Преодоление административных барьеров как способ борьбы с коррупцией

КУРСОВАЯ РАБОТА Административное право Преодоление административных барьеров как способ борьбы с коррупцией

• Введение
• 1. Теоретические основы административных барьеров и коррупции
• 1.1 Понятие и признаки коррупции
• 1.2 Научно-теоретическое понимание административных барьеров и коррупции
• 2. Административно-правовые средства противодействия коррупции в РФ
• 2.1 Правовые средства противодействия коррупции в РФ
• 2.2 Правовые методы преодоления административных барьеров и коррупции
• 3. Совершенствование механизмов преодоления административных барьеров и коррупции
• 3.1 Перспективные направления совершенствования законодательства о противодействии коррупции в РФ
• 3.2 Направления совершенствования механизмов преодоления административных барьеров и коррупции в РФ
• Заключение
• Список использованных источников

Существование административных барьеров, препятствующих деловой активности и предпринимательству, является одной из основных причин, не позволяющих российской экономике динамично развиваться. Административные барьеры представляют собой правила запретительного характера, соблюдение которых предприятием вменяются ему в обязанность как условие ведения хозяйственной деятельности на рынке. Административные барьеры устанавливаются государственными органами; выход за пределы барьера (т.е. ведение деятельности, не разрешенной правилами) требует затрат, связанных либо с избежанием наказания за ведение упомянутой деятельности (дача взяток контролирующим чиновникам) либо с получением специального разрешения (лоббирования, взяток «разрешающим» чиновникам для ускорения процесса выдачи разрешения и т. п.).

Административные барьеры возникают в ряде ситуаций: при получении права доступа к какому-либо ресурсу или правам собственности, при получении права на осуществление хозяйственной деятельности или при осуществлении самой такой деятельности. Сложившаяся в российской экономике система административных барьеров сложна, запутанна и противоречива. Кроме того, административные барьеры в российской экономике значительно более распространены, чем в экономиках стран, которые принято называть развитыми. Например, в России около 80% товарной номенклатуры подлежит сертификации (в странах ЕС — 4%).

Существование административных барьеров создает предпосылки для возникновения лоббистской и коррупционной деятельности в отношении тех чиновников, которые ответственны за соблюдение данного барьера. Поскольку в большинстве случаев объем деятельности, подлежащий лицензированию, ограничен, то, как правило, наибольшие шансы на получения разрешения на ведение деятельности имеет сторона, затратившая на лоббирование наибольший объем ресурсов.

Любая политика, направленная на снижение какой-либо нежелательной деятельности напрямую (путем ее ограничения или запрета) будет малоэффективной, так как создаст новые возможности для правонарушений. Президентский указ, напрямую запрещающий возникновение новых административных барьеров, вряд ли будет эффективен именно по этой причине. Намного более перспективным является выработка косвенных мер — нахождение и создание условий, делающих нежелательное поведение экономически невыгодным. Этим обусловлена актуальность темы исследования.

Целью исследования является построение и анализ моделей возникновения административных барьеров и коррупции, а также выработка рекомендаций по формированию экономической политики с целью их сокращения.

В соответствии с целью можно поставить следующие задачи:

— изучить понятие и признаки коррупции;

— рассмотреть связь коррупции с административными барьерами;

— выявить основные правовые средства противодействия коррупции в РФ;

— дать характеристику правовых методов преодоления административных барьеров и коррупции;

— разработать перспективные направления совершенствования законодательства о противодействии коррупции в РФ;

— предложить направления совершенствования механизмов преодоления административных барьеров и коррупции в РФ.

Теоретической основой исследования являются работы по моделированию процессов присвоения ренты, выполненные такими зарубежными и российскими учеными как Г. Таллок, А. Крюгер, Р. Познер, Г. Гроссман, М. Бей, А. Диксит, С. Скапердас, К. Конрад, JI. Полищук, В. Полте-рович, А. Савватеев, а также эмпирические исследования, проведенные отечественными учеными А. Аузаном, А. Крючковой, А. Олейником и В. Радаевым.

Структурно работа состоит из содержания, введения, трех глав и списка литературы.

В первой главе нашего исследования рассмотрены теоретические основы административных барьеров и коррупции.

Вторая глава включает анализ административно-правовых средств противодействия коррупции в РФ.

В третьей главе разработаны направления совершенствования механизмов преодоления административных барьеров и коррупции в РФ.

1. Теоретические основы административных барьеров и коррупции

1.1 Понятие и признаки коррупции

Коррупция — сложное социальное и правовое явление и понятие. Многие исследователи подчеркивают комплексный, системный характер этого явления и понятия. Справедливо связывают его со всеми социальными процессами данного общества, с учетом социально-политических, демографических, национально-психологических и этнических особенностей конкретной страны или государства. Некоторые исследователи говорят о коррупции как о целой относительно самостоятельной правовой науке и учебной дисциплине — корруптологии, вкладывая в это понятие «пути совершенствования уголовной политики и законодательства о воздействии на организованную преступность и коррупцию» Иванов А.М. Корруптология — правовая наука и учебная дисциплина: путь совершенствования уголовной политики и законодательства о воздействии на организованную преступность и коррупцию. — Владивосток, 2002. С. 2.

