Муниципальная служба Российской Федерации

Введение

Актуальность темы исследования квалификационной работы обусловлена рядом причин. Во-первых, возрастанием роли и значения муниципальной службы Российской Федерации как элемента механизма государственной власти, обеспечивающего государственную политику и реализацию законодательства. Выполнение неотъемлемых функций муниципальной службы делает ее деятельность универсальной и специфичной. Ее многоплановость проявляется в разнообразии социальных функций. Подобная многофункциональность нуждается в четкой нормативной регуляции, что является непременным условием эффективной деятельности муниципальной службы. Во-вторых, необходимостью определения места и роли муниципальной службы в системе государственной власти России, как особого вида публичной службы.

И сегодня в Российской Федерации речь идет о муниципальной службе как о качественно новом общественном явлении. Должна быть сформирована такая муниципальная служба, чтобы с одной стороны, она соответствовала требованиям демократического, правового федерального, социального и светского государства с республиканской формой правления, а с другой — условиям и факторам свободного гражданского общества с рыночной экономикой, разнообразием социальных слоев и групп, плюралистической духовностью, надежной защищенностью прав и свобод человека.

Актуальность обозначенной проблемы определили цель данной работы, её структуру и задачи, которые необходимо решить для достижения поставленной цели.

Целью исследования работы является комплексный анализ муниципальной службы Российской Федерации как сложного организационно-правового института.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

1. Исследовать эволюционное развитие и становления института муниципальной службы в различные периоды России.

2. Изучить теоретические основы муниципальной службы.

3. Выявить особенности правового регулирования муниципальной службы.

4. Проанализировать правовой статус муниципального служащего с точки зрения образующих его структурных элементов (права, обязанности, запреты, ограничения, гарантии профессиональной служебной деятельности).

5. Оценить состояние нормативного правового регулирования муниципальной службы, выявить соответствующие проблемы (недостатки) и возможные пути их преодоления.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе установления правового статуса муниципального служащего.

Предметом исследования является теоретические юридические конструкции, доктрины, нормативные правовые акты, материалы юридической практики, в том числе судебной практики, касающиеся исследования правового статуса муниципального служащего.

Методологической основой исследования являются научные методы познания: формально-юридический, сравнительно-правовой, юридико-исторический, та также методы сравнительного анализа и формальной логики.

Теоретическую базу составили работы выдающихся ученых-юристов: Алексанрова А. О., Бабичева И. В., Бурова А. Н., Герасименко Г. А., Еремян В. В., Ерошкина Н. П., Коркунова М. Н., Лазаревского Н. И., Постовой Н. В., Чаннова С. Е., Шугрина Е. С. и работы отечественных правоведов, таких как: Бахрах Д. Н., Хазанов С. Д., Атаманчук Г. В., Манохин В. М., Овсянко Д.М.

Структура работы обусловлена целью и задачами и включает в себя введение, две главы, разделенные на параграфы, заключение, список использованных источников и литературы.

Глава 1. Историко-теоретические основы муниципальной службы в Российской Федерации

1.1 Эволюция и становление института муниципальной службы в различные периоды развития России

Институты местного самоуправления в России имеют многовековую историю, обусловленную особенностями Российского государства, выраженными в специфике географических и демографических факторов. В Киевской Руси повседневная власть осуществлялась вождем-князем, должность которого первоначально, вероятнее всего, была выборной. Дошедшие до нас сведения о числе приглашенных князей или выборных лиц посадской администрации свидетельствуют, что из 50 князей, занимавших киевский престол в IX — X вв., почти треть были приглашены вечем; в Великом Новгороде с 1126 по 1400 гг. было выбрано 275 посадников_ Ерошкин Н. П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1968. С. 25, 26. Волость имела свой выборный крестьянский суд. Одна или несколько деревень составляли сельский мир, сельское общество (сообщество) со своими децентрализованными публичными органами непосредственной и представительной (выборной) демократии — сходом, старостой, десятским. На сельских сходах, повсеместно действовавших на Руси с древнейших времен, демократическим путем обсуждались среди прочих вопросы «отлучки» и «удаления» из общины. Подобная система местного самоуправления, по пути, в своем архаичном виде просуществовала на Руси не одно столетие. Даже во второй половине XIX в., констатирует Н.П. Павлов-Сильванский, действительная власть в деревне принадлежала «не представителям царской администрации, а волостным и сельским сходам и их уполномоченным старшинам и сельским старостам».

Государство, идя по пути усиления централизации, в XVII в. вновь провело реформу местного управления, введя должность воеводы, которая замещалась посредством назначения, осуществляемого центральной властью. По отношению к органам местного самоуправления воеводы являлись высшей контролирующей инстанцией. Нередко воевода даже возглавлял органы местного самоуправления, формально сохраняя при этом принцип сословной выборности.

