Муниципальное право

Муниципальное право

ВВЕДЕНИЕ

Раздел I Муниципальное право: сущность и содержание понятий Тема 1 Муниципальное право как отрасль Российского права и научная дисциплина Тема 2 Муниципальное образование: содержание понятия, организация деятельности Тема 3 Местное самоуправление Тема 4 История местного самоуправления в России Раздел II Человек, социальные общности как первооснова местного самоуправления Тема 5 Человек и гражданин. Местное сообщество. Члены местного сообщества Тема 6 Депутаты. Должностные лица местного самоуправления Тема 7 Органы местного самоуправления Тема 8 Органы территориального общественного самоуправления Тема 9 Формы непосредственной демократии Раздел III Вещная основа местного самоуправления Тема 10 Территориальная основа местного самоуправления Тема 11 Экономическая основа местного самоуправления Тема 12 Финансовая основа местного самоуправления Раздел IV Отношения муниципальных образований с населением, государством, физическими и юридическими лицами Тема 13 Отношения муниципальных образований с населением Тема 14 Отношения муниципальных образований с государством Тема 15 Отношения муниципальных образований с физическими и юридическими лицами Тема 16 Ответственность муниципальных образований Тема 17 Гарантии местного самоуправления ГЛОССАРИЙ

РАЗДЕЛ I Муниципальное право: сущность и содержание понятий

Тема 1 Муниципальное право как отрасль Российского права и научная дисциплина

1 Понятие муниципального права как отрасли Российского права

Основные понятия муниципального права приведены в словаре юридических терминов, использованных в пособии и приведенных в разделе 4 настоящего пособия. Муниципальное право имеет свой специфические объект и предмет. Под объектом муниципального права понимается то, на что направлено действие его норм. Общим объектом муниципального права являются специфические общественные отношения, возникающие в процессе создания и непосредственной деятельности муниципальных образований.

Предметом муниципального права является законы, закономерности, свойства и особенности, характеризующие общественные отношения в муниципальных образованиях.

Понятие муниципального права пришло на смену понятию советского строительства, характеризовавшего общественные отношения, связанные с деятельностью Советов народных депутатов (1917 — 1993 г. г.). Принципиальное различие советского строительства и муниципального права заключается в характеристике самой местной власти. Советское строительство представляла органы местной власти в качестве органов государства. Муниципальное право устанавливает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Это означает, что государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельного уровня, самостоятельной формы осуществления власти.

2 Муниципальное право как комплексная отрасль российского права

Общественные отношения, возникающие в процессе создания и функционирования муниципальных образований, затрагивают широкий круг интересов граждан, различных органов власти, общественных организаций и т. д. Все эти отношения традиционно регулируются нормами конституционного, гражданского, административного, финансового, уголовного и других отраслей российского права, регулирующие однородные общественные отношения.

Муниципальное право, используя нормы других отраслей российского права, регулирует свойственные только ему разнородные общественные отношения. Вот почему оно считается комплексным. Особое значение для муниципального права имеет административное прав, нормы которого регламентируют правовой статус органов местного самоуправления и их должностных лиц, а также все управленческие отношения в муниципальных образованиях.

3 Источники муниципального права

Источниками муниципального права являются правовые акты, в которых устанавливаются, изменяются или отменяются правовые нормы, направленные на регулирование муниципальных отношений.

С учетом уровня правового регулирования источники муниципального права можно разделить на четыре группы.

К первой группе относятся нормативные правовые акты, принимаемые на федеральном уровне. Это, прежде всего Конституция Российской Федерации, которая содержит нормы, закрепляющие исходные начала и принципы организации местного самоуправления, гарантии прав местного самоуправления. К этой же группе относятся федеральные законы и, прежде всего закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который содержит нормы, раскрывающие смысл основных понятий и терминов, используемых при правовом регулировании муниципальных отношений. Нормами этого закона закрепляются не только полномочия государственной власти и ее субъектов в области местного самоуправления, но и перечень вопросов местного значения, основы деятельности местного самоуправления. Формы прямого волеизъявления граждан, государственные гарантии местного самоуправления, ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц.

К этой же группе относятся указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, акты органов исполнительной власти РФ, а также постановления Конституционного суда РФ.

Вторую группу источников муниципального права составляют нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной власти субъектов РФ.

В третью группу входят нормативные правовые акты, принимаемые путем прямого волеизъявления населения, а также органами и должностными лицами местного самоуправления.

Четвертую группу источников муниципального права образуют международные правовые акты в сфере местного самоуправления, обязательные для исполнения в России. Сюда можно отнести решения Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, а также Европейскую хартию местного самоуправления .

4 Методы муниципального права

Методами муниципального права служат способы, приемы или средства, с помощью которых достигаются цели деятельности муниципальных образований.

