Местное самоуправление как форма местной публичной власти

Министерство образования Российской Федерации

Поморский государственный университет

им. М.В. Ломоносова

Факультет управления

КУРСОВАЯ РАБОТА

по основам муниципального управления

Тема: «Местное самоуправление как форма местной публичной власти»

Выполнил студент 4 курса, отделения государственное и муниципальное управление Бусин Алексей Михайлович Научный руководитель Константинов Александр Сергеевич кандидат исторических наук, доцент Архангельск 2003

• Введение 3
• 1 Местное самоуправление как форма местной публичной власти 6
• 1.1 Основные понятия 6
• 1.2 Становление местного самоуправления 8
• 1.3 Организация власти на местах 11
• 1.4 Ответственность местного самоуправления 13
• 1.4.1 Ответственность перед населением 14
• 1.4.2 Ответственность перед государством 15
• 1.4.2 Ответственность перед физическими и юридическими лицами 16
• 2 Местное самоуправление в Архангельской области 17
• 2.1 Состояние местного самоуправления в области 17
• 2.2 Организация местной власти в г. Архангельске 19
• 2.2.1 Основные положения и вопросы ведения 20
• 2.2.2 Финансово-экономическая основа местного самоуправления 22
• 2.2.3 Органы и должностные лица местного самоуправления 23
• 2.2.4 Ответственность местного самоуправления 26
• 2.3 «Плюсы» и «минусы» местного самоуправления 28
• 2.4 Пути решения существующих проблем 29
• Заключение 30
• Список использованной литературы 32

«В Российской Федерации признаётся и гарантируется местное самоуправление» (Конституция РФ, ст. 12) Конституция Российской Федерации — М.: Информационно-издательский дом «Филинъ», 1997. — С. 12. В данной статье также говорится, что местное самоуправление не является частью системы государственной власти и «в пределах своих полномочий» самостоятельно.

Таким образом, видно, что местное самоуправление в Российской Федерации довольно интересно в качестве объекта изучения ввиду того, что является вполне самостоятельной сферой. К тому же современное самоуправление в России находится на стадии становления. И этот процесс шёл на протяжении, по меньшей мере, десяти лет довольно динамично и продолжается сегодня.

Предметом данной курсовой работы является местное самоуправление как институт публичной власти на местах, его организация и функционирование.

Несмотря на десятилетний срок действия Конституции Российской Федерации тема становления местного самоуправления не утратила своей актуальности. Об этом из года в год в своих посланиях Федеральному Собранию Российской Федерации говорит Президент Российской Федерации. В послании 2002 года Президент России В. В. Путин подчеркивает, что «в течение длительного времени федеральная власть практически не уделяла внимания проблемам местного самоуправления» http://www.kazanfed.ru/actions/konfer4/doklad1/. Рассмотрение вопросов местного самоуправления актуально сегодня также в свете планируемой реформы местного самоуправления. Для организации местного самоуправления должны быть «единые правила, поскольку Россия — единая страна» http://www.strana.ru/print/161 804.html, отметил Президент. Вместе с тем, глава государства подчеркнул, что «должно быть учтено „все многообразие“ регионов и территорий» http://www.strana.ru/print/161 804.html. Начать реформу предполагается 1 января 2006 года, «а при условии напряженной работы на местах — возможно, уже в 2005 году» http://news.http://news.chastnik.ru/print_ver.php?msg_select=12&idx=1657. К тому же, как заявляет РИА «Новости», «Владимир Путин считает, что реализация закона об общих принципах организации местного самоуправления должна быть начата в 2005 году» http://www.allcars.biz/txt/2760/news_3774.shtml.

При рассмотрении актуальности темы данной курсовой работы нельзя не обратить внимание на конституционные права граждан на осуществление местного самоуправления Конституция Российской Федерации — М.: Информационно-издательский дом «Филинъ», 1997. — С. 9, С. 19, С. 66.:

1. право осуществлять местное самоуправление путем прямого волеизъявления и через избираемые ими органы (ст. 3, 32, 130);

2. право участвовать в референдумах, избирать и быть изб-ранными в органы местного самоуправления (ст. 32);

3. право самостоятельно определять структуру органов мест-ного самоуправления (ст. 131);

4. право на участие в решении вопросов об изменении границ муниципальных образований (ст. 131);

5. право владеть, пользоваться и распоряжаться муниципаль-ной собственностью (ст. 130).

То есть здесь мы видим довольно широкий спектр конституционных прав граждан Российской Федерации, которые служат основой для законодательства в данной сфере. Это особенно показательно в рамках заявленного постперестроечными реформаторами курса к демократическому государству и гражданскому обществу.

Одной из задач данной работы является показать, какие же гарантии и ответственность со стороны органов и должностных лиц местного самоуправления существуют в отношении, в том числе, и населения муниципального образования.