Как у всякого сложного социального явления, у коррупции не существует единственного канонического определения. Однако, начиная серьезный разговор о ней, нельзя обойти вопрос о том, что имеют в виду авторы, используя понятие «коррупция» Россия и коррупция: кто кого: Аналитический доклад / Региональный общественный фонд «Информатика для демократии». — М.: Фонд ИНДЕМ, 1998.

Как правило, в научной литературе выделяются два подхода к понятию коррупции. Первый подход делает акцент на коррупции как социальном явлении, порожденном социальными противоречиями общества, государства, его властных структур. И в этом плане под коррупцией понимается не только и не столько определенное преступное поведение государственного чиновника или должностного лица, сколько определенное социальное зло, неизбежно присущее данной социальной системе и данному государству. И подобные определения, по сути дела, указывают на коренные причины этого социального зла и явления. В этих случаях коррупция именуется как «простое определение», означающее подкупаемость и продажность государственных чиновников, должностных лиц, а также общественных и политических деятелей Максимов С.В. Коррупция. Закон. Ответственность. — М.: ЮрИнфоР, 2000. — С. 9. Подобные определения даются рядом авторов Долгова А.И. Коррупция и борьба с ней. — М.: Российская криминологическая ассоциация. 2000. С. 5. Обсуждение темы коррупции неизменно осложняется тем, что она, как и очень многие другие явления, не поддается однозначному определению, описанию и измерению. Существует много определений коррупции, некоторые из них мы приводим в исследовании, каждое из которых по-своему полезно, но в каждом неизменно отсутствует тот или иной важный элемент. Самое распространенное определение коррупции — использование государственной власти в личных целях ограничивает коррупцию кругом лиц в государственном секторе.

Чаще всего под коррупцией (в узком смысле слова) понимают ситуацию, когда должностное лицо принимает противоправное решение (иногда решение, морально неприемлемое для общественного мнения), из которого извлекает выгоду некоторая вторая сторона (например, фирма, обеспечивающая себе благодаря этому решению государственный заказ вопреки установленной процедуре), а само должностное лицо получает незаконное вознаграждение от этой стороны. Характерные признаки данной ситуации: принимается решение, нарушающее закон или неписаные общественные нормы, обе стороны действуют по обоюдному согласию, обе стороны получают незаконные выгоды и преимущества, обе стараются скрыть свои действия. Государственная коррупция существует постольку, поскольку чиновник может распоряжаться не принадлежащими ему ресурсами путем принятия или непринятия тех или иных решений. В число таких ресурсов могут входить бюджетные средства, государственная или муниципальная собственность, государственные заказы или льготы и т. п. Собирая штрафы, налоги или иные предусмотренные законом платежи, чиновник также распоряжается не принадлежащими ему ресурсами: если штраф (сбор) законен, то его собственник — государственная казна, если не законен — то это собственность того лица, которого пытается обобрать чиновник.

Государственный служащий обязан принимать решения, исходя из целей, установленных правом (конституцией, законами и другими нормативными актами) и общественно одобряемыми культурными и моральными нормами. Коррупция начинается тогда, когда эти цели подменяются корыстными интересами должностного лица, воплощенными в конкретных действиях. Этого условия достаточно, чтобы характеризовать такое явление, как злоупотребление служебным положением в корыстных целях. Между этим явлением и коррупцией грань весьма размытая. Очень редко должностное лицо может извлечь незаконную выгоду из своего служебного положения, действуя изолированно, не вовлекая в свою противоправную деятельность других людей, как это бывает, например, при сокрытом от других присвоении материальных ценностей, не принадлежащих чиновнику. В таких случаях обычно не говорят о коррупции.

К наиболее типичным проявлениям коррупции также относятся подкуп чиновников и государственных деятелей всех рангов, взяточничество за предоставляемые блага или преимущества, протекционизм работников по принципу личной преданности, родственных связей, приятельских отношений. Коррупция трактуется в современной отечественной справочной литературе как преступная деятельность в политической, экономической, военной и других сферах, заключающаяся в использовании должностными лицами своих властных возможностей и служебного положения в целях личного обогащения Словарь иностранных слов. — М., 1954. С. 369.

Данное определение коррупции фактически отождествляется с вышеуказанным пониманием коррупции как социального зла и явления. И это не случайно, поскольку многие авторы подобных определений указывают на то, что российский законодатель до сих пор не дал этому явлению соответствующего определения в уголовном законе. Некоторые авторы подчеркивают тот факт, что до сих пор не выработано само понятие коррупции. И объясняют это трудностью определения этого понятия.

С подобным объяснением сложности определения понятия коррупции можно согласиться лишь в той части, что формулирование определения любого понятия представляет собой нелегкое дело. Что же касается сложности определения понятия коррупции, то эта сложность является трудностью особого рода. Она кроется в социальных причинах и корнях коррупции. Понятие коррупции неизбежно подчеркивает преступные проявления властных структур государства, в том числе и его должностных лиц и государственных чиновников, призванных бороться с коррупцией, должностными злоупотреблениями и преступностью. И какому же коррумпированному чиновнику или должностному лицу или даже, предположим, законодателю, поступившемуся своей совестью и государственным долгом, придет в голову называть себя преступником?! И поскольку современная российская действительность сталкивается с коррупцией как с рядовым, обыденным и массовым явлением, верно отождествляемым некоторыми авторами с раковой опухолью общества Kohli S. Corruption in India / Ed. By Suresh Kohli. New Delhi, 1975. P. 10., то российским законодателям, как и законодателям многих других стран, достаточно трудно, во-первых, официально признать наличие в своих рядах подобной «опухоли»; а во-вторых, еще труднее выработать реальные уголовно-правовые рычаги борьбы со злом, которое с неизбежностью и необходимостью воспроизводится существующим способом производства, законами так называемой рыночной экономики, главным из которых является закон производства прибыли.