Таким образом, в рамках приказно-воеводской системы управления произошло слияние функций органов государственной власти и органов местного самоуправления. Зато элемент сословной выборности был введен в порядок формирования нового властного органа — Земского собора. Как следует из соборных актов середины и конца XVII в., Земский собор, Земский совет, Вселенский собор Московского государства представлял собой совокупность двух начал: выборного и невыборного (должностного). Указы предписывали выбирать «лучших людей, добрых, умных и постоятельных», поэтому выборы на местах старались проводить из представителей лучших статей. Избиратели, как правило, считали себя вправе требовать отчета от своего выборного, почему на соборе «не о всех нуждах земских людей по их челобитью государев указ учинен» Буров А. Н. Местное самоуправление в России: исторические традиции и современная практика. Ростов-на-Дону, 2000. С. 45.

Сохранялись органы самоуправления посадской общины — сход и избираемый на нем посадский староста, который являлся исполнительным органом посадской общины. За свои действия староста нес ответственность перед сходом, который должен был его контролировать и наказывать за провинности (вплоть до битья батогами перед всем миром) Буров А. Н. Местное самоуправление в России: исторические традиции и современная практика. Ростов-на-Дону, 2000.-С.46.

Новый этап развития институтов местного управления и самоуправления начинается в XVIII в. Следует отметить, что в XVIII в. термин «самоуправление» еще не употреблялся ни в русском законодательстве, ни в научной литературе. Он был введен в России лишь спустя столетие. Законодательные акты XVIII в., так называемые жалованные грамоты (1785 г.), содержат термины «управление» и «внутреннее государственное управление», под которым законодатель подразумевал особое местное управление, осуществляемое определенными сословиями и в интересах этих сословий. Следует иметь в виду, что в условиях абсолютизма элементы самоуправления институционально лишь дополняли аппарат правительственного управления, выполняя вспомогательные функции, делегированные им центральной властью Еремян В. В. Очерки муниципальной историографии. Древняя Русь (от общины-рода к общине-государству): Монография. М.: Академия права и управления, 2003. С. 316.

Петром I были осуществлены реформы в области местного самоуправления, направленные прежде всего на усиление централизации местного государственного аппарата в интересах укрепления абсолютной власти монарха. Реформы подводили черту под многовековой историей самобытного, чисто русского самоуправления, способствуя не только ликвидации старого административно-территориального деления страны, но и приобщению к европейским институтам и традициям. При этом многовековой опыт древнерусского и российского самоуправления чаще всего не просто игнорировался, а выжигался каленым железом, подменяясь шведским или голландским образцомБуров А. Н. Местное самоуправление в России: исторические традиции и современная практика. Ростов-на-Дону, 2000. С. 47. .

В XV в. впервые упомянуты понятия «государственный и муниципальный служащий» под общим названием «служилые люди». Служилые люди (дворяне) владели земельными наделами (поместьями) под условием выполнения поручений сюзерена (великого князя, царя) — «несение службы». Эта категория людей по степени приближенности к монарху и выполняемым функциям подразделялась на иерархические группы.

Высшую группу служилых людей составляли думные чины: думные бояре, думные дворяне и окольничие, думные дьяки. В привилегированном отношении находилась особая категория людей, обслуживающих монарха, — дворцовые чины («путные дворяне») Буров А. Н. Местное самоуправление в России: исторические традиции и современная практика. Ростов-на-Дону, 2000. С. 48.

В следующую категорию входили чины московские — стольники, конюшенные, стряпчие, постельники, жильцы и дворяне московские. Далее шли служилые люди местного управления («чины уездные»), которые состояли из городовых дворян и детей боярских, образующих основной командный состав феодального дворянского ополчения (войска). Органом управления их службой был специальный приказ (ведомство) — Разрядный (от слова «разряд» — разделение общего на части по значению).

Прохождение службы служилых людей регламентировалось Уложением о службе 1556 г. С XVI в. появляется новая категория служилых людей, которых набирали «по прибору» (по набору) и за службу давали не поместье, а хлебное жалованье, одежду и обувь, «доспехи и снаряжение». К этой категории относились: воротники, стрельцы, пушкари, городовые, казаки.

Термин «служилые люди» вышел из обращения в связи с реформами Петра I: организацией регулярной армии, профессионального чиновничества. Вместо него стал употребляться термин «чиновник», т. е. «служащий государю и жалованный чином» (степенью служебного значения, достоинства, класса по Табели о рангах). Нормативным актом был Устав о службе гражданской по определению от правительства. Регламентировалось все, даже одежда (фасон, цвет, арматура мундира), «расписанием, в какие дни, в какой быть форме» Муниципальное право: учебное пособие/Под. Ред. С. Е. Чаннова.-4-е изд. -М.:2008.С.30.

В советское время термин «служащий» стал употребляться наравне с термином «рабочий», а в семантическом значении низведен до «работающий по найму в различных учреждениях, в сфере обслуживания, но не на производстве» Ожегов С. И. Словарь русского языка. М., 1981. С. 651. Это диктовалось существовавшей системой работы с кадрами партийного и государственного аппарата, входившими в номенклатуру должностей, назначение на которые осуществлялось высшей инстанцией в персональном порядке.

Номенклатура состояла из детально разработанного и действовавшего на протяжении длительного времени негласного перечня наиболее важных ключевых должностей, кандидатуры, на замещение которых предварительно рассматривались и утверждались партийными комитетами — от районных (городских) до центрального включительно. Кроме основной деятельности велась так называемая учетно-контрольная — при назначении на другие должности (второго уровня), остающиеся также в поле зрения партийных комитетов.