Методы муниципального права делятся на общенаучные и частнонаучные .

Общенаучные методы познания — это общие, используемые в различных отраслях научного знания способы, средства и пути исследования свойств предметов и явлений, а также тенденций их изменения. К ним относятся: анализ, синтез, индукция, дедукция, гипотеза, аналогия, обобщение абстрагирование, формализация, эксперимент, системный подход, системный анализ, математические методы моделирования, диалектический, исторический и другие методы исследования.

К частнонаучным методам относятся аналитическое и социологическое обследование, статистический анализ, сравнительно-правовой, формально-юридический, социологический методы, функциональный анализ и др.

Для правового регулирования муниципальное право использует два метода — императивный (властный) и диспозитивный.

Суть императивного метода состоит в том, что принимаемые решения носят обязательный характер для всех субъектов правоотношений. В случае их невыполнения наступает ответственность.

Диспозитивный метод определяет характер взаимоотношений органов местного самоуправления с объектами не находящимися в муниципальной собственности, с юридическими лицами и государственными органами. Эти отношения строятся на договорной основе.

5 Муниципальное право как научная дисциплина

Задачей муниципального права как отрасли права является регулирование общественных отношений в процессе создания и функционирования муниципальных образований, то задачей научной дисциплины является раскрытие сущности местного самоуправления, его своеобразия как формы организации власти народа. Муниципальное право как научная дисциплина рассматривает отношения местного самоуправления с государственной властью, принципы и основы деятельности муниципальных образований, их функции и предметы ведения. Эта наука анализирует полномочия органов местного самоуправления, выявляет и изучает общие закономерности муниципальных отношений, обобщает практику норм муниципального права и на этой основе разрабатывает научно обоснованные рекомендации, направленные на повышение эффективности деятельности муниципальных образований.

Таким образом, научная дисциплина муниципального права — это совокупность знаний, идей, теорий о местном самоуправлении, о формах и практике его осуществления и правового регулирования.

Тема 2 Муниципальное образование: содержание понятия, организация деятельности

1 Муниципальное образование

Муниципальное образование — это городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований относится к полномочиям органов власти субъектов Российской Федерации.

Решение об образовании муниципального образования должно быть принято на референдуме, который проводится в поселении, на территории которого предполагается создание муниципального образования. Референдум назначается органами государственной власти субъекта Федерации. С целью обеспечения гарантий местного самоуправления и контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления — органы государственной власти субъектов Федерации ведут реестр муниципальных образований. Каждое муниципальное образование имеет свой устав, в котором указываются его границы, вопросы местного значения, структура органов местного самоуправления, организационные, территориальные, экономические и финансовые основы деятельности муниципальных образований.

Подчиненность одного муниципального образования другому не допускается.

Муниципальные образования вправе иметь собственную символику (гербы, эмблемы и др.), отражающую исторические, культурные, социально-экономические, национальные и иные местные традиции.

2 Направления деятельности муниципальных образований

С учетом специфики деятельности муниципальных образований можно выделить следующие направления их деятельности:

а) Обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения. С этой целью создаются выборные органы местного самоуправления, используются институты прямой демократии, обеспечивается материально-финансовая база для решения вопросов местного значения. Гражданам обеспечиваются равные права на осуществление местного самоуправления как непосредственно, так и через своих представителей. Им предоставляется право быть избранными в органы местного самоуправления и равный доступ к муниципальной службе.

б) Управление муниципальной собственностью. Органы местного самоуправления от имени муниципального образования осуществляют права собственника в отношении имущества и местных финансов, входящих в состав муниципальной собственности. Особая роль при этом отводится представительным органам, которые устанавливают порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью, порядок и условия ее приватизации, утверждают местный бюджет и отчет о его исполнении, устанавливают местные налоги и сборы, устанавливают общеобязательные правила по предметам ведения муниципального образования и т. д.

в) Обеспечение комплексного социально-экономического развития муниципального образования. Комплексное развитие муниципального образования призвано обеспечить повышение эффективности местного хозяйства, решение социально-культурных, экологических задач, а также рациональное использование трудовых, природных и других местных ресурсов, создание необходимых условий жизни и отдыха граждан. Это направление деятельности муниципального образования осуществляется, прежде всего, посредством планирования, разработкой соответствующих программ и контролем их исполнения. С этой же целью муниципальным образованиям предоставлено право координировать деятельность предприятий и организаций, не находящихся в муниципальной собственности.