Также среди задач курсовой работы можно выделить следующие:

1. Ознакомиться с сутью понятия и явления местного самоуправления в целом;

2. Дать общую характеристику местного самоуправления в России сегодня в историко-сравнительном аспекте;

3. Ознакомиться с организацией местной власти на местах в соответствии с законодательством Российской Федерации;

4. Рассмотреть деятельность местной власти в Архангельской области, при этом выявить существенные недостатки системы местного самоуправления в области;

5. Изучить организацию местного самоуправления муниципального образования «Город Архангельск» на основе его устава;

6. Сформулировать пути решения имеющихся проблем, препятствующих эффективному функционированию местных властей города Архангельска (и других муниципальных образований области).

Целью данной курсовой работы является ознакомиться с деятельностью и организацией местной публичной власти, рассмотреть различные аспекты местного самоуправления.

При изучении темы курсовой работы были использованы различные источники. Прежде всего, были рассмотрены законы, обладающие различной юридической силой: Конституция Российской Федерации, федеральные законы, Устав муниципального образования «Город Архангельск», а также было использовано законодательство советского периода, ныне утратившее свое действие. Также среди источников Большая Советская Энциклопедия, позволившая «оттолкнуться» от понятий «самоуправление» и «местное самоуправление». Кроме этого, были использованы некоторые Интернет-издания и прочая аналитическая литература.

1 Местное самоуправление как форма местной публичной власти

1.1 Основные понятия

Основными понятиями данной работы являются понятия «местное самоуправление» и «публичная власть». Понятие «местное самоуправление» (самоуправление) встречается в разных источниках. Большая Советская Энциклопедия определяет самоуправление как «управление делами территориальной общности, организации или коллектива, самостоятельно осуществляемое их членами через выборные органы либо непосредственно (с помощью собраний, референдумов и т. п.)» Большая Советская Энциклопедия. (В 20 томах). Гл. ред. А. М. Прохоров. Изд. 3-е. М., «Советская Энциклопедия». 1975.

Т. 22 Ремень — Сафи. 1975. 628 с. С илл., 33 илл., 4 л. карт. Но в то же время здесь мы встречаем следующее определение понятия «местное самоуправление». Во-первых, оно рассматривается как «один из видов государственного управления на местах», а уже потом говорится, что при этом «население административно-территориальной единицы самостоятельно управляет местными делами (через выборные органы или непосредственно) в пределах прав, установленных государством». Действительно, в СССР как такового местного самоуправления в современном понимании, то есть самостоятельного, не было: оно было в системе строгой управленческой вертикали государственного управления. Отсюда и определение в Большой Советской Энциклопедии, отличное от встречаемых во многих других источниках, на которые сегодня целесообразно опираться. Например, в Конституции Российской Федерации (ст. 130) говорится, что местное самоуправление «обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения» Конституция Российской Федерации — М.: Информационно-издательский дом «Филинъ», 1997. — С. 66.

Интересным является трактовка понятия местного самоуправления в Европейской хартии местного самоуправления (ст. 3). Здесь «под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» Местное самоуправление в Российской Федерации: Сборник нормативных правовых актов. — М.: Юрид. лит., 1998. — С. 8. Таким образом, Европейская хартия местного самоуправления не предусматривает градацию вопросов ведения на вопросы местного значения и государственные дела. Скорее хартией определяется, что вопросы местного значения являются частью «государственных дел». В этом особенность понятия местного самоуправления, даваемого в настоящем документе. Отметим также, что Европейская хартия местного самоуправления «в свое время послужила ориентиром формирования национального законодательст-ва в этой сфере, включая и проблемы юридической защиты местного самоуправления» http://pravogizn.h1.ru/KSNews/PIG₇₅.htm.

20 декабря 2001 года в Москве состоялось очередное заседание Сессии Конгресса муниципальных образований Российской Федерации. Председатель Комитета по вопросам местного самоуправления Владимир Мокрый отметил, что «органы местного самоуправления входят в систему публичной власти» http://www.mfit.ru/local/obzor/theses.html. А также Большая Советская Энциклопедия среди основных признаков самоуправления называет «принадлежность публичной власти населению или избирателям соответствующей территории, членам общественной организации, коллектива» Большая Советская Энциклопедия. (В 20 томах). Гл. ред. А. М. Прохоров. Изд. 3-е. М., «Советская Энциклопедия». 1975.

Т. 22 Ремень — Сафи. 1975. 628 с. С илл., 33 илл., 4 л. карт. Вышесказанное свидетельствует о том, что понятия «местное самоуправление» и «публичная власть» не просто близкие, но и взаимосвязанные и — более того — «местное самоуправление» неотъемлемо от «политической власти».

1.2 Становление местного самоуправления

Местное самоуправление в России имеет давнюю историю. Земские учреждения существовали с середины XIX века. В их ведении находились управление имуществом, капиталами, денежными сборами и благотворительными заведениями земств, устройство и содержание земских зданий, путей сообщения, обеспечение продовольствием, развитие местной торговли и промышленности, попечительство народного образования и здравоохранения, воинское и гражданское управление. «Земским положением» (1864 г.) земская и городская власть была отделена от государственной.

