Межбюджетные отношения

СОДЕРЖАНИЕ ВВЕДЕНИЕ

1. МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ НА ФЕДЕРАЛЬНОМ УРОВНЕ

1.1 Финансовый механизм межбюджетных отношений

1.2 Развитие межбюджетных отношений в Российской Федерации

1.3 Основные механизмы выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации

1.4 Финансовая несостоятельность регионов и межбюджетные отношения

1.5 Тенденции развития межбюджетных отношений в Российской Федерации

2. МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ НА СУБРЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ

2.1 Организация межбюджетных отношений на субрегиональном уровне

2.2 Концепция реформирования внутрирегиональных межбюджетных отношений на основе критериев обеспечения саморазвития и социально-бюджетной эффективности

2.3 Экономический анализ межбюджетных отношений на субрегиональном уровне на примере Ставропольского края ЗАКЛЮЧЕНИЕ СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ ВВЕДЕНИЕ Межбюджетные отношения выступают как отношения между субъектами бюджетных правоотношений по поводу формирования и исполнения соответствующих бюджетов. Они являются одним из основных инструментов преодоления последствий неравенств, проявляющихся в конечном счете в форме дефицита внутренних (собственных) доходных источников бюджетов.

«Межбюджетные отношения в Российской Федерации» — одна из важных и актуальных тем на сегодняшний день.

Осуществление политических и экономических преобразований в России потребовало формирования качественно новой бюджетной системы, адекватной федеративному устройству государства, разработки принципиально иной модели межбюджетных отношений. Для этого был отпущен исключительно короткий исторический промежуток времени. Во многом стихийно сложившаяся модель межбюджетных отношений не позволяла государственным органам власти и органам местного самоуправления в полной мере реализовывать свои функции. Бюджетные проблемы стали основной причиной конфликтов между федеральным центром и субъектами Федерации, между региональными и территориальными органами власти. Положение усугублялось нарастанием кризисных явлений во всех сферах экономики, включая бюджетную сферу. Это потребовало на протяжении всего пореформенного периода вносить изменения в порядок организации и механизм реализации межбюджетных отношений. Однако они носили бессистемный характер и не давали желаемого результата.

Несмотря на особое значение в обеспечении эффективного функционирования бюджетной системы такого инструмента межбюджетного регулирования как финансовая помощь нижестоящим бюджетам субъектов Федерации, его применение еще не имеет должного научного обоснования. Сохраняет дискуссионный характер вопрос определения места, роли и специфики субрегиональных отношений в системе межбюджетного федерализма РФ.

Наблюдаемое сегодня многообразие схем горизонтального бюджетного выравнивания, используемых на субрегиональном уровне, выстроенных в основном эмпирическим путем, с одной стороны, свидетельствует о стремлении субъектов Федерации найти наиболее рациональную модель организации межбюджетных отношений на своей территории, с другой, о многоуровневом сложном характере межбюджетных отношений внутри субъекта Федерации, требующих адекватной методико-методологической поддержки.

Цель исследования состоит в раскрытии сущности межбюджетных отношений на федеральном и на субрегиональном уровне.

1. МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ НА ФЕДЕРАЛЬНОМ УРОВНЕ

1.1 Финансовый механизм межбюджетных отношений Одним из ключевых в функционировании бюджетной системы является вопрос о взаимоотношениях между ее уровнями. А наиболее оптимально эту систему характеризует финансовый механизм межбюджетных отношений. Однако на сегодняшний день определения подобного финансового механизма не существует. Поэтому целесообразно начать анализ финансового механизма межбюджетных отношений с определения понятия «финансовый механизм межбюджетных трансфертов».

Наиболее распространенным является подход к определению финансового механизма как к системе управления финансами предприятия или государства, предназначенной для организации взаимодействия финансовых отношений и фондов денежных средств, с целью эффективного их воздействия на результаты производства или управленческих решений.

Также существует подход к определению финансового механизма как к системе управления финансовыми отношениями через финансовые методы с помощью финансовых инструментов.

Рассмотрим механизм межбюджетных отношений через основные элементы финансового механизма: финансовые отношения, финансовые методы, финансовые инструменты.

1. Финансовые отношения, выступающие объектом финансового управления, — межбюджетные отношения.

В экономической и правовой литературе на сегодняшний день нет оптимального и точного определения понятия «межбюджетные отношения».