г) Обеспечение удовлетворения основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований. Органы местного самоуправления в соответствии с действующим законодательством обязаны обеспечивать удовлетворение потребностей граждан на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов. С этой целью муниципальные образования обязаны содержать и развивать муниципальные учреждения дошкольного, основного общего и профессионального образования; муниципальное энерго-, газо-, теплои водоснабжение и канализацию; организовывать снабжение населения топливом, обеспечивать утилизацию и переработку бытовых отходов, а также транспортное обслуживание населения и т. д. Муниципальные образования обязаны создавать условия для жилищного и социально-культурного строительства, для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания, для деятельности учреждений культуры, средств массовой информации, организации зрелищных мероприятий и др. Кроме того, муниципальные образования обеспечивают санитарное благополучие населения, противопожарную безопасность, социальную поддержку и содействие занятости населения.

д) Охрана общественного порядка. Общественный порядок — основа нормальной жизни населения муниципального образования, функционирования местной демократии, необходимое условие реализации прав и свобод граждан. Охрану общественного порядка в муниципальном образовании должны обеспечивать муниципальные органы охраны общественного порядка. С этой целью органы местного самоуправления организуют и содержат муниципальные органы охраны общественного порядка, осуществляют контроль за их деятельностью. В обеспечении охраны общественного порядка принимают участие такие комиссии как административные, по делам несовершеннолетних и защите их прав, наблюдательные и др.

е) Представительство и защита интересов и прав местного самоуправления. Это направление деятельности муниципального образования преследует цель обеспечения учета мнения населения, интересов и прав местного самоуправления, гарантированных государством. В Российской Федерации действует система государственных гарантий местного самоуправления, включая судебную защиту. Однако, как показывает практика, нередко права и законные интересы местного самоуправления нарушаются и ущемляются, в том числе и государственными органами. Вот почему органы местного самоуправления должны отстаивать и защищать интересы населения, активно использовать свои конституционные полномочия на судебную и иные формы защиты интересов и прав местного самоуправления в случаях их игнорирования и нарушения. Представительство и защиту интересов и прав местного самоуправления осуществляют прежде всего органы и должностные лица местного самоуправления при взаимодействии с органами государственной власти.

3 Принципы деятельности муниципальных образований

Под принципами деятельности понимаются основополагающие идеи, положения и подходы, опирающиеся на объективные закономерности в развитии процессов и явлений в природе и обществе. Принципы деятельности муниципальных образований можно условно разделить на правовые и организационные.

К правовым принципам относятся:

1. самостоятельность — население муниципального образования самостоятельно определяет структуры органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и самостоятельно решают вопросы местного значения;

2. законность — нормативные правовые акты должны приниматься органами местного самоуправления на основании и во исполнение законов Российской Федерации. Органы местного самоуправления, должностные лица и граждане равны перед законом и обязаны его соблюдать;

3. гласность — этот принцип предполагает не только открытость информации, но и доступность к ней членов местного сообщества. Принцип гласности реализуется через свободу печати и слова, собраний, доступа к материалам и документа, отсутствия цензуры в деятельности средств массовой информации, путем отчетов должностных лиц перед населением и др.;

4. демократизм — этот принцип реализуется в двух формах: непосредственной (референдумы, выборы, собрания, сходы граждан и др.) и представительной, т. е. через выборные органы местного самоуправления.

Приведенный перечень правовых принципов далеко не исчерпывающий. Обоснование этих принципов продолжается.

К организационным принципам относятся:

1. плановость — разработка программ развития местного хозяйства, определение приоритетных целей и задач на каждом этапе развития муниципального образования:

2. научность — применение научных методов и форм деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления;

3. сочетание единоначалия с коллегиальностью — основные вопросы в муниципальных образованиях решаются коллегиально представительными органами в форме принятия решений, а вопросы текущего оперативного управления — путем единоначалия (например, принятие постановлений главой администрации).

Перечень организационных принципов в настоящее время уточняется.

4 Устав муниципального образования

Устав муниципального образования — это основной нормативноучредительный документ, определяющий статус муниципального образования. Примерное содержание устава определяется федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и содержит такие направления как граница и состав территории муниципального образования, вопросы местного значения, формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения, структура и порядок формирования органов местного самоуправления, наименования и полномочия должностных лиц, срок полномочий депутатов, виды и порядок принятия нормативных актов, основания и виды ответственности органов и должностных лиц, порядок отзыва и досрочного прекращения полномочий органов и должностных лиц, статус и социальные гарантии депутатов и должностных лиц, условия и порядок организации муниципальной службы, экономическая и финансовая основы местного самоуправления, другие положения об организации местного самоуправления.

Устав разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно и принимается представительным органом или населением непосредственно. Устав подлежит государственной регистрации. Отказ в регистрации возможен лишь в случае наличия в уставе нарушений действующего законодательства. Устав муниципального образования вступает в силу после его официального опубликования (обнародования).