Это в царской России. А в советский период нашей истории столь явной автономии власти на местах не было. Как уже было сказано выше, в Союзе ССР власть в городах, районах городов и прочих населённых пунктах была частью государственной власти. Статья 1 закона Российской Советской Федеративной Социалистической Республики «О городском, районном в городе Совете депутатов трудящихся РСФСР» гласит, что «городской, районный в городе Совет народных депутатов как орган государственной власти в городе, городском районе решает все вопросы местного значения, исходя из общегосударственных интересов и интересов граждан, проживающих на территории Совета» Закон РСФСР «О городском, районном в городе Совете народных депутатов РСФСР». — Ведомости Верховного Совета РСФСР. — 1971. — № 31 — Ст. 653. Отметим также, что «Советы рабочих и солдатских депутатов, родившиеся в ходе Февральской революции, были выборными органами трудящихся масс» Советы народных депутатов: Справочник / Лукьянов А. И., Авакьян С. А., Гуреев П. П. и др. — М.: Политиздат, 1984. — С. 13. То есть они изначально были своеобразными органами публичной власти на местах. Это особенно соответствует марксистско-ленинскому определению публичной власти как «политической власти господствующего класса» Большая Советская Энциклопедия. (В 30 томах). Гл. ред. А. М. Прохоров. Изд. 3-е. М., «Советская Энциклопедия», 1975.

Т. 21 Проба — Ременсы. 1975. 640 с. с илл., 20 илл., 3 л. карт. Особенность Советов народных депутатов в данном случае состояла в том, что руководствовались они в своей деятельности помимо законов, действующих на территории СССР, «постановлениями и иными актами Верховного Совета СССР и Верховного Совета РСФСР, указами и постановлениями Президиума Верховного Совета СССР и Президиума Верховного Совета РСФСР, постановлениями и распоряжениями Совета Министров СССР и Совета Министров РСФСР, решениями вышестоящих Советов народных депутатов и их исполнительных комитетов» (Закон РСФСР от 29 июля 1971 года «О городском, районном в городе Совете депутатов трудящихся РСФСР», ст. 3) Закон РСФСР «О городском, районном в городе Совете народных депутатов РСФСР». — Ведомости Верховного Совета РСФСР. — 1971. — № 31 — Ст. 653.

Таким образом, статья 3 выше упомянутого закона подтверждает, что Советы народных депутатов местного уровня были частью системы государственных органов управления страной.

Сегодня подходы к определению и реализации местного самоуправления несколько изменились. «Местное самоуправление в Российской Федерации — признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций» (ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 154-ФЗ от 28 августа 1995 г., ст. 2) Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ (в ред. от 17 марта 1997 года) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» //Собрание законодательства РФ. 1995. № 35. Ст. 3506. Таким образом, здесь прослеживаются следующие отличия от принципов советского законодательства в вопросе определения власти на местах:

1. В новом законодательстве говорится о самостоятельности деятельности местных властей;

2. В основу этой деятельности ложатся не «государственные интересы» (помимо интересов граждан), но «исторические и иные местные традиции».

Очевидно, что такие изменения в законодательстве кардинально меняют не просто подходы к управлению всеми сферами жизни муниципального образования, но и позволяют (руководствуясь в первую очередь не «государственными интересами», а «историческими и иными местными традициями») наиболее полно учитывать местные особенности и, соответственно, наиболее эффективно их использовать. При этом нельзя не отметить, что использовать специфику местности руководство соответствующей территории будет в интересах (на основе нового законодательства) местного сообщества и самого муниципального образования. А это, в свою очередь, должно способствовать экономическому росту на местах.

В.С. Вобленко в учебном пособии «Основы местного самоуправления» выделяет четыре этапа становления самоуправления в России 90-х годов. Исходя из основного содержания событий рассматриваемого периода, по Вобленко, можно выделить следующие этапы:

1. «Юридическое признание самоуправления и его специфической роли в государстве с многоукладной экономикой» Основы местного самоуправления: В 3-х ч. Ч. 2. — Учебное пособие для муниципальных служащих под ред. С. В. Вобленко. — Обнинск: Институт муниципального управления, 1997. — С. 15.,

2. «Политическое признание самоуправления и начало формирования его экономических предпосылок» Там же, С. 15.,

3. «Реформа представительной власти мест и субъектов Федерации» Там же, С. 17., борьба центра и мест за экономическую самостоятельность,

4. «Местные органы власти перешли к экономической работе по формированию собственного муниципального хозяйства» Основы местного самоуправления: В 3-х ч. Ч. 2. — Учебное пособие для муниципальных служащих под ред. С. В. Вобленко. — Обнинск: Институт муниципального управления, 1997. — С. 17.

При описании данных этапов Вобленко указывает на то, что Б. Н. Ельцин был среди немногих, кто смог вовремя заметить стремление власти на местах к большей самостоятельности. Видимо, благодаря позиции центральной власти, поощряющей такое стремление, сформировалась существующая сегодня вполне самостоятельная система местного самоуправления. Тем не менее, нельзя не указать на следующий существенный аспект вновь сформированной системы самоуправления. Президентская сторона, отмечает Вобленко С. В., стремилась построить (на всех уровнях власти) систему «с монопольной ролью исполнительной ветви» Там же, С. 15. Такое же преобладание исполнительной ветви власти не обошло стороной и местный уровень.