В Бюджетном кодексе РФ до 01.01.2005 под межбюджетными отношениями понимались отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. По мнению ряда исследователей, основным недостатком определения был его общий характер, так как под межбюджетными понимались любые отношения по любым вопросам между разными уровнями бюджетов [2, 4]. Данное определение являлось весьма расплывчатым.

В действующем бюджетном законодательстве сущность межбюджетных отношений была конкретизирована и получила следующую трактовку: «…взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса».

Это определение более четко очерчивает круг возникновения межбюджетных отношений, однако ограничивает их бюджетным процессом.

1. Финансовые методы — методы горизонтального и вертикального бюджетного выравнивания. Под вертикальным выравниванием понимается процесс устранения несоответствий между расходными функциями региональных бюджетов и поступлениями, которые закреплены за данным бюджетным уровнем. Под горизонтальным выравниванием следует понимать пропорциональное распределение налогов между субъектами Федерации для устранения (снижения) неравенства в налоговых возможностях различных территорий. [7]

2. Финансовые инструменты — межбюджетные трансферты. Межбюджетные трансферты, выделяемые регионам из федерального бюджета, предоставляются сегодня в следующих формах [1]:

— дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ;

— субсидии бюджетам субъектов РФ;

— субвенции бюджетам субъектов РФ;

— иные межбюджетные трансферты бюджетам субъектов РФ;

— межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов.

Рисунок 1.1 — Структура межбюджетных трансфертов без учета трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов В структуре межбюджетных трансфертов 38% приходится на дотации, причем к 2013 году их доля будет увеличена до 45%. Субвенции составляют 27%, их доля к 2013 году останется прежней. На субсидии приходится 30%, к 2013 году их доля сократится до 25%. Небольшая доля — 5% - приходится на прочие межбюджетные трансферты, их доля в к 2013 году сократится до 3%.

Состав инструментов межбюджетного регулирования существенно изменился: так, в 2000 г. субсидии не относились к возможным инструментам межбюджетного регулирования, так же, как отдельно не выделялись трансферты, предоставляемые внебюджетным фондам. В современной редакции бюджетного законодательства отсутствуют бюджетная ссуда и кредит как инструменты финансовой помощи.

Кроме того, недостаточно внимания уделялось вопросам предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации и из местных бюджетов. В целом можно говорить о том, что произошла унификация форм межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов всех уровней, и критериев их предоставления.

Рассмотрим, как изменилось содержание инструментов межбюджетного регулирования за 2000;2009 гг.

Таблица 1.1 — Трансформация инструментов межбюджетного регулирования за 2000—2009 гг.

Перейдем к рассмотрению порядка расчета и предоставления межбюджетных трансфертов в разрезе их отдельных видов.

Дотации — это межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и условий их использования. Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности распределяются между субъектами в соответствии с единой методикой, которая значительно изменялась.

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации образуют Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.

Общий объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации определяется исходя из необходимости достижения минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации предоставляются субъектам Российской Федерации, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровня, установленного в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

Особенности расчета указанных дотаций определяются методикой распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

Министерство финансов Российской Федерации до 1 августа текущего финансового года направляет в исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации исходные данные для проведения расчетов распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период и до 20 августа текущего финансового года проводит сверку указанных исходных данных с исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации.

Внесение изменений в исходные данные для проведения расчетов распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период после 20 августа текущего финансового года не допускается.

Внесение изменений во внесенный Правительством Российской Федерации в Государственную Думу проект распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации при рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период без внесения соответствующих изменений и дополнений в методику распределения указанных дотаций не допускается.

В 2010 году по сравнению с 2009 произошло уменьшение выделения дотаций субъектам. В структуре дотаций увеличились дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности на 6,2%. Прочие дотации, выделяемые из федерального бюджета сократились почти вдвое.

Таблица 1.2 — Дотации из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ (млрд. руб.)

Под субсидиями бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам ведения субъектов РФ.

Субсидии являются целевой формой межбюджетных трансфертов, так как цели и условия предоставления и расходования субсидий, критерии отбора субъектов и их распределение между субъектами устанавливаются федеральными законами. Доля субсидий в общем объеме межбюджетных трансфертов в среднем за последние пять лет составляет 19%.

