Нормативно-правовая и методическая база делопроизводства в 1945-1960 годах

Организационные процессы в советском делопроизводстве в первые послевоенные годы

Советский период становления и развития делопроизводства обычно разделяют на два этапа: первый (1917;1973гг.) — от отдельных правительственных мер по упорядочиванию документирования архивного дела до внедрения в стране Единой государственной системы делопроизводства (ЕГСД), второй (1973;1991 гг.) — годы формирования основ современного делопроизводства, ставших после 1991 года базой становления делопроизводства в Российской Федерации на основе новых информационных технологий.

Такое деление является не совсем правильным. Это связано с тем, что в выделяемых в литературе двух основных периодов развития делопроизводства, формирование и становление производственных процессов, шло неравномерно.

Так, в первом хронологическом периоде — до 1932 г. идёт активное формирование унифицированных делопроизводственных стандартов, активно развивается методическая база делопроизводства. Данный хронологический период можно считать позитивным для развития советского делопроизводства.

Период же с 1932 по 1959 гг. характеризуется ведомственной разобщенностью в аспекте нормативно-правового и нормативно-методического делопроизводственных процессов. Данный период в аспекте единых делопроизводственных стандартов, а также в методическом аспекте можно охарактеризовать как негативный.

Во втором, выделяемом в литературе периоде, можно выделить наиболее позитивный для развития делопроизводственных процессов период формирования основных единых делопроизводственных стандартов: ЕГСД, УСОРД, ГСДОУ; период же с 1991 года — это период становления новой российской государственности. Период становления новой системы государственного управления всегда характеризуется определённой стагнацией в развитии нормативно-правовой и нормативно-методической базой делопроизводственных процессов.

Только после формирования системы государственного управления и формирования устойчивых структур государственного управления, начинается формирование новой нормативно-правовой и нормативно-методической базы делопроизводственных процессов, как основы информационного обеспечения управления.

Новый этап в развитии делопроизводственных процессов только начинается, и связан он, прежде всего, с развитием нормативно-правовой и нормативно-методической базы электронного документооборота, с внедрением в российскую делопроизводственную практику международных стандартов. Если период 1960;80-х гг. характеризовался разработкой единых государственных стандартов делопроизводства, то новый этап в развитии делопроизводства характеризуется унификацией стандартов делопроизводства на международном уровне.

Поэтому, необходимо выделять четыре хронологических периода в развитии делопроизводственных процессов в СССР и РФ:

• — с 1917 по 1932 гг. становление советского делопроизводства;
• — период ведомственного регламентирования делопроизводственных процессов (1932;1959 гг.);
• — с 1959 года (Постановление Правительства СССР о разработке единых общегосударственных норм делопроизводства) по 1991 год;
• — современный период (с 1991 года по настоящее время).

Охарактеризуем кратко события первых двух этапов становления и развития делопроизводства в СССР.

Рассмотрим организационные процессы в советском делопроизводстве главным образом в период после 1945 г. до 1959 гг.,.

Но, в то же время нельзя не осветить все те нормативно-методические явления, предшествующие данному периоду, так как именно они стали основой на многие годы. И именно специфика их развития в начале 1960 годов вызвала «бурный всплеск» теоретических и методических разработок в области совершенствования делопроизводственных процессов, а также формирование единой централизованной системы их нормативно-правового регулирования.

При становлении советской власти назрела необходимость преобразования и улучшения системы управления народным хозяйством страны и ведения служебной документации. Поэтому в 20-е годы в рамках научной организации труда (НОТ) и научной организации управленческого труда (НОУТ) в СССР начался период активного поиска оптимальных подходов к совершенствованию управления и его документационного обеспечения.

В середине 20-х г. г. была создана важная научно-исследовательская организация — Государственное бюро организации строительства «Оргстрой», а в 1926 году был Государственный институт техники управления (ИТУ). Они оказали заметное влияние на решение проблем управления и делопроизводства в учреждениях страны. делопроизводственных служб учреждений и архивных организаций. Были разработаны стандарты оформления служебных писем, протоколов, телеграмм, телефонограмм и других управленческих документов.

Оценивая деятельность Оргстроя по унификации делопроизводства в нашей стране в 20−30 гг. прошедшего века, следует признать его положительную роль в совершенствовании управленческого труда, основанную на комплексном подходе к унификации текста документов. Параллельно с организационной работой по созданию нового советского делопроизводства шла и работа по созданию советской системы архивных учреждений, возглавляемой ЦАУ РСФСР, позднее переименованное в ГАУ РСФСР (Главархив).

Период активного организационного развития делопроизводства закончился в 1932 г. с момента закрытия ИТУ. В делопроизводстве начинается период ведомственного регламентирования работы с официальными документами, так как каждое ведомство решало их посвоему.

Ведомственная разобщённость в 30-е гг., отсутствие общегосударственных норм документирования, отсутствие системы подготовки квалифицированных кадров в области делопроизводства негативно сказывались на делопроизводственных процессах. Но определённая координация между ведомствами осуществлялась за счёт общественных организаций и периодических изданий, связанных с делопроизводством и администрированием. Из-за отсутствия в стране единого организационного и методического центра по делопроизводству, вопросы дальнейшего совершенствования делопроизводственного обеспечения управления стали весьма актуальными.

К началу 1940;х гг. назрела необходимость дальнейшего совершенствования делопроизводственного обеспечения. Первым мероприятием по этому направлению можно отметить Первое межотраслевое совещание по оргтехнике, созванное в 1941 г. Всесоюзным научным инженерно-техническим обществом машиностроителей (ВНИТОМАШ) для обсуждения вопросов механизации управленческого труда, были затронуты и вопросы постановки делопроизводства.

В выступлениях представителей различных ведомств, учреждений и предприятий, отмечались недостатки в организации-делопроизводства, связанные с отсутствием организационно-методического центра по руководству постановкой делопроизводства в стране, отсутствием общегосударственных норм в области-документирования, низкой механизацией управленческого труда, неудовлетворительным положением с подготовкой кадров канцелярских работников. Совещание наметило широкую программу мероприятий по улучшению постановки делопроизводства. Основными из них были следующие:

создание организационно-методического центра для руководства постановкой делопроизводства в учреждениях, организациях и предприятиях;

• — разработка положения (статута) о делопроизводстве для всех учреждений, организаций и предприятий Союза СССР в качестве общеобязательных норм;
• — разработка положения о кадрах канцелярских работников, определяющего их права, обязанности, должностные характеристики;
• — широкая механизация труда работников, развертывание производства документационной техники;
• — проведение унификации и трафаретизации служебной документации;
• — установление единой системы подготовки и переподготовки канцелярских кадров всех звеньев путем создания для этого единого руководящего учебного центра;
• — внедрение в программу средних школ по русскому языку изучения правил составления служебных документов;
• — подготовка и переподготовка преподавательских кадров по вопросам служебной документации;
• — создание всесоюзного научно-исследовательского института для научной разработки вопросов постановки делопроизводства в советских учреждениях, организациях и предприятиях.

В программе, таким образом, был намечен ряд мер, способствующих выработке общегосударственных норм в области делопроизводства, организации его на научных основах. Это должно было способствовать ликвидации разнобоя в постановке делопроизводства, присущего отдельным учреждениям, унификации его в масштабе всей страны. Тем самым была продолжена на новой, качественно более высокой ступени та работа, которая была начата в предшествующий период НК РКИ и Институтом Совещание наметило глубокую научнообоснованную программу по улучшению сложившейся ситуации, но она в связи с началом войны не была реализована. Значительную работу в этом направлении, даже в военное время, проводило Главное архивное управление, которое к этому времени фактически выполняло задачу методического контроля за постановкой дело-лроизводства в учреждениях. Архивные управления союзных республик и ГАФ СССР находились в те годы в непосредственном ведении Главного архивного управления НКВД СССР. Архивная отрасль потеряла свою самостоятельность, соответственно, и делопроизводство в методическом и нормативном аспекте также регламентировалась актами ГАУ НКВД.

Накануне Великой Отечественной войны продолжалась, начатая ранее работа по составлению инструкций по делопроизводству для отдельных ведомств. Можно сослаться, например, на Инструкцию по общему делопроизводству в аппарате Народного комиссариата нефтяной промышленности СССР (1941 г.), Правила организации общего документооборота в Центральном аппарате Наркомата просвещения РСФСР (1941г.) и др.

Опыт, накопленный в разработке инструкций, дал возможность Главному архивному управлению в 1943 г. создать проект «Инструкции по постановке документальной части и охране документальных материалов в текущем делопроизводстве учреждений, организаций и предприятий СССР» .

Проект был обсужден в различных центральных и местных учреждениях и одобрен Научным советом Главного архивного управления. В связи с тем, что созданные к тому времени инструкции по делопроизводству в отдельных ведомствах значительно отличались друг от друга в ряде вопросов, связанных с оформлением, классификацией и хранением документов, в проекте Инструкции была предпринята попытка унифицировать требования к постановке делопроизводства. Поэтому проект инструкции исходил из необходимости создания единых норм по постановке делопроизводства, обязательных для всех учреждений, организаций и предприятий СССР. Предусматривалось, что на основе этой инструкции должны быть выработаны ведомственные инструкции по делопроизводству с учетом специфики деятельности этих ведомств. В проекте были сформулированы единые нормы в отношении:

• — требований, предъявляемых к отдельному документу;
• — учета (регистрации) документов в делопроизводстве;
• — исполнения и контроля исполнения документов;
• — организации (классификации и систематизации) документов
• — организации архива и сдачи документов в архив учреждения

Отличительной особенностью проекта инструкции была попытка увязать постановку делопроизводства и архива, подчеркнуть их единство и закрепить это в нормативном акте. Такое единство должно было способствовать научной организации документов в делопроизводстве и архиве, лучшему использованию документов в научных и практических целях.

Хотя проект инструкции и не был утвержден, но он сыграл свою положительную роль. Об этом свидетельствует тот факт, что на основе разработанных в проекте норм был создан ряд ведомственных инструкций по делопроизводству, в том числе носящих типовой характер.

Так же Главархивом в 1943 г. был разработан «перечень типовых документальных материалов, образующихся в деятельности учреждений, организаций и предприятий СССР». Для каждой категории документов были установлены сроки хранения. Так же во время Великой отечественной войны, в 1943;1944 гг. проводилась большая работа по совершенствованию постановки делопроизводства в исполкоме Моссовета и исполкомах райсоветов. Особое внимание обращалось на улучшение работы по рассмотрению заявлений, в частности красноармейских, организацию личного приема граждан, проверку исполнения решений.

Так, 19 февраля 1944 г. на совещании в исполкоме Моссовета был специально рассмотрен вопрос об улучшении постановки делопроизводства в исполкомах райсоветов, о контроле над прохождением заявлений и жалоб от красноармейцев и содержании ответов на них, о контроле за исполнением решений. В условиях военного времени это имело большое политическое значение. Таким образом, вопрос контроля исполнения документов имел важное значение.

В послевоенные годы задача развития государственного делопроизводства в связи с восстановлением разрушенного хозяйства отошла на второй план, но тем не менее работа по развитию делопроизводству велась.

Большое внимание было уделено проблеме классификации документов. Эта проблема решалась в нескольких взаимосвязанных направлениях:

• — путем создания классификаторов служебных документов;
• — разработки перечней документальных материалов и номенклатур дел.

Наряду с созданием индивидуальных номенклатур дел в эти годы проводится значительная работа по созданию типовых (примерных) номенклатур дел. Такие номенклатуры были созданы накануне Великой Отечественной войны для районных, городских, областных и краевых финансовых отделов.

Большое значение для улучшения ведомственных перечней имело издание ГАУ РСФСР в 1943 г. «Перечня типовых документальных материалов, образующихся в деятельности учреждений, организаций и предприятий союза ССР». В этом перечне нашли своё отражение типовые документы, образующиеся в деятельности подавляющего большинства учреждений, организаций и предприятий СССР. Структура перечня построена применительно к общим вопросам деятельности большинства учреждений, по производственно-отраслевому признаку, отражая типовые области деятельности или производства.

В 1948 г. была издана Инструкция по делопроизводству в сельских советах депутатов трудящихся РСФСР, к которой приложен «Примерный перечень дел сельского Совета депутатов трудящихся РСФСР», а в 1950 г. — «Примерный перечень дел исполкомов районных и городских Советов депутатов трудящихся», имеющий несколько иной характер Наряду с разработкой примерных номенклатур для учреждений всей страны, отдельной союзной республики, создавались примерные номенклатуры дел для однородных учреждений в пределах отрасли, ведомства, края, области. Так, в 1950 г. был составлен «Примерный перечень дел исполкомов районных: и городских Советов Московской области» .

Таким образом, в период со второй половины 40-х гг. по 1950 г., несмотря на деятельность Главархива так и не были созданы единые нормативно-правовая и нормативно-методическая базы для регламентации делопроизводственных процессов в государственном масштабе.

Поэтому назрела острая необходимость в упорядочивании делопроизводства, унификации процессов работы с документами.