1.3 Организация власти на местах

В соответствии со статьей 1 федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 154-ФЗ от 28 августа 1995 года, органы местного самоуправления — это «выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти» Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ (в ред. от 17 марта 1997 года) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» //Собрание законодательства РФ. 1995. № 35. Ст. 3506. Кроме того, статья 14 закона гласит, что «осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается» Там же. То есть мы видим, что законом подразумевается автономия органов местного самоуправления в решении вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования.

Основу организации власти на местах составляют выборные представительные органы и выборные должностные лица местного самоуправления. Выборный представительный орган местного самоуправления по предложению администрации утверждает местный бюджет, вводит или отменяет местные налоги и сборы, а также принимает положение (устав) о местном самоуправлении, контролирует деятельность главы местного самоуправления. Остальные полномочия, предусмотренные законом, реализует местная администрация. Глава администрации вправе выносить на референдум проект положения (устава) о местном самоуправлении, председательствовать на заседаниях представительного органа; «через образуемые им органы местного самоуправления управляет муниципальным хозяйством, распоряжается имуществом и объектами муниципальной собственности» ПОЛОЖЕНИЕ «Об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы» от 26 октября 1993 г. N 1760 // http://www.vcom.ru/cgi-bin/zakdoc?_reg_number=%D09304658, разрабатывает местный бюджет, обеспечивает его исполнение; может являться членом представительного органа местного самоуправления. «Глава муниципального образования и иные выборные должностные лица местного самоуправления наделяются собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования» Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ (в ред. от 17 марта 1997 года) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» //Собрание законодательства РФ. 1995. № 35. Ст. 3506. Также глава администрации муниципального образования (или другое выборное должностное лицо местного самоуправления) подотчётен населению непосредственно и представительному органу местного самоуправления (в соответствии с уставом муниципального образования).

Данное положение вещей свидетельствует об упоминаемом выше преобладании исполнительной ветви власти на местах. Это подтверждается тем, что администрация муниципального образования в лице своего главы «управляет муниципальным хозяйством, распоряжается имуществом и объектами муниципальной собственности». То есть концентрирует в своих руках экономические рычаги управления муниципальным образованиям, которые являются наиболее важными, ведь в основе любого управленческого решения с точки зрения теории управления лежат ресурсы, в особенности финансовые.

Помимо выборных представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривается наличие «иных» органов и должностных лиц местного самоуправления (ст. 17). Они могут быть предусмотрены уставом муниципального образования, на основе которого включаются в систему местной власти данного территориального образования. Эта же статья закона воспрещает образование «иных» органов и назначение «иных» должностных лиц органами государственной власти и государственными должностными лицами. Отметим также, что данные органы и должностные лица могут вводиться для управления материальными ресурсами соответствующей территории и управления муниципальным образованием с помощью этих ресурсов. Так как инициатива разработки положения (устава) муниципального образования принадлежит исполнительной ветви местной власти, а также в вопросах создания «иных» органов и введения «иных» должностных лиц местного самоуправления местные власти самостоятельны и не зависят от государственной, то на лицо их преимущество в использовании так называемого «административного ресурса».

Таким образом, очевиден уклон в распределении полномочий среди различных ветвей власти на местном уровне в сторону исполнительных органов местного самоуправления (с точки зрения законодательства).

1.4 Ответственность местного самоуправления

«Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы» (Конституция РФ, ст. 15) Конституция Российской Федерации — М.: Информационно-издательский дом «Филинъ», 1997. — С. 14. Данная конституционная норма явля-ется основой юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. «Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с законом» Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ (в ред. от 17 марта 1997 года) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» //Собрание законодательства РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.

1.4.1 Ответственность перед населением

«Ответственность перед населением муниципального образова-ния по существу является политико-юридической ответственностью избранных лиц перед избирателями и реализуется путем их отзыва в результате утраты доверия» http://pravogizn.h1.ru/KSNews/PIG₇₅.htm. Под основаниями же «утраты доверия» разные источники понимают от совершения уголовного преступления до отказа от приема граждан.

Статья 48 закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» гласит, что наступление ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления «определяются уставами муниципальных образований» Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ (в ред. от 17 марта 1997 года) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» //Собрание законодательства РФ. 1995. № 35. Ст. 3506. То есть вопросы ответственности органов (должностных лиц) местного самоуправления перед населением (в том числе отзыв депутата соответствующего представительного органа) федеральным законодательством практически не регулируются.

Отметим также, что должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед представительными органами местного самоуправления (она определяется исключительными полномочиями представительных органов в решении наиболее важных вопросов жизнедеятельности муниципальных образований). Это также форма ответственности должностных лиц перед населением, поскольку представительный орган состоит из избранников граждан-избирателей данного муниципального образования.

Еще одна разновидность ответственности органов и должност-ных лиц местного самоуправления перед населением связана с реа-лизацией контрольных функций сходов (собраний) граждан. Деятельность их следует оценивать как деятельность органа, «не-посредственно осуществляющего полномочия представительной влас-ти» http://pravogizn.h1.ru/KSNews/PIG₇₅.htm.

