Место прокуратуры в системе органов государственной власти Российской Федерации

Введение

В системе правоохранительных органов Российской Федерации прокуратура занимает специфическое место. В латинском языке слово «procuro» означает «попечение, заведывание, управление», а также «должность прокуратора» — «заведующего, управляющего, распорядителя». Прокуратура является органом государства, специально предназначенным для осуществления правоохраны совместно с другими органами.

Прокуратура Российской Федерации отличается от прокуратур других государств тем, что в России она создавалась целью общего надзора за законностью, а в европейских государствах с целью осуществления уголовного преследования. Начиная с 1722 года система прокуратуры изменяется, но изменить основную суть и предназначение органов прокуратуры — она как была, так и остается «оком государевым» .

Глава 1. Место прокуратуры в системе органов государственной власти РФ Россия, являясь самой большой по территории страной в мире, с национально-территориальным делением, просто не может обойтись без органа, осуществляющего надзор за исполнением законов. В государственном механизме место прокуратуры определяется по-разному, т.к. это обусловлено недостаточно четким определением правового статуса прокуратуры. С разных позиций этот вопрос рассматривают, например Алексеев В. Б., Долежан В. В. Колибаб К. Е, Шобухин В. Ю, и многие другие. Долежан В. В. придерживается мнения об отнесении прокуратуры к законодательной ветви государственной власти, Шобухин В. Ю. к исполнительной, а Алексеев В. Б., Колибаб К. Е. к судебной. Отметим, что прокуратура Российской Федерации является самостоятельным государственным правовым институтом и не может принадлежать ни одной из ветвей власти.

Осуществляет надзор органы прокуратуры за законностью деятельности исполнительной власти, законодательных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. В этой связи Верховный Суд Российской Федерации в своем Решении от 11 февраля 2005 г. №ГКПИ04−1479 указывает, что прокуратура РФ не входит в систему федеральных органов исполнительной власти и ее нормативные правовые акты не подлежат государственной регистрации и публикуются в журнале «Законность». Прокуратура и другие государственные органы, кроме судов, не могут осуществлять судебную власть.

Некоторые ученые, например, Байкин И. М., Бурмистров А. С., Денисов С. А. и некоторые другие ученые относят прокуратуру к «контрольной власти». Отметим, что Байкин И. М. сформулировал характерные признаки, свойственные прокуратуре как органу государственной власти:

1) подчинение граждан субъекту власти в результате осознания своей зависимости;

2) наличие уполномоченных лиц и материальных средств для распоряжения властью;

3) образование чаще определенной структуры учреждений. Существование прокуратуры как самостоятельной ветви власти, дополняющей тройку властей для согласованного функционирования определяют Антонов И. А., Буянский С. Г., Сологубов А. С. и другие.

Кутафин О.Е. разграничивал понятия «орган государственной власти» и «государственный орган». Обращаясь к Конституции РФ, заметим, что в ст. 11 перечислены федеральные органы государственной власти: Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ. В Основном Законе страны упоминаются и другие органы, которые также осуществляют функции и задачи государства, — Администрация Президента РФ, Совет Безопасности РФ, Счетная палата РФ, Уполномоченный по правам человека в РФ, Центральный банк РФ, Конституционное Собрание. В этом ряду и прокуратура. В законодательстве эти органы нередко именуются иными государственными органами. Петрухин М. Л. не относит прокуратуру к органам государства, а Ванькаев А. Н. считает прокуратуру необходимым механизмом системы разделения властей и важный элемент системы сдержек и противовесов". Все перечисленные утверждения спорные и носят дискуссионный характер.

В нынешнее время, все более и более становится дискуссионным вопрос, можно ли считать прокуратуру разновидностью органов исполнительной власти или, как считалось ранее — контрольным органом законодательной власти. Почему в Конституции РФ вопросы прокуратуры рассматриваются в VII главе, где говорится о судебной власти [8, гл. 7 ст. 129]. В ней закреплены принципы единства и централизации системы прокуратуры, порядок назначения на должность Генерального прокурора РФ и иных прокуроров, но не определено положение прокуратуры в системе органов государственной власти, ее функции, полномочия. В Конституции РФ указывается, что прокуратура представляет собой систему. Более четко с юридических позиций рассматривается роль прокуратуры в механизме государственной власти в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации». Однако остается одним из базовых пунктов современной правовой реформы вопрос о роли прокуратуры в этом механизме.

Глава 2. Надзорные функции прокуратуры После многих лет становления российской государственности стало необходимым новое формирование политической системы, с более демократической направленностью. Важным событием стало принятие 12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации, определившей, что Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления и государственная власть в ней осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную [8, гл. 1 ст. 1, 10]. При переходе к новой политической системе, стало необходимым пересмотреть некоторые принципы деятельности прокуратуры, определить её место, основные задачи, цели и функции. В конституции Российской Федерации 1933 года впервые стало легитимным понятие «судебная власть». В результате этого в Российской Федерации стал более явным принцип разделения властей: на законодательную, и исполнительную и судебную ветвь. Одновременно, исходя из этого встал вопрос о месте, следовательно, и функциях прокуратуры в механизме государства. Место прокуратуры в механизме государства определяется ее функциями и задачами. Основными задачами прокуратуры являются обеспечение: верховенства закона; единства и укрепления законности; защиты прав и свобод человека и гражданина; охраны законных интересов общества и государства. Достижение названных целей осуществляется путем выполнения специфических функций.

Надзор же является специфической формой контроля и представляет наблюдение за деятельностью субъектов права с целью проверки соответствия их деяний нормам действующего законодательства. Надзор проверяет соблюдение законов, исключая всякую оценку целесообразности деятельности поднадзорного субъекта. Надзор, в отличие от контроля, не предусматривает прямого вмешательства в отношении поднадзорного субъекта. «Сущность всякого надзора заключается в наблюдении за тем, чтобы соответствующие органы и лица в точности выполняли возложенные на них задачи, соблюдали установленный законом порядок отправления порученных им обязанностей и чтобы в случае нарушения этого порядка были приняты меры к восстановлению законности и привлечению виновных к надлежащей ответственности» .

Надзор — это всегда наблюдение за соответствием форме, тогда как контроль предполагает решение гораздо более разнообразных задач.

Отметим основную функцию прокуратуры — надзор за исполнением действующих законов. Надзор осуществляется за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, военного управления, контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов; за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, военного управления, контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций (фактически это тоже надзор за соблюдением законов, регламентирующих данные права); надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу (тюрем, исправительных колоний, воспитательных колоний, лечебно-исправительных колоний и т. п.); надзор за исполнением законов судебными приставами. Некоторые ученые считают, что уголовное преследование и поддержание государственного обвинения — это единственное, чем должна заниматься прокуратура.

По данным, представленным журналом «ЗАКОН», получили следующие цифры: 295 судей российских регионов на вопрос анкеты: «Как Вы относитесь к мнению ряда ученых о том, что прокуратура входит в судебную систему?» — ответили «полностью поддерживаю» только 15,5%, «частично поддерживаю» — 16,2% и «полностью не поддерживаю» — 65,9%. Вместе с тем из общего числа опрошенных не поддержали «вхождение прокуратуры в судебную систему» 64,8%, то есть меньше, чем в среде самих судей. Так же как и абсолютное большинство участников опроса, мы согласны с тем, что включение ст. 129 (о прокуратуре) в главу 7 Конституции РФ («Судебная власть») прокуратура не корректно отнесена к судебной ветви власти, так как не соответствует её правовому статусу органов прокуратуры, которые правосудие не осуществляют.

Не меньшего внимания заслуживает вопрос о том, можно ли считать прокуратуру разновидностью органов законодательной власти или, как считалось ранее, — контрольным органом законодательной власти. По Конституции СССР 1977 г. Генеральный прокурор СССР получал полномочия от высшего органа государственной власти — Верховного Совета СССР сроком на пять лет, был ответствен и подотчетен ему, а в период между сессиями Верховного Совета — перед Президиумом Верховного Совета СССР. Структура центрального аппарата Прокуратуры СССР утверждалась Президиумом Верховного Совета СССР. Также по представлению Генерального прокурора Президиум назначал его заместителей, утверждал состав коллегии Прокуратуры СССР, присваивал классные чины государственного советника юстиции 1, 2, 3 класса, а также устанавливал порядок дисциплинарной ответственности прокуроров. Таким образом, высший орган государственной власти — Верховный Совет СССР и его Президиум оказали большое влияние на формирование прокуратуры и осуществляли контроль за ее деятельностью. Получалось, что прокуратура: Генеральная и республиканские — являлись контрольным органом высшей законодательной власти Союза, она не подчиняется какой-либо другой власти и осуществляет свою деятельность независимо от местных органов государственной властей. До 12 декабря 1993 г. прокуратура являлась органом, который был под контролем законодательной власти. Опираясь на это, формулировался предмет и основные задачи прокурорского надзора.

Прокурор был подконтролен и сотрудничал только с законодательной ветвью власти и должен был выполнять только ее решения. И в настоящее время, когда прокуратура сама не принимает общеобязательных актов, не издает законов, будет правильным все же отнести ее к части законодательной власти, так как «нормальное нормотворчество и претворение законов в жизнь, да еще в такой огромной стране, невозможны без постоянного и независимого надзора за исполнением законодательства. Мы согласны с точкой зрения многих ученых, что отношения прокуратуры с исполнительной властью должны обеспечивать Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» и другие нормативные акты, составляющие общие положения деятельности и компетенцию органов прокуратуры в Российской Федерации.

Руководствуясь нормами действующего законодательства, прокуратура осуществляет надзор (контроль) за исполнением законов всеми составляющими элементами этой власти (федеральными министерствами, ведомствами, исполнительными органами субъектов Федерации и т. д.). В случае, когда постановления Правительства РФ расходятся с положениями Конституции или федеральных законов, Генеральный прокурор Российской Федерации уполномочен информировать об этом Президента. Согласно Конституции, в предмет надзора не входят такие нормативно-правовые акты, как указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства РФ. Контроль (надзор) за их исполнением реализуют специальные контрольные органы Администрации Президента и Правительства Российской Федерации. Но это не значит, что органы прокуратуры не должны совсем отстраняться от осуществления контроля (надзора) за исполнением таких нормативных актов.

Благодаря Административно-властному характеру полномочий прокурора в надзоре за исполнением законов органами предварительного следствия, дознания, а также исполнение уголовных и административных наказаний, в определенной мере способствует тому, что ряд ученых полагают, что прокуратура является органом исполнительной власти. Они опираются на то, что до революции в Российской Империи и во многих современных зарубежных странах прокуратура относится к системе исполнительных органов власти. Но зачастую опускается то, что в этих странах прокуратура, как правило, имеет лишь функции уголовного преследования. прокуратура конституционный контроль надзор В России же ситуация другая. Основной функцией прокуратуры в нашей стране является надзор за соблюдением законов, в том числе и в деятельности исполнительных органов. Также, верной точкой зрения считается та, что вообще отрицает существование разделения властей царской России. Прокуратура при Министерстве юстиции являлось своеобразным «оком» императора, соединявшего в себе все формы государственной власти. Авторы концепции развития прокуратуры Российской Федерации на переходный период считают, что подчинение прокуратуры исполнительной либо судебной власти в настоящий момент может разрушить сложившуюся в государстве систему «сдержек и противовесов», усилить опасность нарушения законов.

Несоблюдение органами исполнительной власти, судами Конституции, федеральных законов может повлечь тяжкие последствия, и если не будет независимого от судов прокурорского надзора, то практически выпадет одно из ведущих звеньев механизма реагирования на нарушения законов судами, а если подчинить прокуратуру исполнительной власти, то получится, что последняя будет осуществлять надзор за исполнением законов самими представительными органами и в определенной мере — за судебной властью. Другие считают, что ведущими функциями прокуратуры должны стать возбуждение уголовного преследования и поддержание государственного обвинения, а общий надзор за соблюдением законов как самостоятельное направление прокурорской работы упразднить.

Нельзя согласиться с такой позицией, так как постепенно будет все больше и больше органов, образованных с целью того, чтобы осуществлять надзор за соблюдением законом в очень узких отраслях, в следствие этого, не будет централизованного структурированного органа, что даст возможность постепенному росту коррупции в отдельных органах надзора. Прокурорский надзор за соответствием законам деятельности и актов исполнительной власти представляет собой надежное средство обеспечения функционирования исполнительной власти в пределах ее компетенции, установленной законодательством. И об этом убедительно свидетельствует практика органов прокуратуры. Таким образом, прокуратура взаимодействует с исполнительной властью как самостоятельный государственный институт, обеспечивающий исполнение законов, принятых законодательной властью. Но при этом органам прокуратуры не присущ ни один характерный признак исполнительной власти. Более того, вся деятельность органов этой власти по исполнению законов поднадзорна прокуратуре и, соответственно, прокуратура не относится и не может быть отнесена в силу приведенных выше аргументов к исполнительной ветви государственной власти.

Справедливо отмечено многими учеными, что прокуратура представляет собой иерархическую, системную организацию по осуществлению властных полномочий. Отметим, что сомнительны выводы судов об актах прокурорского реагирования при осуществлении общего надзора, которые не содержат элемента принуждения (обязательности исполнения требований прокурора). Прокуратура длительное время эффективно действовала как властный орган в большей части методами принуждения. В научной литературе приводится много аргументов, обосновывающих необходимость сохранения института прокуратуры в том виде, в каком он сформировался, а именно как государственного органа, осуществляющего надзор за исполнением законов.

Заключение

Современная российская прокуратура не идеальна. Ей трудно, но она, как может, старается противостоять беззаконию. Укрепление российской прокуратуры и совершенствование ее деятельности возможны на основе конкретных и реализуемых принципов (идей), отражающих решимость государства обеспечивать законность в стране и не допускающих каких-либо отступлений в чьих бы то ни было интересах.

Таким образом, во-первых, прокуратура не корректно отнесена к судебной ветви власти, по мнению части ученых, так как не соответствует её правовому статусу органов прокуратуры, которые правосудие не осуществляют; во-вторых, прокуратура взаимодействует с исполнительной властью как самостоятельный государственный институт, обеспечивающий исполнение законов, принятых законодательной властью. Но при этом органам прокуратуры не присущ ни один характерный признак исполнительной власти.

Решая вопросы о перспективах развития прокуратуры обратить внимание на основную ее функцию — выявлять нарушения закона и принимать меры по их устранению, что не содержит антидемократического характера и вполне отвечает высоким стандартам правового государства. Бездоказательны и утверждения, что в правовом государстве прокуратура осуществляет только уголовное преследование, тем более — лишь обвинение в суде. Некорректны и попытки жестко связывать тип прокуратуры с той или иной формой государственного устройства.

В завершении работы, нельзя оставить не упомянутой цитату Генерального прокурора Российской Федерации — Чайки Юрия Яковлевича: «Нынешний статус, перечень функций и круг полномочий прокуратуры в целом соответствуют стоящим перед ней задачам и реалиям современного этапа развития российского общества. Однако это не значит, что система органов прокуратуры не нуждается в совершенствовании. Бесспорно, что сильное российское государство должно иметь сильную прокуратуру. Для этого она должна развиваться, прежде всего, с учетом исторических ценностей и хода построения правового государства». Прокуратура Российской Федерации представляет особый орган государства, осуществляющий реализацию в обществе основополагающих принципов — законность, соблюдение правопорядка и защиту прав граждан.

1. Прошин Е. В. О дискуссии о месте прокуратуры в Российском государстве / Конституционное и муниципальное право. 2012. № 4.

2. Долежан В. В. Проблемы компетенции прокуратуры: Автореф. дис. д-ра юрид. наук. М., 1991. С. 44.

3. СПС «Консультант Плюс», 2013.

4. Байкин И. М. Прокуратура и судебная власть // Российская юстиция. 2009. № 10. С. 36−37

5. Антонов И. А. Место и роль прокуратуры Российской Федерации в системе контрольной власти (конституционно-правовой аспект): Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 2003.

6. Байкин И. М. Прокуратура — орган государственной власти // Современное право. 2009. № 12. С. 48−51.

7. Петрухин И. Л. Прокурорский надзор и судебная власть: Учеб. пособие. М.: Проспект, 2001. С. 148.

8. Конституция Российской Федерации

9. Савицкий В. М. Очерк теории прокурорского надзора. М.: Наука, 1975. С. 27.

10. Терентьев И. А. Общая характеристика контроля и надзора, осуществляемая органами государственной власти / Административное право и процесс. 2012. № 11.

11. Статистика приведена из интернет журнал ЗАКОН. URL: http://law.vl.ru

12. Басков В. И. Прокурорский надзор. 2-е изд. М., 1996. С. 51.

13. Бессарабов В. Г., Хуторецкий Р. Б. Участие российской прокуратуры в правотворческой деятельности. М., 2006.

14. Дибиров Ю. С. Проблемы конституционно-правовых основ организации и деятельности Генеральной прокуратуры и Следственного комитета при Генпрокуратуре РФ // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 6. С. 68−71.

15. Ванькаев А. Н. Место и роль прокуратуры в системе разделения властей Российской Федерации // Российский следователь. 2008. № 10.

16. Бурмистров А. С. Контрольная власть в России // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 10. С. 7−10.

17. Шобухин В. Ю. Правовой статус прокуратуры и прокурорских работников Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2005. С. 24−25.

18. Алексеев В. Б., Колибаб К. Е. Процессуальный статус прокуратуры и судебная власть // Организация управления в органах прокуратуры: Сб. ст. М., 1998. С. 95−96.

19. Буянский С. Г. Правовые основы функционирования прокуратуры как органа контрольной власти // Закон. 2005. № 5. С. 106−109.

20. Сологубов А. С. Особенности правового статуса органов прокуратуры России в федеральных округах (на примере Центрального федерального округа). М., 2006.

21. Денисов С. А. Формирование контрольной ветви государственной власти и ограничение коррупции // Государство и право. 2002. № 3. С. 9−16.

22. Беляков П. А. Работа с обращениями граждан прокуратур государств — участников СНГ. // Правовая инициатива. 2013. № 3/2013. С. 9.