Международно-правовое регулирование гражданских авиаперевозок: вопросы теории и практики

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА

Международно-правовое регулирование гражданских авиаперевозок: вопросы теории и практики

В римском праве воздух рассматривался как естественная среда, которая необходима для жизни и должна быть доступна всем, так как это было общее достояние (res communis). Лишь в начале XX в. появились первые летательные аппараты и их последующее совершенствование и возможность использования воздушного пространства в коммерческих и военных целях. Именно с появлением воздушных судов, способных выполнять полеты между различными государствами, возникла необходимость в определении правового режима воздушного пространства и регламентации отношений между государствами по поводу такого рода полетов.

Государства единодушно заявили свое право на суверенитет над воздушным пространством, включили его в состав территории. По существу, все государства стали исходить из того, что сложившийся к тому времени международно-правовой принцип уважения государственного суверенитета означает, что государству принадлежит полный и исключительный суверенитет в отношении воздушного пространства, находящегося над его сухопутной и водной территориями. Это положение было первоначально закреплено в национальных законодательных актах ряда стран, а затем отражено в многостороннем международном соглашении — Парижской конвенции 1919 г., и является общепризнанным началом и первым принципом международного воздушного права. Это положение подтверждено и основным актом международного воздушного права — Чикагской конвенцией о гражданской авиации 1944 г. Так оформился второй основной принцип международного воздушного права.

С тех пор как человечество научилось передвигаться по воздуху и стало использовать воздушное пространство в целях воздухоплавания, появилась необходимость в установлении определенных правил, правовых норм для того, чтобы упорядочить эту сферу человеческой деятельности, сделать ее максимально безопасной. На заре развития авиации первоочередными задачами государств в этой области были определение правового режима воздушного пространства, своего суверенитета над ним, обеспечение безопасного движения воздушных судов, сведение к минимуму возможность их столкновения и падения, установление требований, к профессиональным качествам пилотов, обеспечение максимальной надежности авиационной техники, аэродромов и посадочных площадок.

Международное воздушное право в своем развитии прошло несколько этапов. Первый этап — это период со времени появления воздушных шаров и дирижаблей в ХVIII веке до появления первых самолетов и подписания Парижской конвенции 1919 г. Он характеризуется становлением специфических международных отношений в связи с полетами воздушных судов, а также утверждением принципа уважения полного и исключительного суверенитета государств в воздушном пространстве, расположенном над их территорией.

Второй этап охватывает период от Парижской конвенции 1919 г. до Чикагской конвенции 1944 г. На этом этапе начинают развиваться международные воздушные полеты в коммерческих и иных целях.

Третий, современный этап, берущий начало с 1944 г., характерен разработкой норм права, регулирующих использование воздушного пространства не только гражданской авиации, но и другими службами, занятыми в сфере ракетного зондирования атмосферы, обеспечения полетов космических аппаратов и т. д.

В настоящее время существуют национальное воздушное право в каждой стране и международное воздушное право и необходимо особо отметить тесную связь между ними, точнее с той частью международного воздушного права, которая относится к международным полетам.

Широкие возможности, которыми располагает гражданская авиация для международных авиаперевозок пассажиров и грузов, не могли бы быть реализованы, если бы воздушное пространство использовалось в этих целях без соблюдения соответствующих юридических правил, призванных регулировать специфические отношения государств в сфере воздушных передвижений. Правовые принципы и нормы, регулирующие практическое осуществление воздушных сообщений между различными государствами, играют важную роль в современных международных отношениях. Возникновение, постоянное укрепление и развитие правового регулирования международных воздушных сообщений — яркий пример влияния научно-технического прогресса на международные отношения. В процессе развития гражданской авиации решались не только технические, но и международно-правовые проблемы.

Международно-правовая практика в сфере регулирования воздушных сообщений между государствами пошла, прежде всего, по пути создания двусторонних межгосударственных соглашений. При заключении двусторонних соглашений государства исходят из требований своего законодательства, поскольку в нем в соответствии с принципом суверенитета государств определяются: режим национального воздушного пространства, режим государственных границ, порядок въезда и выезда, транзита через государственную границу, территорию, содержатся паспортные, таможенные, валютные, санитарные и другие правила о въезде и выезде, а также о ввозе и вывозе имущества. Таким образом, нормы межправительственных двусторонних соглашений о воздушных сообщениях, а также нормы национального (внутригосударственного) права государств — участников таких соглашений занимают важное место в правовом регулировании международных воздушных сообщении.

Основное назначение Чикагской конвенции 1944 г. и деятельности Международной организации гражданской авиации (ИКАО) состоит в том, чтобы «международная гражданская авиация могла развиваться безопасным и надлежащим образом, и чтобы международные воздушно-транспортные сообщения могли устанавливаться на основе равных возможностей и осуществляться надежно и экономично». Наряду с этой конвенцией были заключены и двусторонние соглашения, направленные на повышение эффективности борьбы с угоном гражданских воздушных судов.

Действительно, международное воздушное право возникло и развивалось как право гражданской авиации. Однако постепенно начали появляться нормы, регулирующие и иные виды использования воздушного океана, прежде всего, нормы, относящиеся к военному использованию и к экологической защите. Соответствующие положения появились и в актах ИКАО, которые содержат требование к государствам при определении правил полетов правительственных воздушных судов учитывать интересы безопасности навигации гражданских судов и выполнять по мере возможности общие правила полетов. Необходимость такого рода предписаний не вызывает сомнений. В результате формируется понятие международного воздушного права в широком смысле.