1.4.2 Ответственность перед государством

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством базируется на статьях 12 и 15 Конституции Российской Федерации, т. е. на признании самостоятельности местного самоуправления «в пределах своих полномочий» и обязанности местных властей соблюдать законы.

Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает процедуру реализации ответственности, включающую судебную оценку факта нарушения местной властью Конституции РФ и федеральных законов, конституций (уставов) и законов субъектов Федерации и уставов муници-пальных образований. Затем следует принятие закона субъекта Фе-дерации о прекращении полномочий органа или выборного должност-ного лица местного самоуправления и назначение новых выборов. Нельзя не заметить, что закон устанавливает ответствен-ность органов и должностных лиц местного самоуправления за на-рушения, различные по своей природе; за нарушение действующего законодательства (п. 1 ст. 49), а также за неисполнение отдельных государственных полномочий (п. 2 ст. 49).

Отметим также, что применение мер ответственности органа и выборного должностного лица базируется на заключении суда областного звена о признании несоответствия их деятельности Конституции РФ и действующему законодательству. Это является довольно весомым обстоятельством: данная норма соответствует заявленной в Конституции самостоятельности местного самоуправления и способствует ее реализации.

1.4.2 Ответственность перед физическими и юридическими лицами

Ответственность перед физическими лицами, прежде всего, связана с обязанностью органов и должност-ных лиц местного самоуправления соблюдать конституционные права и свободы человека и гражданина. Наиболее действенный способ восстановления нарушенных прав — обращение в суд в соответс-твии с Законом РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» СЗ РФ. 1993. № 19. Ст. 685; 1995. № 51. Ст. 4970. Другие проблемы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами регулируются нормами гражданского законодательства и разрешаются в общеустановленном порядке, путем обращения в суды общей юрисдикции и арбитражные суды.

Таким образом, видно, что ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами федеральными законами как некая специфическая форма ответственности не прописана.

2 Местное самоуправление в Архангельской области

2.1 Состояние местного самоуправления в области

В Архангельской области происходит процесс становления местного самоуправления, рассматриваемый как институт местной публичной власти, с одной стороны, и как институт гражданского общества — с другой.

На территории Российской Федерации федеральным законодательством устанавливаются основы и организация местного самоуправления, регулируется его деятельность. В то же время на местном уровне деятельность местного самоуправления регулируется уставом муниципального образования, что позволяет учитывать культурные, социальные и исторические особенности конкретной территории.

На территории Архангельской области создано 27 муниципальных образований, которые обладают муниципальной собственностью и местными финансами. Сформированы и работают органы местного самоуправления, возглавляемые, как правило, главами муниципальных образований. «Развивается территориальное общественное самоуправление. За прошедший период накоплен определенный опыт управления местными сообществами и муниципальными хозяйствами» http://www.arhcity.ru/4/kas/st06.shtml.

В то же время нельзя не отметить и негативные аспекты формирования местного самоуправления на территории Архангельской области. В первую очередь стоит сказать, что «формирование данного института местной публичной власти происходит не «снизу», а «сверху» «Там же. Россия — государство с большим разнообразием территорий, нравов, специфик уклада жизни и многих других индивидуальных особенностей. Это утверждение признается многими учеными. В России нельзя (и исторический опыт это подтверждает) насаждать для всей территории страны единую модель чего бы то ни было, а уж тем более модель устройства системы управления территорией, даже в рамках одного субъекта Российской Федерации. То есть стремление централизованно насадить устройство местного самоуправления (и создание для этого условий, в том числе через областное законодательство) является серьезным недостатком самоуправления в Архангельской области.

Также к недостаткам местного самоуправления области можно отнести существующий механизм перераспределения финансовых потоков относительно выполняемых функций. «Органы местного самоуправления были наделены федеральным и региональным законодательством такими неподъемными полномочиями, выполнение которых требует больших материальных и финансовых средств» http://www.arhcity.ru/4/kas/st06.shtml. В то же время в местных бюджетах средств, как правило, не хватает. А это, в свою очередь, отчасти связано с тем, что значительная часть поступлений денежных средств направляется не в местные бюджеты, а в вышестоящие.

Примечательна также политика органов государственной власти по развитию местного самоуправления в Архангельской области: «постоянные попытки руководителей органов государственной власти поставить под жесткий административный и финансовый контроль процесс развития и функционирования местного самоуправления» Там же. В своем стремлении поставить под полный контроль местное самоуправление в регионе представители государственной власти опираются на значительную часть местного населения, у которой сформировано негативное отношение к местному самоуправлению, которое, по их мнению, стало не «ближе» к народу, а, наоборот, еще больше «отдалилась» от него.

Результатом бездействия представителей государственной власти в области формирования положительного имиджа муниципальных властей и разъяснения населению сущности данного института власти стало безразличное (а порой и негативное) отношение местного сообщества к органам местного самоуправления. Все участие населения муниципального образования в организации местного самоуправления в своих городских и сельских поселениях, в районах свелось к реализации права избирать и быть выбранными в представительные органы местного самоуправления. Остальные права и обязанности населения, прописанные в нормативных правовых актах по местному самоуправлению, на деле не осуществляются.