Номенклатурные кадры постоянно пополнялись за счет выпускников Академии общественных наук, Высшей партийной и Заочной высшей партийной школ при ЦК КПСС, республиканских и межобластных высших партийных школ, советско-партийных школ. Комсомольские и профсоюзные работники из числа коммунистов для занятия номенклатурных должностей обучались в Высшей комсомольской школе при ЦК ВЛКСМ и Высшей школе профсоюзного движения.

Лица, окончившие указанные учебные заведения, распределялись на номенклатурные должности, включая выборные. Кроме того, руководящий управленческий персонал пополнялся за счет наиболее активной, политически подготовленной, обладающей организаторскими способностями части специалистов народного хозяйства и выпускников других государственных вузов и техникумов Игнатюк Н. А., Павлушкин А. В. Муниципальное право: учебное пособие. М., 2007.С.78. .

Нормативной базой гражданской службы тогда были Основы законодательства о труде Союза ССР и союзных республик, КЗоТы союзных республик и даже Постановление Комиссии советского контроля при СНК Союза ССР от 4 июня 1936 г. № 988 «О рассмотрении жалоб трудящихся», в котором устанавливались требования к советским служащим: возрастной, образовательный ценз, стаж работы по специальности, порядок прохождения испытательного срока Муниципальное право: учебное пособие/Под. Ред. С. Е. Чаннова.-4-е изд. -М.:2008.С.36. .

В 1989 — 1992 гг. союзная система работы с номенклатурными кадрами была упразднена. Формирование новой российской государственности и новой кадровой парадигмы на всех уровнях управления — федеральном, местном, отраслевом — проходило в сложных условиях и сталкивалось с рядом проблем. Наиболее острыми проблемами являлись и сохраняются в настоящее время следующие: организационная нестабильность государственных и муниципальных структур; недостатки нормативно-правового регулирования статуса и служебной деятельности государственных и муниципальных служащих; отсутствие единой государственной кадровой политики; снижение престижа государственной службы; слабая профессиональная подготовленность и некомпетентность значительной части государственных и муниципальных служащих, особенно в правовых, финансово-экономических и кадровых вопросах; коррумпированность государственного и муниципального аппарата.

Мировой опыт показывает, что часть указанных недостатков может устранить хорошо налаженная гражданская служба — основная гарантия устойчивости и эффективности аппарата.

Обеспечение единства системы гражданской и муниципальной службы на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации невозможно и без соблюдения единства правовой терминологии, ключевым звеном которой являются понятия «гражданский служащий» и «муниципальный служащий» Российской Федерации как правопреемники и продолжатели дела российских служилых людей и чиновников Российской империи, служащих аппарата власти и управления советского периода.

1.2 Понятие муниципальной службы как вида публичной службы Муниципальная служба — это сложный, комплексный, социальный, правовой и организационный институт. Для выявления тех аспектов муниципальной службы, которые подчеркивают ее публичную направленность, многие авторы обращаются к современным концепциям как муниципальной службы в частности, так и службы вообще.

Рассматривая сущность службы, прежде всего, ими обращается внимание на то, что сам этот термин многозначен. В современном словаре русского языка содержатся несколько его определений Современный словарь русского языка: В 4-х т. М., 1988. Т. IV. С. 143 — 144.. С одной стороны, службами именуются многие органы государственной исполнительной власти (Федеральная служба безопасности, Федеральная служба судебных приставов), с другой — под службой понимается деятельность отдельных категорий граждан.

Так, С. И. Ожегов определяет службу как работу, занятия служащего, а также место его работы. Вполне логично, что служащий тогда — «это лицо, работающее по найму в различных областях умственного труда, а служить — значит нести, исполнять службу; делать что-нибудь для кого-нибудь, выполнять чью-нибудь волю, приказания, направлять свою деятельность на чью-либо пользу» Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1997. С. 732. .

Служба, в обобщенном понимании, рассматривается как один из видов оплачиваемой профессиональной деятельности людей, в которой заинтересовано общество. С таким подходом согласен и Ю. Н. Старилов, который подчеркивает, что служба является одним из видов целенаправленной деятельности человека, общества и государства Старилов Ю. Н. Служебное право: Учебник. М.: БЕК, 1996. С. 128.

По мнению Д. Н. Бахраха, она состоит в управлении, обслуживании его (делопроизводственном, техническом и др.) или социально-культурном обслуживании людей Бахрах Д. Н. Административное право: Учебник. Часть общая. М., 1993. С. 97.

Таким образом, службу можно обозначить как один из видов социальной общеполезной деятельности.

Наконец, можно привести позицию Н. М. Конина, который считает, что процесс труда служащего регулируется не только профессионально-технологическими правилами, но и нормами социальных взаимоотношений, многие из которых есть правовые нормы. Наличие правовых отношений в самом процессе труда служащего является характерной особенностью и обязательным элементом всей его трудовой деятельности. Статус служащего обязывает его вступать в социальные, в т. ч. правовые, отношения с теми субъектами, которым он служит или которых обслуживает Конин Н. М. Административное право России: Учебник. М.: Юристъ, 2004. С. 142.