Система источников международного воздушного права довольно сложна. Ими являются универсальные и региональные конвенции, множество двусторонних соглашений, формируются обычные нормы. Кроме того нормы международного воздушного права содержатся в конвенциях, посвященных другим вопросам. Например, Конвенция по морскому праву 1982 г. подтверждает свободу полетов над открытым морем, содержит положения о транзитном пролете через проливы и архипелажные воды. Всемирная почтовая конвенция регулирует перевозку международной авиапочты. Велико значение резолюций международных организаций, как всемирных (ИКАО), так и региональных (Европейская организация по обеспечению безопасности аэронавигации).

Исследованию вопросов международного воздушного права были посвящены труды многих специалистов в области международного права, как теоретиков, так и практических работников. В частности, данная тема была изучена в трудах таких российских ученых, как Бордунов В. Д., Верещагин А. Н., Каламкарян Р. А., Мигачев Ю. И., Дежкин В.Н.

Целью данной дипломной работы является рассмотрение понятия международной воздушной авиаперевозки как объекта международного права, Международной организации гражданской авиации (ИКАО) как субъекта международного права, устанавливающего правовые основы регулирования международных гражданских авиаперевозок, а также рассмотрение практических аспектов такого регулирования.

Для достижения этой цели представляется необходимым решение следующих задач:

1) исследовать международно-правые документы, регламентирующие структуру, задачи и основные аспекты деятельности ИКАО;

2) рассмотреть международную воздушную авиаперевозку как объект международного права;

3) рассмотреть основные международные нормативно-правовые акты, регулирующие гражданские авиаперевозки;

4) исследовать принципы и методы международно-правового регулирования гражданских авиаперевозок (ГАП);

5) рассмотреть практические аспекты международно-правового регулирования гражданских авиаперевозок.

Для проведения данного исследования были использованы следующие научные методы: исследовательский, исторический, системный и метод сравнительного анализа.

Выпускная работа представляет собой исследование теоретических и практических вопросов правового регулирования международных воздушных перевозок. Работа состоит из введения, трех глав и заключения, а также списка использованной литературы.

Глава первая раскрывает историю создания ИКАО, её страны участницы, стратегические задачи, структуру, а также вопросы связанные с сотрудничеством ИКАО с ассоциациями и организациями других стран в сфере разрешения вопросов международно-правового регулирования гражданских авиаперевозок.

Глава вторая раскрывает общую характеристику международно-правового законодательства, регулирующего гражданские авиаперевозки. В ней рассматривается международная воздушная авиаперевозка как объект международного права, основные международные нормативно-правовые акты, регулирующие гражданские авиаперевозки, а также принципы и методы их международно-правового регулирования.

Глава третья отражает некоторые практические аспекты международно-правового регулирования гражданских авиаперевозок. В частности, исследуется разработка, принятие и применение стандартов и рекомендуемой практики ИКАО, рассматриваются вопросы организации применения сокращенных интервалов вертикального эшелонирования воздушных судов в воздушном пространстве Российской Федерации, а также организация контроля за введением программ и проектов ИКАО в действие в странах-участницах на примере универсальной программы ИКАО по проведению проверок и организации контроля за обеспечением безопасности полетов.

1. Международная организация гражданской авиации (ИКАО)

1.1 История создания, страны-участницы ИКАО

авиаперевозка гражданский правовой С появлением первых самолетов в начале XX в. в доктрине международного права развернулась острая дискуссия относительно режима воздушного пространства и прав государств в отношении его в пределах их сухопутной территории. По мнению одних ученых воздушное пространство над государственной территорией должно быть свободным и открытым для полетов воздушных судов. Другие же отстаивали необходимость распространения суверенитета на воздушное пространство, расположенное над государственной территорией. Таком образом возникла необходимость (предпосылки) создания правового режима воздушного пространства и правового регулирования воздушного движения.

«Созданию первого международно-правового документа, регламентирующего отношения государств по поводу использования воздушного пространства, предшествовал дипломатический инцидент, возникший весной 1913 г. между Францией и Германией по поводу неоднократных перелетов французской государственной границы германскими военными самолетами.

В целях разрешения инцидента Франция и Германия заключили 23 июня 1913 г. двустороннее Соглашение, в котором они взаимно признали право распоряжаться воздушным пространством, расположенным над их территориями, по своему усмотрению и договорились о том, что военные воздушные суда, как французские, так и германские, будут осуществлять полеты над чужой территорией не иначе как с разрешения на это другой стороны. Что касается полетов невоенных воздушных судов над французской и германской территориями, то Франция и Германия их разрешали лишь при условии получения экипажем свидетельства о праве на полет от компетентных французских или германских властей".

Французско-германское Соглашение 1913 г. было первым в истории документом по воздушному праву, сыгравшим важную роль в окончательном определении позиций государств в отношении того, каким должен быть режим воздушного пространства, расположенного над государственной территорией: свободным для полетов любых воздушных судов или подчиненным власти суверенного государства, а также статус воздушных судов.

По окончании Первой мировой войны на созванной в 1919 г. Парижской мирной конференции, принявшей Конвенцию о воздушной навигации, государства-участники безоговорочно признали главенствующим принцип полного и исключительного суверенитета государств над воздушным пространством, расположенным над их сухопутной и водной территорией (ст. 1 Конвенции).

