Местные исполнительно-распорядительные органы в современных социально-экономических условиях Беларуси

АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ Институт государственной службы Кафедра теории и практики государственного управления Специальность «Государственное и местное управление»

КУРСОВАЯ РАБОТА

по теме «Местные исполнительно-распорядительные органы в современных социально-экономических условиях Беларуси»

по курсу «Теория и практика государственного управления»

Слушатель Волков Р.М.

группа № 4, ведущий экономист-руководитель группы анализа и перспективного планирования планово-экомического отдела РУП «ГЗЛиН»

Минск

• Введение
• 1. Правовые и экономические основы организации местного управления в Республике Беларусь
• 2. Проблемы функционирования местных исполнительных и распорядительных органов в современных социально-экономических условиях Беларуси
• 3. Пути повышения эффективности деятельности органов местного управления в Республике Беларусь
• Заключение
• Список литературы
• Приложение А
• Приложение Б

Действующая в настоящее время в стране система местного управления и самоуправления пока еще далека от предъявляемых к ней требований. Она не обеспечена в достаточной мере ни в правовом, ни в идеологическом, ни в организационно-практическом плане.

Главным недостатком системы местного управления и самоуправления в Республике Беларусь является «размытость» полномочий и отсутствие четкого распределения компетенции входящих в нее органов.

Прежде всего, в зарубежных странах более четко определена компетенция и сфера ответственности для каждого уровня управления. В соответствии с принципом субсидиарности на каждом региональном уровне выделены вопросы, входящие в сферы собственной компетенции, территориального образования более высокого уровня, государства. Эти сферы не пересекаются, что позволяет, в первую очередь населению, знать ответственных за решение местных вопросов и реально оценивать эффективность работы органов местной власти. В Беларуси, в связи с тем, что административно-территориальные образования более низкого уровня входят в состав образований более высокого территориального уровня и нет четкого разделения прав и ответственности между ними, сложилось такое положение, когда сферы компетенции вышестоящих органов почти полностью перекрывают поле деятельности нижестоящих. Это порождает параллелизм в работе представительных и исполнительных органов различных территориальных уровней, дублирование и «размывание» ответственности за положение дел на местах.

Местные органы не имеют устойчивых полномочий и необходимой материально-финансовой базы для самостоятельного решения на должном уровне социально-экономических проблем соответствующих территорий. Не создан рациональный механизм сочетания государственного и местного управления с местным самоуправлением, есть ряд тормозящих факторов, которые можно отнести, в том числе, и к сфере идеологии. Среди них — недостаточная правовая культура граждан. Люди слабо владеют механизмом собственного участия в решении жизненно важных для них задач, не могут естественно, совмещать свои завышенные требования с собственными возможностями. И в идеологии и в организационно-практическом плане местное самоуправление порой рассматривают в качестве понятия, органически отторгаемого от органов исполнительной власти на местах. Эти издержки вторгаются в практику регулирования экономических и социальных проблем на местах.

Местное управление, направленное на решение какой-либо проблемы, должно быть результативным и эффективным. Однако оно не всегда дает желаемый результат, к которому стремился управляющий субъект, нередко приводит к нежелательным последствиям, что делает всегда актуальным вопрос результативности и эффективности государственного управления.

Целью данной работы является определение путей повышения эффективности деятельности местных исполнительно-распорядительных органов Республики Беларусь.

Объектом исследования было выбрано местное управление Республики Беларусь.

Предметом исследование стало функционирование органов местного управления в современных социально-экономических условиях Республики Беларусь.

Информационную базу исследования составили нормативно-правовые акты законодательства Республики Беларусь, учебные и учебно-методические материалы Академии управления при Президенте Республики Беларусь, материалы официальных интернет-сайтов и периодических изданий.

1. Правовые и экономические основы организации местного управления в Республике Беларусь

С учетом территориального масштаба органы государственного управления подразделяются на центральные и местные. Исполнительная деятельность центральных органов распространяется на территорию всего государства. Местные — действуют в пределах административно-территориальных единиц.

Государственное управление в широком смысле характеризует всю деятельность государства по организующему воздействию со стороны специальных субъектов права на общественные отношения, т. е. это практическая деятельность органов государственной власти в масштабах всего общества. Местное управление имеет свойства более узкого уровня: управленческое воздействие опирается на права, обязанности и ответственность органов власти местного самоуправления и локализуется в пределах местного сообщества, т. е. распространяется на население, проживающее на определенной территории. Местное управление осуществляет функции управления по решению вопросов местного значения, исходя из локальных интересов населения, его исторических, национальных и иных особенностей и традиций, реализуя закрепленные государственным правом полномочия.

Следовательно, местное управление имеет как собственные, так и переданные государством полномочия, а значит и местное и государственное управление тесно взаимосвязаны: у них один источник власти — народ, они выполняют общую для всех функцию: обеспечивают нормальные условия жизнедеятельности граждан, призваны защищать их права, свободы и законные интересы.

Местное управление активно взаимодействует с государственным управлением по вопросам, сочетающим триединый интерес: государство в целом, его отдельного региона и конкретного местного сообщества.

Механизм взаимодействия государственных и местных органов — система отношений органов власти в процессе совместного решения вопросов, представляющих общий интерес, без передачи друг другу полномочий.