И тем не менее прогрессивные, подлинно демократические тенденции общественного развития, выражающиеся в глубоком осознании передовой частью государственных и политических деятелей, ученых социальной опасности и громадных масштабов данного преступления, пробивают себе дорогу в умах и конкретных как отечественных, так и зарубежных, а также международных политико-правовых и нормативно-правовых актах.

Эксперты Совета Европы разработали общее определение коррупции. Коррупция — это взяточничество, подкуп и любое другое поведение лица, наделенного ответственностью в публичном или частном секторе, которое нарушает свои обязанности, вытекающие из его публичного статуса как публичного лица, частного наемного работника, независимого агента или другого статуса подобного рода, и нацелено на получение неправомерных преимуществ любого рода для себя или другого лица.

С.П. Глинкина считает, что коррупция является намеренным несоблюдением принципа независимости сторон с целью получения за счет такого поведения каких-либо преимуществ для себя или для других лиц, с которыми установлены личные отношения Глинкина С.П. Коррупция в России: причины, масштабы, качественные изменения. — М., 1999. С. 16.

В.Ф. Кузнецова понимает под коррупцией подкуп должностных лиц государства Кузнецова В.Ф. Коррупция в системе уголовных преступлений // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 1993. № 1. С. 21. По мнению Д. Бейли, коррупция представляет собой злоупотребление властью в результате ее использования в личных целях, которые не обязательно должны быть материальными. К. Фридрих считает, что коррупция — это отклоняющееся поведение, соединенное с частной мотивацией, означающей, что частные (индивидуальные, групповые) цели преследуются за публичный счет Nye J. Corruption and political development: a cost-benefit analysis // American Political Science. 1967. N 12(61).

Б.В. Волженкин приводит многочисленные определения понятия коррупции как отечественных, так и зарубежных авторов, не давая им подробного анализа. Он определяет коррупцию как «социальное явление, заключающееся в разложении власти, когда государственные (муниципальные) служащие и иные лица, уполномоченные на выполнение государственных функций, используют свое служебное положение, статус и авторитет занимаемой должности в корыстных целях для личного обогащения или в групповых интересах» Волженкин Б.В. Коррупция. Серия «Современные стандарты в уголовном праве и в уголовном процессе». СПб.: Санкт-Петербургский институт Генеральной прокуратуры РФ, 1998. С. 8.

Акцент в этих определениях делается на субъектов данного явления, преступное поведение которых определяется некоторыми авторами как правонарушение со стороны должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления Клепицкий И.А., Резанов В. И. Получение взятки в уголовном праве России. -М., 2001. С. 4.

В вышеуказанных определениях имеются и существенные общие упущения или недоговоренности. Наиболее значимыми из них представляются:

— фактическое отождествление коррупции как самостоятельного уголовного преступления с другими должностными, корыстными преступлениями — вымогательством, взяточничеством, мошенничеством, злоупотреблением должностными полномочиями, превышением должностных полномочий, нецелевым использованием государственных средств и т. п.;

— расширение круга субъектов коррупции, в том числе включающих должностных лиц коммерческих организаций;

— непонимание или отрицание естественно-исторического характера, связи коррупции, коррупционных действий и их причин с определенными историческими социальными условиями, сущностью конкретно-исторического способа производства, историческим типом и формами производственных отношений;

— смягчение или даже отрицание особого социально значимого вреда этого преступления;

— определенная абсолютизация национально-государственных особенностей коррупции в различных странах и социальных системах;

— явно недостаточная четкость, определенность и аморфность ряда определений, не позволяющих уяснить сущность коррупции.

Главным недочетом названных определений понятия коррупции является неточное, неполное и недостаточно глубокое понимание сущности этого преступления — связи субъектов коррупции с организованным преступным миром, сращивания криминального мира с государством.

Вряд ли можно серьезно говорить о коррупции как о некой независимости сторон. Как раз, наоборот, для коррупции характерна именно прямая зависимость и взаимосвязь корыстных должностных злоупотреблений государственных чиновников и преступного мира, организованных преступных группировок, занимающих существенное самостоятельное место в общественном производстве и образующих относительно самостоятельную и обширную отрасль этого производства, именуемую теневой экономикой Роль гражданского и смежных с ним отраслей права коррупционной и организованной преступности: Материалы научно-практической конференции 29 — 30 окт. 2001 г., ИГП РАН (материал подготовил Н.В. Таганидзе) // Государство и право. 2002. № 4. С. 90 — 115.

Коррупция, будучи одним из наиболее опасных видов преступной деятельности, обладает определенными особенностями. Представляется, что, как правило, это именно преступная деятельность, а не единичное преступление, она складывается из ряда связанных или даже не связанных единым умыслом корыстных преступлений, но всегда имеющих однотипную мотивацию.