В 2008 г. основными целями и направлениями субсидий являлись:

— субсидии на частичное возмещение расходов из Федерального фонда софинансирования социальных расходов;

— субсидии на осуществление капитального ремонта гидротехнических сооружений;

— субсидии на мероприятия по проведению оздоровительных компаний детей;

— субсидии на вознаграждение за классное руководство;

— субсидии на внедрение инновационных образовательных программ;

— субсидии на реализацию мероприятий целевой программы «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов РФ»;

— субсидии на денежные выплаты медицинскому персоналу;

— субвенции на строительство и реконструкцию автодорог общего пользования;

— субсидии из Федерального фонда регионального развития.

При этом многообразие и незначительный объем субсидий вызывают сомнение в целесообразности их выделения. На наш взгляд, все субсидии должны быть разбиты на несколько укрупненных групп. Есть несколько вариантов группировки субсидий. Один из них подразумевает в качестве критерия классификации цель предоставления субсидии:

— социальные — направлены на улучшение социального и демографического развития субъектов;

— экономические — направлены на улучшение экономического потенциала региона;

— инфраструктурные — связаны с улучшением инфраструктуры региона.

Важной формой межбюджетных трансфертов являются субвенции.

Субвенции — это межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам регионов в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов, возникающих при выполнении полномочий, переданных для осуществления органами государственной власти субъектов. Они распределяются между всеми субъектами по единой для соответствующего вида субвенций методике, пропорционально численности населения (отдельных групп населения).

Сравнивая все вышеперечисленные формы, можно говорить о том, что как дотация, так и субсидия имеют ряд общих квалификационных признаков. А именно — предоставление на осуществление собственных расходных полномочий получателей. Принципиальное отличие состоит в целевом характере предоставления субсидии. По мнению ряда экономистов, это делает субсидию более привлекательным инструментом финансовой помощи в силу обеспечения адресного, целевого характера использования бюджетных средств, что отвечает концепции внедряемой системы бюджетирования, ориентированного на результат.

Несмотря на привлекательность субсидии с обозначенной выше позиции, в экономической литературе отмечают ряд факторов, позволяющих довольно сдержанно относится к субсидированию как к превалирующей форме межбюджетных трансфертов.

По мнению Д. Ю. Завьялова, предоставление субсидий может привести к сокращению собственных расходов получателя субсидий на финансирование субсидированных расходов. Кроме того, увеличение субсидирования на основе принципа софинансирования может потребовать как от вышестоящих, так и от нижестоящих бюджетов дополнительного вовлечения средств из-за неисполнения или ненадлежащего исполнения собственных расходных полномочий.

Предоставление субвенций в отличие от дотаций и субсидий ориентировано на достижение одной цели — обеспечение субъектов средствами для реализации полномочий, переданных из федерального бюджета, т. е., на взгляд автора, они направлены на недопущение образования в бюджетной системе РФ так называемых «нефинансируемых мандатов».

Рассмотрим состав и структуру межбюджетных трансфертов за 2009 — 2010гг.

Таблица 1.3 — Состав и структура межбюджетных трансферт за 2009;2010г.

Из таблицы мы видим, что в 2010 году по сравнению с 2009 произошло уменьшение межбюджетных трансфертов на 143,4 млрд. или на 9,69%.

В структуре межбюджетных трансфертов наблюдается уменьшение по всем составляющим, кроме субвенций бюджетам субъектов. Они увеличились на 80,6 млрд. или на 28,34%.

Объем дотаций субъектам РФ уменьшился на 75 млрд. или на 13,97%.

Субсидии и иные межбюджетные трансферты также уменьшились на 121,1 млрд. и на 28,3 млрд. соответственно.

1.2 Развитие межбюджетных отношений в Российской Федерации Механизмы выравнивания бюджетной обеспеченности достаточно разнообразны. Они менялись в процессе формирования российской модели бюджетного федерализма. В настоящее время опубликовано немало работ, обобщающих этапы развития межбюджетных отношений. Особого внимания на наш взгляд заслуживают работы А. Г. Игутина, А. М. Лаврова, И. В. Подоприной, В. М. Родионовой, В. Б. Христенко и др.

Оценивая периоды развития межбюджетных отношений с разных позиций, большинство авторов сходятся в выделении следующих этапов (табл.1).

Таблица 1.4 — Характеристика этапов развития межбюджетных отношений в России

I этап — годы стихийной децентрализации (1991;1993 г. г.). Значительные изменения законодательной базы в этот период способствовали резкому росту доли региональных и местных бюджетов в доходах консолидированного бюджета. Причем на субфедеральные фонды были возложены расходы, ранее финансируемые из бюджета страны. Реформирование межбюджетных отношений вышло за рамки законодательного регулирования.