5 Ассоциации и союзы муниципальных образований

Муниципальные образования в целях координации свой деятельности, более эффективного осуществления своих прав и интересов вправе создавать объединения в форме ассоциаций или союзов, подлежащие регистрации в порядке, установленном для некоммерческих организаций. При этом им не могут передаваться полномочия органов местного самоуправления.

Объединения муниципальных образований принимаю участие в разработке и обсуждении проектов законов, затрагивающих интересы муниципальных образований, участвуют в парламентских слушаниях, обобщают и пропагандируют лучший опыт организации местного самоуправления, оказывают методическую, организационно-техническую помощь муниципальным образованиям при решении вопросов местного значения, осуществления внешнеэкономической деятельности. Ассоциации и союзы осуществляют международное сотрудничество в сфере местного самоуправления (участие в международных форумах, взаимодействие с зарубежными ассоциациям и союзами местных властей). В России действуют различные ассоциации и союзы муниципальных образований:

· общероссийские (Союз малых городов России, Союз российских городов, Российский союз местных властей);

· межрегиональные (ассоциация городов Крайнего Севера и Заполярья, ассоциация городов Юга России и др.);

· региональные, объединяющие муниципальные образования в границах субъектов РФ.

В 1998 году создан Конгресс муниципальных образований России в качестве общероссийской организации, призванной способствовать реализации прав граждан на местное самоуправление, координации деятельности муниципальных образований России и обеспечений их взаимодействий с федеральными органами государственной власти и международными организациями органов местного самоуправления.

Тема 3 Местное самоуправление

1 Содержание понятия

В законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержание понятия «местное самоуправление» определяется как признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Местное самоуправление осуществляется гражданами как путем прямого волеизъявления (референдумы, выборы и т. д.), так и через выборные органы.

Местное самоуправление — одна из демократических основ системы управления обществом, одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти. Местное самоуправление предполагает:

· самостоятельное решение населением вопросов местного значения;

· организационное обособление в системе управления обществом и государством;

· многообразие форм осуществления местного самоуправления;

· соразмерность полномочий материально-финансовым ресурсам.

Государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельного уровня власти. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, самостоятельно управляют муниципальной собственностью, утверждают и исполняют местный бюджет, самостоятельно решают иные вопросы местного значения. Решения органов местного самоуправления могут быть отменены лишь в судебном порядке.

2 Субъекты и объекты местного самоуправления

Любое управление предполагает наличие субъекта и объекта управления.

В качестве субъекта местного самоуправления выступают:

· члены местного сообщества, которые реализуют свои права и свободы, участвуя в местном самоуправлении как непосредственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям;

· население муниципального образования (местное сообщество), которое реализует свое право на решение вопросов местного значения путем референдумов, выборов, реализации права правотворческой инициативы, других формах прямого волеизъявления. Закон о местном самоуправлении гарантирует право населения независимо от его численности на осуществление местного самоуправления;

· выборные и другие органы местного самоуправления и должностные лица, которые представляют интересы населения, наделяются собственной компетенцией, и принимают от имени населения решения по вопросам местного значения;

· органы территориального общественного самоуправления, создаваемые гражданами по месту жительства для осуществления инициатив в вопросах местного значения;

· государственные органы, которые вступают во взаимодействие с другими субъектами муниципально-правовых отношений;

· предприятия, учреждения и организации, находящиеся на территории муниципального образования, которые также содействуют осуществлению местного самоуправления.

Объектом местного самоуправления является местное хозяйство.

3 Теории местного самоуправления

Теории местного самоуправления следует рассматривать как обобщение и анализ мирового опыта организации местной власти, ее отношений с государством. Л. Велихов называет следующие теории местного самоуправления:

· свободной общины;

· общественная (хозяйственная);

· государственная.

Теория свободной общины предусматривает право общины заведовать своими делам таким же естественным и неотчуждаемым правом, как и права человека. Община исторически является предшественницей государства. Государство появляется в результате объединения общин по экономическим и политическим мотивам. Община является независимой от государства самостоятельной единицей, а государство не имеет права вмешиваться в дела, отнесенные к компетенции общины.

Общественная (хозяйственная) теория пришла на смену теории свободной общины и предусматривает, что местное самоуправление есть заведование делами местного хозяйства. При этом на первый план выдвигались дела хозяйственного характера. Хозяйственная теория и теория свободной общины основываются на противопоставлении государства обществу.

Сущность государственной теории состоит в том, что органы местного самоуправления являются, по существу, органами государственного управления, т. е. самоуправление — есть государственное управление.

4 Местное самоуправление в зарубежных странах

Местное самоуправление зарубежных стран можно представить в виде трех основных систем: англосаксонская, французская и германская.

