Муниципальные выборы в механизме формирования публичной власти

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

«ТЮМЕНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»

ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА НАПРАВЛЕНИЕ «Юриспруденция»

КАФЕДРА КОНСТИТУЦИОННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА Допущено к защите в ГАК Зав. кафедрой конституционного и муниципального права, д-р юр. наук, профессор

_________________ Г. Н.Чеботарев

_______________________ 2010 г.

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ВЫБОРЫ В МЕХАНИЗМЕ ФОРМИРОВАНИЯ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ Выполнила студентка 4 курса дневного отделения специальности юриспруденция Научный руководитель кандидат юридических наук, доцент г. Тюмень, 2010

Список принятых сокращений

Глава 1. Понятие, содержание и нормативно-правовое обеспечение муниципальных выборов в Российской Федерации

1.1. Система формирования публичной власти и место в ней муниципальных выборов

1.2. Муниципальные выборы как форма непосредственного осуществления населением местного самоуправления

1.3. Нормативно-правовое обеспечение муниципальных выборов Глава 2. Механизм реализации права граждан на участие в муниципальных выборах

2.1 Правовое регулирование порядка формирования представительного органа муниципального образования

2.2 Порядок и нормативно-правовое регулирование выборов глав муниципальных образований Заключение Список используемых источников и литературы

СПИСОК ПРИНЯТЫХ СОКРАЩЕНИЙ

Конституция РФ — Конституция Российской Федерации РФ — Российская Федерация ФЗ — Федеральный закон ФКЗ — Федеральный конституционный закон ЦИК — Центральная избирательная комиссия СЗ РФ — Собрание Законодательства Российской Федерации ФЗ № 131-ФЗФедеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

ФЗ № 67-ФЗФедеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»

Актуальность. Согласно Конституции Российской Федерации, местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется посредством муниципальных выборов и других форм прямого волеизъявления (ч. 1 ст. 130). Свободные муниципальные выборы являются высшей формой прямой демократии на территории муниципальных образований (ч. 3 ст. 3 Конституции РФ).

Муниципальные правовые отношения и институты, начиная с 1993 г., находятся в состоянии реформирования, происходит поиск наиболее оптимальных путей их становления и развития. С момента принятия нового Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06.10.2003 № 131-ФЗ (с изм. и доп. вступ. в силу 10.01.2009) // Собрание законодательства Российской Федерации, 06.10.2003, № 40, ст. 3822., реформа местного самоуправления вступила в новую фазу. Одновременно с этим продолжается преобразование и совершенствование политических институтов нашего государства, ее избирательной системы. Эти процессы протекают параллельно, взаимно влияя друг на друга, выдвигая новые требования к законодательству и правоприменению.

В настоящее время складывается новая для России сфера практической и теоретической деятельности, новая, мало освоенная область знаний — область исследования муниципальных электоральных институтов, являющихся базисом реформируемых органов местного самоуправления. См.: Фадеев В. И., Рауткина Н. И., Миронов Н. М. Муниципальные выборы в Российской Федерации: Учебное пособие. — М.: Норма, 2006. — С. 7. Совокупность этих правовых институтов образует комплексный, межотраслевой институт муниципального избирательного права, формирующийся на стыке таких отраслей юридических знаний, как избирательное и муниципальное право.

Местное самоуправление — самостоятельный уровень публичной власти, в котором наиболее рельефно проявляется идея приближения власти к своему источнику, т. е. народу. Местное самоуправление является также одной из главных основ любого демократического строя. Именно на муниципальном уровне наиболее непосредственно реализуется право каждого участвовать в управлении делами — в данном случае, местными делами, местной жизни.

Задача местного самоуправления — обеспечивать одновременно эффективное и приближенное к населению управление местными делами. Муниципальные выборы, посредством которых формируются подотчетные и подконтрольные населению выборные органы местного самоуправления, являются необходимым элементом системы организации и функционирования местного самоуправления.

За счет своей приближенности к населению муниципальных образований, муниципальные выборы отличаются значительным своеобразием по сравнению с выборами в органы государственной власти. Можно отметить, что каждый элемент муниципального избирательного процесса, начиная с правового статуса муниципальных избирателей и кандидатов на выборные местные должности и заканчивая процедурами голосования, обладает своей спецификой, иногда достаточно ярко выраженной. Поэтому исследование общественных отношений, являющихся предметом муниципального избирательного права, и норм, их регулирующих, является, несомненно, актуальным и значимым.

Вместе с тем, базовые принципы проведения муниципальных выборов — свобода, честность и нефальсифицированность, всеобщность, равенство, тайность голосования, обязательность и периодичность — в основе своей, по своей глубинной сути остаются неизменными.

Степень научной разработанности. При написании работы были использованы труды Бучина А. А., Воробьева Н. И., Борисова А. Н., Васильева В. А., Васильева С. В., Вискулова В. В., Бондарь Н. С., Вешнякова А. А., Веденеева Ю. А., Зиновьева А. В., Поляшовой И. С., Иванченко А. В., Кутафина О. Е., Кучина А. С., Кравчук С. С., Колюшина Е. И., Матейковича М. С. Мокрый В.С., Миронова Н. М., Мельникова Н. Н., Фасеева И. Ф., Фадеева В. И., Матвеева Р. Ф., Нифанова А. Н., Пылина В. В., Сергеева А. А., Рауткиной Н. И., Миронова Н. М., Чеботарева Г. Н., Шугрина Е. С., Щур Л.В.