«Определившись в главном и принципиальном вопросе — кто распоряжается суверенным воздушным пространством, государства-участники Парижской конвенции 1919 г. не стремились сделать ее положения приемлемыми для не участвовавших в ее принятии государств. Так, в соответствии со ст. 5 Конвенции право на осуществление полетов над территориями договаривающихся государств имели только участники Конвенции, другим же странам это право не предоставлялось. Многих также не устраивало положение ст. 35, обеспечивавшей господство стран-победительниц в Первой мировой войне в Международной комиссии по воздушной навигации, созданной в соответствии с Парижской конвенцией и подчиненной Лиге Наций». На комиссию были возложены функции по внесению изменений в технические правила, содержащиеся в восьми приложениях к Конвенции. Большинством голосов комиссия могла принимать решения по спорным вопросам толкования технических правил. По существу эти решения навязывались другим участникам Конвенции, что и было основной причиной непопулярности Парижской конвенции 1919 г. для многих государств. Поэтому долгое время она не могла вступить в силу.

Несмотря на недостатки, Парижская конвенция 1919 г. сыграла огромную роль в становлении и развитии международного воздушного права как самостоятельной отрасли международного права. Многие из содержащихся в ней положений были закреплены в Конвенции о международной гражданской авиации, принятой на Международной конференции по вопросам гражданской авиации в Чикаго 7 декабря 1944 г., в которой приняли участие 52 государства.

Инициаторами проведения конференции были США. Накануне завершения Второй мировой войны американские авиационные деловые круги были озабочены послевоенной судьбой своих авиационных заводов, которые в мирное время могли быстро перейти на выпуск в больших количествах гражданских самолетов. Чтобы решить проблему их сбыта после войны, американские производители гражданской авиационной техники проявили заинтересованность в том, чтобы американские авиакомпании беспрепятственно осуществляли перевозки по всему миру. Благодаря этому американские перевозчики смогли бы занять лидирующее положение в осуществлении международных воздушных перевозок.

Советский Союз не участвовал в работе Чикагской конференции, хотя советское правительство получило приглашение стать ее участником. Долгое время причина неучастия Советского Союза в работе Чикагской конференции оставалась неизвестной. Как выяснилось спустя много лет, это было вызвано несогласием Советского Союза с участием в работе международной конференции в Чикаго Португалии, воевавшей на стороне фашистской Германии.

Осознав преимущества своего положения, США стали широко пропагандировать пользу коммерческих «свобод воздуха». Очевидное стремление США обеспечить господство американских авиакомпаний на мировых воздушных магистралях вызвало резко недовольство Англии, Канады, Новой Зеландии и Австралии, что наложило отпечаток на ход работы Международной конференции по вопросам гражданской авиации.

«На конференции были предложены проекты Конвенции о международной гражданской авиации, разработанные США, Великобританией, Новой Зеландией и Канадой. Основная борьба на конференции развернулась по вопросу коммерческих „свобод воздуха“. Попытки США добиться включения в текст Конвенции положений о „свободах воздуха“ не увенчались успехом: эти вопросы были изъяты из проекта Конвенции и закреплены в Соглашении о транзите при международном воздушном сообщении (подписали 26 государств) и Соглашении о международном воздушном транспорте (подписали 11 государств)».

«Результатом проведенных исследований и последующих консультаций со странами стало подписание Конвенции о международной гражданской авиации (подписали 38 государств), которая учреждала Международную организацию гражданской авиации (ИКАО) как средства обеспечения международного сотрудничества в сфере унификации правил и стандартов, процедур и организации международных гражданских авиаперевозок.

Наиболее важной была работа в сфере создания технической базы, поскольку Конференция закладывала фундамент для свода правил и норм, регулирующих аэронавигацию, шагнув таким образом далеко вперед в сфере обеспечения безопасности воздушного движения и применения общей системы аэронавигации во всем мире.

Вследствие того, что отсрочки и задержки в ратификации Конвенции неизбежны, было принято Временное соглашение, которое предусматривало создание Временной международной организации гражданской авиации (PICAO) с целью обеспечения сотрудничества в сфере международных гражданских авиаперевозок. Данная организация действовала в период с 1944 по 1947 год, с штаб-квартирой в Монреале в Канаде. В 1947 году PICAO передала свои полномочия ИКАО".

Чикагская конвенция сыграла и продолжает играть огромную роль в развитии современного международного воздушного права.

«Во-первых, она закрепила универсальные основы регулирования взаимоотношений государств в области регулярных и нерегулярных полетов, осуществляемых в рамках международных воздушных сообщений, как совокупность универсальных обязательных дозволений и предписаний.

Во-вторых, Конвенция выполняет роль объединяющей, нормативной базы, на основе которой развиваются, модифицируются и разрабатываются новые нормативные документы. Так, она послужила основой для принятия в 1963, 1970, 1971 и 1988 гг. Конвенций по борьбе с угоном и захватом самолетов, образовавших правовой фундамент сотрудничества государств в борьбе с террористическими актами в области международной гражданской авиации.

В-третьих, Конвенция регулирует и обеспечивает единообразный технологический режим международной аэронавигации путем принятия стандартов и рекомендуемой практики, разрабатываемых ИКАО в соответствии с ее положениями.

В-четвертых, Конвенция является уставом ИКАО, определяющим долгосрочные и оперативные задачи деятельности этой международной организации, имеющей статус специализированного учреждения ООН".

1.2 Стратегические цели ИКАО

Международная организация гражданской авиации, являющаяся одним из специализированных учреждений ООН, представляет собой глобальный форум для гражданской авиации.

ИКАО стремится реализовать свое концептуальное видение безопасного и устойчивого развития гражданской авиации, опираясь на сотрудничество между своими государствами-членами.