Англосаксонская система предусматривает отсутствие полномочных представителей правительства на местах; строгое определение законом полномочий муниципальных органов; влияние правительства на политику муниципальных органов с помощью финансовых методов (дотации, субвенции). Эта система характерна для Великобритании, США, Канады, Австралии, Новой Зеландии и других стран.

Французская система предусматривает наличие на местах специальных уполномоченных правительством лиц, осуществляющих контроль деятельности органов местного самоуправления; право муниципальных органов на все действия, не запрещенные законом; высокую степень централизации местного самоуправления, что проявляется в системе административного контроля центральной власти за местными органами. Эта система действует в большинстве стран континентальной Европы, франкоязычной Африке, в Латинской Америке, на Ближнем Востоке.

Германская модель предусматривает тесную связь государственной и муниципальной власти; делегирование муниципальным органам государственных полномочий; широкие административные функции муниципалитетов. Эта система характерна для Германии.

Тема 4 История местного самоуправления в России

1 Местное самоуправление в древней Руси (до 988 г.)

Самоуправление существовало у древних славян еще при родовом устройстве. Далее оно сохранялось и у союзов общин, объединявшихся на основе экономических и политических интересов. Высшим органом самоуправления являлось народное собрание — вече. В городах были городские вече. Город делился на улицы со своими вече и избираемыми ими должностными лицами. Вече, как законодательный орган, выбирало и сменяло должностных лиц, ведало финансами (устанавливало налоги), объявляло войну и заключало мир, обладало высшей судебной властью, выбирало посадских и тысяцких, которые относились к исполнительной власти. Вече улиц, профессиональных общин и пригородов подчинялись решениям вече города, выбирали своих старост, организовывали сбор налогов, обработку земли, производство и, в ряде случаев, осуществляло судебные функции, как суд первой инстанции. В этот период самоуправление осуществлялось при непосредственном участии народа.

2 Местное самоуправление в период 988−1785 г. г.

Принятие в 988 году христианства расширило круг субъектов самоуправления, добавив к ним монастырское и церковное самоуправление. Старое земское самоуправление продолжало существовать. Русская земля продолжала состоять из крупных и мелких общин, которые назывались городами и селениями. Города делились на старшие города и пригороды. Сельские общины делились на села и починки, а несколько сел и починков назывались волостями. Производственную основу местного самоуправления составляли общины по роду занятий — земледелие, пчеловодство, рыболовство, строительство, торговля, извоз и др. Собственность и результаты труда принадлежали всем членам общины. Члены общины имели равные права, вопросы, связанные с распределением результатов труда решались на вече (улиц, частей города, погостов, селений, волостей, общин). Местное самоуправление осуществлялось выборными должностными лицами — старосты, сотские. Община имела свое собственное наименование — земля, отсюда земское — общинное самоуправление. В период формирования Московского государства старосты имели больше полномочий, чем представительные органы. При Петре I вновь были расширены права представительных органов, но повысилась роль государства.

3 Местное самоуправление в 1785—1917 гг. г.

В ХVIII веке впервые в России местное самоуправление получило законодательное закрепление в ходе проведения реформ управления обществом. В 1785 году были приняты Жалованная грамота городам и Городовое Положение объединивших производственный и территориальный принцип самоуправления. Были провозглашены принципы всесословия и самостоятельности. В 1800 году Павел I отменил созданное Екатериной П самоуправление и заменил его бюрократическим управлением. В 1801 году Александр I восстановил действие этих документов. В 1785 году принято Городовое Положение, по которому в городах действовали городское собрание, городская Дума и городская управа во главе с городским головой, утверждаемым губернатором. Городам передана навечно движимая и недвижимая собственность. Городовое Положение 1870 г., а затем и 1892 года отменили реальность городского самоуправления. В городскую Думу избирались лишь лица, обладающие недвижимом имуществом. Вводился также дискриминационный принцип по вероисповеданию и национальности. В 1864 году было принято Положение о земских учреждениях, в которых укреплялась позиция дворян. Главным органом сельского самоуправления был сход. Постановления земств утверждалось только после его принятием губернатором.

4 Местное самоуправление с 1917 г. по настоящее время

После Революции земства были упразднены и повсеместно созданы Советы народных депутатов как система органов государства на местах, которые решали вопросы как местного, так и государственного характера. Советы были подчинены партийным органам. Были приняты законы о сельском, районном, городском, областном (краевых) Советах.

В 1993 году началось демократизация местной власти. Советы народных депутатов были упразднены Указом Президента РФ. Начиная с 1995 года, повсеместно стали создаваться новые независимые от государства органы местной власти. Конституционно было закреплено право граждан на местное самоуправление, самостоятельность органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения.

Раздел II Человек, социальные общности как первооснова местного самоуправления

Тема 5 Человек и гражданин. Местное сообщество. Члены местного сообщества

1 Человек и гражданин: содержание понятий

Человек может рассматриваться как первичный субъект местного самоуправления, обладающий правами и свободами.