Объект и предмет исследования. Объектом настоящего исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе организации и проведения выборов органов и должностных лиц местного самоуправления как высшей формы прямой муниципальной демократии. Предметом исследования являются нормы конституционного, международного, муниципального, избирательного права, регулирующие правовой статус субъектов муниципального избирательного процесса и организацию, и проведение муниципальных выборов.

Цель и задачи исследования

Целью выпускной квалификационной работы является установление закономерностей муниципального избирательного процесса, совершенствование муниципальных избирательных отношений и юридических норм, их регулирующих. Достижению поставленной цели способствовало решение следующих задач:

1) анализ муниципальных выборов как формы непосредственного участия населения муниципальных образований в осуществлении местного самоуправления и установление их специфики;

2) исследование правовых принципов муниципального избирательного процесса (муниципальных избирательных стандартов);

3) изучение порядка нормативно-правового регулирования муниципальных выборов;

4) исследование конкретного механизма реализации права жителей муниципальных образований на непосредственное участие в местных делах путем муниципальных выборов;

5) анализ особенностей муниципальных выборов депутатов представительных органов местного самоуправления;

6) изучение особенностей муниципальных избирательных систем, применяемых на местных выборах;

7) исследование специфики выборов глав муниципальных образований;

Методологической основой исследования выпускной квалификационной работы являются диалектико-материалистический метод познания объективной действительности и основанные на нем общенаучные и частнонаучные методы (абстрагирование, анализ, синтез, обобщение, индукция, дедукция, системно-структурный, конкретно-социологический, сравнительно-правовой, лингвистический).

Нормативную базу исследования составили законодательство Российской Федерации и субъектов Федерации, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, разъяснения Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по местному самоуправлению; статистические данные, касающиеся практики проведения муниципальных выборов за последние пятнадцать лет; обзор справочно-правовых систем «Гарант-максимум» и «Консультант Плюс»; официальные интернет-сайты органов государственной власти, органов местного самоуправления; рабочие материалы, базы данных; контент-анализ периодических изданий по вопросам избирательного права и процесса и муниципального права, в том числе сетевых.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость проведенного исследования определяется тем, что сформулированные в нем выводы, заключения и предложения по совершенствованию муниципального избирательного права, способствуют развитию и дополнению целого ряда правовых институтов конституционного, муниципального, избирательного права, уточнению знаний о них. В выпускной квалификационной работе сформулированы новые подходы к научно-теоретическому осмыслению проблем выборов в органы местного самоуправления, которые могут лечь в основу новых научных исследований в данных областях права.

Научная новизна выпускной квалификационной работы заключается в том, что ней анализируются система формирования муниципальной публичной власти и место в ней муниципальных выборов. В работе показаны муниципальные выборы как форма непосредственного осуществления населением местного самоуправления, принципы их проведения и нормативно-правовое обеспечение.

В выпускной квалификационной работе раскрываются порядок и проблемы формирования путем прямых и косвенных выборов представительного органа местного самоуправления, главы муниципального образования, а также других органов, которые формируются (или могут формироваться) путем избрания — органов территориального общественного самоуправления, избирательных комиссий муниципальных образований, контрольных и других органов.

Структура работы. Выпускная квалификационная работа состоит из введения, двух глав, пяти параграфов, заключения и списка используемых источников и литературы.

ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ, СОДЕРЖАНИЕ И НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ВЫБОРОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1 Система формирование публичной власти и место в ней муниципальных выборов

Власть в современном государстве — сфера многогранная, отличающаяся разнохарактерной комбинацией ее проявлений. Принято выделять уровни публичной власти в российском государстве (так называемое «вертикальное» разделение властей) — федеральный, региональный (уровень субъекта Федерации) и местный.

Отмечается, что важнейшим аспектом института местного самоуправления является степень самостоятельности данного уровня публичной власти и его социально-юридическая природа Миронов, Н.М., Рауткина, Н.И., Фадеев, В. И. Муниципальные выборы в Российской Федерации. — М.: Норма, 2006. С. 28−32. Сегодня уже не отрицается, что публичный территориальный коллектив — муниципальное образование — имеет свою долю власти.

Конституция Российской Федерации 1993 года закрепила местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя, одной из форм осуществления народовластия, позволяющей населению, проживающему на локальной территории и объединенному общими интересами, самостоятельно и ответственно решать с использованием материальных и финансовых ресурсов определенный круг вопросов. Статья 12 Конституции Российской Федерации Конституция РФ от 12 декабря 1993 г. (в ред. Закона о поправках от 30 декабря 2008 г.) // Российская газета. — 2009. — 21 января установила, что местное самоуправление самостоятельно и его органы не входят в систему органов государственной власти. Появление данной конституционной нормы положило, с одной стороны, начало формированию в России нового института власти, с другой стороны, поставило местное самоуправление в особое положение, не вписывающее его в общий государственный механизм.