Исходя из этого, можно предложить следующее определение службы как вида деятельности. Служба — это разновидность социальной трудовой деятельности, которая осуществляется на постоянной основе, заключается в обработке информационных потоков и регулируется правовыми нормами непосредственно в процессе своего осуществления.

В данном определении соединены те признаки службы, которые характерны для всех ее видов. Вместе с тем служебная деятельность является достаточно неоднородной. В научной и учебной литературе можно встретить различные подходы к классификации видов службы.

В специальной литературе выделяются различные виды служебной деятельности. Ю. Н. Старилов выделяет виды служащих в зависимости от того, в какой организации они исполняют обязанности (а значит, и виды организаций тоже):

— служащие государственных органов;

— служащие государственных учреждений, предприятий, организаций и объединений;

— муниципальные служащие;

— служащие негосударственных организаций;

— служащие общественных объединений;

— служащие органов управления международных, иностранных, смешанных организаций Старилов Ю. Н. Служебное право: Учебник. М.: БЕК, 1996. С. 129. .

В то же время и с теоретических, и с практических позиций более важное значение имеет другая классификация служебной деятельности, предложенная Ю. Н. Стариловым в 1996 году. Все виды служебной деятельности он предложил подразделить на службу публичную и частную, при этом публичная служба, по его замыслу, должна включать профессиональную деятельность по исполнению полномочий различных субъектов публичного права федерального, субъектного и муниципального уровней, мотивируя это тем, что при известных различиях оба вида публичной службы (государственную и муниципальную) объединяют общие вопросы: понятие, задачи, функции, виды управления и правовые источники Старилов Ю. Н. Служебное право: Учебник. М.: БЕК, 1996. С. 138.

Концептуальное различие между публичной и частной службой исходит из того, что публичная служба направлена на достижение общественного (публичного) блага, в то время как частная служба — на достижение частных целей конкретной организации.

По мнению Б. Н. Габричидзе и А. Г. Чернявского, «муниципальная служба в целом должна быть отнесена к публичной службе» Габричидзе Б. Н., Чернявский А. Г. Служебное право: Учебник для юридических вузов. М.: Дашков и К, 2003. С. 16.

В.А. Козбаненко также констатирует, что «понятие „публичная служба“ является более емким, объединяющим не только государственную и муниципальную службы, но и другие виды служебной деятельности в публичных организациях, учреждениях. К таким служащим относятся лица, находящиеся на публичной службе или на службе у юридического лица публичного права. Публичная служба включает в себя профессиональную деятельность по исполнению полномочий различных субъектов права: федеральных органов и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и образуемых ими органов, а также публичных объединений, фондов, учреждений, организаций и т. п. Тогда в зависимости от природы и характера правового отношения в системе публичной гражданской служебной деятельности можно выделить государственно-служебные и муниципально-служебные отношения (публичное право, административное право), отличные от частноправового трудового отношения (частное право, трудовое право)» Козбаненко В. А. Публично-правовая природа статуса гражданских и муниципальных служащих: общее и особенное // Конституционное и муниципальное право. 2003. N 3.

С.Е. Чаннов предлагает в системе публичной службы выделять публичную службу в широком смысле (которая бы регулировалась как административным, так и трудовым правом) и публичную службу в узком смысле (регулируемую только нормами административного права).

Публичная служба в широком смысле — это профессиональная деятельность по исполнению полномочий федеральных органов власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и образуемых ими публичных объединений, фондов, учреждений и организаций. Публичная служба в узком смысле — это профессиональная деятельность по исполнению полномочий федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления Чаннов С. Е. Правовой статус должностного лица органов государственной власти и местного самоуправления: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2000. С. 11. .

Под муниципальной службой в Законе о муниципальной службе понимается профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).

Муниципальные должности делятся на:

— выборные муниципальные должности, замещаемые в результате муниципальных выборов (депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления), а также на основании решений представительных или иных выборных органов местного самоуправления в отношении лиц, избранных в состав указанных органов в результате муниципальных выборов;

— иные муниципальные должности, замещаемые путем заключения трудового договора (контракта).

Законодатель рассматривает как муниципальную службу только профессиональную деятельность на так называемых иных муниципальных должностях. Профессиональная деятельность главы муниципального образования, иных выборных лиц местного самоуправления, депутатов под понятие муниципальной службы не подпадает. Здесь должны действовать особые акты. Помимо понятий «муниципальная служба», «муниципальная должность» законодатель вводит понятие «муниципальный служащий».

Муниципальным служащим является гражданин Российской Федерации, достигший 18-летнего возраста, исполняющий в порядке, определенном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета.

Еще до принятия Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (ред. Федерального закона от 01.01.2014) // Собрание законодательства РФ. — № 34. — Ст. 2063. в целях определения правового статуса муниципальной службы, обеспечения закрепления кадров муниципальных служащих, повышения их квалификации, усиления ответственности и улучшения социальной защиты субъекты Федерации регулировали эту сферу деятельности различными нормативными актами. Например, Закон Московской области «О муниципальных должностях и муниципальной службе в Московской области» Закон Московской области от 31 июля 1997 г. № 42/97-ОЗ «О муниципальных должностях и муниципальной службе в Московской области» (принят решением Московской областной Думы 16 июля 1997 г. № 8/142), с изм. от 11 февраля 1999 г. № 4/99-ОЗ // Вестник Московской областной Думы. 1997. № 10. регулировал деятельность муниципальных служащих в области. До принятия законов данные правоотношения регулировались временными положениями. Принимались также акты, регулирующие отдельные сферы деятельности муниципальных служащих, организацию их деятельности.