Для реализации этого видения Организация наметила следующие стратегические цели:

А. Безопасность полетов. Повышать уровень безопасности полетов в гражданской авиации во всем мире В. Авиационная безопасность. Повышать уровень авиационной безопасности в гражданской авиации во всем мире С. Охрана окружающей среды. Сводить к минимуму неблагоприятное воздействие гражданской авиации на окружающую среду во всем мире

D. Эффективность. Повышать эффективность авиационной деятельности Е. Непрерывность. Поддерживать непрерывность авиационной деятельности

F. Правовое регулирование. Укреплять правовые нормы регулирования деятельности международной гражданской авиации.

Стратегическая цель А. Безопасность полетов. Повышать уровень безопасности полетов в гражданской авиации во всем мире Повышать безопасность полетов в гражданской авиации во всем мире путем реализации следующих мер:

1. Выявлять и отслеживать существующие факторы риска в сфере безопасности полетов в гражданской авиации, разрабатывать и внедрять в глобальном масштабе эффективные и адекватные меры по устранению возникающих рисков.

2. Обеспечивать своевременное внедрение положений ИКАО путем постоянного контроля за ходом реализации их в государствах.

3. Осуществлять проверки организации контроля за обеспечением безопасности полетов с целью выявления недостатков и поощрять устранение недостатков государствами.

4. Разрабатывать глобальные планы, направленные на устранение основных причин выявленных недостатков.

5. Оказывать государствам помощь в устранении недостатков за счет реализации региональных планов устранения недостатков и создания организаций по контролю за обеспечением безопасности полетов на региональном и субрегиональном уровнях.

6. Поощрять обмен информацией между государствами в целях содействия укреплению взаимного доверия к уровню безопасности полетов в государствах и ускорению процесса совершенствования контроля за обеспечением безопасности полетов.

7. Способствовать своевременному решению критических с точки зрения безопасности полетов вопросов, выявленных группами регионального планирования и осуществления проектов (PIRG).

8. Поддерживать создание во всех государствах систем управления безопасностью полетов, охватывающих весь диапазон связанных с безопасностью полетов дисциплин.

9. Оказывать государствам содействие в повышении безопасности полетов посредством осуществления программ технического сотрудничества и доведения критических потребностей до сведения доноров и финансовых организаций.

Стратегическая цель В. Авиационная безопасность. Повышать уровень авиационной безопасности в гражданской авиации во всем мире Повышать уровень авиационной безопасности в гражданской авиации во всем мире путем реализации следующих мер:

1. Выявлять и отслеживать существующие виды угроз авиационной безопасности в гражданской авиации, вырабатывать и внедрять эффективные, глобальные и адекватные меры противодействия и возникающим угрозам.

2. Обеспечивать своевременное внедрение положений ИКАО путем постоянного контроля за ходом их реализации в государствах.

3. Осуществлять проверки в сфере авиационной безопасности в целях выявления недостатков и поощрения устранения недостатков государствами.

4. Разрабатывать, принимать и способствовать внедрению новых или скорректированных мер по повышению уровня безопасности авиапассажиров во всем мире, способствуя при этом внедрению эффективных пограничных процедур.

5. Разрабатывать и обновлять учебные комплекты по авиационной безопасности и электронные средства обучения.

6. Поощрять обмен информацией между государствами в целях укрепления у государств взаимного доверия к уровню авиационной безопасности.

7. Оказывать государствам помощь в подготовке всех категорий персонала, участвующего в осуществлении мер и стратегий в сфере авиационной безопасности, и, при необходимости, в сертификации такого персонала.

8. Оказывать содействие государствам в устранении связанных с авиационной безопасностью недостатков посредством использования механизма обеспечения авиационной безопасности и программ технического сотрудничества.

Стратегическая цель С. Охрана окружающей среды. Сводить к минимуму неблагоприятное воздействие гражданской авиации на окружающую среду во всем мире Сводить к минимуму негативное воздействие на окружающую среду деятельности гражданской авиации во всем мире, в частности авиационного шума и эмиссии авиационных двигателей путем реализации следующих мер:

1. Разрабатывать, принимать и содействовать применению новых или скорректированных мер по:

— ограничению или сокращению количества людей, подвергающихся значительному воздействию авиационного шума;

— ограничению или уменьшению влияния эмиссии авиационных двигателей на качество воздуха в населенных пунктах;

— ограничению или сокращению воздействия на глобальный климат эмиссии парниковых газов авиацией.

2. Сотрудничать с другими международными органами, и, в частности, с Рамочной конвенцией ООН по изменению климата (РКИК ООН) в рассмотрении вклада авиации в изменение глобального климата.

Стратегическая цель D. Эффективность. Повышать эффективность авиационной деятельности за счет устранения проблем, ограничивающих эффективное развитие глобальной гражданской авиации путем реализации следующих мер:

1. Разрабатывать, координировать и осуществлять аэронавигационные планы, направленные на снижение эксплуатационных удельных затрат, содействие увеличению объемов перевозок (пассажиров и товаров) и оптимизацию использования существующих и перспективных технологий.

2. Изучать тенденции, координировать планирование и разрабатывать инструктивные указания для государств, способствующие стабильному развитию международной гражданской авиации.

3. Разрабатывать рекомендации, способствовать и помогать государствам в процессе либерализации и экономического регулирования международного воздушного транспорта при обеспечении соответствующих гарантий.

4. Оказывать государствам помощь в повышении эффективности авиационных операций посредством осуществления программ технического сотрудничества.