Согласно Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948 года, все люди признаются свободными и обладающими правами и свободами от рождения (право на жизнь, неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени, свобода совести и вероисповедания и др.). Эти права неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения. В отличие от основных личных прав политические права и свободы связаны с обладанием гражданством государства. В России единственным источником власти является народ, ему предоставлено право участвовать в управлении делами государства (право на объединение, собираться мирно без оружия, искать и получать информацию, участвовать в отправлении правосудия, на проведение собраний, митингов, демонстраций, право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления, участвовать в реализации институтов непосредственной демократии и др.). Правовой статус человека и гражданина характеризуется не только его правами и свободами, но и обязанностями (соблюдение законов, платить налоги и сборы, сохранять природу и окружающую среду и др.).

2 Местное сообщество

Местное сообщество — это население муниципального образования, объединенное общей территорией, общими условиями жизни, общими интересами и целями. Местное сообщество является единственным источником власти в муниципальных образованиях. Местное сообщество имеет право на создание муниципального образования, установление порядка приватизации муниципальной собственности, утверждение Устава, отзыва депутатов, установление разовых сборов, право обращения в суд и др. Местное сообщество осуществляет свою власть в двух основных формах: непосредственной и представительной. Непосредственная демократия проявляется в выражении воли людей на референдумах, выборах, при обсуждении проектов законов, в обращениях к органам власти и др. Представительная форма осуществления власти народа предусматривает избрание депутатов, как представителей народа, основной задачей которых является выражение и защита воли избирателей, отстаивание их прав и свобод.

3 Члены местного сообщества

Член местного сообщества — это человек, который пользуется правами и свободами человека и гражданина согласно общепринятым принципам и нормам международного права, в соответствии с Конституцией РФ и уставом муниципального образования, постоянно или преимущественно проживает на территории муниципального образования, признает и выполняет требования нормативных актов органов государственной власти и местного самоуправления. Кроме общепризнанных прав и свобод, члену местного сообщества уставом муниципального образования могут быть предоставлены и другие права и свободы, учитывающие специфику условий проживания на конкретной территории и не противоречащие закону. Права и свободы членов местных сообществ должны быть тесно увязаны с их обязанностями, выполнение которых способствует гармонии отношений в сообществе. Члены местного сообщества имеют право создавать добровольные объединения (общественные, партийные, по интересам, по месту проживания и т. д.), способствующие их общественной и политической активности.

Тема 6 Депутаты. Должностные лица местного самоуправления

1 Депутаты

Депутат — это член представительного органа местного самоуправления, избираемый на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, уполномоченный представлять интересы местного сообщества. При избрании за депутатом может быть закреплен императивный или свободный мандат. При императивном мандате депутат связан наказами избирателей и ответственен перед ними вплоть до досрочного отзыва депутата. При свободном мандате депутат не связан наказами избирателей и не ответственен перед ними (применяется во всех демократических государствах). Полномочия депутата начинаются со дня его избрания и прекращаются с момента начала работы нового выборного органа. Депутат может осуществлять свои полномочия на постоянной или на непостоянной основе. Основными формами деятельности депутата являются: участие в заседаниях представительного органа, работа в комитетах и комиссиях, Выполнение поручений представительного органа, обращения с депутатским запросом, работа с избирателями. Депутат имеет право участвовать в рассмотрении любых вопросов, контролировать исполнение решений, проводить собрания избирателей и т. д. Депутату гарантируется: неприкосновенность, предоставление прежней должности после окончания депутатских полномочий, возмещение расходов, связанных с депутатской деятельностью, социальные гарантии (оплачиваемый отпуск, отсрочка от призыва на военную службу, сохранение стажа работы и др.).

2 Глава муниципального образования

Глава муниципального образования — выборное должностное лицо, возглавляющее деятельность по осуществлению местного самоуправления, подотчетное населению непосредственно и представительному органу местного самоуправления. Глава муниципального образования является высшим должностным лицом местного самоуправления. Глава муниципального образования может избираться либо местным сообществом, либо представительным органом из своего состава. Глава муниципального образования наделяется собственной компетенцией, может входить в состав представительного органа и председательствовать на его заседаниях. Наименование главы муниципального образования и сроки его полномочий определяются уставом муниципального образования. Законы субъектов РФ могут определять минимальный возраст кандидата на должность главы муниципального образования, но с 21 года. Установление максимального возраста не допускается. Полномочия главы муниципального образования начинаются со дня его вступления в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного должностного лица. Полномочия главы муниципального образования закрепляются в уставах муниципальных образований.