Управление на местах осуществляется различными органами, которые отличаются друг от друга порядком формирования, компетенцией, уровнем автономности в решении местных проблем, характером взаимоотношений с центральной властью. И поэтому, в системе местных органов власти необходимо различать два вида органов — назначаемые из центра (местное управление) и избираемые местным населением (местное самоуправление).

Конституции Республики Беларусь 1994 года четко не разграничивает местное управление и самоуправление, а лишь устанавливает, что «местное управление и самоуправление осуществляется гражданами через местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы территориального общественного самоуправления, местные референдумы, собрания и другие формы прямого участия в государственных и общественных делах». Понятие местного управления и самоуправления раскрыто в Законе Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» от 20 февраля 1991 г. № 617-XII.

Местное управление — форма организации и деятельности местных исполнительных и распорядительных органов для решения вопросов местного значения исходя из общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на соответствующей территории.

Единая система органов местного управления на территории Республики Беларусь состоит из областных, районных, городских, поселковых и сельских исполнительных комитетов и местных администраций.

Местное самоуправление в Республике Беларусь — форма организации и деятельности граждан для самостоятельного решения непосредственно или через избираемые ими органы социальных, экономических, политических и культурных вопросов местного значения исходя из интересов населения и особенностей развития административно-территориальных единиц на основе собственной материально-финансовой базы и привлеченных средств.

Система местного самоуправления включает местные Советы депутатов (далее — Совет) и органы территориального общественного самоуправления (советы и комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, домовые, уличные, квартальные, поселковые, сельские комитеты и другие органы, в том числе единоличные). Местное самоуправление осуществляется также путем проведения местных референдумов, собраний граждан и через иные формы прямого участия граждан в государственных и общественных делах.

Совет депутатов является представительным государственным органом на территории соответствующей административно-территориальной единицы и выступает основным звеном системы местного самоуправления.

Исполнительный и распорядительный орган, в отличие от представительного, является постоянно действующим государственным органом. В законодательстве не предусмотрены нормы о возможности и порядке прекращения полномочий исполнительных органов, может быть только прекращение полномочий некоторых должностных лиц.

Исходя из принципа разделения функций представительных и исполнительных органов, исполкомы получили свою собственную компетенцию, включающую вопросы управления местными делами, кроме отнесенных к исключительной компетенции Советов. По вопросам, отнесенным к компетенции Совета, исполком ответственен перед Советом. Учитывая, что компетенция Советов в последние годы значительно сужена, исполнительные комитеты фактически независимы от них в решении текущих вопросов местного значения.

В качестве субъектов местного управления и самоуправления могут выступать: население административно-территориальных единиц, отдельные граждане, государственные органы и различные предприятия, учреждения, организации, объединения (далее — организации).

Деятельность органов местного управления и самоуправления носит властный характер. Решения, принятые ими в пределах своих полномочий, обязательны для всех организаций, должностных лиц, граждан соответствующей территории.

Местное управление и самоуправление осуществляются в соответствии со следующими основными принципами:

1) народовластия, участия граждан в местном управлении и самоуправлении;

2) законности, социальной справедливости, гуманизма, защиты прав и охраняемых законом интересов граждан;

3) взаимодействия органов местного управления и самоуправления;

4) разграничения компетенции представительных и исполнительных органов;

5) единства и целостности системы местного управления и самоуправления;

6) самостоятельности и независимости Советов, других органов местного самоуправления в пределах своих полномочий в решении вопросов местной жизни;

7) выборности Советов, других органов местного самоуправления, их подотчетности населению;

8) гласности и учета общественного мнения, постоянного информирования населения о принимаемых решениях по важнейшим вопросам и результатах их выполнения, предоставления каждому гражданину возможности ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и законные интересы;

9) сочетания местных и общегосударственных интересов, участия органов местного управления и самоуправления в решении вышестоящими органами вопросов, затрагивающих интересы населения соответствующей территории;

10) ответственности за законность и обоснованность принимаемых решений.

Граждане, проживающие на соответствующей территории, осуществляют местное управление и самоуправление через Советы, исполнительные и распорядительные органы, органы территориального общественного самоуправления, местные референдумы, собрания и другие формы прямого участия в государственных и общественных делах.

Конституция Республики Беларусь и законодательство в системе местной власти утвердили местные исполнительно-распорядительные органы в «вертикаль власти» и их взаимоотношения с Советами состоят в подотчетности. Местные Советы имеют право принимать решения лишь в строго ограниченных пределах.

Исполнительным и распорядительным органом на территории области, района, города, поселка, сельсовета является исполнительный комитет с правами юридического лица.

Исполнительные комитеты первичного (сельские, поселковые, городские (городов районного подчинения), базового (городские (городов областного подчинения), районные), областного уровней входят в систему органов исполнительной власти и являются органами местного управления.

В состав исполнительного комитета входят председатель исполнительного комитета, его заместители, управляющий делами (секретарь) и члены исполнительного комитета.

Областные (Минский городской) исполнительные комитеты подотчетны и подконтрольны Президенту Республики Беларусь и Совету Министров Республики Беларусь по вопросам, входящим в компетенцию Правительства Республики Беларусь, исполнительные комитеты первичного и базового уровней — Президенту Республики Беларусь и вышестоящим исполнительным и распорядительным органам. Исполнительный комитет ответствен перед соответствующим Советом по вопросам, отнесенным к компетенции Совета.

Исполнительно-распорядительные органы областного уровня и Минский горисполком тесно взаимодействуют с министерствами и комитетами, так как имеют в своем составе структуры двойного подчинения, функционирующие по линии «министерство — облисполком» (комитеты по экономике, облсельхозпроды, комитеты строительства и жилищной политики, фонд государственного имущества, отдел торговли и услуг и т. д.). Областные исполнительные комитеты, в свою очередь, взаимодействуют с райисполкомами, направляя и координируя функционирование всей системы местного управления и самоуправления. Основным принципом такого взаимодействия является их вертикальная интеграция при четком разграничении функций и полномочий.

Исполнительный комитет в пределах своих полномочий принимает решения. Решения принимаются простым большинством голосов, подписываются председателем и управляющим делами исполнительного комитета.

Заседания исполнительного комитета созываются председателем исполнительного комитета по мере необходимости, но не реже одного раза в месяц и считаются правомочными, если в них принимает участие не менее двух третей членов от установленного состава исполнительного комитета.

Исполнительный комитет по мере необходимости, но не реже одного раза в год докладывает о своей деятельности Совету, а также информирует граждан на собраниях трудовых коллективов и по месту жительства.

Компетенция исполнительных комитетов включает несколько направлений их деятельности: вопросы, связанные с обеспечением деятельности местного Совета депутатов, с коммунальной собственностью и коммунальным хозяйством, с реализацией полномочий в сфере обеспечения законности, защиты прав и свобод граждан, полномочия по оказанию нижестоящим исполнительным комитетам и местным администрациям необходимой помощи, с реализацией общегосударственных проблем (следует отметить, что в деятельности местных органов управления в Республике Беларусь, как и во многих других государствах, достаточно сложно четко разграничить общегосударственные и местные проблемы).

Таким образом, исполнительный комитет обеспечивает экономическое, социальное, культурное развитие территории и осуществляет следующие полномочия:

1) разрабатывает и вносит для утверждения в Совет схему управления местным хозяйством и коммунальной собственностью, предложения по организации охраны общественного порядка и защиты прав граждан;

2) разрабатывает и вносит для утверждения в Совет проекты программ экономического и социального развития, местного бюджета, принимает меры по осуществлению программ и исполнению местного бюджета, представляет Совету отчеты об их выполнении;

3) обеспечивает соблюдение Конституции, законов, актов Президента Республики Беларусь, выполнение решений Совета и решений вышестоящих государственных органов, принятых в пределах их компетенции;

4) организует получение доходов местного бюджета и их использование по целевому назначению, принимает решения о выпуске местных ценных бумаг и проведении аукционов;

5) распоряжается коммунальной собственностью административно-территориальной единицы в порядке, установленном Советом;

6) принимает решения о создании, реорганизации и ликвидации предприятий, организаций, учреждений и объединений (далее — организаций) коммунальной собственности; в порядке, определенном соответствующим Советом, утверждает режим их работы, а также согласовывает режим работы других организаций независимо от форм собственности; дает согласие на размещение организаций, не находящихся в коммунальной собственности;

7) заключает договоры с юридическими и физическими лицами;

8) кооперирует с согласия собственников средства организаций, организует их долевое участие в социальном и экономическом развитии территории;

9) осуществляет контроль на подведомственной ему территории за использованием коммунальной собственности;

10) отменяет в пределах своей компетенции решения руководителей иных органов местного управления, принятые с нарушением законодательства;

11) образует по вопросам своей деятельности комиссии, определяет их полномочия и руководит их деятельностью;

12) принимает меры по обеспечению и защите интересов территории, местного хозяйства в судебном порядке, а также в вышестоящих органах государственного управления;

13) решает вопросы землеустройства и землепользования, обеспечивает разработку градостроительных проектов на подведомственной ему территории.

14) принимает решения, направленные на защиту прав и удовлетворение законных интересов граждан, организует прием населения руководителями исполнительного комитета и его структурных подразделений, рассматривает обращения граждан и принимает по ним решения;

15) решает вопросы охраны здоровья, образования, социального и культурного обеспечения, торгового, транспортного, коммунального, бытового и иного обслуживания граждан на соответствующей территории;

16) организует разъяснение законодательства Республики Беларусь и оказание юридической помощи населению;

17) обеспечивает законность и общественную безопасность на соответствующей территории;

18) оказывает нижестоящим исполнительным комитетам и местным администрациям необходимую помощь;

19) содействует развитию народных традиций и обычаев на подведомственной территории;

20) обеспечивает исполнение законодательства Республики Беларусь по вопросам военной службы всеми должностными лицами и гражданами;

21) осуществляет полномочия, предусмотренные законодательством о выборах, референдуме, отзыве депутата, а также по организации обсуждения других важнейших вопросов местного и республиканского значения; вносит в установленном порядке предложения о представлении к государственным наградам и поощрениям;

22) может выступать учредителем местных средств массовой информации и исполнять иные полномочия в соответствии с действующим законодательством.

Исполнительный комитет не вправе вмешиваться в компетенцию соответствующего Совета, а Совет — в компетенцию исполнительного комитета.

Председатели исполнительных комитетов назначаются и освобождаются от должности Президентом Республики Беларусь или в установленном им порядке и утверждаются в должности соответствующими Советами (нередко такую схему называют «президентской вертикалью»).

Срок полномочий председателя сельского, поселкового, городского исполнительного комитета равен сроку полномочий соответствующего Совета.

В своей деятельности председатель областного (Минского городского) исполнительного комитета подотчетен и подконтролен Президенту Республики Беларусь, Совету Министров Республики Беларусь по вопросам, входящим в компетенцию Правительства Республики Беларусь, председатель исполнительного комитета первичного и базового уровней — Президенту Республики Беларусь и вышестоящим исполнительным и распорядительным органам, а по вопросам, отнесенным к компетенции Совета, подотчетен соответствующему Совету.

Не допускается совмещение должности председателя исполнительного комитета с любой другой должностью, выполнение оплачиваемых работ, кроме связанных с преподавательской, научной, творческой деятельностью.

Председатель исполнительного комитета осуществляет следующие полномочия:

1) возглавляет исполнительный комитет, обеспечивает взаимодействие исполнительного комитета и соответствующего Совета;

2) назначает заместителей председателя, управляющего делами и иных членов исполнительного комитета;

3) назначает заместителей главы местной администрации;

4) представляет исполнительный комитет во взаимоотношениях с Советом, другими государственными органами, органами территориального общественного самоуправления, организациями и гражданами;

5) представляет сессии Совета по мере необходимости, но не реже одного раза в год отчеты о деятельности исполнительного комитета, информирует Совет и граждан о состоянии дел на подведомственной Совету территории;

6) организует работу по подготовке заседаний исполнительного комитета, ведет заседания, обеспечивает контроль за реализацией принятых решений;

7) подписывает решения и протоколы заседаний исполнительного комитета, издает в пределах своей компетенции распоряжения;

8) является распорядителем кредитов по расходной части местного бюджета и внебюджетных средств;

9) налагает дисциплинарные взыскания на председателей нижестоящих исполнительных комитетов (глав местных администраций), их заместителей;

10) определяет структуру и штаты исполнительного комитета, его управлений, отделов и других подразделений, руководит ими;

11) осуществляет общее руководство деятельностью подведомственных исполнительному комитету организаций, назначает и освобождает от должностей их руководителей;

12) обеспечивает рассмотрение обращений граждан и принимает меры для полного, объективного, всестороннего и своевременного их рассмотрения;

13) руководит гражданской обороной; в случаях стихийных бедствий, аварий, катастроф принимает меры по спасению людей и сохранению материальных ценностей, нормализации экологической обстановки, имеет право для ликвидации последствий таких чрезвычайных ситуаций привлекать население к выполнению неотложных общественно необходимых работ и использовать материально-технические ресурсы организаций;

14) осуществляет государственный контроль за охраной атмосферного воздуха, вод, лесов, недр, растительного и животного мира;

15) приостанавливает деятельность организаций, а также строительство объектов при нарушении природоохранного и иного законодательства;

16) распоряжается имуществом и финансовыми ресурсами исполнительного комитета, осуществляет иные полномочия.

Следует отметить, что раньше председатель местного Совета одновременно являлся председателем исполкома. Сегодня это считается недопустимым, ибо неизбежно ведет к нарушению принципа «разделения властей» .

Исполнительным и распорядительным органом на территории района в городе является местная администрация с правами юридического лица. Местные администрации входят в систему органов исполнительной власти и являются органами местного управления.

В состав местной администрации входят глава местной администрации, его заместители и члены местной администрации.

Глава местной администрации назначается и освобождается от должности Президентом Республики Беларусь или в установленном им порядке. Члены и сотрудники местной администрации назначаются и освобождаются от должности главой местной администрации.

Заседания местной администрации проводятся ее главой по мере необходимости, но не реже одного раза в месяц и считаются правомочными, если в них принимает участие не менее двух третей членов от установленного состава местной администрации.

Решения местной администрации принимаются простым большинством голосов от установленного состава местной администрации.

Структура и штатная численность местной администрации утверждаются городским исполнительным комитетом.

Местная администрация осуществляет следующие полномочия:

1) обеспечивает соблюдение Конституции, законов, актов Президента Республики Беларусь и выполнение решений вышестоящих исполнительных комитетов и Советов;

2) разрабатывает и вносит на рассмотрение городского исполнительного комитета схему управления территорией и ее развития, предложения о структуре и штатной численности местной администрации;

3) распоряжается коммунальной собственностью города в пределах полномочий, предоставленных соответствующим городским Советом;

4) организует получение бюджетных и иных доходов и осуществляет контроль за их целевым использованием;

5) кооперирует с согласия собственников средства организаций, организует их долевое участие в социальном и экономическом развитии территории;

6) вносит на рассмотрение Советов и их органов, исполнительных комитетов предложения по всем вопросам местного значения и участвует в их рассмотрении;

7) организует контроль за охраной атмосферного воздуха, вод, лесов, недр, растительного и животного мира, а также за использованием коммунальной собственности;

8) организует работу органов территориального общественного самоуправления, созывает собрания, в том числе собрания уполномоченных представителей граждан соответствующей территории, обеспечивает выполнение их решений;

9) обеспечивает рассмотрение обращений граждан и принимает меры для своевременного их рассмотрения;

10) разрабатывает и вносит на рассмотрение городского исполнительного комитета сметы расходов местной администрации, обеспечивает их исполнение;

11) решает вопросы, связанные с землепользованием;

12) организует строительство и ремонт жилищного фонда, дорог, контроль за содержанием улиц, кварталов, придомовых территорий;

13) содействует созданию и функционированию предприятий по обслуживанию населения соответствующей территории;

14) решает вопросы, связанные с укреплением общественного порядка;

15) организует контроль за обеспечением противопожарных мероприятий и безопасности на водах;

16) представляет интересы соответствующего района в государственных органах и в отношениях с организациями;

17) участвует в реализации государственной политики в сфере охраны историко-культурного наследия, организует работу по содержанию в надлежащем состоянии памятников природы, культовых сооружений;

18) решает вопросы трудоустройства, образования, профессиональной подготовки, социально-культурного, медицинского, торгового, транспортного, бытового и иного обслуживания граждан;

19) содействует развитию народных традиций и обычаев;

20) может выступать учредителем местных средств массовой информации и др.

Местные администрации наделены сходной компетенцией, но они не осуществляют ряд полномочий, характерных для исполнительных комитетов (разработка проекта местного бюджета и отчета о его исполнении, подготовка для утверждения Советом программ экономического и социального развития и другие). Такая ситуация связана с тем, что на территориях районов в городах, где созданы местные администрации, не имеется соответствующих местных Советов депутатов.

Глава местной администрации:

1) руководит деятельностью местной администрации;

2) утверждает по согласованию с председателем городского исполнительного комитета персональный состав местной администрации;

3) организует работу по подготовке заседаний местной администрации, ведет эти заседания;

4) обеспечивает рассмотрение обращений граждан и принимает меры для своевременного их рассмотрения;

5) организует и контролирует выполнение решений местной администрации;

6) подписывает договоры, финансовые и банковские документы, является распорядителем кредитов;

8) представляет местную администрацию в отношениях с другими государственными органами, организациями и гражданами;

9) подписывает решения местной администрации и протоколы ее заседаний, издает в пределах своей компетенции распоряжения, осуществляет иные полномочия.

Таким образом, если формирование исполнительных комитетов включает вертикальный (назначение вышестоящим должностным лицом) и горизонтальный (утверждение соответствующим местным Советом) принципы формирования, то местные администрации формируются только по вертикальному принципу.

Типовая структура местных исполнительно-распорядительных органов приведена в Приложении А. В их структуре могут быть комитеты, управления, отделы. Деятельность структурных подразделений регламентируется положениями.

В местных исполнительных и распорядительных органах в зависимости от их территориального уровня могут образовываться структурные подразделения (Приложение Б). Численность работников местных исполнительных и распорядительных органов (без персонала по охране и обслуживанию зданий) также приведена в Приложении Б.

Для обеспечения осуществления руководителями областного и Минского городского исполнительных комитетов соответствующих полномочий в структуре этих исполнительных комитетов может предусматриваться по одной должности главного советника и помощника председателя и по одной должности помощника заместителя председателя.

На руководителей областных, Минского городского, городских, районных исполнительных комитетов, глав администраций районов в городах возложена персональная ответственность за соблюдение установленной численности работников соответствующих местных исполнительных и распорядительных органов.

Экономическую основу местного управления и самоуправления составляют природные ресурсы (земля, ее недра, воды, леса, растительный и животный мир), коммунальная и иная собственность, служащие источником получения доходов местного управления и самоуправления и удовлетворения социальных и экономических потребностей населения соответствующей территории.

Природными ресурсами на соответствующей территории распоряжаются местные представительные и исполнительные органы, которым принадлежит право предоставлять их во владение и пользование организациям, объединениям и гражданам. Большинство административно-территориальных единиц Беларуси не располагает большими объемами высокодоходных природных ресурсов, вследствие чего поступления в местные бюджеты от них невелики. В тоже время субъекты хозяйствования уплачивают экологический налог, который является своеобразной платой за пользование природными ресурсами и поступает в местные бюджеты. Поэтому органы местного управления и самоуправления заинтересованы в грамотном и рациональном использовании природных ресурсов не только для обеспечения экологической безопасности своей территории, но и для получения финансовых средств.

Из всех природных ресурсов в большинстве административно-территориальных единиц республики наиболее ценным является земля. Платежи за землю составляют значительный источник поступлений в местные бюджеты. Но главное — земля является основой сельскохозяйственного производства и рациональное ее использование повышает эффективность экономической деятельности землепользователей. Это, в свою очередь, увеличивает поступления в местные бюджеты налогов, связанных с результатами хозяйственной деятельности землепользователей.

Местное хозяйство обеспечивает функционирование системы местного управления и самоуправления и непосредственное удовлетворение потребностей населения, проживающего на территории соответствующей административно-территориальной единицы.

Местное хозяйство состоит из предприятий, организаций, учреждений и объединений, в том числе объектов социальной и производственной инфраструктуры, являющихся коммунальной собственностью административно-территориальной единицы.

Исполнительные комитеты и местные администрации координируют деятельность предприятий, организаций, учреждений и объединений местного хозяйства, обеспечивают комплексное социальное и экономическое развитие территории, содействуют созданию концернов, консорциумов, межотраслевых объединений, ассоциаций, совместных предприятий, содействуют обеспечению их хозяйственной деятельности материально-техническими ресурсами из местных фондов, развитию кооперативных, арендных и других прогрессивных форм хозяйствования.

Коммунальная собственность состоит из казны административно-территориальной единицы и имущества, закрепленного за коммунальными юридическими лицами. Казну составляют средства местного бюджета и иное коммунальное имущество, не закрепленное за коммунальными юридическими лицами.

В коммунальной собственности могут находиться имущество государственных органов, средства местного бюджета, жилищный фонд и жилищно-коммунальное хозяйство, а также промышленные, строительные, сельскохозяйственные предприятия, предприятия торговли, бытового обслуживания населения и транспорта, учреждения здравоохранения, образования, культуры, физической культуры и спорта, социальной защиты и иное имущество, необходимое для функционирования и развития соответствующей территории.

Советы, исполнительные комитеты и местные администрации участвуют во внешнеэкономической деятельности, способствуют расширению внешнеэкономической деятельности организаций, развитию экспортной базы и увеличению производства конкурентоспособной на внешнем рынке продукции.

Местные органы власти вправе:

1) заключать договоры с зарубежными партнерами на реализацию и приобретение продукции за счет имеющихся валютных средств;

2) создавать совместные предприятия по выпуску продукции производственно-технического назначения, товаров народного потребления и оказанию услуг населению; участвовать в создании совместных с зарубежными партнерами научных, культурных, туристических, физкультурно-оздоровительных, реабилитационных центров, других организаций по экономическому и научно-техническому сотрудничеству;

3) организовывать приграничную торговлю;

4) вносить в Совет Министров Республики Беларусь предложения о создании свободных экономических зон.

Наиболее острая проблема, с которой сталкиваются местные представительные и исполнительные органы в своей практической деятельности, — нехватка финансовых ресурсов для осуществления своих функций.

Финансовые ресурсы органов местного управления и самоуправления состоят из бюджетных и внебюджетных средств Советов и их органов, исполнительных комитетов и местных администраций, а также средств органов территориального общественного самоуправления. При недостаточности собственных средств предусматриваются дотации и субсидии из вышестоящего бюджета. В местные бюджеты могут также выделяться в установленном порядке из вышестоящего бюджета субвенции на выполнение целевых программ и мероприятий.

Советы утверждают, а исполнительные комитеты в пределах своей компетенции самостоятельно разрабатывают и исполняют местные бюджеты в интересах населения. Местные бюджеты нижестоящих административно-территориальных единиц не включаются в местные бюджеты вышестоящих административно-территориальных единиц.

Минимальные размеры местных бюджетов определяются на основе среднереспубликанского норматива бюджетной обеспеченности по отраслям непроизводственной сферы на одного жителя с учетом сложившейся инфраструктуры региона. Этот норматив устанавливается ежегодно в законе о бюджете на очередной финансовый год.

Местным бюджетам, собственная доходная база которых недостаточна для покрытия запланированных расходов, устанавливается норматив отчислений от республиканских налогов и других обязательных платежей, взимаемых на данной территории. Принцип формирования данного норматива заключается в доведении местного бюджета до минимального размера, гарантирующего среднереспубликанскую бюджетную обеспеченность на одного жителя. Данные нормативы являются долговременными. При увеличении расходов Совет самостоятельно решает вопрос сбалансированности бюджета.

Доходы бюджетов каждой административно-территориальной единицы формируются за счет налогов, определяемых законодательством республики Беларусь, других обязательных платежей, а так же иных, определенных законодательством поступлений.

Установление на всей территории Беларуси республиканских налогов производится актами Президента или законами. Местные Советы депутатов вправе устанавливать зачисляемые в их бюджеты местные налоги и другие обязательные платежи в соответствии законодательством.

Неотъемлемым атрибутом местного бюджета является его самостоятельность в установлении доходов и расходов. В соответствии с законодательством Республики Беларусь право формирования, утверждения и исполнения местных бюджетов предоставлено местным представительным и исполнительным органам. Самостоятельность бюджетов обеспечивается наличием собственных доходов и правом определять направления их использования и расходования.

В структуре финансовых ресурсов местного управления выделены внебюджетные и заемные средства, средства валютных фондов. В настоящее время их доля в общем объеме финансовых средств не велика. Однако, с развитием рыночных отношений, их объем и роль будут возрастать, в первую очередь, как средств для финансирования инновационных проектов.

2. Проблемы функционирования местных исполнительных и распорядительных органов в современных социально-экономических условиях Беларуси

Исходя из правовых основ местного управления, изложенных в Конституции Республики Беларусь и рассмотренных в первой главе, видно, что местное управление и самоуправление не входят в систему разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, хотя из содержания Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» можно сделать вывод, что органы местного управления относятся к системе исполнительной власти. С другой стороны, органы местного управления по своим функциям и компетенции хотя и включаются в систему государственного управления на местом уровне, однако они имеют определенную организационную обособленность и связаны не только с вышестоящими органами государственного управления, но и с местными Советами депутатов. Так, исполнительные комитеты исполняют решения местных Советов, принятые в пределах их компетенции, они по мере необходимости, но не реже одного раза в год докладывают о своей деятельности местному Совету; председатель исполнительного комитета представляет сессии местного Совета по мере необходимости, но не реже одного раза в год отчеты о деятельности исполнительного комитета; местные Советы имеют право отменять в случаях несоответствия законодательству решения исполнительного комитета и распоряжения председателя исполнительного комитета.

Исходя из закрепленного в Законе «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» принципа разделения функций представительной и исполнительной власти, исполкомы получили «собственную» компетенцию, включающую, по мнению некоторых ученых, некоторые вопросы управления, относящиеся к ведению Советов, кроме отнесенных к их исключительной компетенции.

Чаще всего эффективность государственного управления рассматривается в отношении социального и экономического развития государства (региона).

Главное требование к государственному управлению экономикой — повышение эффективности, которое выступает его важнейшей качественной характеристикой производства и отражает уровень развития производительных сил и степень обеспечения потребностей общества.

Результаты государственного управления оцениваются всем обществом, его отдельными группами и каждым человеком в отдельности, ибо они наглядно просматриваются через изменение уровня и качества жизни населения, через развитие социальной и духовной сферы, через результаты, полученные в сфере экономики, национальной безопасности, международного сотрудничества и т. д.

Стабильность социально-экономического развития административно-территориальных единиц и эффективность местного управления и самоуправления напрямую зависят от финансово-экономических ресурсов, которыми располагают территории, от того, как в них реализуются основные принципы организации местных финансов, каковы источники формирования и направления использования финансовых ресурсов.

Комплексное социально-экономическое развитие административно-территориальных единиц, предполагающее пропорциональное развитие экономической и социальной сфер, осуществляется на основе рационального использование природных ресурсов территории, коммунальной и иной собственности.

Принципиальная особенность современного состояния имущества органов местного управления и самоуправления состоит в том, что в преобладающей своей части оно не приносит доходов, а является убыточным. Сегодня увеличение масштабов коммунальной собственности приводит к парадоксальному результату — экономические возможности органов местного управления и самоуправления не возрастают, а уменьшаются, возникают новые трудности, связанные с дополнительной нагрузкой на местные бюджеты. На поддержание объектов коммунальной собственности в работоспособном состоянии местным бюджетам направляются огромные субсидии.

Другая особенность объектов коммунальной собственности — крайне низкий их технологический уровень и полная изношенность. Ремонт и обслуживание этих объектов требуют дополнительных непредвиденных затрат, гораздо больших, чем реальные доходы, получаемые от их использования.

Реальные экономические ресурсы местного управления и самоуправления крайне скудны и как следствие само функционирование коммунальной собственности на деле полностью зависит от государственного финансирования. В большинстве случаев отсутствие необходимых финансовых ресурсов не позволяет органам местного управления и самоуправления обеспечить расширенное воспроизводство коммунальной собственности как обособленного от государства правового и экономического института, призванного защищать права граждан, в том числе и в социальной сфере.

Проблема рационализации использования коммунальной собственности, обеспечения рентабельности ее эксплуатации является одной из главных задач органов местного управления и самоуправления.

В демократических государствах используются два исходных принципа формирования местных бюджетов: бюджетной эквивалентности и национальной солидарности.

В основе первого из них лежат идеи налоговой справедливости, применяемые в данном случае по отношению не только к отдельным гражданам и предприятиям, но и к жителям региона в целом. Согласно этому принципу доходы местных бюджетов должны соответствовать налоговой нагрузке, которую несут жители региона, а следовательно — возможности получения ими общественных благ и услуг, представляемых за счет местных бюджетов, должны возрастать по мере увеличения объема налогов, собираемых в данном регионе. В Беларуси этот принцип не является основополагающим, реализуется частично. За более широкое его использование при бюджетном планировании выступают руководители местных представительных и исполнительных органов административно-территориальных единиц, способных сформировать бездотационные бюджеты. Это, как правило, города, в которых действуют предприятия и организации, дающие большой объем налогов (Солигорск, Жлобин, Мозырь и др.).

Второй принцип является базовым для бюджетной системы Беларуси. В его основе лежат не только общие соображения гражданской солидарности, но и ряд экономических аргументов, в соответствии с которыми государство должно стремиться к выравниванию, в известной степени, финансовых возможностей регионов. И как результат, государство гарантирует предоставление гражданам ряда социальных услуг на определенном качественном уровне. Государственные минимальные социальные стандарты установлены в области оплаты труда, пенсионного обеспечения, образования, здравоохранения, культуры, жилищно-коммунального обслуживания, социальной поддержки и социального обслуживания.

Одной из задач, для решения которой применяются минимальные социальные стандарт, является нормативное обеспечение формирования и использования средств республиканского и местных бюджетов и средств государственных внебюджетных фондов на социальные нужды. С ориентацией на эти стандарты рассчитывается минимальный бюджет, который представляет собой объем доходов консолидированного бюджета нижестоящего территориального уровня, покрывающих минимальные необходимые расходы.

Очевидно, что главным достоинством бюджетного планирования на основе норматива бюджетной обеспеченности на одного жителя является возможность выравнивания финансового обеспечения регионов республики. Однако при более глубоком изучении выявляются и недостатки. Такой подход не в полной степени учитывает:

реальное состояние объектов социальной инфраструктуры в регионах и различия в качестве представляемых ими услуг;

потребности в финансировании объектов, поскольку в различных регионах одинаковые объекты могут требовать различных текущих и капитальных затрат;

достигнутый (различный) уровень удовлетворения потребностей конкретных населенных пунктов в общественных благах и услугах;

разделение обязательств государства и местных органов управления и самоуправления, обусловленных нормативами бюджетной обеспеченности на одного жителя.

Выделяют источники доходов бюджета: собственные, регулирующие, средства республиканского бюджета (дотации, субсидии, субвенции).

К собственным источникам доходов бюджета отнесены:

источники доходов, закрепленные за бюджетом каждого уровня;

дополнительные источники доходов, устанавливаемые самостоятельно местными Советами депутатов (местные налоги и сборы).

Закрепленные источники доходов бюджета (налоги) должны закрепляться за местным Советом законом на долгосрочной основе. Долгосрочное закрепление источников дохода местного бюджета призвано стимулировать деятельность органов местного управления и самоуправления по укреплению и развитию налоговой базы. Однако в Беларуси перечень закрепленных налогов утверждается ежегодно, и они не выполняют стимулирующей функции.

Дополнительные источники доходов в большей степени соответствуют определению «собственные». Их устанавливают местные Советы депутатов. Состав местных налогов и сборов устанавливается на основании ежегодно утверждаемого законом о бюджете перечня.

О реальной степени самостоятельности местного бюджета можно судить по удельному весу местных налогов и сборов в общем объеме доходов местного бюджета. За последние годы удельный вес местных налогов и сборов в доходах консолидированного бюджета республики не превышал двенадцати процентов.

Около 20% в объеме местных налогов республики составляют регулирующие доходы — республиканские налоги, распределяемые между вышестоящими и нижестоящими бюджетами в целях достижения их сбалансированности по установленным нормативам. Состав и размеры части республиканских налогов и других обязательных платежей, зачисляемых в бюджеты областей и города Минска, устанавливаются ежегодно в законе о бюджете республики на предстоящий финансовый год.

Анализ системы бюджетного планирования позволяет сделать вывод, что в структуре доходов местных бюджетов Республики Беларусь наблюдается явный перекос в пользу средств бюджетного регулирования.

Требует своего решения и вопрос оптимизации расходов местных бюджетов. Сохраняющиеся здесь трудности вызваны отсутствием четкого разграничения полномочий органов местного управления и самоуправления разных территориальных уровней и соответственно «расходных полномочий» их бюджетов. Взаимоотношения бюджетов различных уровней должны основываться на законодательном закреплении за каждым уровнем управления и самоуправления как конкретных обязательств, так и устойчивых источников их финансово-бюджетного обеспечения, что позволит уменьшить встречные межбюджетные потоки и ослабить субъективную зависимость нижестоящих бюджетов от вышестоящих органов.

Не способствует развитию самостоятельности и хозяйственной инициативы местных органов управления и самоуправления ориентация бюджета на затраты при жестком закреплении статей использования бюджетных средств. Если отдельные позиции бюджета являются обязательными, то у исполнителей бюджета свобода действий сильно ограничена. В этой ситуации исполнительные органы стремятся полностью использовать отпущенные средства, не всегда учитывая критерий эффективности.

О необходимости совершенствования экономического и организационного обеспечения работы органов государственной власти первичного звена говорит тот факт, что некоторые сельские исполкомы размещаются в зданиях, непригодных к эксплуатации.

У председателей исполкомов первичного звена отсутствуют рычаги воздействия на руководителей субъектов хозяйствования. В таких условиях нельзя эффективно реализовывать государственный курс на местах.

местное управление беларусь

3. Пути повышения эффективности деятельности органов местного управления в Республике Беларусь

Основными целями совершенствования системы управления в 2006 — 2010 годах должны стать создание системы управления экономикой, адекватной решаемым в прогнозируемом периоде задачам социально-экономического развития страны, повышение ее эффективности, оптимизация организационных структур, форм, методов и механизмов управления на всех уровнях, во всех звеньях в государственном и негосударственном секторах экономики. Для их достижения потребуется реализация задачи по совершенствованию системы местного управления и самоуправления, в том числе оптимизация полномочий местных исполнительных и распорядительных органов на основе усиления роли органов базового и первичного уровней.

Совершенствование системы местного управления и самоуправления, будет проводиться с учетом:

четкого разграничения полномочий и ответственности между республиканскими органами государственного управления и органами местного управления и самоуправления, а также между местными исполнительными и распорядительными органами областного, базового и первичного уровней;

выработки рационального организационного механизма взаимодействия между органами государственного управления различных уровней.

В Плане выполнения решений Всемирной встречи на высшем уровне по устойчивому развитию (Йоханнесбург, сентябрь 2002) подтверждена решимость мирового сообщества продолжать содействие созданию и укреплению советов по устойчивому развитию не только на национальном, но и на местном уровне, а также повысить роль и возможности местных властей.