На муниципальной службе могут находиться граждане РФ и граждане иностранных государств — участников международных договоров Российской Федерации, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе. Иностранные граждане признаны субъектом отношений, связанных с муниципальной службой, впервые. По действовавшему ранее Федеральному закону «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» на муниципальной службе могли состоять только граждане РФ.

К числу муниципальных служащих не отнесены депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления, члены избирательных комиссий муниципальных образований, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, с правом решающего голоса. Это — лица, замещающие муниципальные должности. Их правовое положение устанавливается федеральным законодательством, законодательством субъектов РФ, актами муниципальных образований.

Муниципальная служба — это вид публичной службы. Норма о том, что нанимателем муниципального служащего выступает публично-правовое лицо — муниципальное образование, подтверждает это положение. Данное положение также введено впервые. В действовавшем ранее законодательстве не было упоминаний о нанимателе муниципального служащего.

Вместе с тем эта идея последовательно не проведена. На муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными Законом о муниципальной службе. Таким образом, статус муниципального служащего находится и под влиянием частного права. Представляется, что такое положение носит временный характер. Как считают исследователи, в правовом регулировании муниципальной службы будут укрепляться публично-правовые начала. Влияние норм частного права на регулирование отношений муниципальной службы постепенно будет ослабевать Глушко Е. К. Правовое регулирование муниципальной службы в Российской Федерации // «Центр публично-правовых исследований», 2007.С.2. .

В отношения с муниципальными служащими или гражданами, поступающими на муниципальную службу, вступает не сам наниматель, которым является публично-правовое образование, а его представитель, которым может быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования и иные уполномоченные лица.

Должности муниципальной службы устанавливают круг обязанностей муниципального служащего, его права и ответственность.

Закон о муниципальной службе не предусматривает возможности прохождения муниципальной службы не на должностях. Вместе с тем в соответствии с ч. 2 ст. 10 данного Закона в органах местного самоуправления, избирательных комиссиях муниципальных образований могут работать также и лица, не являющиеся муниципальными служащими. Смысл этого положения Закона состоит в разграничении правового статуса лиц, осуществляющих публичные функции, и лиц, которые таких функций не осуществляют, они состоят в трудовых отношениях, являющихся по своей природе частноправовыми.

На таких лиц действие Закона о муниципальной службе не распространяется. Их трудовые функции связаны с обеспечением деятельности органов местного самоуправления и избирательных комиссий муниципальных образований, и регулируются исключительно Трудовым кодексом РФ.

Должности муниципальной службы подразделяются на пять групп: высшие, главные, ведущие; старшие, младшие. В действовавшем ранее Федеральном законе «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» классификация муниципальных должностей муниципальной службы не была проведена. Деление должностей муниципальной службы на группы позволило дифференцировать должностные обязанности муниципальных служащих, а также условия их денежного содержания.

Муниципальные должности муниципальной службы устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с реестром муниципальных должностей муниципальной службы, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации.

Так в г. Барнауле на сегодняшний день решением Барнаульской городской Думы от 28.03.2008 № 739 «Об утверждении реестра должностей муниципальной службы города Барнаула «утвержден Реестр должностей муниципальной службы в администрации города Барнаула Решение Барнаульской городской Думы от 28.03.2008 № 739 «Об утверждении реестра должностей муниципальной службы города Барнаула» (в ред. Решения Барнаульской городской Думы от 18.01.2013 № 45) [Электронный ресурс] // Консультант Плюс: [справочно-поисковая система]. .

Глава 2. Понятие и содержание правового статуса муниципального служащего в России

2.1 Понятие и структура правового статуса муниципального служащего Что же такое правовой статус? В самом широком виде правовой статус определяется в современной юридической науке как юридически закрепленное положение личности в обществе. Однако правовое положение личности — это отнюдь не статичная категория. Е. А. Лукашева справедливо указывает, что правовой статус выражается в сложных связях, возникающих между государством и индивидом. Таким образом, правовой статус связан прежде всего с понятием активности личности. Суть последней категории в том, что человек активен, деятелен и реализует себя через общественное движение Витрук Н. В. Правовой статус личности в СССР. М., 1985. С. 7.

По вопросу о составе (перечне) элементов правового статуса в юридической литературе высказаны многочисленные точки зрения, нередко крайне противоречивые. Еще не достигнуто единого мнения по вопросу о возможности включения тех или иных элементов с правовой статус, вследствие чего предлагаемые разными авторами конструкции статуса включают от 2−3-х до 6−7-ми элементов.

Все исследователи правового статуса человека и гражданина сходятся лишь в одном: в правовой статус входят права и обязанности Воеводин Л. Д. Юридический статус личности в России. М., 1997. С. 33−34. В правовой статус граждан входят не только, во-первых, основные права и обязанности, и, во-вторых, конкретные права и обязанности, возникающие в различных конкретных правоотношениях Пхаладзе Б. В. Юридические формы положения личности в советском обществе. Тбилиси. 1969. С. 15.