3 Муниципальные служащие

Муниципальный служащий — это гражданин РФ, исполняющий обязанности по должности муниципальной службы на штатной оплачиваемой основе за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет местного бюджета. Муниципальная служба — это профессиональная деятельность на постоянной основе на муниципальной должности с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью за осуществление этих полномочий. Муниципальные должности устанавливаются органами местного самоуправления в соответствии с реестром муниципальных должностей, утверждаемым законом субъекта РФ и предусматривающим следующие группы должностей: высшие, главные, ведущие, старшие и младшие.

Муниципальному служащему гарантируется условия работы, денежное содержание, ежегодный оплачиваемый отпуск, медицинское обслуживание его и членов его семьи, пенсионное обеспечение, обязательное государственное страхование на случай вреда здоровью и имуществу, заболевания или потери трудоспособности, защита его и членов его семьи от насилия, угроз, других неправомерных действий. Замещение муниципальной должности производится путем назначения (осуществляется вышестоящим должностным лицом и оформляется приказом), по итогам конкурса (в результате состязания специалистов), зачислением (путем заключения контракта). Увольнение муниципального служащего регулируется нормами муниципального и трудового права. Муниципальному служащему запрещается занимать другую оплачиваемую работу, быть депутатом представительных органов, заниматься предпринимательской деятельностью, быть представителем по делам третьих лиц и т. д. Для определения уровня профессиональной подготовки и соответствия муниципального служащего занимаемой должности периодически проводится аттестация.

Тема 7 Органы местного самоуправления

1 Содержание понятия

Органы местного самоуправления — это выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти. Создание органов местного самоуправления — это способ децентрализации управления для осуществления власти на местах. Их деятельность носит властный характер, поскольку они выступают одной из форм реализации власти народа, поэтому принимаемые ими решения обязательны для исполнения всеми предприятиями, учреждениями, должностными лицами, гражданами и общественными объединениями. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Наименования органов определяется уставами муниципальных образований с учетом национальных, исторических и иных местных традиций. Органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставом собственной компетенцией. Они издают правовые акты, названия и виды которых определяются уставами. Органы местного самоуправления являются юридическими лицами.

2 Представительные органы местного самоуправления

Представительный орган местного самоуправление — это выборный орган, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Представительный орган состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Численный состав и полномочия представительного органа определяются уставом муниципального образования. В исключительном ведении представительных органов находятся:

· принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования;

· утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

· принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

· установление местных налогов и сборов;

· установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;

· контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.

Представительный орган принимает решения в коллегиальном порядке. В отдельных поселениях может быть предусмотрена возможность осуществления полномочий представительного органа собраниями (сходами) граждан.

3 Исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления

Органом управления, осуществляющим исполнительно-распорядительные функции, является местная администрация, деятельностью которой руководит глава местной администрации на принципах единоначалия. Новый Федеральный закон предоставляет муниципальным образованиям возможность выбора разных организационных схем построения исполнительно-распорядительных органов. Исполнительные органы выполняют большой объем полномочий, связанных с оказанием непосредственного воздействия на объекты управления, обеспечением выполнения установленных правил, проведением в жизнь требований законодательных актов, поэтому эта их деятельность называется исполнительной. Чтобы обеспечить исполнение объектами управления требований нормативных актов представительных органов разных уровней, исполнительные органы наделяются соответствующими юридически-властными полномочиями, реализация которых происходит путем принятия постановлений и распоряжений, что называется распорядительной деятельностью.

Структуру и порядок работы исполнительно-распорядительных органов определяют сами муниципальные образования. В различных субъектах Федерации используется одна из следующих схем формирования администрации:

· формируется представительным органом местного самоуправления;

· создается главой местного самоуправления самостоятельно;

· формируется главой муниципального образования с согласия представительного органа;

· главные должностные лица назначаются с согласия представительного органа, а

· остальные главой муниципального образования самостоятельно.

Наименование исполнительно-распорядительного органа, вопросы организации его деятельности определяются уставом муниципального образования.

Тема 8 Органы территориального общественного самоуправления

1 Территориальное общественное самоуправление: содержание понятия

Под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. Границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, устанавливаются представительным органом поселения по предложению населения, проживающего на данной территории Территориальное общественное самоуправление может осуществляться в пределах следующих территорий проживания граждан: подъезд многоквартирного жилого дома, многоквартирный жилой дом, группа жилых домов, жилой микрорайон;, сельский населенный пункт, не являющийся поселением, иные территории проживания граждан. Территориальное общественное самоуправление осуществляется в поселениях непосредственно населением посредством проведения собраний и конференций граждан, а также посредством создания органов территориального общественного самоуправления. Порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления, условия и порядок выделения необходимых средств из местного бюджета определяется уставом муниципального образования или нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. К полномочиям территориальной общины как добровольного объединения граждан могут быть отнесены следующие вопросы:

· защита прав и законных интересов жителей в органах власти;

· общественный контроль за выполнением условий владения, распоряжения, пользования, приватизации и аренды муниципальной собственности;

· содействие правоохранительным органам в поддержании общественного порядка;

· содействие мерам санитарного, эпидемиологического, экологического и пожарного контроля и безопасности;

· общественный контроль за качеством уборки территорий, вывозом мусора, за работой служб по эксплуатации домовладения и др.