Существует немало и других определений коррупции. Многие из них хорошо известны. Всех исследователей объединяет единство в понимании того, что коррупция — это форма аморального противоправное обогащения путем персонифицированного теневого взаимодействия чиновничества с управленческими, хозяйственными, общественными и иными структурами, с физическими и юридическими лицами. Главной фигурой в коррупционных отношениях, как правило, является чиновник-коррупционер как должностное лицо, обладающее специальной деликтоспособностью, признанное виновным в совершении коррупционного правонарушения на основании судебного решения или в ином установленном законом порядке. В том числе в случае совершения дисциплинарного коррупционного проступка. Такие люди комфортно чувствуют себя в обстановке лжи, непорядочности и порока, круговой поруки, вседозволенности и правого нигилизма. Свои действия и поступки они никогда не сопрягают с нравственностью и человеческим достоинством Охотский Е.В. Государственный служащий: Статус. Профессия. Призвание. учебно-методический комплекс / Е. В. Охотский. — М.: Экономика, 2011. — 702 с.

Таким образом, коррупция, на наш взгляд, как социально-экономическая категория выражает поиск, установление и поддержание коррупционных отношений, складывающихся между должностными лицами и физическими и юридическими лицами по поводу использования возможностей занимаемой должности с целью получения личной выгоды в ущерб третьей стороне (обществу, государству, фирме).

К коррупционным относятся все совершаемые в корыстных интересах и обладающие признаками коррупции уголовные преступления, административные правонарушения, гражданско-правовые деликты и дисциплинарные проступки. За всем этим дача и получение взятки; вымогательство; активный и пассивный подкуп публичных и частных лиц; хищение путем растраты и присвоение с использованием должностного положения; использование служебного положения вопреки интересам службы (в том числе злоупотребление влиянием); соавторство в патенте на научное открытие (особо выгодно при государственном финансировании) Охотский Е.В. Государственный служащий: Статус. Профессия. Призвание. учебно-методический комплекс / Е. В. Охотский. — М.: Экономика, 2011. — 702 с.

Коррупция — это не только и не столько форма преступного обогащения бюрократического государственного аппарата путем персонифицированного теневого взаимодействия с хозяйственными и иными структурами жизнедеятельности общества. Во все времена она была, есть и будет основным источником и гарантом криминализации общественной жизни, ее деградации. Не случайно древние римляне включали в это понятие столь емкое содержание, раскрывающее логическую взаимообусловливаемую связку явлений: подкуп — порча — упадок. Именно поэтому коррупция является как условием, так и следствием функционирования теневой экономики, усиления имущественной дифференциации общества, падения нравов и деградации общественно-политической жизни.

1.2 Научно-теоретическое понимание административных барьеров и коррупции

Административный барьер означает препятствие в получении услуги, недостаток ее доступности, параметры которой, помимо внутренних содержательных, могут включать временную (потери и затраты времени), стоимостную (цена, затраты), информационную (прозрачность и компетентность), физическую (комфорт) и коммуникационную (вежливость, дружелюбие) доступность. Измеряя административный барьер, мы получаем сведения о доступности услуги. Существует гипотеза, по которой величина административного барьера способствует повышению риска коррупции, так как человек, сталкивающийся с административным барьером, стремится минимизировать свои потери времени, неудобств, снизить неопределенность в результате услуги. Данное исследование, таким образом, проверяет эту гипотезу о связи административных барьеров и коррупции, а также пытается определить приоритеты в борьбе с административными барьерами.

Необходимость измерения величины административных барьеров еще важна для расчета нормативов, а также для понимания, где нужно проводить улучшения для повышения эффективности услуг. Улучшения возможны только тогда, когда будут измерения, иначе о прогрессе трудно судить, и отсутствие данных ведет к неправильным управленческим решениям Как преодолеть административные барьеры // журнал «Перспектива-Регион», 2006. — № 2.

В любом случае, однако, выбор приоритета борьбы с административным барьером должен основываться на анализе административных барьеров по каждому отдельному виду государственных услуг.

Общими чертами государственных услуг в России можно считать:

* Большие очереди.

* Оказание услуг по знакомству.

* Недоброжелательный персонал.

* Отсутствие комфорта в местах ожидания услуги.

* Слишком долгие сроки получения услуг.

* Вымогательство.

* Необоснованное откладывание решения вопроса.

* Отсутствие разъяснительной информации.

* Плохая организация сотрудников.

* Большой перечень документов для оформления основы.

Таким образом, если выстраивать приоритеты для решения проблем в этой сфере, указанные параметры должны рассматриваться в приведенной очередности, чтобы соответствовать наиболее острым проблемам. Самым серьезным образом стоят вопросы больших очередей и оказания услуг по знакомству: около 40% потребителей высказывает недовольство именно этими административными барьерами Басин Е. Административные барьеры должны быть устранены // Вестник строительного комплекса, 2009. — № 3.

Рассмотрим перечисленные выше виды административных барьеров более подробно.

1. Большие очереди. По результатам исследования получается, что большие очереди являются самой распространенной характеристикой государственных услуг.

Исследование свидетельствует, что это препятствие невозможно преодолеть только путем улучшения организации работы, о чем говорит невысокий уровень такого препятствия как «плохо организованные сотрудники». Нормативы, скорее всего, рассчитываются на единицу населения, однако, необходимо делать поправки также на экономическую активность населения, миграционный поток, потребности населения.