Современные исследователи отмечают отсутствие в российском обществе однозначного понимания и правильной оценки сути местного самоуправления, его природы, исторических корней и роли этого властного института в процессе преобразования России. В теории и практике муниципального строительства наблюдаются прямо противоположные, взаимоисключающие подходы. Первый содержит положение об отделении местного самоуправления от государства, исключающее всякое влияние органов государственной власти на организацию и деятельность местного самоуправления. Однако есть и иная позиция, согласно которой местное самоуправление является продолжением государственной власти на местах, входит в общую вертикаль власти и выполняет часть функций государственного управления Чеботарев Г. Н. Развитие конституционных основ местного самоуправления в Российской Федерации: Монография — уч. пособие — Тюмень, 1995. С. 67. Эти две позиции являются отражением не только внутрироссийских процессов, но и проявлением общемировых тенденций возникновения и развития местного самоуправления. Поэтому, несмотря на то, что названное положение статьи 12 Конституции Российской Федерации породило на практике немало проблем, однако, следует исходить из того, что государственная власть и местное власть имеют один источник — народовластие и принципиально общую задачу служения народу.

Некоторые ученые придерживаются точки зрения, что местное самоуправление как форма самоорганизации населения несет в себе как признаки государства, так и признаки общественных институтов, то есть, имеет двойственную природу и по сути своей является общественно-государственным институтом. Представляется важным, чтобы этот институт не был противопоставлен государству, а тесно взаимодействовал с ним. Это как раз устойчивость любому государству придает разумное сочетание государственных институтов и самоуправленческих начал См.: Пылин, В. В. Муниципальное право Российской Федерации. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003, С. 174.; Шугрина Е. С. Муниципальное право. Учебник — 2-е изд. М.: Дело, 2000 С. 243.

Однако поскольку целью выпускной квалификационной работы не является рассмотрение теоретических проблем местного самоуправления и отнесение его к различным институтам, дальнейшее более подробное рассмотрение точек зрения относительно сущности данного понятия представляется нам нецелесообразным. Поэтому позволим себе согласиться точкой зрения Г. Н. Чеботарева и возьмем за «ориентир» в данном исследовании мнение о том, что местное самоуправление является продолжением государственной власти на местах, входит в общую вертикаль власти и выполняет часть функций государственного управления.

Исторический опыт развития местного самоуправления в России свидетельствует также о том, что оно всегда было тесно связано с государством и, по словам В. И Фадеева, историка земства и теоретика местного самоуправления, самоуправление — это оплот для воссоздания государственного порядка на правовых основах Фадеев В. И., Рауткина Н. И., Миронов Н. М. Муниципальные выборы в Российской Федерации: Учебное пособие. — М.: Норма, 2006. — С. 7.

Мировая практика признает местное самоуправление в качестве одной из главных основ демократического общества. В Российской Федерации местное самоуправление является важной формой самоорганизации населения для решения вопросов местного значения. Вместе с тем органы местного самоуправления имеют право выступать с законодательной инициативой для привлечения внимания к решению проблем не только региона, но и страны в целом. Стратегическая цель организации местного самоуправления состоит в активном развитии муниципальных образований, которые являются реальным элементом конституционного строя и федеративных отношений Российской Федерации.

Муниципальные образования в регионах Российской Федерации выстраивают отношения с органами государственной власти через двухуровневую систему ассоциаций, которые способствуют поиску удовлетворительных решений обширного круга вопросов местного значения. Недостатки прежних форм взаимодействия властей были связаны с низким по качеству механизмом правового регулирования процесса децентрализации публичной власти и делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления. Обоснованная и завершенная децентрализация публичной власти в российских регионах должна установить оптимальное для каждого уровня соотношение предметов ведения, полномочий и целевых субвенций на их реализацию. Распределение полномочий и предметов ведения решает задачу максимального сближения потребностей местного населения и соответствующих функций власти.

Признание за местным самоуправлением свойств «муниципальной власти» вызвало к жизни проблему создания элементов гражданского общества, способных эффективно контролировать и государственную, и муниципальную власть. С момента реформ в начале 1990;х годов в России система местного самоуправления имела переходный характер. Большинство специалистов в этой области отмечают двойственный — одновременно общественный и государственный — характер местного самоуправления. Сейчас термин «муниципальная власть» используется некоторыми практиками государственного управления и учеными как синоним особого вида политической власти, близкой по своей сути к государственной. Так, ФЗ № 131-ФЗ просматривается реальная возможность административной опеки органов государственной власти субъекта Российской Федерации над органами и должностными лицами местного самоуправления. Последние распускаются и отрешаются от исполнения своих обязанностей нормативно-правовыми актами высших должностных лиц и законодательных органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Местное самоуправление, являясь одной из главных основ демократического строя, как обозначено в Европейской Хартии местного самоуправления, «обеспечивает соединение и взаимодействие прямой демократии с демократией представительной» Европейская хартия о местном самоуправлении. Русская версия. Страсбург. Совет Европы. Отдел изданий и документов. ISB № 92−871−0804−8. Май. 1990 // Местное самоуправление в зарубежных странах. М., 1994. С. 71−78; // Собрание законодательства РФ. 1998. № 36. Ст. 4466. .