В собственности территориальных общин могут находиться земельные участки, недвижимость, денежные средства, акции, другие ценные бумаги и имущество. Они могут осуществлять предпринимательскую деятельность.

2 Органы территориального общественного самоуправления (ОТОС)

Органы территориального общественного самоуправления избираются на собраниях, конференциях жителей в форме комитетов (советов) общественного самоуправления и контрольных (ревизионных) комиссий. При небольшом числе жителей могут быть избраны староста и контролер (контролеры). Комитет — руководящий орган территориальной общины. Он осуществляет права юридического лица от имени общины в соответствии с уставом. В регламенте комитета определяются периодичность поведения заседаний комитета, порядок обсуждения и принятия решений, порядок информирования жителей о работе комитета и другие вопросы, упорядочивающие его текущую работу. Контрольная (ревизионная) комиссия образуется для контроля и проверки финансовой деятельности комитета (совета).

Органы территориального общественного самоуправления:

· представляют интересы населения, проживающего на соответствующей территории;

· обеспечивают исполнение решений, принятых на собраниях и конференциях граждан;

· могут осуществлять хозяйственную деятельность по содержанию жилищного фонда, благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социальнобытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории, как за счет средств граждан, так и на основании договора между ОТОС и органами местного самоуправления с использованием средств местного бюджета;

· вправе вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов.

Органы территориальной общины осуществляют свою деятельность во взаимодействии с органами власти поселения. В соответствии с уставом муниципального образования ОТОС могут являться юридическими лицами и осуществлять экономическую деятельность, иметь и самостоятельно использовать финансовые ресурсы, которые образуются за счет доходов от экономической деятельности, добровольных взносов и пожертвований и других поступлений.

3 Организация управления в территориальной общине

Организация управления в территориальной общине включает в себя общие собрания (сходы), конференции граждан и другие территориальные формы непосредственной демократии, а также советы или комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, поселков, сельских населенных пунктов, кварталов, улиц, домов и других территорий. В отличие от общественных объединений территориальные общины действуют исключительно в пределах части территории муниципального образования. Они объединяют население не на основе членства, а на основе совместной работы в области обслуживания потребностей людей, удовлетворения их культурно-бытовых и иных запросов, охраны их прав и интересов. Порядок организации деятельности территориальных общин устанавливается уставами муниципальных образований. Управление деятельностью территориальной общины осуществляет комитет (совет, правление, староста). Органы местного самоуправления могут передавать территориальным общинам некоторые свои вопросы, возможно также установление сферы совместного ведения и установление перечня вопросов, которые не могут быть решены без согласования с ОТОС.

Тема 9 Формы непосредственной демократии

1 Содержание понятий

Под непосредственной демократией понимается механизм осуществления власти непосредственно населением, когда воля граждан не опосредуется какими-либо представителями и проявляется напрямую в процессе принятия обязательных для исполнения решений. К основным формам непосредственной демократии на местном уровне можно отнести: местный референдум, выборы, собрания (сходы) жителей, народную правотворческую инициативу, отзыв депутатов и должностных лиц, обращение в органы местного самоуправления, консультативный опрос и др. Некоторые авторы к формам непосредственной демократии относят также территориальное общественное самоуправление, что является дискуссионным.

2 Местный референдум, выборы, сходы граждан

Местный референдум — это голосование граждан, постоянно или преимущественно проживающих на территории поселения, по важным вопросам местного значения. Местный референдум проводится в соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». На местный референдум не могут выноситься вопросы:

· о досрочном прекращении или продлении срока полномочий;

· о формировании состава органов местного самоуправления;

· об избрании, утверждении, назначении или освобождении от должности;

· о принятии или изменении местного бюджета;

· о принятии чрезвычайных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

Решение о проведении референдума принимается представительным органом местного самоуправления. Право на участие в референдуме имеют дееспособные граждане, достигшие 18 лет. Решение на референдуме считается принятым, если за него проголосовало более 50% граждан, принявших участие в референдуме. Решения, принятые на референдуме имеют обязательный характер и не требуют какого-либо утверждения.

Муниципальные выборы проводятся в целях избрания депутатов, выборных должностных лиц на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Муниципальные выборы назначаются представительным органом местного самоуправления. Итоги муниципальных выборов подлежат официальному опубликованию (обнародованию).