2. Оказание услуг по знакомству. Другой неотъемлемой чертой российских госуслуг можно считать оказание услуг по знакомству. Чаще всего это объясняется менталитетом, однако скорее всего это предвосхищение трудностей получения услуги, заставляющее искать более гарантированный способ ее получения. В «горячей десятке» по этой характеристике — Департамент ОБДД, военкоматы, детские сады, архитектура, центры регистрации недвижимости, органы образования, налоговая инспекция, государственные больницы и суды.

3. Недоброжелательный персонал. Третьей характерной чертой отечественных госуслуг является недоброжелательный персонал. Этот параметр, видимо, может считаться в целом характеристикой государственных услуг, так как она отмечена на третьем по частоте месте после больших очередей и оказания услуг по знакомству. Предсказуемо, что потребители отмечают недоброжелательность работников уголовно-исполнительных органов и полиции.

4. Отсутствие удобного места ожидания. Отсутствие комфорта для потребителей также весьма характерно для государственных услуг в России. Вполне возможно, что этот фактор не был бы так заметен, если бы очереди были поменьше, однако в целом надо отметить неприспособленность помещений для большого количества народа. Государственные учреждения, получившие больше всего упоминаний в связи с этим препятствием, это:

Паспортные столы, Регистрация земли, Налоговые инспекции, Архитектура, Органы занятости и социальной помощи, СЭС, ЗАГС, Центр регистрации недвижимости, Органы здравоохранения, Миграционная полиция, Суды, Полиция и государственные поликлиники (49−30%). Необходимо отметить, что вопрос бы не вставал, если бы не было очередей Как преодолеть административные барьеры // журнал «Перспектива-Регион», 2006. — № 2..

Действительно, площади перечисленных госучреждений не приспособлены для такого наплыва потребителей. Проблему размещения посетителей можно решать двояким образом:

1. устранить причину (очереди),

2. лучше управлять временем потребителей через проверенные хронометраж и предварительную запись по телефону или электронной почте,

3. найти альтернативные методы обслуживания, как, например, в Великобритании, где большая часть получателей паспортов обслуживается в почтовых отделениях.

4. Слишком долгие сроки получения услуги. Сроки получения услуг во многом определяются законодательством, тем не менее, сроки нарушаются, а ответственность за нарушение сроков перед конкретным потребителем отсутствует, хотя сотрудники, скорее всего, наказываются за нарушение сроков по результатам статистики. Нет механизма возмещения затрат или хотя бы принесения извинений за задержку сроков.

Ясно, что этот административный барьер связан с вопросами развития инфраструктуры (коммуникаций, кадастровой, административной, социальной и т. п.), однако необходимо четко отделить эти вопросы от волокиты в принятии решений. Здесь также очень важно привести размеры штатов нижнего звена в соответствие с потребностями населения.

5. Необоснованное откладывание решения вопроса. Для четверти потребителей это является весьма актуальным. Необходимо отметить, что во многом волокита воспринимается как действительно необоснованное затягивание, то есть очень часто она связана с тем, что руководители среднего звена не обладают полномочиями принимать решения, в результате чего документ отправляется по инстанциям. Возможной мерой для решения этого вопроса может быть предоставление больших полномочий для решения на нижних уровнях, а также возможность вынесения решения при отсутствии некоторых документов. Таким способом, например, в США удалось сократить сроки выдачи иммиграционных документов, когда больше дискреционных полномочий было передано на низшие уровни.

6. Вымогательство. Самым возмутительным фактом является то, что 23% потребителей сталкивается с вымогательством в государственных органах. Фактически не отмечено ни одного государственного органа, в котором данный факт отсутствовал. В наиболее явном виде вымогательство присутствует в сфере образования, на границе, финансовой полиции, государственных больницах, органах внутренних дел, СЭС, судах и железнодорожных перевозках, то есть там, где потребители поставлены в условия, когда у них нет иного выхода.

7. Отсутствие разъяснительной информации. Еще одна неотъемлемая черта наших государственных услуг — информационный вакуум, в котором оказываются потребители услуг регистрации земли, прокуратуры, судов, полиции, налоговых органов, органов юстиции и органов соцзащиты и так далее. Неясность и неопределенность заставляют потребителей искать выходы из создавшегося положения, часто граничащие или переходящие в нарушение закона.

Почему принято то или иное решение, каков возможный исход, когда будет вынесено решение, каких документов не хватает или каковы нормы закона в том или ином случае — такого рода информация необходима. Очень часто неведение потребителя используется как основа для вымогательства, причем в ход идет крылатое выражение, что «незнание закона не освобождает от ответственности».

Однако государственные служащие должны помнить, что законопослушание граждан воспитывается не столько карательными методами, которые чаще всего провоцируют получателя услуг на еще более тяжелое нарушение. Потребитель ждет от государства партнерских отношений, которые выгодны самим государственным органам, так как снижают число повторных обращений, процент неправильно оформленных документов, сокращают время получения услуги и повышают доверие к госорганам.

8. Плохо организованные сотрудники. Организация является одной из важнейших характеристик государственной службы. Даже поверхностного взгляда на некоторые государственные органы и учреждения достаточно, чтобы увидеть пробелы в слабой организации. Во многом она связана с кадровыми проблемами, так как из-за низкой зарплаты работают далеко не лучшие сотрудники, с отсутствием специального обучения, отсутствием организаторских и управленческих навыков у руководителей, невладением техникой организации персонала и технологий, отсутствием обратной связи между потребителем, работником и руководителем. Налаживание такой связи, выявление узких мест, постоянное общение работников высшего и нижнего звеньев о потребностях получателей услуг поможет улучшить состояние дел в данной сфере.

9. Большой перечень документов для оформления основы. В исследовании Всемирного Банка было показано, что в России для экспорта товара необходимо предоставить 8 документов, тогда как в Дании и других странах Европы всего 3, в Китае — 6, в Азербайджане и Армении по семь. Чтобы импортировать что-либо в Россию также необходимо 8 документов, тогда как в Дании — 3, Армении и Китае — 6. То есть эта громоздкая бюрократия не обошла и другие государственные органы помимо таможни, а именно: органы занятости и социальной защиты, Архитектуры, Центр регистрации недвижимости.

Как будет показано ниже, административные барьеры не всегда напрямую связаны с коррупцией, однако экономические потери от административных барьеров также можно подсчитать, тем более, что большинство административных барьеров относится к временным затратам (большие очереди, долгие сроки получения, необоснованное откладывание решения вопроса).

Среди административных барьеров есть два, напрямую связанные с использованием служебного положения: это оказание услуг по знакомству и вымогательство. Было интересно проверить, связаны ли эти административные барьеры с практикой неофициального решения вопроса.

При оказании услуг по знакомству инициатором коррупционного взаимодействия является потребитель услуги, который хочет сократить время получения услуги или обойти законные требования, тогда как при вымогательстве источником является сам госслужащий, использующий существующие барьеры в своих целях.

Вымогательство (0.588), наряду с неправомерностью санкций со стороны госслужащих (0.591), стало системообразующим компонентом фактора «вымогательство «, куда вошли также «попустительство к нарушителям», «некомпетентный персонал», «недоброжелательный персонал», «необоснованное откладывание решения вопроса», «плохо организованные сотрудники», «трудно узнать фамилию чиновника», «охрана, затрудняющая доступ».

Отсутствие в этом факторе других административных барьеров, которые связаны с материальным оснащением офисов, информацией, комфортом, стоимостью и так далее, говорит о том, что истоки коррупции лежат не в материальных административных барьерах, а в персонале, слабости процедур и плохой организации работы, которая позволяет персоналу практиковать коррупционные схемы через повышенные требования к одним и попустительство к другим.

Отсутствие выраженных административных барьеров в факторе «коррупция» также говорит о том, что в нашей стране она сращена с оказанием услуг по знакомству не столько как средство преодоления административного барьера, сколько как практика ведения дел, то есть способ гарантии хорошего обслуживания Басин Е. Административные барьеры должны быть устранены // Вестник строительного комплекса, 2009. — № 3.

2. Административно-правовые средства противодействия коррупции в РФ

2.1 Правовые средства противодействия коррупции в РФ

В России коррупция имеет многовековую историю, не случайно ее существование связывают с традициями, ментальностью населения, особенностями функционирования институтов власти. Чтобы коррупция стала неприемлемой для российского общества, должно пройти значительное время, а пока еще сильны в общественном сознании стереотипы о непобедимости коррупции. Неизбежное усиление административного регулирования в условиях расширения и интенсификации экономических, финансовых, технических и иных связей и зависимостей в обществе придает бюрократии известную независимость, злоупотребление которой в корыстных целях служит питательной почвой для коррупционных проявлений при попустительстве со стороны граждан и институтов гражданского общества Тихомиров Ю.А., Трикоз Е.Н. Право против коррупции // Журнал российского права. 2007. N 5.

Чиновники видят в коррупции быстрое решение своих частных вопросов, бизнесмены с ее «помощью» преодолевают административные барьеры экономической деятельности, отдельные граждане коррупционным путем решают вопросы обучения, трудоустройства, медицинского обеспечения и др. Таким образом, говорить о тотальном неприятии коррупции в российском обществе, к сожалению, пока не приходится.

Основными федеральными нормативно-правовыми актами по противодействию коррупции в РФ являются:

— Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» ФЗ «О противодействии коррупции» от 25.12.2008 № 273-ФЗ. // СЗ РФ. 2008. № 50 (часть I). Ст. 6228.;

— Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (принят ГД ФС РФ 03.07.2009);

— Указ Президента РФ от 25.02.2011 № 233 «О некоторых вопросах организации деятельности президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции» (вместе с «Положением о порядке рассмотрения президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции вопросов, касающихся соблюдения требований к служебному (должностному) поведению лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и отдельные должности федеральной государственной службы, и урегулирования конфликта интересов, а также некоторых обращений граждан»);

— Указ Президента РФ от 19.05.2008 № 815 (ред. от 04.11.2010) «О мерах по противодействию коррупции»;

— Указ Президента РФ от 21.07.2010 № 925 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О противодействии коррупции»;

— Указ Президента РФ от 13.04.2010 № 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 — 2011 годы»;

— Постановление Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (вместе с «Правилами проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», «Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»).

Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее — Федеральный закон N 273-ФЗ) стал ключевым актом антикоррупционного законодательства. Он «носит во многом программный характер и рассчитан на принятие целого ряда законов и подзаконных актов в его исполнение» Пресняков М.В., Чанов С.В. Антикоррупционные барьеры на государственной и муниципальной службе: проблемные аспекты нового закона // Государство и право. 2010. N 3. С. 13 — 22. Позже был принят ряд указов Президента РФ, направленных на реализацию этого Закона.

В настоящем Законе раскрываются такие понятия, как «коррупция», «противодействие коррупции», устанавливаются его основные принципы, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней.

В Законе коррупция определяется путем перечисления противоправных действий, являющихся наиболее рельефным проявлением коррупции, указывается на сущностный признак коррупции — незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства, сопряженное с получением выгоды указанному лицу другими лицами. Коррупцией также признается совершение указанных действий от имени или в интересах юридического лица. Прописанное в Законе определение коррупции согласуется с определением коррупции, содержащимся в международных антикоррупционных конвенциях.

Приведенное определение можно рассматривать «в качестве отправной точки в политике государства и деятельности его органов в борьбе с коррупцией как социальным явлением» Охотский Е.В. Государственный служащий: Статус. Профессия. Призвание. учебно-методический комплекс / Е. В. Охотский. — М.: Экономика, 2011. — 702 с. В будущем его придется дополнить понятиями «коррупционное деяние», «коррупционное правонарушение» и «коррупционное преступление», «противодействие коррупции», «предупреждение коррупции», «мониторинг коррупции». Надо также определиться и с такими явлениями, как кумовство, семейственность, непотизм, кронизм, трайбализм, трибализм, местничество.

Законом вводится обязательное декларирование должностным лицом имущества, принадлежащего не только ему, но и членам его семьи (супругу или супруге, а также несовершеннолетним детям). Здесь хотелось бы остановиться и задаться вопросом: почему законодатель ограничил круг лиц, входящих в семью должностного лица? Ограничение этого круга является если не пробелом, то своего рода лазейкой для коррупционеров. Целесообразно, на наш взгляд, расширить данный круг, включив в него таких близких родственников, как родители должностного лица и его супруга или супруги, а также совершеннолетних детей.

Важным моментом рассматриваемого Закона является предоставление гарантий неприкосновенности лицам, оказывающим содействие в противодействии коррупции. В Законе содержится норма, в соответствии с которой лицо, сообщившее о факте коррупционного правонарушения или иным образом оказывающее содействие в противодействии коррупции, находится под защитой государства (ч. 4 ст. 9 Закона «О противодействии коррупции»).

Закон «О противодействии коррупции» предусматривает, что в течение двух лет после увольнения с государственной службы гражданин, замещавший должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами РФ, имеет право замещать должности в коммерческих или некоммерческих организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в должностные обязанности государственного или муниципального служащего. Его трудоустройство возможно только с согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих РФ (ч. 1 ст. 12).

Законом устанавливается дисциплинарная, административная и уголовная ответственность за коррупционные правонарушения, совершенные физическими и самими юридическими лицами (ст. ст. 13, 14).

В соответствии с Законом внесен комплекс взаимосвязанных изменений в целый ряд федеральных законов. Эти изменения коснулись уточнения требований к депутатам Госдумы и членам Совета Федерации, депутатам законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, членам избирательных комиссий, аудиторам Счетной палаты, служащим Банка России, судьям, сотрудникам правоохранительных органов и военнослужащим.

Стратегической целью антикоррупционного законодательства должно являться обеспечение реального общественного контроля за деятельностью государственных служащих всех уровней власти и управления, для профилактики, предупреждения, пресечения коррупционных правонарушений и устранения их последствий. Основными задачами антикоррупционного законодательства являются защита интересов государственной службы, прав и законных интересов граждан, общества и международного престижа России, а также создание системы организационных и правовых мер, обеспечивающих профилактику коррупционного поведения государственных служащих, неотвратимость их ответственности за совершение коррупционных правонарушений.

Важнейшее значение для формирования антикоррупционного законодательства имеет утвержденный Президентом РФ Национальный план противодействия коррупции, который предусматривает меры по совершенствованию государственного управления, непосредственно затрагивающие деятельность федеральных органов исполнительной власти. В частности:

1) детализацию механизмов контроля за выполнением публичных функций федеральными органами государственной власти, включая введение административных регламентов по каждой из таких функций и системы оценки качества их выполнения;

2) разработку и внедрение стандартов государственных услуг и регламентов исполнения государственных функций, а также оптимизацию и конкретизацию полномочий государственных органов и работников, которые должны быть закреплены в административных регламентах;

3) рассмотрение вопроса о целесообразности создания в составе кадровых служб федеральных государственных органов (кроме федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрены военная и специальные виды службы) подразделений по профилактике коррупционных и иных правонарушений с возложением на них следующих функций:

— обеспечение соблюдения государственными служащими Общих принципов служебного поведения государственных служащих;

— обеспечение деятельности комиссий по разрешению конфликта интересов;

— принятие мер по предотвращению конфликта интересов, в том числе после ухода государственного служащего с государственной службы;

— оказание консультативной помощи по вопросам, связанным с применением на практике общих принципов служебного поведения государственных служащих;

— обеспечение реализации обязанности государственных служащих сообщать о ставших им известными в связи с выполнением своих должностных обязанностей случаях коррупционных или иных правонарушений, а также осуществление проверки достоверности таких сведений и сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых государственными служащими;

— проведение служебных расследований случаев коррупционных проявлений;

— взаимодействие с правоохранительными органами.

Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2010 гг. в качестве неотъемлемого условия достижения своих целей предусматривает разработку действенных механизмов противодействия коррупции:

— подготовку и реализацию антикоррупционных программ для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ;

— внедрение практики антикоррупционной экспертизы законопроектов и иных нормативных правовых актов и механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти и т. д. Цирин А.М. Антикоррупционные инструменты и их применение в федеральных органах исполнительной власти // Журнал российского права. 2009. № 2. С. 36.

Однако указанные и другие меры не в полной мере способствуют устранению причин коррупции. Это объясняется тем, что основная детерминанта коррупции состоит в менталитете населения РФ, начиная с граждан, завершая высокопоставленными государственными чиновниками. Коррупция исторически нашла свое бурное развитие в Российском государстве. Чиновникам она выгодна для личного обогащения, а гражданину — в предоставлении первоочередного и не слишком дорогостоящего решения его проблем. Все это стало возможным из-за низкого уровня культурно-нравственного развития общества в целом. С этой целью основным способом борьбы с коррупцией должно стать повышение уровня культурно-нравственного развития и правовой культуры каждого гражданина в рамках его образования и воспитания.

2.2 Правовые методы преодоления административных барьеров и коррупции

Анализ данных о противодействии коррупции в органах государственной власти (данные с официальных Интернет-сайтов) позволяет систематизировать весь комплекс мер по противодействию коррупции. В связи с этим предупреждение коррупционных правонарушений осуществляется путем применения следующих мер:

1. Организация и проведение мониторинга эффективности борьбы с коррупцией. В отношении мониторинга можно заметить следующее. Владение объективной информацией является основным и необходимым элементом эффективного управления. Получение данной информации возможно только после всестороннего анализа рассматриваемого явления — коррупции, то есть мониторинга.

Антикоррупционный мониторинг должен осуществляться по следующим основным направлениям:

— изучение общественного мнения о состоянии коррупции;

— изучение и анализ статистической отчётности о выявленных на территории округа коррупционных правонарушениях (в том числе, по данным правоохранительных и надзирающих органов);

— проведение анализа поступивших в государственные органы жалоб и обращений физических и юридических лиц о фактах совершения коррупционных правонарушений;

— обобщение результатов проверок, проведённых в государственных органах;

— обобщение результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов;

— проведение анализа публикаций о коррупции на территории округа в средствах массовой информации;

— осуществление контроля за выполнением мероприятий, предусмотренных в планах противодействия коррупции, и обобщение полученных данных.

В настоящее время на муниципальном уровне необходимо принимать нормативные акты, регулирующие порядок проведения антикоррупционного мониторинга. Так, например администрацией г. Обнинска Калужской области принято Постановление Администрации г. Обнинска Калужской области от 26 июня 2009 г. № 861-п «Об антикоррупционном мониторинге», детально регламентирующее порядок проведения мониторинга.

2. Разработка и принятие муниципальных целевых программ по противодействию коррупции. Это основной инструмент работы. Данные программы могут быть краткосрочными — на 1 год или долгосрочными — на 2 или более года.

В настоящее время большинством местных администраций разработаны и приняты программы противодействия коррупции.

3. Организация и проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. Порядок проведения антикоррупционной экспертизы должен быть регламентирован региональным законодательством.

В значительной степени коррупционным проявлениям способствует принятие нормативных правовых актов, определяющих статус органов, с превышением компетенции и содержащих коррупциогенные нормы. В ходе проверки выявлено свыше 60 норм, создающих «законные» условия и предпосылки для коррупционных действий государственных служащих.

К примеру, в Сахалинской области Постановлением губернатора «Об обязательном согласовании международных контрактов, заключаемых на территории Сахалинской области» на управление ФСБ России по Сахалинской области возлагались дополнительные функции по контролю и надзору в сфере предпринимательской деятельности, не предусмотренные законодательством. Указанный правовой акт по результатам рассмотрения протеста прокурора области отменен.

По протесту прокурора Амурской области отменено Постановление губернатора области «Об утверждении Положения о квотировании золотодобычи в Амурской области», согласно которому за органами государственной власти области в нарушение Закона РФ от 21 февраля 1992 г. «О недрах» закреплялись полномочия по квотированию добычи полезных ископаемых.

4. Создание комиссий по противодействию коррупции. Анализ практики организации деятельности таких комиссий позволяет сделать вывод об их типичном составе, который образуют представители структурных подразделений по вопросам государственной службы, кадровой политики, правового обеспечения, подразделений, где гражданский служащий, в отношении которого рассматривается вопрос о соблюдении требований к служебному поведению или об урегулировании конфликта интересов, замещает должность гражданской службы. В состав этих комиссий входят также представители научных организаций и образовательных учреждений среднего и высшего профессионального образования, других организаций, приглашаемые в качестве независимых экспертов.

Однако механизм принятия решений в этих комиссиях не всегда позволяет в полной мере учитывать позицию участников, приглашаемых в качестве независимых экспертов, поскольку число независимых экспертов составляет приблизительно одну четверть от общего числа членов комиссии. Решения комиссии принимаются простым большинством голосов присутствующих на заседании членов комиссии. При равенстве числа голосов голос председательствующего на заседании комиссии является решающим. В случае установления указанной комиссией обстоятельств, свидетельствующих о наличии признака дисциплинарного проступка, руководитель или другое должностное лицо соответствующего органа исполнительной власти в соответствии с распределением обязанностей могут (но не обязаны) привлечь служащего к дисциплинарной ответственности.