Согласно статье 130 Конституции Российской Федерации, местное самоуправление осуществляется гражданами как непосредственно, так и через выборные и другие органы местного самоуправления.

Принцип сочетания представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан гарантирует непосредственное участие населения в решении вопросов местного значения, что призвано гарантировать равные права граждан на осуществление местного самоуправления как непосредственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы, национальности, вероисповедания, происхождения, языка, имущественного и должностного положения, убеждений и принадлежности к общественным объединениям. В ФЗ № 131-ФЗ закреплены основные гарантии этого права, в котором отражается взаимное проникновение форм и институтов муниципальной демократии: прямой и представительной.

Местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется путем проведения референдумов, выборов, при помощи иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления.

Полномочия представительных органов местного самоуправления осуществляются сходами граждан лишь в некоторых, небольших по численности населения муниципальных образованиях. Так, например, ФЗ № 131-ФЗ указывает, что в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек для решения вопросов местного значения проводится сход граждан. Сход граждан правомочен при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом. Сход граждан осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. Сход граждан может созываться главой муниципального образования самостоятельно либо по инициативе группы жителей поселения численностью не менее 10 человек. Проведение схода граждан обеспечивается главой местной администрации. Участие в сходе граждан выборных лиц местного самоуправления является обязательным. На сходе граждан председательствует глава муниципального образования или иное лицо, избираемое сходом граждан. Решение схода граждан считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода граждан. Решения, принятые на сходе граждан, подлежат обязательному исполнению на территории поселения. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обеспечивают исполнение решений, принятых на сходе граждан, в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом поселения.

Местные референдумы используются по большей части в случае изменения границ, территории муниципального образования, что происходит крайне редко.

Отзыв депутата, выборного должностного лица также не получил широкого распространения на местном уровне.

Практикой не подтверждается тезис о существенном влиянии на систему местного самоуправления народных правотворческих инициатив и обращений граждан в органы местного самоуправления.

Что касается территориального общественного самоуправления, то опыт показывает, что граждане, не проявляют широкой инициативы в отношении указанной, как и иных форм самоорганизации в целях решения вопросов местного значения Из этого следует, что в большинстве муниципальных образований единственной формой непосредственной демократии, реально используемой и ориентированной на всех дееспособных жителей соответствующей территории, являются муниципальные выборы.

Все иные институты непосредственной демократии, предусмотренные законодательством, являются факультативными, их использование на практике возможно, но не обязательно, за исключением публичных слушаний, которые в соответствии с ФЗ № 131-ФЗ проводятся представительным органом муниципального образования и главой муниципального образования для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования, а именно, на публичные слушания выносятся: проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав; проект местного бюджета и отчет о его исполнении; проекты планов и программ развития муниципального образования; вопросы о преобразовании муниципального образования.

Сегодня муниципальные выборы зачастую являются единственным каналом влияния населения на муниципальную власть.

В связи с изложенным, особую значимость приобретает институт муниципальных выборов как наиболее часто используемая форма прямого народовластия при осуществлении местного самоуправления.

Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» ФЗ от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в ред. от 05 апреля 2009 года) // Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, N 24, ст. 2253; 2005, N 30, ст. 3104; 2006, N 31, ст. 3427; 2007, N 10, ст. 1151; 2008, N 17, ст. 1938; 2009, N 18, ст. 2118 (далее — ФЗ № 67-ФЗ) позволяет на достаточно высоком качественном уровне обеспечивать реализацию гражданами России конституционных прав избирать и быть избранными в органы государственной власти и в органы местного самоуправления, организованно и гласно проводить выборы в стране и ее регионах.

Вместе с тем «практика проведения региональных и муниципальных выборов, а также правотворческий процесс приведения регионального избирательного законодательства в соответствии с Федеральным законом обнаружили в нем ряд существенных недостатков, требующих устранения и исправления» Бучин, А. А. Выборы — конституционный институт непосредственной демократии / А. А. Бучин // Конституционное развитие России. Межвузовский сборник научных статей. 2006. № 7. С. 27.

Основной недостаток данного Федерального закона в том, что он содержит ряд необоснованных ограничений и запретов, создающих дополнительные трудности и проблемы в реализации избирательных прав граждан на уровне субъектов Федерации и муниципальных образований при подготовке и проведении соответствующих выборов региональных органов государственной власти и выборов органов местного самоуправления.