Данный процесс происходил стихийно, под влиянием политической конъюнктуры, конфликтов и компромиссов между различными ветвями власти. Республики, в меньшей степени зависимые от федерального центра (Татарстан, Башкортостан, Якутия и др.), практически прекратили перечислять в бюджет Российской Федерации налоги, ограничившись разовыми целевыми «взносами». Большинство же менее влиятельных регионов были вынуждены полагаться на «выбивание» в закулисных переговорах благоприятных для себя нормативов отчислений от федеральных налогов и покрывающих дефицит их бюджетов федеральных дотаций, фактически продолжая утверждать свои бюджеты в Министерстве финансов РФ. В этой части бюджетная система России оставалась по существу унитарной. Сложившаяся ситуация побуждала некоторые регионы предпринимать попытки улучшения своего финансового положения в бюджетной иерархии путем предъявления ультиматумов федеральным властям, принятия решений о временной приостановке перечислений налогов в федеральный бюджет и т. д. В свою очередь уступки центра региональным властям также не способствовали стабилизации бюджетной системы.

Мероприятия, проведенные органами государственного управления РФ в 1994 г., обозначили следующий этап реформы межбюджетных отношений в России.

II этап — экспериментальный бюджетный федерализм (1994— 1996 гг.). На данном этапе были использованы принципиально новые подходы к перераспределению доходов по уровням бюджетной системы, а именно:

— введены единые нормативы отчислений от федеральных налогов для всех регионов (в основном это касалось НДС), а в дальнейшем были утверждены стабильные для ближайших 3 лет пропорции разделения федеральных налогов между центром и регионами;

— сняты ограничения для введения региональными и местными властями собственных налогов;

— предоставлены права субъектам Федерации самостоятельно устанавливать ставку Налога на прибыль предприятий и организаций, поступающего в их бюджеты (в рамках ограничения максимальной «региональной» ставки);

— образован Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), средства которого должны были перераспределяться между субъектами по специальным критериям и формулам (более 70 субъектов Федерации получали трансферты из ФФПР).

Сложившийся в этот период механизм межбюджетных отношений значительно лучше соответствовал общепризнанным принципам бюджетного федерализма. Если раньше межбюджетные отношения строились преимущественно на негласном торге за бюджетные ресурсы, результаты которого в основном зависели от политического влияния региональныхлидеров, то начиная с 1994 г. для их регулирования стали использоваться хотя и несовершенные, но все же более рациональные финансово-экономические критерии и методы. Межбюджетные пропорции были стабилизированы, началась адаптация бюджетной системы к качественно новым принципам регулирования. Кроме того, в какой-то мере стал выравниваться бюджетный статус «особых республик».

Созданная в результате реформы система межбюджетных отношений в значительной степени соответствовала общепризнанным принципам бюджетного федерализма. Однако, по мнению некоторых авторов, это был не более чем «экспериментальный бюджетный федерализм», не затрагивающий основы бюджетной системы, т. е. местные бюджеты. Причем возможности для его развития к 1997 г. были исчерпаны [7, 9].

Периодом углубления кризиса межбюджетных отношений и одновременного вызревания предпосылок для их реформирования стали 1997— 1998 гг., соответствующие третьему этапу развития межбюджетных отношений в России.

III этап — углубление кризиса межбюджетных отношений (1997 — 1998 гг.). С одной стороны, принятые в этот период законы способствовали реформированию местных финансов, с другой — межбюджетные отношения стали источником постоянной напряженности во взаимоотношении различных уровней власти. Рост несбалансированности региональных и местных бюджетов способствовал кризису финансов. Данный факт явился предпосылкой введения в действие Соглашения об оздоровлении государственных финансов и условиях оказания финансовой помощи из федерального бюджета. Этому способствовали некоторые изменения механизмов бюджетного регулирования, принятия федеральных стандартов по системе оплаты жилья и коммунальных услуг.

Следовательно, начало последовательной работы по реформированию межбюджетных отношений приходится на 1997 г.

Принятая в 1998 г. «Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 — 2001 гг.» (далее — Концепция) обозначила новый этап становления бюджетного федерализма.

IVэтап — реформа становления межбюджетных отношений (1999 — 2000 гг.). Главное внимание на этом этапе уделялось реформированию системы межбюджетных трансфертов, а также впервые были обозначены вопросы межбюджетных отношений на региональном уровне.

В рамках Концепции была обозначена остро стоящая проблема «нефинансируемых федеральных мандатов». Некомпенсируемое увеличение заработной платы работникам бюджетной сферы, пособий на детей и некоторых других расходов, санкционированное решениями органов власти федерального уровня, стало весомым фактором роста расходов местных бюджетов. Проведенная в 1999 г. Минфином России (на основе опроса региональных финансовых органов) инвентаризация «федеральных мандатов» показала, что только наиболее крупные и наиболее часто называемые из них составляют 7,7% ВВП, или 60% собственных доходов регионов (при среднем уровне фактического финансирования в размере 30%).

Сформированная в этот период система оказания финансовой помощи осуществлялась на основе хотя несовершенных, но все же формализованных критериев и процедур и в значительно большей степени соответствовала принципам бюджетного федерализма.

Основной целью первой среднесрочной программы действий в области межбюджетных отношений (Концепции) стало формирование нового механизма бюджетного выравнивания. Так, распределение трансфертов ФФПР с 1999 г. осуществлялось по новой методике, которая в дальнейшем была значительно усовершенствована за счет введения объективных оценок бюджетных потребностей, налогового потенциала регионов и общего повышения прозрачности расчетов, что позволяет выделить, на наш взгляд, следующий этап развития межбюджетных отношений.

V этап — развитие бюджетного федерализма (2001 — 2005 гг.). В этот период завершилось реформирование ФФПР. К тому же на федеральном уровне была закреплена методика распределения основной части финансовой помощи субъектам РФ и решена давно назревшая проблема — законодательное закрепление налоговых полномочий, доходных источников и расходных обязательств бюджетов всех уровней.

Однако необходимость повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами обозначила следующий этап развития межбюджетных отношений.

VI этап — повышение эффективности межбюджетных отношений и качества управления финансами (2006 г. и по настоящее время). Данный этап характеризуется глубокими преобразованиями в развитии бюджетного федерализма и межбюджетных отношений, вызванных наличием следующих тенденций [7]:

— большая совокупность субъектов межбюджетных отношений как на субфедеральном (региональном), так и на местном уровнях;

— существенная дифференциация экономических и бюджетно-налоговых потенциалов региона;

— ограниченная способность большинства субъектов Федерации и органов местного самоуправления к обеспечению бюджетной самодостаточности;

— отсутствие горизонтальных договорных механизмов бюджетного выравнивания между субъектами отношений;

— острая социальная дифференциация;

— отсутствие у федерального бюджета достаточных ресурсов для выравнивания бюджетной обеспеченности регионов в рамках формализованных процедур;

— резкая диспропорция между переданными на региональный уровень финансовыми ресурсами и ответственностью за их использование;

— чрезмерная централизация межбюджетных отношений;

— искаженность институциональных условий для экономической и бюджетной политики региональных и местных властей и др.

Основным направлением в преодолении отмеченных тенденций является нормативное регулирование налоговых отчислений от того или иного налога и оказание финансовой помощи из фондов, определенных в федеральном бюджете.

Так, по результатам обзора практики регулирования межбюджетных отношений в субъектах РФ, проведенного центром фискальной политики, 36% регионов в 2009 г. не использовали механизм закрепления единых нормативов отчислений от налогов муниципальных районов и городских округов. Закрепление единых нормативов отчислений по поселениям было предусмотрено лишь в 12,5% субъектов РФ.

Причем по отдельным налогам доля регионов, выполнившая данные требования законодательства, не превышала 7,5% по муниципальным районам и 2,5% по поселениям .

Таблица 1.5 — Закрепление нормативов налоговых отчислений по Ставропольскому краю в 2010 г.

Безусловно, размер трансферта для дотационного региона может играть существенную роль в структуре доходов его бюджета (до 20% и выше). К тому же принятые федеральные программы, как правило, требуют долевого финансирования со стороны региона и соответствующее резервирование средств.

Самым красноречивым результатом культивировавшейся на протяжении последних 7 лет финансовой политики можно считать то, что в настоящее время в России лишь 17 регионов, которые можно назвать самодостаточными. Лишь они не получают трансферты из Фонда финансовой поддержки субъектов РФ.

1.3 Основные механизмы выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации В настоящее время в России используется несколько инструментов для бюджетного выравнивания финансовой обеспеченности субъектов РФ:

1. Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации — образован в 1994 г.

2. Федеральный фонд компенсаций — образован в 2001 г.

3. Федеральный фонд софинансирования социальных расходов — образован в 2002 г.

4. Федеральный фонд регионального развития — образован в 2001 г.

5. Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов — образован в 2001 г.

Все перечисленные фонды создаются в составе федерального бюджета, их размеры, а также порядок распределения средств определяются при принятии федерального бюджета на очередной финансовый год.

В 2010 г. общий объем межбюджетных трансфертов составил 1479,9 млрд руб., или 14,5% от общего объема расходов федерального бюджета. При этом доля указанных пяти фондов в общем объеме финансовой помощи бюджетам субъектов РФ составила 80,6%.

Самый крупный из перечисленных фондов — это Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов российской Федерации.

В 2010 г. его объем составил 396,9 млрд руб., при этом необходимо отметить тенденцию роста объема фонда. Средний прирост фонда за последние 5 лет — 14,8%.

Таблица 1.6 — Формирование Фонда финансовой поддержки субъектов РФ за 2006;2010гг.

Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ (ФФПР) действует c 1994 г. При этом методика его расчета и порядок распределения средств постоянно претерпевали какие-либо изменения. Источником формирования ФФПР является 14% налоговых платежей за исключением контролируемых Федеральной таможенной службой. Рассмотрим, какие произошли трансформации в методике расчета средств ФФПР за 2001—2007 гг.

До 2005 г. распределение средств ФФПР (далее — фонд) между субъектами РФ осуществлялось в следующей последовательности. Фонд делился на две части:

— 80% направлялось для распределения между субъектами РФ, уровень реальной бюджетной обеспеченности которых был ниже 1. При этом последний определялся как отношение индекса налогового потенциала региона (ИНП) к индексу его бюджетных расходов (ИБР);

— 20% использовалось для распределения между субъектами РФ, у которых величина бюджетной обеспеченности на одного человека после выделения первой части оставалась ниже максимального уровня, установленного для проведения дальнейшего выравнивания (равного в 2004 г. 7 649,6 руб./чел.).

В результате, в зависимости от уровня социально-экономического развития региона трансферт для него состоял из двух частей: дотации и специальной дотации.

Недостатком описанной выше методики распределения средств фонда считалось то, что все расчеты базировались на данных Госкомстата России 3—5-летней давности. При этом индекс налогового потенциала рассчитывался как величина добавленной стоимости отраслей экономики в расчете на душу населения по данному региону с ориентировкой на аналогичный показатель по РФ в среднем за 1999—2001 гг. А индекс бюджетных расходов базировался на временных данных 2003— 2004 гг. То есть при определении уровня бюджетной обеспеченности для числителя и знаменателя использовались не только устаревшие данные, но и данные за разные временные периоды.

Многие ученые указывают на сложность методики расчета индексов, обусловленную наличием большого количества поправочных коэффициентов, что в итоге приводит и к непрозрачности произведенных расчетов, лишает их экономической обоснованности.

Кроме того, хотелось бы отметить, что методика расчета во многом стала причиной иждивенческих настроений в регионах, отсутствия у них заинтересованности в увеличении собственной доходной базы, так как увеличивала шанс получения специальной дотации.

Отличительными особенностями методики распределения средств фонда, вступившей в силу с 2005 г., были [6]:

— выделение критериев выравнивания бюджетной обеспеченности регионов;

— изменение величины частей ФФПР, предназначенных для выделения дотаций (90%) и специальных дотаций (10%);

— использование при расчете индекса налогового потенциала данных за 2001—2003 гг., что привело к сокращению временного разрыва между базовым и плановым значениями ИНП;

— уменьшение числа поправочных коэффициентов при расчете индекса бюджетных расходов.

Кроме того, изменился принцип предоставления специальной дотации регионам. Если до 2005 г. выравнивание происходило до некого среднего уровня бюджетной обеспеченности, то с 2005 г. ориентиром стало обеспечение минимально гарантированного уровня доходов наиболее неблагополучных регионов.

Утвержденная в 2008 г. методика распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов кардинально отличается от предыдущей. В ее основу был заложен экономический подход, который позволял объективно учитывать потребности регионов в средствах федерального бюджета. В качестве критерия, до которого должны были дотягиваться финансово низкообеспеченные регионы, был выбран средний уровень бюджетной обеспеченности, рассчитанный без учета десяти самых богатых и десяти самых бедных регионов. Это позволило снизить воздействие фактора сильной дифференциации уровней развития разных регионов Федерации.

В новой методике была изменена и база расчета межбюджетных трансфертов. Вместо прогнозного значения валового регионального продукта для определения налогового потенциала территорий стали брать налогообразующие показатели (например прибыль, фонд оплаты труда, имущество). Данное нововведение позволяет сделать прогноз более точным, так как учитываются особенности развития субъектов РФ.

Для предотвращения перекосов, которые могли возникнуть при изменении методики расчета трансфертов, были установлены границы возможного снижения финансовой помощи с учетом стимулирующих механизмов.

В 2008 г., в первый год действия методики, всем субъектам при выполнении хотя бы двух из трех следующих условий — снижение удельного веса кредиторской задолженности, высокий темп снижения кредиторской задолженности, высокий темп роста собственных доходов бюджетов — могли полностью сохранить уровень трансферта 2007 г. Регионы, выполнившие хотя бы одно условие, получали 90% трансферта от уровня предыдущего года, а те, которые не показали положительных изменений ни по одному из параметров, получили лишь 85% от разницы между расчетной суммой дотаций и уровнем 2007 г Однако в августе 2008 г. в методику распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности снова внесли изменения. Суть их в том, что была уточнена «ступенчатость» процента разницы между расчетной суммой дотаций и дотацией прошлого года.

Регионы, выполнившие два или три из вышеназванных условий, получили в 2009 г. 90% трансферта, в 2010 г. — 80%, а в 2011 г. получат 50%. Регионы с одним показателем — 75,60, и 40% соответственно; регионы без повышающих коэффициентов — 70, 55 и 30% соответственно. Как считает заместитель министра финансов А. Г. Силуанов, благодаря этим изменениям субъекты будут иметь более объективный объем финансовой помощи на выравнивание бюджетной обеспеченности.

Новая методика распределения дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности позволяет сочетать объективное распределение средств со стимулирующими механизмами, позволяющими регионам улучшать свой социально-экономический потенциал.

Подводя итоги изменениям, произошедшим в системе распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, необходимо отметить ряд положительных моментов.

Во-первых, постепенно менялся подход к определению уровня бюджетной обеспеченности, становясь более объективным, учитывающим реальное положение дел на территории субъекта.

Во-вторых, было исключено влияние сильной дифференциации уровня развития регионов путем исключения десяти самых богатых и десяти самых бедных территорий.

В-третьих, был заложен механизм стимулирования регионов к эффективному использованию полученных дотаций.

Кроме Федерального фонда поддержки субъектов РФ, вертикальное выравнивание уровней бюджетной обеспеченности в РФ обеспечивает также Федеральный фонд компенсаций. Он был образован в 2001 г., и первоначально средства этого фонда формировались за счет централизации части НДС, которая раньше оставалась в регионах (15% от НДС). В последующие годы этот принцип формирования средств Федерального фонда компенсаций уже не использовался. Его размер определялся исходя из необходимого объема финансирования тех мероприятий, которые должны были быть профинансированы за счет средств фонда.

Федеральный фонд компенсаций предназначен для целевого финансирования так называемых федеральных мандатов — расходных обязательств, возложенных на региональные бюджеты федеральными законами «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», «О ветеранах» и «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» и другими социальными законами.

В экономическом смысле эти средства являются субвенциями и распределяются между всеми субъектами РФ по единой для соответствующего вида субвенций методике пропорционально численности населения (отдельных групп населения), потребителей соответствующих бюджетных услуг, лиц, имеющих право на получение трансфертов населению. При этом учитываются региональные факторы, а также объективные условия, влияющие на стоимость предоставления основных бюджетных услуг в субъектах РФ. В силу несовпадения в размещении налогового потенциала и расходных потребностей по данным «мандатам», при распределении субвенций Федерального фонда компенсаций также происходит (хотя и в меньшей степени по сравнению с ФФПР) выравнивание текущей бюджетной обеспеченности.

Общий объем Федерального фонда компенсаций, а также его распределение по видам расходных обязательств и между субъектами РФ утверждается федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Существенное увеличение размеров этого фонда в последние годы связано с тем, что за счет средств Фонда компенсаций в настоящее время осуществляется передача субвенций субъектам РФ: на оплату жилищно-коммунальных услуг; на выполнение федеральных полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния; реализацию законов «О донорстве крови и ее компонентов», «О присяжных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации»; на выплаты лицам, награжденным знаком «Почетный донор России» и др.

В 2002 г. в составе федерального бюджета РФ был образован Фонд софинансирования социальных расходов. Он был образован в целях предоставления бюджетам субъектов РФ субсидий для долевого финансирования приоритетных социально-значимых расходов, в том числе для стимулирования перевода в денежную форму льгот отдельным категориям граждан. В составе Фонда предусмотрены субсидии на частичное возмещение расходов бюджетов субъектов РФ:

* по предоставлению гражданам адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг;

* по обеспечению социальной поддержки лиц, в том числе лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий;

* на осуществление мер социальной поддержки ветеранов труда;

* на осуществление мер социальной поддержки тружеников тыла;

* на выплату государственных пособий гражданам, имеющим детей.

В целях обеспечения обоснованного распределения средств из Фонда софинансирования социальных расходов разработана методика, в соответствии с которой средства фонда распределяются регионам исходя из численности соответствующих категорий граждан с учетом уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ и размера денежных выплат на одного получателя, кроме средств, предусмотренных на возмещение расходов на предоставление субсидий гражданам на оплату ЖКУ.

В целях предоставления бюджетам субъектов РФ субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ (проектов) предусмотрено формирование двух фондов — Федерального фонда регионального развития и Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов.

Федеральный фонд регионального развития был образован в составе федерального бюджета в 2001 г. с целью повышения уровня социально-экономического развития субъектов РФ, в том числе путем улучшения обеспеченности регионов инженерной и социальной инфраструктурой. Предоставление средств Федерального фонда регионального развития осуществляется исключительно на условиях софинансирования. Однако уровень софинансирования расходов по развитию общественной инфраструктуры регионального и муниципального значения за счет средств Федерального фонда регионального развития не может превышать 75% от объема средств, направляемых в соответствующем финансовом году за счет средств Федерального фонда регионального развития и консолидированного бюджета субъекта РФ.

В основном ресурсы фонда включают средства федеральных целевых программ регионального развития, расходы, ранее финансируемые из федерального бюджета в рамках федеральной адресной инвестиционной программы и направляемые на строительство объектов, находящихся в собственности субъектов РФ и муниципальных образований, а также субсидии на финансирование дорожного хозяйства в субъектах РФ.

Распределение средств фонда осуществляется в рамках общей методологии распределения финансовой помощи с учетом уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ и потребности в получении соответствующих капитальных трансфертов. При этом отбор инвестиционных программ (проектов), федеральных целевых программ регионального развития осуществляется на основании решений Правительства РФ.

Средства Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов также используются на инвестиционные цели. Данный фонд явился правопреемником созданного в 2001 г. Фонда реформирования региональных финансов. Первоначально Фонд реформирования региональных финансов формировался за счет займов МБРР и был предназначен для поддержки реформ на региональном уровне. Доступ к его средствам имели не все регионы, а только те, которые прошли конкурсный отбор (до 5—10 регионов ежегодно). Так, например, в 2009 г. были отобраны следующие регионы регионов — Республика Карелия, Татарстан, Республика Тыва, Удмуртская республика и др .

Средства фонда используются в основном на реализацию программ реформирования региональных и муниципальных финансов, погашение и обслуживание долговых обязательств, развитие социальной инфраструктуры, реализацию социально значимых мероприятий и проектов. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 5 января 2005 г. № 2 «Об утверждении Положения о предоставлении субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов» субсидии из Фонда предоставляются субъектам РФ и муниципальным образованиям, отобранным на конкурсной основе, двумя частями в течение двух финансовых лет по итогам выполнения этапов реализации программ реформирования региональных и муниципальных финансов.

Следует, правда, отметить, что Бюджетным кодексом РФ образование в составе федерального бюджета Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов не предусмотрено.

В настоящее время в региональных бюджетах также сформированы фонды, за счет которых предоставляются межбюджетные трансферты для выравнивания бюджетов муниципальных районов, городских округов и поселений (табл. 1.7).

Причем средства фонда компенсаций составляют более половины всех межбюджетных трансфертов.

Таблица 1.7 — Характеристика региональных фондов финансовой помощи