В этой связи можно указать, что В. И. Новоселов включает в структуру правового статуса еще и специальные «права-обязанности». По его мнению, среди правовых категорий имеется одна специфическая категория-права, являющиеся в то же время обязанностями (право на труд и обязанность трудиться; право на образование и обязанность получить установленный минимум образования; право получить паспорт и обязанность иметь паспорт и т. д.). При детальном анализе каждый комплекс «право-обязанность» разделяется на соответствующие право и обязанность. Обязанность здесь, как и обязанность вообще, означает устанавливаемый государством необходимый минимум совершаемых гражданином действий; право — допускаемый максимум действий граждан Новоселов В. И. Правовое положение граждан в советском государственном управлении. Саратов, 1976; С. 44.

Представляется, что выделение «прав-обязанностей» в качестве специфического элемента правового статуса не имеет под собой веских оснований. Наличие корреспондирующих прав и обязанностей достаточно давно известно правовой науке, однако их выделение в отдельную группу не несет никакого практического результата.

Применительно к правовому статусу муниципальных служащих следует отметить, что их права и обязанности закрепляются в различных нормативных документах и имеют разную степень конкретизации. Во-первых, муниципальный служащий, будучи гражданином Российской Федерации, обладает всеми правами и обязанностями гражданина, закрепленными в различных нормативных актах, и, прежде всего, в Конституции Российской Федерации. При этом законодатель допускает ограничение отдельных конституционных прав муниципальных служащих (например, права работать по совместительству, права быть избранным, права на забастовку и др.). Во-вторых, Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» закрепляет специальные права и обязанности муниципального служащего, обусловленные занятием им должности муниципальной службы. Именно эти права и обязанности составляют ядро его правового статуса и в первую очередь требуют своего изучения. Наконец, занимая конкретную должность муниципальной службы, муниципальный служащий в связи с этим наделяется индивидуальными правами и обязанностями по данной должности, закрепляемыми в должностной инструкции или должностном регламенте. Хотя эти права и обязанности, безусловно, являются очень важными, изучение их на теоретическом уровне вряд ли возможно в силу динамичности и индивидуального характера.

В правовой статус, по мнению некоторых авторов, включаются также гарантии прав и обязанностей. Однако, юридические гарантии исполнения гражданами возлагаемых на них обязанностей лежат вообще за пределами статуса граждан, поскольку они, как правило, реализуются деятельностью отдельных частей аппарата государственного управления, других частей государственного аппарата (например, органов прокуратуры), общественных организаций. Юридические гарантии реализации гражданином его прав и охраны его законных интересов состоят в основном не в активной деятельности гражданина на основе норм права, а в деятельности компетентных органов управления и других (государственных органов и в соответствующих случаях — общественных организаций).

Существует также мнение, что гарантии являются элементом правового статуса отдельных категорий граждан, таких, например, как государственные служащие Смагина И. А. Гарантии как элемент административно-правового статуса государственного и муниципального служащего. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. Саратов, 2002. с. 123. Однако, такие гарантии государственных (и муниципальных) служащих как: гарантии денежного содержания, пенсионного обеспечения, продвижения по службе также обеспечиваются деятельностью государственных органов и должностных лиц и входят в правовой статус последних в качестве юридических обязанностей.

Вряд ли обоснованно выделение в качестве отдельного элемента статуса свобод граждан. Как отмечает Н. В. Витрук права и свободы — взаимозаменяемые категории и принципиальных различий в социальном и юридическом значении между ними нет Витрук Н. В. Правовой статус личности в СССР. М., 1985. С. 9.

Также Н. В. Витрук включает в правовой статус законные интересы, т. е. интересы, которые прямо не закреплены в юридических правах и обязанностях Витрук Н. В. Правовой статус личности в СССР. М., 1985. С. 10−11. Интерес предшествует правам и обязанностям независимо от того, находит ли он прямое закрепление в законодательстве или просто подлежит «правовой защите со стороны государства». Интерес — это категория внеправовая, или «доправовая», и закрепляется не только в конкретных правовых предписаниях, но и в общих принципах права. Правовое выражение и защита интересов индивида является одной из важных функций правовой системы общества.

Таким образом, основным элементом правового статуса муниципального служащего являются его права и обязанности. Н. И. Матузов подчеркивает, что права и обязанности составляют сердцевину правового статуса. Все остальные элементы являются вторичными Теория государства и права / Под ред. Н. И. Матузова, А. В. Малько. — М., 2000. С. 264.

В то же время правовой статус муниципального служащего является по структуре более сложным, чем правовой статус обычного гражданина. Чаще всего правовой статус муниципального служащего рассматривается как совокупность правоустанавливающих элементов в виде прав, обязанностей, социально-правовых гарантий, правовых ограничений, ответственности, выражающей установленные и обеспеченные государством меры должного и возможного поведения лиц, исполняющими должностные обязанности в области муниципально-служебных отношений Комментарий к Федеральному закону «О муниципальной службе в Российской Федерации» / Под ред. Чаннова С. Е. — М., 2007. — с.12.