Стратегическая цель Е. Непрерывность. Поддерживать непрерывность авиационной деятельности, выявлять и устранять угрозы непрерывности осуществления аэронавигации путем реализации следующих мер:

1. Оказывать государствам помощь в разрешении споров, создающих препятствия осуществлению аэронавигации.

2. Реагировать в целях ослабления последствий природных или техногенных явлений, могущих привести к нарушению аэронавигации.

3. Сотрудничать с другими международными организациями в вопросах предотвращения распространения болезней авиапассажирами.

Стратегическая цель F. Правовое регулирование. Укреплять правовые нормы регулирования деятельности международной гражданской авиации, соблюдая, разрабатывая и обновляя нормы международного воздушного права с учетом изменяющихся потребностей в сообществе международной гражданской авиации путем реализации следующих мер:

1. Подготавливать документы международного воздушного права в поддержку стратегических целей ИКАО и обеспечивать государствам форум для обсуждения таких документов.

2. Поощрять ратификацию государствами документов международного воздушного права.

3. Предоставлять услуги по регистрации международных соглашений и выполнять функции депозитария документов международного воздушного права.

4. Обеспечивать механизмы урегулирования споров в гражданской авиации.

5. Обеспечивать государства типовым законодательством.

Вспомогательные стратегии реализации

Для достижения своих стратегических целей Организация предпримет необходимые шаги, направленные на:

1) осуществление деятельности на основах транспарентности и эффективного взаимодействия как внутри Организации, так и за ее пределами;

2) поддержание эффективности и актуальности всех выпускаемых ею документов и материалов;

3) выработку при необходимости стратегий управления факторами риска и снижения рисков;

4) постоянное повышение эффективности использования своих ресурсов;

5) расширение использования информационных и связных технологий путем скорейшего внедрения их в свои производственные процессы;

6) учет потенциального воздействия ее практики и деятельности на окружающую среду;

7) совершенствование использования своих разнообразных людских ресурсов в соответствии с передовой практикой системы ООН;

8) эффективное функционирование при обеспечении высочайшего уровня юридической обоснованности.

1.3 Структура ИКАО

Структура ИКАО — это совокупность ее постоянных органов, образованных на основании и в соответствии с Уставом. Она состоит из Ассамблеи, Совета и таких других органов, какие могут быть необходимы. «Структура ИКАО построена по определенным организационным правилам. Главным из них является четкое определение целей, функций и компетенции каждого органа ИКАО. Другим правилом является четкое распределение рода занятий каждого органа ИКАО ради объединения их и выполнения ими общих целей и задач ИКАО. Поэтому структура ИКАО дает представление о том, как распределена деятельность между ее органами и каким образом между ними происходит координация действий».

Высший орган ИКАО — Ассамблея, которая созывается Советом не реже одного раза в три года для определения основных направлений деятельности ИКАО в области международной аэронавигации и международного воздушного транспорта. Чрезвычайные сессии могут проводиться по требованию Совета или по просьбе не менее одной пятой Договаривающихся государств. На своих сессиях Ассамблея также подробно рассматривает проделанную Организацией работу в технической, экономической, юридической областях и в области технического сотрудничества, а также дает руководящие указания другим органам ИКАО относительно их будущей деятельности.

«В права и обязанности Ассамблеи входят:

а) избрание на каждой сессии Ассамблеи её Председателя и других должностных лиц;

б) избрание Договаривающихся государств-членов Совета;

в) рассмотрение отчётов Совета и принятие соответствующих мер по ним;

г) определение годового бюджета и финансовых мероприятий Организации;

д) проверка расходов и утверждение финансовых отчётов Организации;

е) рассмотрение предложений об изменениях положений текущей Конвенции и поправок к ним".

В работе Ассамблеи принимают участие все государства — члены ИКАО. Каждое договаривающееся государство имеет право на один голос, и решения Ассамблеи принимаются большинством поданных голосов, если иное не предусмотрено Конвенцией.

Совет ИКАО — исполнительный, постоянно действующий орган ИКАО, ответственный перед Ассамблеей. Он проводит в жизнь ее решения и руководит текущей деятельностью организации в период между сессиями. В состав Совета избираются по особенным правилам и критериям 33 государства. Объем функций и компетенции Совета весьма значителен, что позволяет эффективно направлять деятельность ИКАО. В прямом подчинении Совета находятся Аэронавигационная комиссия, Авиатранспортный комитет, Комитет по совместной поддержке аэронавигационного обеспечения, Комитет по незаконному вмешательству, Юридический комитет, Финансовый комитет и Секретариат.

Обязательные функции Совета

«Совет:

а) представляет Ассамблее годовые доклады;

б) выполняет указания Ассамблеи и выполняет обязанности и обязательства, возложенные на него настоящей Конвенцией;

в) определяет свою организационную структуру и свои правила процедуры;

г) назначает Авиатранспортный комитет, который формируется из числа представителей членов Совета и ответственен перед ним, и определяет его обязанности;

д) учреждает Аэронавигационную комиссию в соответствии с положениями Главы X;

е) распоряжается финансами Организации в соответствии с положениями Глав XII и XV;

ж) определяет жалованье Президента Совета;

з) назначает главное исполнительное должностное лицо, именуемое Генеральным секретарем, а также в соответствии с положениями Главы XI принимает меры для назначения такого другого персонала, какой может оказаться необходимым;

и) запрашивает, собирает, изучает и публикует сведения, относящиеся к развитию аэронавигации и эксплуатации международных воздушных сообщений, включая сведения об эксплуатационных расходах и подробные данные о субсидиях, выплачиваемых авиапредприятиям из государственных фондов;

к) сообщает Договаривающимся государствам о любом нарушении настоящей Конвенции, а также о любом невыполнении рекомендаций или решений Совета;

л) докладывает Ассамблее о любом нарушении настоящей Конвенции, когда Договаривающееся государство не приняло надлежащих мер в течение разумного срока после уведомления его о нарушении;

м) принимает в соответствии с положениями Главы VI настоящей Конвенции международные стандарты и рекомендуемую практику; для удобства именует их Приложениями к настоящей Конвенции; и уведомляет все Договаривающиеся государства о принятых мерах;

н) рассматривает рекомендации Аэронавигационной комиссии по изменению Приложений и принимает меры в соответствии с положениями Главы XX;

о) рассматривает любой вопрос, относящийся к Конвенции, который передает ему любое Договаривающееся государство".

Факультативные функции Совета

«Совет может:

а) когда это целесообразно и, как может показать опыт, желательно, создавать на региональной или иной основе подчиненные ему авиатранспортные комиссии и определять группы государств или авиапредприятий, с помощью или через посредство которых Совет может способствовать осуществлению целей настоящей Конвенции;

б) передавать Аэронавигационной комиссии обязанности в дополнение к тем, которые изложены в Конвенции, и в любое время отменять или изменять такие делегированные полномочия;

в) проводить исследования по всем аспектам воздушного транспорта и аэронавигации, имеющим международное значение, сообщать результаты своих исследований Договаривающимся государствам и способствовать обмену информацией между Договаривающимися государствами по вопросам воздушного транспорта и аэронавигации;

г) изучать любые вопросы, влияющие на организацию и эксплуатацию международного воздушного транспорта, включая вопросы международной собственности и эксплуатации международных воздушных сообщений по основным маршрутам, и представлять Ассамблее предложения по этим вопросам;

д) расследовать по просьбе любого Договаривающегося государства любую ситуацию, при которой могут возникать устранимые препятствия для развития международной аэронавигации, и после этого расследования выпускать такие отчеты, которые он может счесть желательными".

«Совет наделен полномочиями для окончательного принятия Стандартов и Рекомендуемой практики и утверждения Правил аэронавигационного обслуживания (PANS), но основным органом, занимающимся их разработкой, является Аэронавигационная комиссия ИКАО. Комиссия состоит из 15 членов, которые обладают квалификацией и опытом в научной и практической областях, связанных с авиацией. Члены Комиссии назначаются Договаривающимися государствами и утверждаются Советом. Они действуют в рамках своей персональной экспертной компетентности, а не как представители назначивших их сторон. Комиссии оказывают помощь небольшие группы экспертов, назначаемые Договаривающимися государствами и международными организациями и утверждаемые Комиссией».

«Секретариат, возглавляемый Генеральным секретарем, состоит из пяти основных подразделений: Аэронавигационного управления, Авиатранспортного управления, Управления технического сотрудничества, Юридического управления и Административного управления. Чтобы работа Секретариата отражала действительно международный подход, работающие в нем специалисты набираются на широкой географической основе».

1.4 Сотрудничество с ассоциациями и организациями других стран в сфере разрешения вопросов международно-правового регулирования ГАП

Вопросами деятельности международного воздушного транспорта занимаются многие международные организации. Главной среди них является Международная организация гражданской авиации (ИКАО) — специализированное учреждение ООН.

«ИКАО работает в тесном сотрудничестве с другими специализированными учреждениями Организации Объединенных Наций, такими, как Международная морская организация, Международный союз электросвязи и Всемирная метеорологическая организация. Во многих совещаниях, проводимых ИКАО, принимают также участие Международная ассоциация воздушного транспорта, Международный совет аэропортов, Международная федерация ассоциаций линейных пилотов и другие международные организации».

«Существует также группа региональных межправительственных авиационных организаций. Одни занимаются вопросами обеспечения региональной международной аэронавигации, другие — экономико-правовыми проблемами регионального международного воздушного транспорта. К первым относятся Европейская организация по обеспечению безопасности аэронавигации (учреждена в 1960 г.), Агентство по обеспечению безопасности в Африке и на Мадагаскаре (АСЕКНА — учреждено в 1959 г.), Центральноамериканская корпорация по обслуживанию аэронавигации (КОКЕСНА — учреждена в 1960 г.). Во вторую группу входят Европейская конференция гражданской авиации (ЕКАК — учреждена в 1954 г.), Африканская комиссия гражданской авиации (АФКАК — учреждена в 1969 г.), Латиноамериканская комиссия гражданской авиации (ЛАКАК — учреждена в 1973 г.), Межгосударственный совет по авиации и использованию воздушного пространства — исполнительный орган СНГ (учрежден в декабре 1991 г.)».

Помимо межправительственных авиационных организаций существует большая группа (около 200) неправительственных авиационных организаций. Среди них различают экономические, эксплуатационно-технические, профсоюзные, научные авиационные организации. Существуют также неправительственные авиационные организации, специализирующиеся по вопросам воздушного страхования, авиационного туризма и спорта, авиационной медицины и т. д. Бесспорным лидером этих организаций следует считать Международную ассоциацию воздушного транспорта (ИАТА), объединяющую авиакомпании пяти континентов мира. В настоящее время ИАТА является второй по важности после ИКАО организацией, играющей важную роль в формировании единой экономической, правовой, технической политики авиакомпаний в области международного воздушного транспорта в глобальном масштабе.