Закон слишком одномерно, без необходимой дифференциации регулирует избирательный процесс применительно ко всем видам федеральных, региональных и муниципальных выборов, «забывая» о специфике последних. Некоторые из норм действующего Закона не только не обеспечивают гарантии избирательных прав, но и не позволяют законодателям субъектов Федерации создавать дополнительные условия и процедуры их реализации, наиболее эффективно и качественно регулировать избирательный процесс на местах при проведении региональных и муниципальных выборов Нифанов А. Н. Институты народовластия в системе муниципального управления. / Нифанов А. Н. — Ростов-на-Дону, 2008. С. 20−29. Эти недоработки Федерального закона вызваны, видимо, «недопониманием многими законодателями сущности конституционного принципа разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, который изначально позволяет субъектам РФ иметь ряд дополнительных возможностей в упрочении гарантий избирательных прав граждан» Борисов А. Н. Постатейный комментарий к ФЗ № 67-ФЗ от 12 июня 2002 года «Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан РФ» / А. Н. Борисов — М., 2007. С. 157. Реальное воплощение этого принципа в условиях федеративной России позволяет наиболее эффективно и качественно регулировать избирательный процесс с учетом административно-территориального деления, социального состава и численности населения, других региональных и местных условий и особенностей применительно к выборам органов государственной власти субъектов РФ и особенно органов местного самоуправления.

Закон подвергается критике с разных позиций. Высказывая свои соображения и предложения, следует исходить, прежде всего, из интересов безусловного обеспечения избирательных прав граждан и конституционных полномочий субъектов РФ.

Так, например, положения ст. 10 (п. 1) ФЗ N 67-ФЗ, касающиеся назначения выборов, не предусматривают возможности временного исполнения (до очередных выборов) полномочий лицом, занимающим выборную муниципальную должность, в случае их досрочного прекращения. Однако такая возможность предусмотрена законодательством РФ о местном самоуправлении и уставами муниципальных образований и осуществляется на практике, что позволяет избегать экономически обременительных внеочередных местных выборов.

К сожалению, в ст. 18 (п. 8) ФЗ N 67-ФЗ сохранено ранее существовавшее ограничение для всех выборов на число мандатов (не более пяти), подлежащих распределению в многомандатном избирательном округе. Право регулировать этот вопрос стоит предоставить субъектам Федерации. Введенное в данный пункт положение о том, что подобное ограничение не применяется при выборах в орган местного самоуправления в избирательном округе, образованном в границах избирательного участка, не только ничего не дает для практического решения вопросов подготовки и проведения муниципальных выборов, но и еще больше ужесточает ограничение.

Итак, муниципальные выборы являются наиболее часто используемой формой прямого волеизъявления населения на местном уровне. Они проводятся в целях избрания депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления. Избрание непосредственно населением других лиц (например, делегатов на конференцию граждан) не является муниципальными выборами и не регламентируется избирательным законодательством. Проведение муниципальных выборов регулируется ФЗ № 131-ФЗ; ФЗ № 67-ФЗ; ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления"Федеральный закон от 26.11.1996 № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (ред. от 12.07.2006; с изм. и доп. вступ. в силу 15.07.2006) // Собрание законодательства Российской Федерации, 02.12.1996, № 49, ст. 5497., конституциями, уставами, и законами субъектов РФ.

Федеральное законодательство устанавливает, что муниципальные выборы проводятся на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления населения при тайном голосовании. Всеобщее избирательное право означает, что все граждане независимо от пола, расы, языка, социального и имущественного положения, профессии, образования, политических убеждений имеют право голоса и могут быть избраны. Равное избирательное право предполагает: во-первых, равную для каждого возможность воздействовать на результаты выборов (каждому избирателю предоставляется равное количество голосов, и все голоса имеют равный вес); во-вторых, равные условия участия претендентов в избирательной кампании. Принцип прямых выборов заключается в том, что избиратель голосует на выборах за или против кандидатов или списка кандидатов непосредственно. Наконец, принцип тайного голосования состоит в том, что избиратель подает свой голос без ведома других лиц, тем самым исключается какая-либо возможность контроля за его волеизъявлением.

В соответствии с ФЗ № 131-ФЗ муниципальные выборы назначаются представительным органом муниципального образования в сроки, предусмотренные уставом муниципального образования. В случаях, если соответствующий представительный орган не назначит выборы в установленные сроки, либо не назначит выборы в соответствии с установленным порядком при досрочном прекращении представительным органом, депутатами или главой муниципального образования исполнения своих полномочий, а также при отсутствии соответствующего представительного органа, выборы проводятся территориальной избирательной комиссией.

В случаях, если соответствующий представительный орган или соответствующая избирательная комиссия не назначит в установленный срок выборы, а также, если соответствующая территориальная избирательная комиссия отсутствует и не может быть сформирована в порядке, предусмотренном действующим законодательством, выборы по заявлению избирателей, избирательных объединений, избирательных блоков, органов государственной власти, органов местного самоуправления, прокурора назначаются соответствующим судом общей юрисдикции.

Процедура проведения муниципальных выборов обнаруживает сходство с процедурой проведения выборов в органы государственной власти. Однако все-таки можно выделить некоторые особенности:

1) при проведении муниципальных выборов обычно применяется не пропорциональная, а мажоритарная избирательная система (например, в Ноябрьске, Сургуте);

2) на практике при осуществлении муниципальных выборов чаще, чем при проведении выборов в органы государственной власти, используются многомандатные избирательные округа;

3) при проведении выборов в представительные органы местного самоуправления муниципальных образований со средней нормой представительства избирателей менее 10 000 сбор подписей в поддержку кандидатов может не проводиться, если законом субъекта Федерации предусмотрен иной порядок выдвижения кандидатов;

4) в муниципальных выборах могут принимать участие (в том числе и в качестве кандидатов) иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования на основании международных договоров РФ Вискулова В. В. К вопросу о наделении иностранных граждан избирательными правами / В. В. Вискулова // Конституционное и муниципальное право. — 2005. — № 8. — С. 16−23.

Итоги муниципальных выборов подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Свободные, честные, нефальсифицированные муниципальные выборы есть непременный атрибут демократического государства, которое всегда стремится использовать именно избирательные процедуры для воспроизводства своих основных управляющих органов Сергеев А. А. Местное самоуправление в Российской Федерации: правовая теория и социальная практика // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации: Сборник научных трудов / Под ред. А. В. Иванченко. М., 2004. С. 60 — 65.

Согласно Конституции РФ «государственную власть в РФ осуществляют в Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ», а «государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти» Матейкович М. С. Правовое регулирование выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Монография. Тюмень: Издательство ТГУ, 1999. С.14−17.

Таким образом, по точному определению профессора Г. Н. Чеботарева, «многонациональный народ Российской Федерации одновременно является и источником власти, и субъектом ее осуществления» Чеботарев Г. Н. Принцип разделения властей в государственном устройстве Российской Федерации. Тюмень. 1997. С. 89.

Аналогичную мысль высказал и профессор М. А. Краснов: понятие суверенитета (в частности народного) «несет в себе признание того факта, что верховная власть находится в руках суверена, то есть не только принадлежит ему, но и осуществляется» Краснов М. А. Ответственность в системе народного представительства. М., 1992. С. 84.

Единство системы государственной власти в стране, 3 ст. 5, Конституция говорит о необходимости ее осуществления на основе разделения: как по горизонтали — на законодательную, исполнительную, судебную (ст.10), так и по вертикали — в РФ и в субъектах РФ.

РФ есть единое неделимое государство, власть которого в равной мере распространяется на всех его граждан. В то же время федеративный характер Российского государства предполагает разграничение ведения (то есть круга решаемых вопросов) и полномочий (то есть прав и обязанностей по решению вопросов, входящих предмет ведения) между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. Помимо этого, существуют и вопросы местного значения, решаемые населением непосредственно либо через выборные органы местного самоуправления, которые в пределах своих полномочий самостоятельны от государственной власти Матейкович. М. С. Указ соч. С. 17.

Таким образом, если объединить воздействие, оказываемое на общество органами государственной власти и органами местного самоуправления, термином «публичная власть», то вопросы, решаемые этой публичной властью, можно разделить на две группы:

1) вопросы государственного значения;

2) вопросы местного значения.

Очевидно, что вопросы государственного значения находятся в ведении государственной власти. Вместе с тем, в целях децентрализации власти, повышения ее эффективности, приближения к интересам населения, необходимо разграничение этих вопросов между органами государственной власти федеративного государства в целом и органами государственной власти отдельных субъектов Федерации Матейкович. М. С. Указ соч. С. 19.

1.2 Муниципальные выборы как форма непосредственного осуществления населением местного самоуправления

В Российской Федерации с 1991 г. признается и гарантируется местное самоуправление. Предусмотрено осуществление местного самоуправления путем выборов и других институтов. Согласно Конституции, носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления. Муниципальные выборы наряду с выборами в органы государственной власти и референдумом являются высшим непосредственным выражением власти народа России (ч.1−3 ст. 3 Конституции Российской Федерации).

Таким образом, учитывая положения статей 3 и 12 Конституции, местному самоуправлению и муниципальным выборам, во-первых, придан статус основ демократического конституционного строя, т. е., по определению ученых-конституционалистов, — устоев государства, его основных принципов, которые призваны обеспечить России, характер конституционного государства Мокрый В. С. Выборы в органы местного самоуправления / Мокрый В. С., Фасеев И. Ф.// Закон. — 2004. — № 5. — С. 120 — 124. Особый характер юридических норм, закрепляющих основы конституционного строя, проявляется в том, что они имеют повышенную правовую и политическую значимость: ч. 2 ст. 16 Конституции установлено, что никакие другие ее положения не могут противоречить основам конституционного строя. Изменение либо отмена норм, учреждающих основы конституционного строя, возможны путем сложной и многоступенчатой процедуры, предусматривающей запрет принятия окончательного решения по пересмотру Федеральным Собранием и возложение этой обязанности на специально создаваемый орган — Конституционное Собрание либо непосредственно на народ (ст. 135 Конституции).

Во-вторых, муниципальные выборы наряду с референдумом являются высшей формой прямой (непосредственной) муниципальной демократии Воробьев Н. И. Об укреплении законодательных гарантий проведения выборов в субъектах Российской Федерации и на муниципальном уровне / Н. И. Воробьев // Журнал российского права. — 2004. —  № 1. С.15−20.

В большинстве муниципальных образований единственной формой непосредственной демократии, реально применяемой и ориентированной на всех дееспособных жителей соответствующих территорий, являются именно муниципальные выборы. Таким образом, муниципальные выборы зачастую являются единственным каналом влияния населения на муниципальную власть, это наиболее широко применяемый способ участия граждан в публичном властвовании на муниципальном уровне Сергеев А. А. Институт местного референдума в законодательстве Российской Федерации / А. А. Сергеев // Государственная власть и местное самоуправление. — 2004. — № 2. — С. 15 — 20.

Выборы обеспечивают воспроизводство, обновление государственной и местной власти на демократических основах, в соответствии с наиболее значимыми политическими интересами, формируемыми гражданским обществом. В этом заключается их социально-политическое значение. Социальная ценность выборов состоит еще и в том, что они являются одним из существенных моментов политического самоутверждения граждан, политической самоорганизации гражданского общества, обеспечивающим его автономию, юридически признанной за гражданами и их политическими объединениями возможностью быть субъектами государственной власти.

Социальная функция выборов состоит в том, что они являются одним из эффективных инструментов политической самоорганизации граждан. Массовость, регулярность избирательных кампаний, актуальность обсуждаемых вопросов обусловливают их возможности как каналов косвенного влияния граждан на политический процесс в государстве. Недооценка социальной составляющей выборов является недопустимой. В качестве примера можно привести ситуацию, когда непрекращающаяся череда избирательных кампаний различного уровня, ангажированность средств массовой информации, отсутствие достойных кандидатов, бесконечные невыполняемые обещания политиков вызывают «усталость» избирателей и отторжение от выборов, что сказывается на снижении явки избирателей.

Спецификой муниципальных выборов является, прежде всего, то, что избирательный процесс в Российской Федерации стремится к унификации действий и процедур, что в принципе правильно. Вместе с тем, выборы в местные органы власти имеют свою, ярко выраженную специфику по сравнению с выборами в органы государственной власти. Это обусловлено наибольшей приближенностью муниципальной власти непосредственно к народу, что диктует необходимость предоставления большей свободы Воробьев Н. И. Указ. соч. С. 15−20.

Можно выделить специфику практически каждого элемента избирательного процесса, в частности, 1) правового статуса субъектов муниципального избирательного процесса и 2) порядка организации и проведения муниципальных выборов.

Правовой статус таких субъектов права муниципальных выборов как органы государственной власти, избиратели, избирательные объединения и наблюдатели в большей степени устанавливается нормами федерального законодательства. Участие законодательства субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов в формировании их правового статуса является минимальным и касается, в основном, процессуальных полномочий этих субъектов. В определении правового статуса кандидатов и их уполномоченных лиц, избирательных комиссий и органов местного самоуправления как участников муниципального избирательного процесса законодательство субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты играют значительно большую роль Миронов Н. М. Правовое регулирование муниципальных выборов и референдумов / Н. М. Миронов // Адвокат. — 2004. — № 8. — С. 66 — 70.

Избиратель — гражданин Российской Федерации, обладающий активным избирательным правом. В соответствии со статьей 60 Конституции Российской Федерации гражданин может самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности с 18 лет. Активное избирательное право — право гражданина избирать в органы государственной власти, органы местного самоуправления предусмотрено частью 2 статьи 32 Конституции Российской Федерации. В соответствии с избирательным законодательством активным избирательным правом наделяются граждане Российской Федерации, достигшие на день голосования 18 лет и место жительства которых расположено в пределах соответствующего избирательного округа. Пребывание гражданина вне его места жительства во время проведения выборов в избирательном округе, в котором расположено данное место жительства, не может служить основанием для лишения его права на участие в выборах в органы государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления. Законом активное избирательное право может быть предоставлено также гражданину, место жительства которого расположено за пределами избирательного округа.

В соответствии с частью 3 статьи 32 Конституции Российской Федерации активного избирательного права лишаются граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

Избирателями, наряду с гражданами Российской Федерации, могут быть признаны иностранные граждане. В соответствии с частью 3 статьи 62 Конституции Российской Федерации иностранные граждане пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случае, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Согласно пункту 10 статьи 4 ФЗ № 67-ФЗ на основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах, а также участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации.

Исходя из перечисленных положений следует принимать во внимание, что круг избирателей, т. е. лиц, обладающих активным избирательным правом, на выборах различного вида и уровня различен: на выборах в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации участвует только часть граждан, обладающих активным избирательным правом на выборах депутатов Государственной Думы и Президента Российской Федерации, а именно те граждане, которые наделены активным избирательным правом на региональных выборах законом субъекта Российской Федерации (с учетом рамочных положений комментируемого Федерального закона). Соответственно, в различных субъектах Российской Федерации могут быть избраны разные подходы в части наделения активным избирательным правом граждан, не имеющих места жительства на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, но длительное время проживающих на этой территории. С учетом этого следует применять и нормы комментируемого Федерального закона, гарантирующего права избирателей, т. е. лиц, наделенных соответствующим законом о выборах правом избирать Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право РФ. Учебник, 2-е изд., прераб. и доп. М: Юристъ 2000 — 552с. С. 529.

Основы правого статуса избирателя определяется принципами проведения выборов, и закрепляются в федеральном законодательстве, однако их реализация применительно к муниципальным выборам имеет свою специфику. В частности, имеются особенности реализации принципа всеобщего избирательного права. Так, иностранные граждане, достигшие 18 лет и постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, имеют право на участие в выборах в органы местного самоуправления при наличии международного договора.

Одной из особенностей, присущей исключительно муниципальным выборам, является ограничение участия в выборах военнослужащих. Военнослужащие, проходящие военную службу по призыву на территории соответствующего муниципального образования, если место жительства этих военнослужащих до призыва на военную службу не было расположено на территории муниципального образования, не включаются в списки избирателей при выборах в органы местного самоуправления.

Правовой статус кандидата представляет собой совокупность его прав и обязанностей в рамках соответствующих стадий избирательного процесса. Взаимодействие федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации идет по пути детализации федерального законодательства. Конституцией (уставом), законом субъектов Российской Федерации могут устанавливаться дополнительные условия реализации гражданином пассивного избирательного права, связанные с достижение гражданином определенного возраста.

Кандидат — лицо, выдвинутое в установленном Федеральным законом, иным законом порядке в качестве претендента на замещаемую посредством прямых выборов должность или на членство в органе (палате органа) государственной власти или органе местного самоуправления либо зарегистрированное соответствующей избирательной комиссией в качестве кандидата; Кандидат — это лицо, отвечающее определенным требованиям, обладающее таким статусом при наличии определенных условий, при совершении определенных действий им лично либо иным субъектом права выдвижения кандидата в период избирательной кампании. Кандидатом может быть лицо:

1) являющееся гражданином Российской Федерации на выборах в органы государственной власти (на выборах в органы местного самоуправления в соответствии с международными договорами Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации также иностранный гражданин);

2) обладающее пассивным избирательным правом, т. е. имеющее право быть избранным в соответствующие органы государственной власти или местного самоуправления;

3) выдвинутое в качестве кандидата в установленном законом порядке. Общий порядок выдвижения кандидата в ФЗ № 67-ФЗ определен в статьях 32−35, при этом порядок выдвижения кандидатов на соответствующих выборах устанавливается конкретными федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации о выборах. В соответствии с подпунктом 2 статьи 33 ФЗ № 67-ФЗ кандидат считается выдвинутым после поступления в соответствующую избирательную комиссию уведомления о выдвижении кандидата, списка кандидатов (заявления в письменной форме выдвинутого лица) о согласии баллотироваться по соответствующему избирательному округу (одномандатному, многомандатному или единому избирательному округу). Завершение процедуры выдвижения дает кандидату возможность, пользуясь предоставленными ему законом правами, приступить к совершению действий, направленных на подготовку регистрации в соответствующей избирательной комиссии в качестве зарегистрированного кандидата, в частности, приступить к сбору подписей или к сбору средств для внесения избирательного залога или к тому и другому, поскольку комментируемый Федеральный закон дает кандидату (избирательному объединению) право выбора основания для регистрации. Кроме того, кандидат, выдвинутый политической партией, может быть зарегистрирован без сбора подписей и без внесения избирательного залога в случае, предусмотренном в пункте 16 статьи 38 ФЗ № 67-ФЗ;

4) выдвинутое на замещение должности на основе народного волеизъявления в результате прямых выборов.

Термином «кандидат» также обозначается лицо, зарегистрированное соответствующей избирательной комиссией в качестве кандидата, т. е. зарегистрированный кандидат, т. е. — лицо, зарегистрированное соответствующей избирательной комиссией в качестве кандидата Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право РФ. Учебник, 2-е изд., прераб. и доп. М: Юристъ 2000 — 552с. С. 529.

Для регистрации кандидаты обязаны осуществить либо сбор подписей, либо внести избирательный залог.

Высказываются мнения, что в отношении муниципальных выборов процедура сбора подписей неэффективна, т.к. установленный федеральным законом предел подписей, необходимый для регистрации кандидата (2 процента), является неоправданно малым. Действительно, учитывая небольшое количество проживающих в муниципальных образованиях, сбор 2 процентов подписей от всего населения не является тем способом, позволяющим избежать случайностей в подборе кандидатов. Кроме того, если в выборах участвует лицо, обладающее высоким должностным положением, при сборе подписей возможны такие нарушения, как привлечение лиц, находящихся в подчиненном положении или в иной служебной зависимости, сбор подписей по месту работы, учебы и т. д. Кучин А. С. Статус кандидата в российском избирательном праве / А. С. Кучин // Государственная власть и местное самоуправление. — 2005. — № 6. — С. 16−19

Оптимальным, на мой взгляд, является определение процента необходимых подписей в зависимости от числа избирателей, проходящих на один мандат по регрессивной шкале: чем меньше число избирателей, приходящих на один мандат, тем выше необходимый процент подписей.

Очевидно, что вести сложную многоплановую деятельность в целях избрания в условиях сжатой по времени избирательной кампании, в условиях конкуренции и с соблюдением всех многочисленных установлений законодательства о выборах одному кандидату достаточно сложно. В этих целях региональным законодательством должна быть детально регламентирована возможность привлечения кандидатом ряда лиц для оказания ему содействия в процессе ведения его избирательной кампании — представителей кандидата.