Анализ Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» показывает, что элементы правового статуса законодатель понимает лишь права, обязанности, ограничения и запреты (нормы, посвященные именно этим правовым явлениям содержатся в главе 3 закона «Правовое положение «статус муниципального служащего»). Более точно объясняет эту ситуацию Е. В. Масленникова. Рассматривая элементы правового статуса муниципального служащего в широком смысле, она подразделяет их на предстатусные, статусные и послестатусные. В качестве предстатусных элементов правового статуса муниципального служащего, с ее точки зрения, выступают: гражданство, правои дееспособность; в качестве статусных элементов — обязанности и права как основные элементы статуса муниципального служащего, и ограничения прав, поощрения и ответственность как производные элементы от обязанностей и прав; к послестатусным элементам относятся гарантии деятельности муниципального служащего Комментарий к Федеральному закону «О муниципальной службе в Российской Федерации» / Под ред. Чаннова С. Е. — М., 2007. с. 13.

Таким образом элементами правового статуса муниципального служащего в узком смысле, являются права, обязанности и запреты. Поощрения и ответственности и гарантии, относятся к послестатусным элементам. Ограничениях, закрепленные в ст. 13 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» по сути являются обстоятельствами, при наличии которых гражданин не может быть принят на муниципальную службу или должен быть уволен с муниципальной службы.

По мнению ряда авторов, сам термин «ограничения» в данном случае использован неверно. Ограничения ограничивают права личности, в то время как «ограничения», содержащиеся в ст. 13 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», не ограничивают права муниципального служащего, а определяют условия поступления на муниципальную службу и условия нахождения на муниципальной службе. И также ряд авторов предлагают ст. 13 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» назвать «Обстоятельства, при наличии которых гражданин не может быть принят на муниципальную службу и находиться на муниципальной службе». Эти «ограничения» не являются элементами правового статуса муниципального служащего в узком смысле, а рассматриваются в качестве предстатусных элементов, т. к. предопределяют возможность возникновения или не возникновения муниципально-служебных отношений Васильев В. И. Местное самоуправление. Учебное и научно-практическое пособие. М., 1999. С. 252.

Итак, статусными элементами статуса муниципального служащего являются права, обязанности и запреты.

2.2 Права и обязанности муниципальных служащих Согласно Федеральному закону № 25-ФЗ от 2 марта 2007 г. «О муниципальной службе в Российской Федерации», муниципальный служащий имеет право на:

1) ознакомление с документами, устанавливающими его права и обязанности по замещаемой должности муниципальной службы;

2) обеспечение организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей;

3) оплату труда и другие выплаты;

4) оплачиваемый отпуск в соответствии с трудовым законодательством;

5) получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей;

6) участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной должности муниципальной службы;

7) повышение квалификации в соответствии с муниципальным правовым актом за счет средств местного бюджета;

8) защиту своих персональных данных;

9) ознакомление со всеми материалами своего личного дела, с отзывами о профессиональной деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений;

10) объединение, включая право создавать профессиональные союзы, для защиты своих прав, социально-экономических и профессиональных интересов;

11) рассмотрение индивидуальных трудовых споров в соответствии с трудовым законодательством, защиту своих прав и законных интересов на муниципальной службе, включая обжалование в суд их нарушений;

12) пенсионное обеспечение Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (ред. Федерального закона от 01.01.2014) // Собрание законодательства РФ. — № 34. — Ст. 2063.

Закон содержит несколько новых положений, касающихся правового положения муниципального служащего. Так, по действовавшему ранее Федеральному закону «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» муниципальному служащему запрещалось заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности (п. 1 ч. 1 ст. 11). В действующем Законе о муниципальной службе такого запрета нет.

Для реализации права заниматься иной оплачиваемой работой муниципальный служащий должен соблюсти ряд условий:

· письменно уведомить представителя нанимателя о своем намерении;

· выполнять иную оплачиваемую деятельность только во внерабочее время;

· не допускать возникновения конфликта интересов.

Впервые о конфликте интересов на публичной службе было упомянуто в законодательстве о государственной службе — Федеральном законе от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» и Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Муниципальный служащий обязан сообщать представителю нанимателя (работодателю) о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению подобного конфликта.

Конфликт интересов — это ситуация, при которой личная заинтересованность муниципального служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью муниципального служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования (ст. 12 Закона о муниципальной службе).

Однако способы урегулирования конфликта интересов на муниципальной службе названным Законом по сути дела не установлены, что вряд ли оправданно.

Муниципальному служащему запрещается выполнять неправомерные поручения, под которыми следует понимать поручения, предполагающие совершение действий, нарушающих законы или иные нормативные правовые акты Российской Федерации и ее субъектов, муниципальные правовые акты, а также действий, выходящих за пределы должностных полномочий муниципального служащего Проблемы совершенствования муниципальной службы в России: монография/Коллектив авторов: С. Н. Братановский, А. Е. Епифанов, В. А. Санеев. М., 2007.С.79.

Муниципальный служащий обязан письменно обосновать неправомерность поручения и в случае подтверждения поручения руководителем письменно отказаться от его выполнения. Если в результате выполнения неправомерного поручения муниципальный служащий совершил уголовное преступление, административное правонарушение или дисциплинарный проступок, то он привлекается к соответствующему виду юридической ответственности. Это положение включено в Закон о муниципальной службе впервые.

В администрации города Барнаула создана и действует комиссия по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих города Барнаула и урегулированию конфликта интересов. Положение о данной комиссия утверждено решением Барнаульской городской Думы от 22.12.2010 № 430 «Об утверждении Положения о комиссии по урегулированию конфликта интересов на муниципальной службе города Барнаула».

Для поступления на муниципальную службу требуется достижение минимального возраста — 18 лет, владение русским (государственным) языком и соответствие квалификационным требованиям, установленным для замещения должностей муниципальной службы. Кроме того, должны отсутствовать установленные Законом о муниципальной службе обстоятельства, исключающие поступление на муниципальную службу и нахождение на муниципальной службе.

Статус муниципального служащего возникает после заключения трудового договора и вступления в силу акта представителя нанимателя о назначении на должность муниципальной службы. Это правило действует и в том случае, когда должность муниципальной службы замещается по конкурсу. Сторонами трудового договора при поступлении на муниципальную службу являются муниципальный служащий и представитель нанимателя (работодатель).

По общему правилу трудовой договор с муниципальными служащими носит бессрочный характер.

Заключение

срочного трудового договора допускается только в случаях, прямо указанных в действующем трудовом законодательстве (ст.ст. 58, 69 ТК РФ). Трудовой договор, заключенный на определенный срок с нарушением трудового законодательства, считается заключенным на неопределенный срок Трудовое право России / Под ред. С. П. Маврина, Е. Б. Хохлова. М., 2006. С. 291.

Одним из способов замещения вакантной должности является конкурс, который призван обеспечить равный доступ граждан к муниципальной службе независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений. Конкурс — не единственный способ замещения должности муниципальной службы. Он применяется наряду с назначением. Положение о конкурсе на замещение должности муниципальной службы включено в Закон о муниципальной службе впервые. Действовавший ранее Закон об основах муниципальной службы не содержал норм, посвященных конкурсу.

В администрации города Барнаула утверждено Положение о порядке проведения конкурса на замещение вакантной должности муниципальной службы города Барнаула Решение Барнаульской городской Думы от 01.02.2008 № 698 «Об утверждении положения о порядке проведения конкурса на замещение вакантной должности муниципальной службы города Барнаула» (в ред. решения от 29.11.2013 № 217) [Электронный ресурс] // Консультант Плюс: [справочно-поисковая система].

В соответствии с названным Законом на муниципальной службе проводятся аттестации.

В городе Барнауле также принят нормативно-правовой акт, регулирующий вопросы проведения аттестации муниципальных служащих — это Положение о проведении аттестации муниципальных служащих города Барнаула, утвержденное решением БГД Решение Барнаульской городской Думы от 28 марта 2008 г. № 738 «Об утверждении Положения о проведении аттестации муниципальных служащих города Барнаула» (в ред. от 29.11.2013) [Электронный ресурс] // Консультант Плюс: [справочно-поисковая система]. .

Аттестация представляет собой проверку квалификации, уровня знаний работника, отзыв о его способностях, деловых и иных качествах. В результате проведенной аттестации делается вывод о соответствии (несоответствии) работника замещаемой должности. Аттестации проводятся периодически. По сложившейся практике оптимальный срок проведения аттестаций колеблется от двух до четырех лет.

Аттестацию проходят все муниципальные служащие, независимо от замещаемых должностей. Исключение составляют отдельные категории, перечисленные в Законе о муниципальной службе (замещающие должности муниципальной службы менее одного года; достигшие возраста 60 лет; беременные женщины; находящиеся в отпуске по беременности и родам или в отпуске по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет; замещающие должности муниципальной службы на основании срочного трудового договора (контракта)).

Основные обязанности муниципального служащего:

Муниципальный служащий обязан:

1) соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные законы, федеральные конституционные законы и иные нормативные акты;

2) исполнять должностные обязанности в соответствии с должностной инструкцией;

3) соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций;

4) соблюдать правила внутреннего трудового распорядка, должностную инструкцию, порядок работы со служебной информацией;

5) поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей;

6) не разглашать сведения, охраняемую федеральными законами тайну, а также сведения;

7) беречь государственное и муниципальное имущество, в том числе предоставленное ему для исполнения должностных обязанностей;

8) сообщать представителю нанимателя (работодателю) о выходе из гражданства Российской Федерации в день выхода из гражданства Российской Федерации или о приобретении гражданства иностранного государства в день приобретения гражданства иностранного государства;

9) соблюдать ограничения, выполнять обязательства, не нарушать запреты, которые установлены законом о муниципальной службе и другими федеральными законами;

10) сообщать представителю нанимателя (работодателю) о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению подобного конфликта;

11) представлять в установленном порядке сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера на себя и членов своей семьи.

22.10.2013 в Федеральный закон о муниципальной службе введена ст. 14.2. «Требования к служебному поведению муниципального служащего», согласно которой муниципальные служащие обязаны: