Перспективы развития муниципального управления в современной России

Введение

Глава I. Теоретические аспекты муниципального управления

1.1 Содержание понятия «муниципальное управление»

1.2 Основные концепции муниципального управления

1.3 Зарубежный опыт организации местного самоуправления Глава II. Проблемы и перспективы муниципального управления в современной России

2.1 Система местного самоуправления в современной России

2.2 Нормативно — правовые основания системы муниципального управления в России

2.3 Проблемы и перспективы развития системы местного самоуправления в России Заключение Терминологический справочник Список литературы

Среди актуальных проблем развития современной России особое место занимает возрождение местного самоуправления, как важнейшего института общественного развития.

Современная Россия выразила твердое намерение строить свое будущее на принципах демократии, права и гуманизма. Поэтому взят курс на развитие и утверждение местного самоуправлении. Постепенно в российском обществе происходит принятие того, что местное самоуправлениеэто конституционная норма нового государственного устройства страны. Местное самоуправление — это первый уровень ответственности власти перед обществом, первая ячейка властных структур максимально доступная обществу.

Благодаря местному самоуправлению демократия преобразуется в подлинное народовластие, устойчивее и стабильнее становится государство.

Исторический опыт свидетельствует: уровень развития местного самоуправления обуславливается степенью социально — экономической зрелости общества.

Россия имеет богатый опыт местного самоуправления. Сегодня на качественно новом этапе возрождения власти на местах, важно использовать ценную практику наработанную и проверенную отечественной общественно — политической деятельностью. А также взять на вооружение достижения мирового опыта. В развитии современного самоуправление сделаны лишь первые шаги.

Целью данной работы является:

— определить перспективы развития муниципального управления в современной России Для достижения данной цели были поставлены следующие задачи:

— теоретический анализ литературы по проблеме исследования

— рассмотреть содержание понятия муниципальное управление

— изучить основные концепции муниципального управления

— выявить подходы к развитию муниципального управления в современной науке

— изучить нормативные основания муниципального управления в России

— проанализировать состояние муниципального управления в России

Объект исследования:

— система муниципального управления Предмет исследования:

— местное управление в России: история и современное состояние Методы исследования:

— реферирование

— обобщение

— систематизация

— анализ литературы по проблеме исследования Таким образом, в той или иной мере самоуправление в России существовало на всем протяжении её истории. При этом немаловажным обстоятельством является то, что, как и в настоящее время, государство сознательно шло на возрождение самоуправления в периоды кризиса государственной власти, принуждаемое неизбежной необходимостью проведения реформ.

Глава I. Теоретические аспекты муниципального управления

1.1 Содержание понятия «муниципальное управление»

" Муниципальное управление" и «местное самоуправление» — равнозначные понятия. Местное управление представляет собой составной элемент общей системы управления в государстве, для которого законодательно определяются сферы деятельности, полномочия и ответственность. Для муниципального управления характерно относительно самостоятельное (с учетом интересов населения) формирование целей и задач, органов власти и управления, бюджета, ресурсной базы и т. д.

Субъект муниципального управления — это население муниципального образования и образованные им органы местного самоуправления Объект муниципального управления — это муниципальное образование со всеми его структурами, связями, отношениями, ресурсами.

Специфика муниципального управления определяется прежде всего особенностями муниципального образования как объекта управления, включающего все стороны жизни людей. К примеру, говоря об эффективности муниципального управления, невозможно ограничиться лишь экономической эффективностью, оставляя вне рассмотрения социальную, «нравственную» эффективность тех или иных управленческих решений. При этом жители муниципального образования одновременно являются как объектом, так и субъектом управления по отношению к системе органов муниципального управления, так как население управляет своими делами или непосредственно (через выборы, референдум), или опосредованно (осуществляя контроль за деятельностью органов муниципального управления). [3, стр.110−113.]

Основными целями управления муниципальным образованием, по мнению автора, являются: во-первых, налаживание партнерских отношений между органами местного самоуправления и органами государственной власти, частным капиталом и населением; во-вторых, организация защиты социально-экономических интересов жителей муниципального образования; в-третьих, согласование интересов различных субъектов, расположенных на территории муниципального образования; создание условий для их жизнедеятельности; в-четвертых, привлечение самих граждан и их объединений к управлению и финансированию программ развития территории; в-пятых, эффективное использование местных ресурсов; и, наконец, формирование местной инфраструктуры, достаточной для нормального функционирования и развития территории. В идеале эффективное муниципальное управление должно привести к самодостаточности территории В связи с этим основными задачами муниципального управления, прежде всего, являются следующие:

1) создание и развитие местного хозяйства как совокупности предприятий, организаций, учреждений различных форм собственности;

2) координация их деятельности и объединение их общими социально-экономическими интересами в целях наиболее полного удовлетворения общественных интересов и потребностей;

3) создание благоприятных условий для формирования достаточной инфраструктуры, в том числе и для комплексного социально-экономического развития территории;

4) разработка прогнозов развития муниципального образования в целом, так и входящих в его состав населенных пунктов;

5) образование единого экономического, социального, культурного, информационного пространства;

6) учет сочетания различных факторов производства, необходимых для осуществления хозяйственной деятельности;

7) обеспечение достаточных доходов и соответствующего им уровня удовлетворения потребностей людей в жизненных благах;

8) привлечение непосредственно населения к процессу управления муниципальным образованием, финансированию социально-экономических программ развития территории и другие.

Одно из главных мест в управленческом цикле, осуществляемом в муниципальном управлении, занимает планирование, и именно планирование определяет цели и способы действия, обеспечивающие достижение этих целей. Вместе с тем именно планирование определяет нормативы контроля, ибо нельзя контролировать незапланированные действия.

План — это официальный документ, в котором отражаются прогнозы развития организации (муниципального образования) в будущем, промежуточные и конечные цели и задачи действия органов муниципального управления.

Выполнение функции организации в муниципальном управлении обеспечивается формированием и функционированием системы органов управления муниципальным образованием, их внутренней структуры, связей как внутри этих органов, так и между ними. Кроме этого, реализация данной функции управления обеспечивается согласованием действий между муниципальными образованиями, а также с региональными и федеральными органами власти.

Функция руководства направлена на объединение усилий муниципальных служащих для достижения целей органов муниципального управления.

Содержание контроля как завершающей функции управления состоит в том, чтобы, сравнивая полученные результаты деятельности органов муниципального управления с плановыми, определять корректирующие меры.

Все рассмотренные функции муниципального управления взаимосвязаны и взаимообусловлены. 3, стр. 67]

Итак, муниципальное управление — это практическое, организующее и регулирующее воздействие местных органов власти на общественную жизнедеятельность населения муниципального образования в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на их властную силу.

Обладает признаками критерия:

возможность самостоятельного существования территориального образования (автономный бюджет, административный контроль над подведомственными ему территориями);

отсутствие непосредственной (вертикальной) подчиненности местного органа власти вышестоящему органу государственной власти;

участие населения территории муниципального образования в процессах принятия решений по вопросам местного значения;

выборность местных органов власти, их подотчетность населению;

гарантии социальной защиты населения со стороны органов местного самоуправления.

1.2 Основные концепции муниципального управления

Местное управление в его современном понимании стало формироваться на рубеже XVIII — XIX веков. Основным содержанием исторического процесса становления и развития местного управления стал поиск оптимального соотношения во взаимодействиях между местным сообществом и государством. В зависимости от целей местное управление может фактически материализоваться либо в виде общественного и государственного институтов, либо в виде различных сочетаний этих двух крайних ипостасей. В общественной науке сложились две основные теории местного управления: общественная и государственная с различными модификациями и вариантами.

На первых порах ученые отдавали предпочтение общественной теории местного управления. «Общественная теория, — писал государствовед Н. М. Коркунов, — видит сущность местного управления в предоставлении местному обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами», т. е. подразумевается противопоставление местного управления государственному, общественных интересов — политическим, а общество и государство следует удовлетворению только своих собственных интересов. Выделяют следующие модификации общественной теории:

Теория свободной общины, возникшая в середине XIX века в Бельгии, Германии, Франции. Представители этой теории (Г.Аренс, О. Гирке, Н. Гербер) считали, что право общины на решение своих частных дел является столь же естественным, как права и свободы человека, что община является первичной по отношению к государству, поэтому государство должно уважать свободу общинного управления. Община имеет право на самостоятельное и независимое от центральной власти существование, причем государство не создает общину, а признает ее. Самоуправление и государство — два замкнутых круга, две самостоятельные сферы жизнедеятельности, имеющие специфическое содержание — местные интересы, с одной стороны, и национальные, общегосударственные, с другой стороны.

Общественно — хозяйственная теория, яркими представителями которой являются В. Лешков, А. Васильчиков, Р.Моль. Согласно данной теории, местное управление — это порядок управления, при котором община обладает экономической самостоятельностью и не допускается государственный надзор за ее деятельностью. Представители данной теории считали, что функции, дела. задачи местного управления сугубо хозяйственные. К примеру, славянофил/профессор В. Н. Лешков утверждал, что «земские учреждения суть учреждения земства, народа, а не государства, и отвечают перед одним народом», что «права земских учреждений, в смысле прав земства, составляют самостоятельную систему прав, отличную от системы права гражданского…» [18, стр.12]

В противоположность выше изложенным концепциям в XIX — XX веках такие ученые, как: Л. Штейн, Р. Гнейст, Н. Лазаревский выдвинули государственную теорию, согласно которой общинные дела — часть государственных дел, переданных для исполнения на места. Источником общинной власти служит государство. Всякое публичное управление есть дело государственное, поэтому местное сообщество не обособлено от государства, а служит государственным интересам и целям. Один из представителей данной теории профессор А. Д. Градовский считал, что особых местных дел, местных задач не существует: все дела, как находящиеся в ведении самоуправления, так и оставленные государством в своей компетенции, — государственные.

Идеи Грановского А. Д. были поддержаны в начале XX века Н. М. Коркуновым. Коркунов, признавая государственную природу органов самоуправления, стремился определить признаки, отличающие их от органов бюрократического управления. Он считал, что органы местного управления являются особыми субъектами права, вступающими с государством в юридические отношения, но при этом осуществляющими свои функции по полномочию государства. [13, стр.18]

Таким образом, с течением времени пришли к выводу: согласно теориям местного управления, муниципальная власть, с одной стороны, является частью социальной системы, несет на себе ее интересы, а с другой стороны, является структурой в государстве и несет в себе его функции. Местное управление в системе публичной власти является наиболее приближенным к населению, обладает значительной автономией и самостоятельностью в решении вопросов местного значения.

1.3 Зарубежный опыт организации местного самоуправления

С учетом специфики отдельных государств, религиозных и демографических особенностей, в мире сформировались различные системы местного самоуправления. В западных странах наибольшее распространение получили англосаксонская и французская (континентальная) модели.

Англосаксонская модель (Англия, США, Канада, Австралия и некоторые другие страны) характеризуется четким законодательным закреплением перечня муниципальных полномочий. В рамках этих полномочий органы местного самоуправления действуют самостоятельно, представители государства на местах отсутствуют. Однако есть определенные вопросы, которые органы местного самоуправления обязаны согласовывать с государственными органами и которые могут быть предметом контроля со стороны государства.

Континентальная модель характеризуется высокоразвитой системой административного контроля государства над деятельностью местного самоуправления. Государственные чиновники на местах — префекты и комиссары имеют право контролировать, одобрять, отменять, приостанавливать решения органов местного самоуправления, инициировать отставку должностных лиц. Реформа 1982 года во Франции несколько ослабила власть префектов, но в целом система государственного контроля сохранилась. 14, стр.44−55.]

Системы местного самоуправления в Германии, Австрии, Бельгии и других странах отличаются своими особенностями и содержат в разных пропорциях элементы англосаксонской и французской моделей.

Особой спецификой отличается организация местного самоуправления в федеративных государствах. Там, как правило, представителем государства по отношению к местному самоуправлению выступает не федеральная власть, а власть провинции, штата, земли и т. д. В Конституции США вообще нет упоминания о местном самоуправлении, все его правовое регулирование осуществляется на уровне штата. Тем не менее, органы местного самоуправления могут по определенным вопросам обращаться к федеральным властям (например, по вопросам участия в федеральных программах, получения федеральных грантов и т. п.).

В США насчитывается более 83 тысяч местных органов власти. Местные органы подразделяются на органы, уполномоченные осуществлять общие функции (графства, муниципалитеты), и органы специального назначения (школы, специальные округа).

Графство — единица административно-территориального деления штатов, органы управления которой обеспечивают проведение политики штата на данной территории, организуют выборы, оценку собственности, подлежащей налогообложению, сбор поимущественных налогов, поддержание общественного порядка, охрану среды (экологии), строительство и содержание дорог. Графства не наделены законодательными правами, их население избирает руководителей в коллегиальный орган — Совет графства, который выполняет как законодательные, так и исполнительные функции.

На данном этапе развитие местного управления в США, наиболее распространенной формой является муниципалитет, т.к. обладает наибольшим количеством функций и уровнем финансирования. 14, стр.64−97]

Существует два вида муниципального управления в США: 1) совет — управляющий, 2) мэр — совет. Рассмотрим более подробно каждую из этих схем. При модели совет — управляющий все полномочия города сосредоточены руках выборного городского совета, который назначает на должность главы исполнительной власти управляющего, подчиняющегося Совету и смещаемому им. Городской совет состоит из мэра и определенного числа членов (5−10 человек), которые избираются всеми избирателями города в целом. За советом закрепляются функции формирования общей политики муниципалитета, организациями городских департаментов, управления ими агентства, определения их функций. В роли мэра города выступает лидер, выбранный советом (либо при прямых выборах мэра населением). Мэр — глава законодательной власти, руководитель совета.

Городской совет большинством голосов назначает городского управляющего, который становится главой исполнительной власти. Он назначает (временно отстраняет или смещает) любых чиновников, составляет и представляет к утверждению бюджета, готовит отчеты о городских финансах, вырабатывает рекомендации относительно ведения городского хозяйства.

Системы местного управления в США просты в применении и как показывает практика эффективны, но все они адаптированы на экономическое состояние муниципального образования, а, как известно экономика — весьма неустойчивый фактор, поэтому и систему управления в городе придется менять в соответствии с экономическими циклами, поэтому данная модель абсолютно неприменима в странах с не развитой экономикой.

Таким образом, местное управление в США представляет собой сложный механизм, который, с одной стороны, является автономным, что выражено в выборности местных представительных органов, наличии своего исполнительного аппарата и института муниципальной собственности, с другой является «винтиком» государственного механизма, т.к. функционируют под контролем центральных властей.

В Германии право на местное управление закреплено в Конституции: «Общинам должно быть предоставлено; право регулировать в рамках закона под свою ответственность все вопросы местного сообщества» .

Местное (коммунальное) самоуправление в Германии рассматривается многими авторами в качестве самостоятельной модели. В рамках этой модели выделяются четыре типа общин: южногерманский; магистральный; бургомистерский; северогерманский. [13, стр. 84]

Для южногерманского типа характерно слияние верхушки представительной корпорации и администрации. Представительная корпорация (общинный совет, городское собрание депутатов и др.) избирается непосредственно населением. Избирается также глава администрации — бургомистр, который одновременно по должности председательствует в правительственной корпорации. Этот тип называется конституцией совета.

Магистральный тип характеризуется тем, что представительный орган, избираемый населением, формирует свой исполнительный орган — магистрат или сенат, состоящий из бургомистра и почетных членов. Этот тип называют конституцией магистрата.

Бургомистерский тип предусматривает, что избранный населением представительный орган избирает бургомистра, который возглавляет представительную корпорацию и местную администрацию, т. е. соединяет в себе функции главы общины и главы администрации. Этот тип называют конституцией бургомистра.

Северогерманский тип напоминает англо-саксонскую модель «советуправляющий». Избираемый населением представительный орган создает исполнительный комитет, который не является местной администрацией, а только готовит решения представительного органа. Этот тип называют конституцией директора.

В уездах органами самоуправления служат представительный орган — уездный съезд или уездный совет — и администрация во главе с земским советником, который избирается населением или представительным органом. В ФРГ система административно — территориального деления устанавливается конституциями земель. В соответствии с конституциями земель земли делятся на округа, округа — на районы, а последние делятся на общины. Районы и общины имеют свои выборные органы местного управления — соответствующие советы. В небольших по численности общинах наряду с выборными советами периодически созываются собрания местных избирателей для решения вопросов местного управления. В округах выборные органы местного управления отсутствуют.

Совершенно уникальной в своем роде является французская система межмуниципального сотрудничества. В любом государстве уровни власти подразделяются на федеральный, региональный или уровень субъекта, а также местный уровень власти; во Франции же подобному разделению подлежит и местное управление. Местная власть здесь представлена 3 уровнями:

* региональный — уровень, возглавляемый Региональным советом, который отвечает за продвижение экономического, социального, медицинского, культурного и научного развития, устройство территории и обеспечение ее самобытности;

* уровень Департамента — уровень, возглавляемый Генеральным советом, решающий вопросы защиты прав и интересов жителей данной территории;

* коммуна — возглавляется Муниципальным советом, в предмет ведения входят вопросы управления коммунальной собственностью, создания рабочих мест, обеспечения охраны общественного порядка и проведения выборов. По просьбе коммун создаются Синдикаты коммун с целью преодоления материальных, финансовых, кадровых проблем. Также образуются Дискриты коммун, решающие вопросы налогообложения муниципальных образований. В городах с численностью населения свыше 50 тыс. человек создаются городские объединения, которые наделяются особой компетенцией: решают вопросы создания и оборудования жилых районов, промышленных зон, городского транспорта водоснабжения и канализации.

На местном уровне имеется специальный уполномоченный правительства, который осуществляет контроль за органами местного самоуправления. В каждом департаменте есть представитель государства (комиссар республики), осуществляющий административный контроль за законностью решений, принимаемых коммунами, которые являются основой местного самоуправления. Во Франции насчитывается более 36 тысяч коммун, 90% из них имеют менее 2000 жителей. Каждая коммуна имеет совет, который избирает из своего состава мэра. Мэр — одновременно и государственный служащий и глава местного самоуправления. Органы территориального самоуправления имеются также в 96 департаментах, 22 регионах и округах Парижа, Марселя и Лиона.

Система межмуниципального сотрудничества весьма эффективна, но при этом обладает рядом весомых недостатков:

* сложная многоуровневая система управления порождает мощный бюрократический аппарат, что замедляет действие всей системы;

* функции по созданию и обеспечению инфраструктуры возложены на низший уровень власти — коммуны, не смотря на то, что это менее материально обеспеченный уровень. 14, стр. 99]

Таким образом, в западных странах наибольшее распространение получили англосаксонская и французская (континентальная) модели. Англосаксонская модель характеризуется четким законодательным закреплением перечня муниципальных полномочий. Французская модель система межмуниципального сотрудничества. В любом государстве уровни власти подразделяются на федеральный, региональный или уровень субъекта.

Международные организационные структуры местной власти весьма многообразны, каждая из рассмотренных моделей представляет собой уникальный материал по реализации прав граждан на участие в управлении государством, это эффективные модели, но они действуют только в рамках тех социальных, экономических, политических и культурных систем, в которые поставлено государство, поэтому не представляется возможным применить эти модели в условиях другого государства.

Глава II. Проблемы и перспективы системы муниципального управления в современной России

2.1 Система местного самоуправления в современной России

В предыдущих параграфах, автор рассматривает теоретические аспекты функционирования местного управления за рубежом и научные обоснования местного управления, в практической части работы необходимо провести анализ проблем функционирования существующей модели местного управления в России и спроектировать перспективы и условия реформирования данной структуры, возможности применения зарубежного опыта в отечественной практике. Для этого необходимо во — первых изучить систему местной власти в России, поскольку авторы научных работ, такие как Кулиева Светлана Геннадьевна «Местное самоуправление: конституционно-правовой статус и механизм функционирования»., Шахрай Сергей Павлович «Федерализм, национальные отношения и местное самоуправление», дают лишь общую характеристику данной структуры, возникает необходимость комплексного анализа нормативно — правовых актов, являющихся основой местного управления. Следующим этапом работы становится изучение отечественного опыта применения местного управления, как особого социального института, этап исследования основан на данных Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, которые были получены автором исследования от специалистов в области реализации местного управления во время прохождения практики в Администрации Верх — Исетского района. Заключительным этапом исследования является анализ ситуации в малых и крупных муниципальных образованиях, в качестве изучаемых объектов, автором были избраны муниципальное образование город Екатеринбург и муниципальное образование город Алапаевск. Выбор обусловлен тем, что с одной стороны представленные города — это крупные промышленные центры с фактически одинаковой инфраструктурой, т. е. развиваются в относительно одинаковых условиях, с другой стороны г. Екатеринбург — это областной центр, где уровень финансирования гораздо выше, чем в рядовых муниципальных образованиях. В ходе исследования необходимо решить на ряд задач:

1 выявить организационные проблемы функционирования органов местной власти;

2 определить перспективы реформирования местного управления К решению поставленных задач, были привлечены люди, непосредственно реализующие власть на местах: Валов Юрий Дмитриевич — глава муниципального образования «г.Алапаевск», Кабакова Галина Андреевна. — председатель территориальной избирательной комиссии г. Алапаевска, Андреева Галина Михайловна — ведущий специалист отдела ЖКХ Администрации Верх — Исетского района. Специалистам было предложено в ходе беседы осветить наиболее важные проблемы реализации местного управления и пути их решения.

Итак, обратимся к системе местного управления в Российской Федерации.

Согласно Конституции РФ, местное управление — это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Выделяют три устойчивых элемента местной власти: представительные и исполнительные органы, главное должностное лицо. Они в соответствии с Конституцией РФ и другими нормативно-правовыми актами реализуют цели управления: оптимально сочетать интересы и права человека (религиозные, общегосударственные), удовлетворить потребности населения, реализовать государственные проекты на местном уровне.

Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Представительный орган местной власти — орган, члены которого избираются всем населением муниципального образования (городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселений и иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное управление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного управления) на основе всеобщего равного и тайного голосования, обладают правом представлять интересы населения и принимать от его имени решение, действующее на территории муниципального образования. Может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов. 7]

В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся:

1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменении и дополнении;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;

4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;

7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

Свои полномочия представительные органы местного самоуправления осуществляют в различных организационно — правовых формах, основными из них являются сессии. 1, стр.84−88]

Высшим должностным лицом муниципального образования является глава муниципального образования — выборное должностное лицо, возглавляющее деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, а также должности иных должностных лиц местного самоуправления. В пределах своей компетенции глава муниципального образования наделяется следующими полномочиями:

1) представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;

2) подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;

3) издает в пределах своих полномочий правовые акты;

4) вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.

Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу местной власти.

Под руководством главы муниципального образования осуществляет свою деятельность исполнительный орган местного управления — администрация.

Администрация муниципального образования является юридическим лицом, а ее акты, принятые в пределах ее компетенции, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования органами, предприятиями, учреждениями и организациями независимо от форм подчиненности и формы собственности, должностными лицами и гражданами. В составе администрации создаются комитеты (по экономике, управлению городским имуществом, делам молодежи и т. д.), отделы (организационный, проблем экологии, транспорта, архивный, юридический и т. д.), подразделения (главархитектура, информационно-аналитический центр). Вышеперечисленные звенья структуры администрации составляют аппарат местной администрации, на который возложено юридическое, организационно — техническое, хозяйственное обслуживание администрации. 7]

Администрация муниципального образования, являясь исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления, осуществляет свою деятельность в соответствии с законодательными и иными нормативными актами РФ и субъектами РФ, уставом муниципального образования, решениями представительного органа, постановлениями и распоряжениями главы муниципального образования. Например, администрация города Екатеринбурга в соответствии со статьей 20 Устава:

1) осуществляет все организационно — распорядительные полномочия по предметам ведения г. Екатеринбурга, предусмотренные уставом;

2) разрабатывает проект бюджета города, исполняет бюджет, составляет и представляет для утверждения городской Думе отчеты об исполнении бюджета;

3) разрабатывает текущие и перспективные планы и программы социально-экономического развития города, обеспечивает выполнение утвержденных планов и программ, составляет отчеты о их выполнении;

4)распоряжается средствами городских внебюджетных фондов, представляет городской Думе отчеты об исполнении этих средств;

5) разрабатывает и реализует финансовую и инвестиционную политику города, принимает меры по поддержке и развитию предпринимательства в городе;

6) в соответствии с законодательством, Уставом города и иными городскими нормативными актами управляет и распоряжается городской муниципальной собственностью, включая городские земли;

7) проводит городскую политику ценообразования и оплаты труда;

8) организует и руководит городской системой учета и статистики.

В соответствии со статьей 38 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 года на территории муниципального образования может создаваться контрольный орган, который учреждается в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдения установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, соблюдения установленного порядка управления имуществом, находящимся в муниципальной собственности. 20, стр.45]

Контрольный орган муниципального образования формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования. Результаты проверок, осуществляемых контрольным органом, подлежат обязательному опубликованию.

Таким образом:

* исполнительный орган местного управления — это орган управления общей компетенции, организующий исполнение решений представительного органа местного управления, осуществляющий исполнительно — распорядительную деятельность на территории муниципального образования в финансово — экономической, хозяйственной, социально — культурной сферах, в области охраны общественного порядка и обеспечения прав и интересов населения;

* представительный орган местного управления — это орган управления, избранный путем свободного, тайного, прямого, равного и всеобщего голосования, для реализации права органов местного самоуправления регламентировать часть государственных дел и управлять ими;

* глава муниципального образования — высшее должностное лицо муниципального образования, наделенное полномочиями исполнительно — распорядительного и организационного характера по отношению к деятельности органов местного самоуправления;

* органы муниципального управления в Российской Федерации признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Они создаются и функционируют в РФ с целью выражения власти народа. Вопросы местного значения — вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

муниципальное местное самоуправление власть

2.2 Нормативно — правовые основания муниципального управления в России

Правовая основа местного самоуправления представляет собой систему нормативных правовых актов обеспечивающих эффективное регулирование вопросов организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации. Правовую основу местного самоуправления в Российской Федерации составляют:

· Европейская хартия местного самоуправления; Конституция Российской Федерации;

· федеральные законы, акты Президента и Правительства Российской Федерации;

· конституции, уставы, законы субъектов Российской Федерации; уставы и другие нормативные правовые акты муниципальных образований, регулирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления.

Согласно ст. 15 Конституции Российской Федерации «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».

Одним из таким актов международного права, важнейшим элементом правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации является подписанная от имени Российской Федерации 28 февраля 1996 года, ратифицированная Федеральным собранием Российской Федерации (Федеральный закон от 11.04.98 № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления») и вступившая в силу для Российской Федерации с 01 сентября 1998 года Европейская хартия местного самоуправления, разработанная и принятая Советом Европы 15 октября 1985 года.

Европейская хартия местного самоуправления дает понятие местного самоуправления (ст. 3), устанавливает общие принципы закрепления компетенции самоуправления (ст. 4), закрепляет гарантии защиты территории местным самоуправлением (ст. 5), право местного самоуправления определять свои внутренние административные структуры (ст. 6). Кроме того, она включает положения об условиях осуществления полномочий на местном уровне (ст. 7), об источниках финансирования органов местного самоуправления (ст.9), об административном контроле за деятельностью органов местного самоуправления (ст.8), а также закрепляет право органов местного самоуправления на объединение (ст. 10) и право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий (ст.11).

При этом Европейская хартия местного самоуправления устанавливает обязательства государств, подписавших ее, в том числе Российской Федерации. Так, согласно ст. 2 «принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции государства». Российская Федерация как участник этого договора обязуется соблюдать установленный ст. 12 минимальный уровень гарантий организации и деятельности местного самоуправления на своей территории. Европейская хартия местного самоуправления устанавливает обязанность государств — членов Совета Европы, в том числе Российской Федерации, направлять Генеральному секретарю Совета Европы всю необходимую информацию о законодательных положениях и иных мерах, предпринятых для того, чтобы соответствовать Европейской хартии местного самоуправления.

Таким образом, Европейская хартия местного самоуправления, являясь базовым элементом правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации, устанавливает не только основные принципы и положения правового регулирования местного самоуправления, но и минимально необходимые рамки по составу и содержанию остальных элементов правовой основы: Конституции Российской Федерации, федеральных законов по вопросам местного самоуправления и др.

Конституция Российской Федерации как основной закон государства занимает особое место в правовой основе местного самоуправления. В ней устанавливаются основные принципы организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации, «намечаются основные контуры устройства самой близкой к населению власти — органов местного самоуправления», закрепляются общие принципы построения и функционирования муниципальной власти, единые для всей системы местного самоуправления в Российской Федерации.

Прежде всего, согласно ст. 12 «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление». Конституция Российской Федерации содержит специальную главу о местном самоуправлении из четырех статей (ст. 130−133), а, кроме того, ряд положений содержится в ст. 8, 9, 15, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46. 68 Конституции Российской Федерации. С точки зрения организации и принципов местного самоуправления наибольшее значение имеют следующие конституционные положения:

* местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно;

* органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти;

* местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью

* местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления;

* структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно;

* изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территории.

В Конституции Российской Федерации содержатся и другие важные положения, раскрывающие сущность, формы и гарантии местного самоуправления. Так, устанавливается, что оно осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций. Раскрывая содержание самостоятельности. Конституция указывает на основные предметы ведения органов местного самоуправления:

* управление муниципальной собственностью; формирование, утверждение и исполнение местного бюджета;

* установление местных налогов и сборов;

* осуществление охраны общественного порядка;

* иные вопросы местного значения.

Конституцией Российской Федерации закреплены следующие гарантии местного самоуправления:

* право на судебную защиту;

* право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решении, принятых органами государственной власти;

* запрет на ограничение прав местного самоуправления.

Ставя органы местного самоуправления вне системы органов государственной власти, Конституция Российской Федерации в то же время допускает возможность наделения этих органов отдельными государственными полномочиями. В таких случаях им должны быть переданы необходимые материальные и финансовые средства, а реализация полномочий — контролироваться государством.

Ст. 72 Конституции Российской Федерации относит установление общих принципов организации местного самоуправления к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. По предметам совместного ведения согласно ст. 76 Конституции Российской Федерации «издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации». Иначе говоря, федеральное законодательство о местном самоуправлении составляет «юридическую базу для правового регулирования местного самоуправления субъектами Российской Федерации». Оно обеспечивает общие для всех субъектов Российской Федерации подходы к вопросам формирования и развития правовой основы местного самоуправления, дает определения основных понятий и терминов, используемых при правовом регулировании муниципальных отношений.

Основополагающие начала организации и деятельности местного самоуправления, закрепляемые Конституцией Российской Федерации, получили развитие в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Данный закон «в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации». Согласно Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ему не могут противоречить другие федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие нормы муниципального права. В случае же противоречия норм муниципального права, содержащихся в этих законах, положениям Конституции Российской Федерации, Федеральному закону 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» должны применяться положения Конституции Российской Федерации и названного закона. Это в равной мере распространяется на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа. Данный закон устанавливает территориальные, финансово-экономические основы местного самоуправления, гарантии местного самоуправления, ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль за их деятельностью, определяет органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления, формы прямого волеизъявления граждан и другие формы осуществления местного самоуправления.

Особенная роль Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в развитии правовой основы местного самоуправления определяется также и тем, что он разграничивает полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления. Так, полномочия органов государственной власти Российской Федерации устанавливает ст. 4, согласно которой на федеральном уровне осуществляется законодательное регулирование общих принципов организации и деятельности местного самоуправления, контроль за соблюдением федеральных законов. Речь в данном случае идет не только о Конституции Российской Федерации, Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», но и о других федеральных законах, регулирующих отдельные вопросы построения и функционирования местного самоуправления, в частности, вопросы ответственности органов местного самоуправления за нарушение законов; организации местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях; основ муниципальной службы и т. д. Федеральные органы государственной власти обязаны обеспечивать соответствие законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации закон относит установление и обеспечение федеральных гарантий местного самоуправления: государственных минимальных социальных стандартов; федеральных программ развития местного самоуправления; федеральных гарантий избирательных прав граждан при выборах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления; порядка судебной защиты прав местного самоуправления; порядка судебной защиты прав местного самоуправления; федеральных гарантий финансовой самостоятельности; регулирование основ муниципальной службы и т. д. Органы местного самоуправления могут наделяться федеральным законом отдельными полномочиями Российской Федерации. При этом им передаются материальные и финансовые средства, необходимые для осуществления указанных полномочий и осуществляется контроль за их реализацией. К ведению Российской Федерации в области местного самоуправления в лице соответствующих органов относится также осуществление прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Крайне важную роль на этапе формирования правовой основы местного самоуправления сыграли Указы Президента Российской Федерации и Постановления Правительства Российской Федерации по вопросам местного самоуправления, т.к. «для того, чтобы закон заработал необходим пусковой механизм его реализации». Некоторые из этих актов продолжают составлять правовую основу местного самоуправления: Указ Президента РФ от 11.06.97 № 568 «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации»; Указ Президента РФ от 22.10.98 № 1281 «О конгрессе муниципальных образований Российской Федерации».

Российская Федерация состоит из равноправных субъектов Российской Федерации: республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Республика, являясь государством, имеет свою конституцию, а другие субъекты Российской Федерации — устав. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации должны соответствовать Конституции Российской Федерации и федеральным законам, которые имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Поэтому содержащиеся в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации положения о местном самоуправлении (например, ст.108−116 Устава Красноярского края от 29.02.96 № 8−252) не должны противоречить основополагающим началам и принципам организации местного самоуправления, закрепляемым Конституцией Российской Федерации и ранее указанными федеральными законами. Как уже упоминалось установление общих принципов организации местного самоуправления относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, по которым издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепил перечень полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления. Согласно ст. 5 данного закона органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют правовое регулирование местного самоуправления. Закон относит к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации решение вопросов о передаче собственности субъектов Российской Федерации в муниципальную собственность, регулировании отношений между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами. В ведении субъектов Российской Федерации находятся установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, их границ и наименований, а также установление порядка регистрации уставов муниципальных образований. Кроме того, субъекты Российской Федерации вправе регулировать законами особенности организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций. Субъекты Российской Федерации могут принимать законы об административных правонарушениях по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления. Важная роль принадлежит органам государственной власти субъектов Российской Федерации в создании и функционировании системы гарантий местного самоуправления. Они призваны обеспечить: гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления; сбалансированность минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности; государственные минимальные социальные стандарты; компенсацию местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов Российской Федерации; защиту прав граждан на осуществление местного самоуправления. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают региональные программы развития местного самоуправления. Они также осуществляют контроль за соблюдением законодательства о местном самоуправлении, обеспечивают соответствие законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Кроме того, органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе наделять органы местного самоуправления законом, отдельными полномочиями субъектов Российской Федерации с одновременной передачей материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий и осуществлять контроль за их реализацией.