Одной из причин такого отношения населения Архангельской области к местному самоуправлению как институту публичной власти на местах является то, что к началу 90-х годов прошлого столетия в России (и области) не было достаточного количества специалистов в данной сфере. Ведь в СССР в научных кругах широко изучались научно-теоретические аспекты деятельности местных Советов. В результате к началу реформирования всей политико-экономической системы страны в России не оказалось достаточного количества подготовленных людей в области местного самоуправления, которые бы донесли идеи реформаторов до населения и — соответственно — разъяснили бы сущность, содержание и миссию деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Таким образом, можно отметить, что в целом в Архангельской области имеется немало проблем и нерешенных вопросов, которые во многом препятствуют эффективной реализации функций местной власти. Среди основных проблем самоуправления в Архангельской области следует выделить:

1. Стремление представителей государственной власти как можно в большем объеме контролировать местные власти;

2. Равнодушное (негативное) отношение населения к институту местного самоуправления, не способствующее его развитию.

2.2 Организация местной власти в г. Архангельске

Для рассмотрения данного вопроса целесообразно использовать Устав города Архангельска, так как он «определяет правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления, устанавливает основные формы участия населения в осуществлении местного самоуправления» Устав муниципального образования «Город Архангельск» (п. 1 ст. 5) // Консультант Норд: Бюлл. правовых актов органов местного самоуправления муниципального образования «Город Архангельск». — 1998. — № 3(4). — С. 8. К тому же Устав города Архангельска имеет высшую юридическую силу по отношению к другим актам местного самоуправления и является основой для их принятия, которой они не должны противоречить.

2.2.1 Основные положения и вопросы ведения

Местное самоуправление в городе Архангельске — это «самостоятельная и под свою ответственность» деятельность населения по решению вопросов местного значения (Устав муниципального образования «Город Архангельск», ст. 6). Здесь видно, что данная норма вполне соответствует «общим правилам» организации местного самоуправления на территории Российской Федерации. В Уставе говорится также, что осуществляется эта деятельность «непосредственно или через органы местного самоуправления» (исходя из интересов населения). Практика же показывает, что наибольшее развитие получило осуществление прав местного населения на самоуправление через выборные и иные органы местного самоуправления. То есть здесь для местных властей имеется довольно значительное поле деятельности по развитию форм непосредственной демократии.

К основным вопросам ведения местного самоуправления города Архангельска можно отнести Устав муниципального образования «Город Архангельск» (п. 2 ст. 7) // Консультант Норд: Бюлл. правовых актов органов местного самоуправления муниципального образования «Город Архангельск». — 1998. — № 3(4). — С. 8.:

1. владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;

2. местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения;

3. содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений;

4. организация, содержание и развитие муниципальных учреждений образования, здравоохранения, органов охраны общественного порядка, муниципальных энерго-, газо-, теплои водоснабжения и канализации;

5. предоставление и изъятие земельных участков на территории города Архангельска, контроль за их использованием в соответствии с действующим законодательством;

6. регулирование использования водных объектов местного значения, других месторождений;

7. организация дорожного строительства и транспортного обеспечения населения;

8. создание условий для деятельности учреждений культуры, находящихся в муниципальной собственности;

9. обеспечение гражданской обороны, предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций на территории города Архангельска.

Также и другие задачи стоят перед местной властью города в соответствии с Уставом. Таким образом, видно, что на муниципальное образование «Город Архангельск» возлагается довольно большое количество функций. К тому же данные функции в основном довольно затратны, так как направлены на обеспечение населения теми или иными общественными благами.

2.2.2 Финансово-экономическая основа местного самоуправления

Основой деятельности местной власти являются, в первую очередь, финансово-экономические ресурсы. «Экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в установленном порядке в управление органам местного самоуправления» Устав муниципального образования «Город Архангельск» (ст. 28) // Консультант Норд: Бюлл. правовых актов органов местного самоуправления муниципального образования «Город Архангельск». — 1998. — № 3(4). — С. 19., а также другая собственность, направленная на удовлетворение интересов местного сообщества.

В состав муниципальной собственности входит довольно широкий спектр объектов. Среди основных можно выделить:

1. средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды;

2. имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности;

3. муниципальные унитарные предприятия, учреждения и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации;

4. муниципальный жилой фонд и нежилые помещения.

Муниципальной собственностью управляют и распоряжаются органы местного самоуправления. Они могут передавать ее в пользование, сдавать в аренду, а также осуществлять иные сделки в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации. К компетенции муниципального образования относится также право учреждать муниципальные унитарные предприятия и учреждения, определять цели, условия и порядок их деятельности и другие полномочия.

Таким образом, в данной сфере местные власти имеют (по Уставу) довольно широкие полномочия, что должно способствовать наиболее эффективному удовлетворению потребностей населения.

«Финансовые ресурсы города Архангельска включают в себя бюджетные средства, ценные бумаги, средства внебюджетных и валютных фондов, кредитных и иных ресурсов, полученных органами местного самоуправления в соответствии с действующим законодательством» Устав муниципального образования «Город Архангельск» (п. 1 ст. 30) // Консультант Норд: Бюлл. правовых актов органов местного самоуправления муниципального образования «Город Архангельск». — 1998. — № 3(4). — С. 20. К тому же органы местного самоуправления самостоятельно распоряжаются средствами местного бюджета, а превышение доходов над расходами не подлежит передаче государственным органам, а используется на нужды муниципального образования. Данная норма (Устав муниципального образования «Город Архангельск», ст.30) предусматривает довольно большие полномочия местной власти по формированию и распоряжению финансовыми ресурсами, что позволяет, помимо всего прочего, осуществлять свою деятельность на самостоятельной основе (на сколько это возможно).

2.2.3 Органы и должностные лица местного самоуправления

К органам и должностным лицам местного самоуправления города Архангельска относятся:

1. городской Совет депутатов;

2. мэр города Архангельска;

3. мэрия города Архангельска;

4. муниципальные служащие города Архангельска, имеющие статус должностных лиц.

Рассмотрим компетенцию городского Совета депутатов, мэра и мэрии города Архангельска, дабы оценить значимость каждого из них. Городской Совет депутатов осуществляет значительный перечень полномочий, в том числе Устав муниципального образования «Город Архангельск» (п. 1, 2 ст. 13) // Консультант Норд: Бюлл. правовых актов органов местного самоуправления муниципального образования «Город Архангельск». — 1998. — № 3(4). — С. 11.:

1. принятие Устава, внесение изменений и дополнений в Устав города Архангельска, передача его на референдум;

2. утверждение по представлению мэра города Архангельска местного бюджета и иных финансовых документов;

3. установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью, условий приобретения, создания и преобразования ее объектов, порядка и условий приватизации муниципального имущества;

4. установление и отмена местных налогов и сборов, порядка предоставления льгот по ним;

5. утверждение структуры не только городского Совета, но и мэрии города Архангельска, перечня должностных лиц, назначение на должность которых производится с согласия городского Совета;

6. городской Совет осуществляет контроль за деятельностью мэра, мэрии и ее должностных лиц.

Таким образом, городской Совет депутатов города Архангельска располагает полномочиями, которые позволяют ему в основном контролировать и задавать правила осуществления властных полномочий муниципальным образованием. Наряду с этим стоит отметить, что право установления и отмены местных налогов и сборов указывает на то, что городской Совет депутатов наделен также и реальными полномочиями по управлению делами муниципального образования. К таким полномочиям можно отнести также право утверждения структуры исполнительной ветви власти.

В качестве Главы муниципального образования выступает мэр города Архангельска. Он является выборным должностным лицом, возглавляющим деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования. Таким образом, он — по определению — стоит «над» остальными органами и должностными лицами местного самоуправления города. И действительно, рассмотрев компетенцию мэра (в соответствии с Уставом города Архангельска), видно, что ему принадлежат ключевые функции по управлению городом: пункт 1 статьи 18 Устава муниципального образования «Город Архангельск» гласит, что мэр «непосредственно на основе единоначалия или через структуры мэрии города» выполняет функции местного самоуправления. Об особом положении мэра по сравнению с городским Советом депутатов свидетельствуют также следующие его полномочия Устав муниципального образования «Город Архангельск» (п. 2 ст. 18) // Консультант Норд: Бюлл. правовых актов органов местного самоуправления муниципального образования «Город Архангельск». — 1998. — № 3(4). — С. 14.:

1. мэр осуществляет функции распорядителя кредитов при исполнении бюджета;

2. использует средства внебюджетных и иных, в том числе валютных фондов;

3. представляет непосредственно или через своих представителей интересы города Архангельска в различных инстанциях;

4. назначает на должности руководителей подразделений мэрии города и освобождает их от должности, применяет меры поощрения и дисциплинарной ответственности к должностным лицам мэрии города, назначает и освобождает от должности руководителей муниципальных предприятий и учреждений;

5. определяет компетенцию отраслевых и территориальных органов мэрии города Архангельска и устанавливает фонды оплаты труда их работников.

Помимо вышеперечисленного важным является право председательствовать на заседаниях городского Совета, а также то, что мэр «издает постановления и распоряжения, которые обязательны для всех предприятий, учреждений, организаций и граждан на территории города Архангельска» Устав муниципального образования «Город Архангельск» (п. 3 ст. 18) // Консультант Норд: Бюлл. правовых актов органов местного самоуправления муниципального образования «Город Архангельск». — 1998. — № 3(4). — С. 15.

Нельзя не отметить также, что мэр осуществляет руководство деятельностью мэрии города Архангельска, образует ее структурные подразделения. При этом фактически мэрия выполняет роль организации, по средством которой мэр города осуществляет полное руководство городом.