К прочим международным организациям гражданской авиации относятся организации или их отделения, которые непосредственно не участвуют в работе воздушного транспорта или в его регулировании, но содействуют в его успешной деятельности и оказывают на него непосредственное влияние. К таким организациям относятся различные международные профсоюзные и общественные организации, научно-исследовательские учреждения воздушного транспорта, а также региональные международные организации:

«Международная федерация ассоциаций линейных пилотов (ИФАЛПА) — профсоюзная организация, созданная в 1948 году с целью защиты интересов пилотов и повышения их роли в деле обеспечения безопасности полетов и регулярности воздушных сообщений, а также развитие сотрудничества и достижения единства действий пилотов гражданской авиации в борьбе за свои неотъемлемые права. Профсоюз авиаработников РФ является членом этой федерации и активно участвует в ее работе.

Международная федерация ассоциаций авиадиспетчеров (ИФАТКА) профсоюзная организация, созданная с целью защиты интересов диспетчеров системы управления воздушным движением и повышения их роли в обеспечении безопасности и регулярности полетов. В числе других неправительственных международных организаций, связанных с деятельностью воздушного транспорта, можно отметить следующее: Международный совет линейных штурманов (НАИК); Международная ассоциация владельцев самолетов и пилотов (ИОПА); Международное общество авиационных телекоммуникаций (СИТА); Международная федерация аэронавтики (ФАИ); Международная организацияпо стандартам (ИСО); Международная комиссия по освещению аэропортов (МКО); Международный союз авиационных страховщиков (ИЮАИ).

К прочим международным организациям, связанным с деятельностью мирового воздушного транспорта, необходимо также отнести следующее: Исследовательское бюро европейских авиакомпаний (ЕАРБ), расположенная в Брюсселе (Бельгия). В него входят 18 европейских национальных авиаперевозчиков. Бюро занимается проблемами коммерческих воздушных перевозок, проблемами, связанными с развитием аэропортов, воздушного туризма и т. д.

Институт воздушного транспорта (ИТА), находящийся в Париже, с 1945 года зарегистрирован в качестве международной неправительственной организации. ИТА занимается экономическими проблемами мировых регулярных и нерегулярных авиаперевозок и статистикой по международному авиационному туризму. Членами института являются международные и национальные организации, заинтересованные в развитии воздушного транспорта".

Все эти международные организации работают в тесном контакте с ИКАО, которая призвана осуществлять координацию усилий мирового сообщества в области воздушного транспорта с целью обеспечения безопасных, регулярных и экономически эффективных международных сообщений. Однако, эти организации по своему правовому статусу имеют лишь совещательный или консультативный характер, не играя решающей роли в многостороннем регулировании мирового воздушного транспорта, а лишь решают частные или региональные проблемы. Практически единственным органом, который регулирует на многосторонней основе международные воздушные перевозки, является ИКАО, приобретающая все большую регулирующую роль в мировом воздушном транспорте, а также ИАТА, которая координирует усилия авиакомпаний в решении проблем регулирования международного воздушного транспорта. В заключении следует отметить, что в решении проблем многостороннего экономического регулирования в мировом воздушном транспорте в последние годы явно прослеживаются две противоборствующие тенденции.

«Первая — это отказ от жесткого регулирования и переход на принцип «свободной конкуренции». Как было показано выше, введение этого принципа в мировом масштабе добиваются в США, которые пытаются навязать другим странам политику «дерегулирования» и «открытого неба» при международных авиаперевозках, но не получают одобрения со стороны большинства государств, заинтересованных в международном регулировании.

Вторая — это усовершенствование существующего механизма многостороннего регулирования в рамках ИКАО на основе допустимой «либерализации» деятельности авиакомпаний. В свете навязываемой Соединенными Штатами политики отказа от регулирования ряд государств-членов ИКАО, в частности Мексика, Великобритания, ФРГ, Италия и др., выступили в ИКАО с обращением к государствам и с проектом резолюции по вопросу многостороннего экономического регулирования международных авиаперевозок. В обращении содержится просьба, адресованная в первую очередь США, воздержаться от принятия любых односторонних действий, которые поставили бы под угрозу систему многостороннего регулирования в мировом воздушном транспорте. В создании эффективной системы многостороннего экономического регулирования в первую очередь заинтересованы развивающиеся государства, рассматривающие проблему экономического регулирования в области воздушного транспорта в общем контексте борьбы за новый международный экономический порядок".

2. Общая характеристика международно-правового законодательства, регулирующего воздушные ГАП

2.1 Международная воздушная перевозка как объект международного права

Как только эксплуатация международных воздушных сообщений переходит в практическую плоскость и стороны двусторонних соглашений о воздушном сообщении приступают к их осуществлению, возникает особая группа отношений, связанная с перевозкой воздушными судами пассажиров и груза. Вот почему понятие «международная воздушная перевозка» имеет самостоятельное значение в понятийном аппарате международного воздушного права.

Впервые это определение было дано в 1929 г. в Варшавской конвенции для унификации некоторых правил, касающихся международных воздушных перевозок. Согласно п. 2 ст. 1 Конвенции под «международной воздушной перевозкой» понимается «всякая перевозка, при которой… место отправления и место назначения вне зависимости от того, имеются или нет перерыв в перевозке или перегрузка, расположены либо на территории двух Высоких Договаривающихся Сторон, либо на территории одной и той же Высокой Договаривающейся Стороны, если остановка предусмотрена находящейся под суверенитетом, сюзеренитетом, мандатом или властью другой даже не Договаривающейся Державы. Перевозка без подобной остановки между территориями, находящимися под суверенитетом… одной и той же Высокой Договаривающейся Стороны, не рассматривается… как международная».

Следует учесть, что «Варшавская конвенция 1929 г. была принята в период существования колониальных и полуколониальных стран, что проявилось в употреблении юридической терминологии тех лет. Сюзеренитет и мандат означали подвластность территории колониальных стран юрисдикции и контролю Великобритании, Франции, Нидерландов и США. В настоящее время все давно уже изменилось, и по существу определение Варшавской конвенции явно устарело. Особенно это становится очевидным в сравнении с определением „международная перевозка“, веденным ст. 1 новой Конвенции для унификации некоторых правил международных воздушных перевозок, принятой в 1999 г. в Монреале и заменяющей весь пакет документов, связанных с Варшавской конвенцией 1929 г.».

Монреальская конвенция 1999 г. применяется при всякой международной перевозке людей, багажа или груза, осуществляемой за вознаграждение посредством воздушного судна, даже если она является бесплатной. Согласно п. 2 ст. 1 международной перевозкой признается «всякая перевозка, при которой место отправления и место назначения вне зависимости от того, имеются ли или нет перерыв или перегрузка, расположены либо на территории двух государств-участников, либо на территории одного и того же государства-участника, если согласованная остановка предусмотрена на территории другого государства, даже если государство не является государством-участником. Перевозка без подобной остановки между двумя пунктами, находящимися на территории одного и того же государства-участника, не рассматривается… как международная».

4 ноября 2003 г. Монреальская конвенция 1999 г. вступила в силу. Однако одновременно действует Варшавская конвенция 1929 г., что создает почву для возникновения правовых конфликтов между странами-участниками обеих Конвенций. В случае причинения вреда жизни и здоровью пассажиру, повреждения багажа во время международной перевозки перед государствами, участвующими в разных конвенциях, встает вопрос о том, какая конвенция — Варшавская или Монреальская — должна быть применена для разрешения проблем ответственности авиаперевозчика. Несмотря на некоторое сходство определения «международной перевозки» той и другой Конвенцией, для участников перевозки, выполняемой по международным воздушным линиям, наступают разные правовые последствия. Предусмотренные в Варшавской и Монреальской конвенциях уровни компенсации за вред жизни и здоровью и повреждение багажа существенно отличаются друг от друга, и это обстоятельство способно породить конфликт интересов между сторонами договора международной воздушной перевозки.

Двойственность этой ситуации разрешится по мере расширения числа участников Монреальской конвенции 1999 г. Но пока конкуренция между старой и новой Конвенциями все еще не устранена.

Несмотря на существование двух конкурирующих между собой определений «международная перевозка», можно сделать следующие выводы. Во-первых, возникающие между государствами по поводу международных авиаперевозок отношения являются вторичными в области международных воздушных сообщений в силу того, что государства сначала прокладывают в своем воздушном пространстве воздушные линии для международных передвижений, а уже затем разрешают международные перевозки. Во-вторых, данные отношения также носят публично-правовой характер, и это означает, что международные перевозки на территорию или через воздушное пространство допускаются только с согласия суверенных государств. В-третьих, место отправления и место назначения международной перевозки охватывается территориальной юрисдикцией разных государств или одного и того же государства, если согласованная остановка предусмотрена на территории другого государства.

Таким образом, под действие Варшавской и Монреальской конвенции подпадают любые перевозки, если:

— место отправления и место назначения перевозки вне зависимости от того, имеется ли перерыв в перевозке или перегрузка, расположены на территории двух государств, участников той или другой Конвенции;

— место отправления и место назначения перевозки находятся на территории одного и того же государства — участника той или другой Конвенции, но при этом договором воздушной перевозки или иным образом предусмотрена остановка на территории другого государства, даже если оно не участвует в той и другой Конвенции.

Варшавская и Монреальская конвенции действуют в отношении международных перевозок, осуществляемых в рамках регулярных и нерегулярных международных воздушных сообщений. Обе Конвенции применяются также к перевозке, осуществляемой несколькими последовательными перевозчиками, если она рассматривается ими в качестве единой перевозки. Равным образом они действуют в отношении смешанных перевозок, осуществляемых воздушным, железнодорожным, автомобильным, морским и речным транспортом. Часть перевозок, выполняемых международным воздушным транспортом, безусловно, подпадает под действие Варшавской и Монреальской конвенций.

Правовое регулирование международных перевозок осуществляется также законами и правилами внутреннего законодательства. В частности, в Воздушном кодексе Российской Федерации 1997 г. предусмотрена гл. XV «Воздушные перевозки», в которой дается следующее определение международной воздушной перевозки: «Международная воздушная перевозка — воздушная перевозка, при которой пункт отправления и пункт назначения расположены:

— соответственно, на территориях двух государств;

— на территории одного государства, если предусмотрен пункт (пункты) посадки на территории другого государства" (ст. 101).

Приведенная дефиниция показывает, что российский законодатель практически воспроизвел в национальном законе определение Конвенции. В связи с этим возникает вопрос о приоритетах: каким определением обязан руководствоваться российский авиаперевозчик при международных авиаперевозках? Ответ содержится в п. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации, в которой установлено, что принципы и нормы международного права имеют преимущественную силу по отношении к законам и правилам внутреннего права.

2.2 Основные нормативно-правовые акты, регулирующие международные ГАП