Исходя из проведенного выше анализа организационной структуры местной власти муниципального образования «Город Архангельск», можно сделать следующие промежуточные выводы. В первую очередь, очевидно, что на местную власть возлагается довольно широкий круг задач, связанных, прежде всего, с предоставлением населению различных благ и обеспечением достойного уровня и качества жизни. А также анализ показал, что властные полномочия, позволяющие осуществлять реальный контроль, сосредоточены в руках мэра. В меньшей степени реальной властью обладает городской Совет депутатов. Администрация же города Архангельска как таковым самостоятельным органом власти фактически не является. Основанием такого умозаключения явилось то обстоятельство, что экономические, административные и представительские функции принадлежат в большей степени мэру города. Те же полномочия, которыми располагает городской Совет депутатов, не позволяют ему в должной мере влиять на принимаемые решения по управлению делами города.

2.2.4 Ответственность местного самоуправления

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления города Архангельска состоит в их ответственности «перед населением города Архангельска, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с законодательством» Устав муниципального образования «Город Архангельск» (п. 1 ст. 39) // Консультант Норд: Бюлл. правовых актов органов местного самоуправления муниципального образования «Город Архангельск». — 1998. — № 3(4). — С. 24.

В отношении ответственности местного самоуправления перед населением в Уставе говорится, что основанием для нее является утрата доверия органами и должностными лицами местного самоуправления города. Также, по Уставу, формой реализации ответственности является досрочное прекращение полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления. Для этого необходима инициатива «не менее 3% избирателей либо по инициативе не менее двадцати депутатов городского Совета», а для отзыва депутата городского Совета необходима инициатива не менее 1% избирателей соответствующего округа. Таким образом, со стороны населения имеются достаточно действенные рычаги воздействия на местную власть, поскольку достаточна инициатива сравнительно небольшого числа граждан. В этой связи возникает другой вопрос: на сколько активно (и по каким причинам) население пользуется своим правом досрочно прекращать полномочия того или иного органа или должностного лица местной власти?

Ответственность перед государством предусматривается Уставом муниципального образования «Город Архангельск» таким же образом, что и законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (менее подробно).

Специальных норм, устанавливающих ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления города Архангельска перед физическими и юридическими лицами, Устав не содержит. Таким образом, она реализуется на основе общего законодательства.

2.3 «Плюсы» и «минусы» местного самоуправления

Проведенный анализ организации и деятельности местного самоуправления в Архангельской области и городе Архангельске позволяет подвести некие итоги, выявить положительные и отрицательные стороны функционирования местной власти.

В первую очередь нельзя не отметить, что в области уже имеется определенный опыт в сфере муниципального управления. В то же время процесс формирования института местной публичной власти шел «сверху», что наложило на него негативный отпечаток: не позволило наиболее полно учесть интересы и особенности конкретной территории, так как «центр» стремился учесть (как можно полнее) свои интересы. Это первый «минус» самоуправления в области, выявленный в ходе написания данной работы.

К недостаткам местного самоуправления в Архангельской области можно отнести также то, что в сфере перераспределения финансовых средств уклон делается в сторону органов государственной власти (хотя по закону местная власть располагает большим перечнем финансовых поступлений), в то время как перед местными властями стоят довольно серьезные задачи. Одной из проблем местного самоуправления также является в основном отрицательное отношение населения к местной власти, что отражается и на участии населения в самоуправлении, которое является довольно ограниченным.

Рассмотрение организации местного самоуправления в городе Архангельске показало, что местные власти города своими полномочиями осуществляют довольно широкий круг деятельности. Также (по закону) они наделены высокой степенью самостоятельности. Тем не менее, недостатком здесь является то, что реализуется право на местное самоуправление в основном через органы и должностных лиц местного самоуправления; на практике слабо развиты формы непосредственной демократии.

Среди органов и должностных лиц местного самоуправления в городе Архангельске объемы власти распределены неравномерно. С одной стороны, это закономерно, так как соответствует построению власти в целом в стране. То есть законодательная власть находится как бы «на втором плане». Но в то же время практически «размыта» роль администрации города. Фактически она выполняет роль администрации мэра: им формируется и возглавляется. Городской Совет депутатов осуществляет довольно широкий круг полномочий, но реально позволяющих ему управлять делами города полномочий практически не имеет.

Стоит отметить также, что касательно ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления города Архангельска перед населением Устав содержит норму, позволяющую горожанам реально пользоваться правом отзыва депутата городского Совета и досрочного прекращения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.

2.4 Пути решения существующих проблем

Таким образом, видно, что местное самоуправления в Архангельской области и городе Архангельске имеет немало недостатков (проблем), которые необходимо решать, чтобы местная власть могла функционировать наиболее эффективно.

Прежде всего, необходимо задействовать имеющийся потенциал специалистов в области муниципального управления для подготовки квалифицированных кадров и — в первую очередь — разъяснения населению сути местного самоуправления. При этом (задействовав не только систему образования, но и местные СМИ) необходимо донести до населения осознание потенциала местной публичной власти, чтобы сформировать у людей заинтересованность в участии в ее осуществлении, особенно в формах непосредственной демократии. Решение данной проблемы будет способствовать решению проблемы, связанной с пассивной реализацией ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением.