Перспективы финансирования социальной сферы в России

В целом за 2011 год пенсии увеличились на 8,9% при росте индекса потребительских цен на 6,1%.

В результате всех произведенных повышений средний размер трудовой пенсии в течение 2011 года увеличился на 699 рублей и на конец года составил 8 510 рублей. При этом средний размер трудовой пенсии по старости за 2011 год увеличился на 710 рублей и на конец года составил 8 876 рублей, что в 1,7 раза превысило величину прожиточного минимума пенсионера в Российской Федерации.

Таблица 2.3 Динамика средних размеров пенсий в Российской Федерации, рублей

Средний размер пенсии отдельных категорий граждан — инвалидов вследствие военной травмы и участников Великой Отечественной войны — составил 20 763 рубля и 21 118 рублей соответственно, а с учетом мер социальной поддержки (ЕДВ и ДЕМО) уровень их доходов превысил 25 000 рублей (увеличение в течение года в среднем на 1 900−2 100 рублей).

Уровень дохода вдов военнослужащих, погибших в период прохождения военной службы, получающих две пенсии, превысил 18 700 рублей (увеличился в течение года в среднем на 1 500 рублей).

Средний размер социальной пенсии увеличился на 476 рублей и составил на конец 2011 года 5 207 рублей.

В 2011 году минимальный уровень материального обеспечения неработающих пенсионеров с учетом установления социальных доплат к пенсии был обеспечен на уровне прожиточного минимума пенсионера, установленного в субъекте Российской Федерации.

Пенсионный фонд России осуществляет выплату пенсий гражданам, выехавшим на место жительства за рубеж, как в рамках национальной системы сохранения пенсионных прав при переселении, так и международной системы, правовой базой которой являются международные договоры Российской Федерации в области пенсионного обеспечения.

Общая численность граждан, проживающих за границей Российской Федерации и являющихся получателями российской пенсии, в 2011 году достигла 218 443 человек.

В 2011 году на обязательное пенсионное страхование в ПФР поступили страховые взносы в размере 2,815 трлн. рублей. Это на 899 млрд. рублей (или на 46,9%) превышает размер соответствующего показателя в 2010 году.

Поступления в Федеральный фонд обязательного медицинского страхования в 2011 году составили 326,6 млрд. рублей с ростом объема поступлений страховых взносов по отношению к 2010 году в 3,6 раза. Поступления в территориальные фонды обязательного медицинского страхования в 2011 году составили 220,7 млрд. рублей с ростом объема поступлений по отношению к 2010 году на 34,6%.

Увеличение поступлений страховых взносов в государственные внебюджетные фонды, администратором которых является ПФР, объясняется не только увеличением тарифа и базы исчисления в 2011 году, но и повышением эффективности взаимодействия с плательщиками.

Основные направления совершенствования системы администрирования страховых взносов в 2011 году были связаны с созданием более комфортных условий для плательщиков страховых взносов и повышением эффективности контроля за уплатой страховых взносов, в т. ч. за счет:

* синхронизации финансового и информационного потоков по ежеквартальному приему отчетности по страховым взносам и персонифицированному учету;

* расширения возможностей электронного взаимодействия с плательщиками;

* синхронизации проведения совместных выездных проверок с ФСС;

* заключения Соглашений об информационном взаимодействий с ФНС, ФССП, ФФОМС, ФСС;

* внедрения технологии передачи от банков сообщений об открытии (закрытии) счета плательщика в электронном виде;

* ведения мониторинга результатов деятельности территориальных органов ПФР с использованием программы «Ситуационный центр» и др.

Рис. 2.6. Поступление страховых взносов на обязательное пенсионное страхование в 2011 году, млрд.руб. http://files.pfrf.ru/userdata/presscenter/docs/2011_godovoj_otchet.pdf

Пенсионный фонд Российской Федерации осуществляет выдачу государственных сертификатов на материнский (семейный) капитал и направляет средства материнского (семейного) капитала в соответствии с заявлением владельцев сертификатов.

Размер материнского (семейного) капитала ежегодно индексируется государством. В 2011 году он составил 365 698,4 рубля, что на 6,5% больше, чем в 2010 году. В течение 2011 года территориальные органы ПФР приняли 707 815 заявлений на получение государственного сертификата, а также выдали 700 505 сертификатов. Основными направлениями использования средств материнского (семейного) капитала являются: улучшение жилищных условий, получение образования ребенком (детьми), формирование накопительной части трудовой пенсии мамы.

Рис. 2.7. Динамика размера материнского (семейного) капитала, рублей http://files.pfrf.ru/userdata/presscenter/docs/2011_godovoj_otchet.pdf

В соответствии с законодательством, распоряжение средствами материнского (семейного) капитала по основным направлениям возможно, когда исполнится 3 года с момента рождения (усыновления) ребенка, после появления которого семья получила право на МСК.

Исключением является направление материнского (семейного) капитала на погашение жилищных кредитов и займов, которое можно было осуществлять, начиная с 2009 года, не дожидаясь 3-летия ребенка. Также в 2009 и 2010 годах и в I квартале 2011 года всем обратившимся в ПФР владельцам сертификата на МСК по их заявлению из средств МСК осуществлялись единовременные денежные выплаты в размере 12 000 рублей в год.

Ключевым нововведением 2011 года в части использования средств МСК по основным направлениям стала возможность использовать средства на индивидуальное жилищное строительство.

Территориальные органы ПФР принимали заявления на предоставление средств материнского (семейного) капитала для индивидуального строительства, а также в качестве компенсации затрат на индивидуальное строительство жилого объекта, право собственности на который возникло не ранее 1 января 2007 года, или на реконструкцию жилого объекта независимо от даты возникновения права собственности на него. Также в 2011 году законодательно закреплена возможность финансирования за счет средств материнского (семейного) капитала не только образования, но и содержания ребенка в детском образовательном учреждении. Это обусловило рост количества заявлений на распоряжение средствами МСК по направлению «образование детей» почти в 3 раза по сравнению с 2010 годом.

Таким образом, роль пенсионного фонда в решении социальных проблем незащищенных слоев населения (пенсионеров, инвалидов и детей) достаточно велика. Именно из этого внебюджетного фонда оказывается поддержка жизнедеятельности вышеперечисленных категорий населения.

Фонд социального страхования Российской Федерации является одним из государственных внебюджетных фондов, относящихся к единой бюджетной системе Российской Федерации. Бюджет Фонда, также как и других государственных внебюджетных фондов, не входит в состав консолидированного бюджета Российской Федерации и утверждается в форме самостоятельного федерального закона.

В рамках своей деятельности Фонд осуществляет финансовое обеспечение расходов по обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, а также исполнению возложенных на Фонд государственных функций.

С 1 января 2005 года на Фонд возложена задача по реализации федерального закона от 22.08.2004 122-ФЗ в части обеспечения граждан получателей социальных услуг путевками на санаторно-курортное лечение, а также их бесплатного проезда к месту лечения и обратно за счет средств федерального бюджета.

Фонд организует исполнение бюджета государственного социального страхования, утверждаемого ежегодно федеральным законом, контролирует использование средств социального страхования. В необходимых случаях Фонд перераспределяет средства социального страхования между регионами и отраслями, поддерживая финансовую устойчивость системы. Кроме того, Фондом разрабатываются и реализуются государственные программы по совершенствованию социального страхования, охраны здоровья работников.

Рис. 2.8. Динамика расходов ФСС за 2005;2011 гг., млрд.руб. http://fss.ru/ru/fund/about/history/index.shtml

Роль ФСС в решении социальных проблем населения не так уж велика в сравнении с расходами федерального бюджета и Пенсионного Фонда, но имеет свое место в общественной жизни, а именно в жизни работающих слоев населения.

Медицинское страхование является формой социальной защиты интересов населения в охране здоровья.

Важнейшим нормативным правовым актом, регулирующим обязательное медицинское страхование является Закон Российской Федерации «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» № 326-ФЗ от 29 ноября 2010 года.

Обязательное медицинское страхование является составной частью государственного социального страхования и обеспечивает всем гражданам Российской Федерации равные возможности в получении медицинской и лекарственной помощи, предоставляемой за счет средств обязательного медицинского страхования в объеме и на условиях, соответствующих программам обязательного медицинского страхования.

Для реализации государственной политики в области обязательного медицинского страхования граждан созданы Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования.

В качестве субъектов медицинского страхования Законом определены гражданин, страхователь, страховая медицинская организация, медицинское учреждение http://ora.ffoms.ru/portal/page/portal/top/about.

В настоящее время в Российской Федерации созданы как самостоятельные некоммерческие финансово-кредитные учреждения Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и 84 территориальных фондов обязательного медицинского страхования для реализации государственной политики в области обязательного медицинского страхования как составной части государственного социального страхования.

В 2010 году в Российской Федерации в системе обязательного медицинского страхования работало по договорам 8 141 медицинская организация, что сопоставимо с данными за 2009 год (8 142 медицинские организации).

В 2010 году в медицинские организации поступило 515,9 млрд. рублей (в 2009 г.- 491,5 млрд. рублей), в т. ч. на оплату медицинской помощи в рамках территориальных программ обязательного медицинского страхования 509,8 млрд. рублей. Структура системы обязательного медицинского страхования представлена 84 территориальными фондами медицинского страхования, 100 страховыми медицинскими организациями (СМО) и 261 филиалам СМО.

Численность граждан, застрахованных по обязательному медицинскому страхованию, составила 141,4 млн. человек; в том числе 57,9 млн. работающих граждан и 83,5 млн. неработающих граждан.

Страховые медицинские организации осуществляли обязательное медицинское страхование в 83 субъектах Российской Федерации и г. Байконур. В Чукотском автономном округе страховые медицинские организации не работают.

Из общей численности застрахованных страховыми медицинскими организациями на долю 14 наиболее крупных страховых медицинских организаций приходится свыше 70% застрахованных, из которых страховой компанией ЗАО МАСК «МАКС-М» застраховано 20,5 млн. человек или 14,5% от общей численности застрахованных, СМК ОАО «РОСНО-МС» — 15,7млн. человек (11,9%), ОАО СК «СОГАЗ — Мед» — 12,97 млн. человек (9,2%).

В структуре поступлений средств основную долю составляют страховые платежи — 477,2 млрд. рублей или 97,6%. Из них на ведение дела поступило 7,4 млрд. рублей, или 1,5%. В общей сумме расходов страховых медицинских организаций 476,5 млрд. рублей (97,2%) израсходовано на оплату медицинской помощи, оказанной гражданам в рамках территориальных программ обязательного медицинского страхования.

Расходы на ведение дела составили 8,24 млрд. рублей, что на 0,3 млрд. рублей больше, чем в 2009 году.

При росте расходов средств на ведение дела в абсолютном выражении, их доля в структуре расходов по сравнению с уровнем 2009 года снизилась и составила 1,68%.

Основными источниками доходов бюджетов ТФОМС являются налоги, в том числе единый социальный налог в части, зачисляемой на счета ТФОМС, и страховые взносы на обязательное медицинское страхование неработающего населения.

В 2009 году в бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования поступило 551,5 млрд. рублей, что на 14,5 млрд. рублей (2,7%) больше, чем в 2008 году. Поступления налоговых платежей составили 162,3 млрд. рублей (в том числе единого социального налога — 153,1 млрд. рублей), что на 140 млн. рублей меньше, чем в 2008 году. Поступление средств на обязательное медицинское страхование неработающего населения (с учетом пеней и штрафов) по сравнению с 2008 годом возросло на 11,9% и составило 200,9 млрд. рублей.

В 2009 году поступление налоговых платежей в среднем по Российской Федерации на одного работающего гражданина составило 2 682,6 рубля (без учета районного коэффициента — 2315,6 рубля, или 57,0% подушевого норматива финансирования 4059,6 рубля на 2009 год); страховых взносов на одного неработающего — 2445,7 рубля (без учета районного коэффициента — 2111,1 рубля, или 52,0% подушевого норматива финансирования 4059,6 рубля, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 05.12.2008 № 913 «О программе государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2009 год).

Таким образом, на сегодняшний день в Российской Федерации существует ряд институтов, деятельность которых направлена на обеспечение жизнедеятельности социальной сферы. Механизмы финансирования этой сферы осуществляются через бюджетной финансирование, а также через внебюджетные фонды, такие как ФСС, ПФ РФ, ФОМС и прочие фонды. Как показал анализ результатов их деятельности, ежегодно объемы финансирования социальной сферы наращиваются, с целью повышения уровня благосостояния населения нашей страны.

2.2 Исследование финансирования федеральных целевых программ

финансирование некоммерческий социальный

Последние годы Федеральные целевые программы набирают свою силу в разных областях и сферах деятельности. В области социальной политики, в 2011 году количество ФЦП максимальное за последние 3 года. Руководство страны четко обозначило социальные проблемы и пытается их решить, в этой связи на социальную политику из федерального бюджета выделено почти треть всех расходов. Таким образом, можно сказать, что в нашей стране не только важна безопасность и национальная оборона, но и жизнь наших граждан.

Анализ федеральных целевых программ и объемов их финансирования показал, что объем ассигнований федерального бюджета, направленный на реализацию федеральных целевых программ, увеличится с 761,1 млрд. рублей в 2010 году до 805,7 млрд. рублей в 2013 году, или на 44,6 млрд. рублей (на 5,9%), а их доля в общем объеме расходов — с 8,3% до 8,5% (таблица 2.3). В 2011 году в законопроект включены 13 ФЦП и 2 подпрограммы ФЦП «Национальная технологическая база» на 2007 — 2011 годы на сумму 90,7 млрд. рублей, в 2012 году и 2013 году — 14 ФЦП и 2 подпрограммы на сумму 96,85 млрд. рублей и 87,3 млрд. рублей соответственно, не утвержденные в установленном порядке.

Данные о количестве федеральных целевых программ и объемах бюджетных ассигнований, предусмотренных на их реализацию в 2011 — 2013 годах, приведены в следующей таблице.

Таблица 2.4 Данные о количестве федеральных целевых программ и объемах бюджетных ассигнований, предусмотренных на их реализацию

В среднем на одну ФЦП предусматривалось в 2011 году 16,5 млрд. рублей, в 2012 году — 16,6 млрд. рублей, в 2013 году — 18,7 млрд. рублей (в 2010 году — 14,4 млрд. рублей). Более наглядно динамика расходов на ФЦП представлена на рис. 2.9.

Рис. 2.9. Динамика количества ФЦП и объема ассигнований

Несмотря на окончание срока реализации ряда ФЦП законопроектом предусматриваются бюджетные ассигнования на их реализацию на общую сумму 86 209,6 млн. рублей, в том числе в 2011 году — по 3 ФЦП на сумму 14 030,4 млн. рублей, в 2012 году — по 3 ФЦП на сумму 15 202,0 млн. рублей, в 2013 году — по 5 ФЦП на сумму 56 977,2 млн. рублей.

Увеличение расходов на ФЦП в 2011 году в основном связано с ростом расходов на ФЦП «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2007 — 2012 годы» — в 2,9 раза, по ФЦП «Предупреждение и борьба с социально значимыми заболеваниями (2007 — 2011 годы)» — на 61,8%, на ФЦП «Уничтожение запасов химического оружия в Российской Федерации» — на 50%, на ФЦП «Развитие гражданской авиационной техники России на 2002 — 2010 годы и на период до 2015 года» — на 43%.

В Перечне на 2011 год из 56 ФЦП по 24 ФЦП (43%) объемы предлагаемых ассигнований не соответствуют объемам финансирования, предусмотренным в паспортах ФЦП, в том числе по 10 ФЦП (17,9%) объемы бюджетных ассигнований в законопроекте превышают объемы финансирования, предусмотренные в паспортах ФЦП, а по 14 ФЦП (25%) — ниже объемов паспортов ФЦП.

Так, наибольшее превышение бюджетных ассигнований, предусмотренных законопроектом на 2011 год без внесения соответствующих изменений в паспорта ФЦП, допущено по ФЦП «Развитие государственной статистики в 2007 — 2011 годах» — в 2,8 раза, ФЦП «Уничтожение запасов химического оружия в Российской Федерации» — в 1,6 раза, ФЦП «Культура России (2006 — 2011 годы)» — в 1,4 раза.

Объем ассигнований на 2011 год по ФЦП «Социальное развитие села до 2012 года» законопроектом предусмотрен в 3,7 раза ниже объема ассигнований, утвержденного паспортом ФЦП, по Федеральной целевой программе развития Калининградской области на период до 2015 года и ФЦП «Модернизация единой системы организации воздушного движения Российской Федерации (2009 — 2015 годы)» — в 2 раза.

В 2009 году неисполнение расходов федерального бюджета на ФЦП в целом составило по сравнению с законодательно утвержденными расходами 85,1 млрд. рублей (9,4%), по сравнению со сводной бюджетной росписью (с изменениями) — 13,4 млрд. рублей (1,6%). В 2009 году не в полном объеме выполнены целевые индикаторы и показатели эффективности. Из 865 целевых индикаторов в полном объеме выполнено 607 (70,2%), частично — 211 (24,4%), не выполнено 47 показателей (5,4%).

Несмотря на не полное использование выделенных бюджетных средств по отдельным ФЦП в 2009 году, не достижение целевых индикаторов, низкое освоение средств в истекшем периоде 2010 года законопроектом предусматривается увеличение ассигнований на 2011 — 2013 годы по этим программам.

Так, по ФЦП «Развитие российских космодромов на 2006 — 2015 годы» использование бюджетных средств в 2009 году составило 72%, за 8 месяцев 2010 года — 37,6%, однако законопроектом бюджетные ассигнования на 2011 — 2013 годы увеличиваются по сравнению с предшествующим годом на 54,7%, 45,5% и 38% соответственно.

По итогам 2009 года не выполнен целевой индикатор эффективности «Обеспеченность военнослужащих космодрома «Плесецк» служебным жильем. При запланированном количестве служебного жилья 3 643 квартиры служебный фонд составил 2 906 квартир, или 79,8%, обеспеченность служебным жильем составила 50% против 62% по паспорту.

Снижение расходов на ФЦП в 2012 году в основном связано с окончанием срока реализации в 2011 году 6 ФЦП и сокращением ассигнований на ФЦП «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года» — в 2,5 раза, на ФЦП «Национальная технологическая база на 2007 — 2011 годы» — в 2,6 раза, на ФЦП «Юг России (2008 — 2013 годы) в 1,7 раза.

Паспортами программ утверждено 88,6% из общего объема средств федерального бюджета, предусмотренных законопроектом в 2012 году на исполнение расходных обязательств по ФЦП.

В Перечне на 2012 год из 51 ФЦП по 22 ФЦП (43,1%) объемы предлагаемых законопроектом бюджетных ассигнований не соответствуют объемам финансирования в паспортах ФЦП, в том числе по 9 ФЦП (17,6%) объемы бюджетных ассигнований в законопроекте превышают объемы финансирования по паспортам, а по 13 ФЦП (25,5%) -ниже объемов, предусмотренных паспортами программ.

Так, наибольшее превышение бюджетных ассигнований, предусмотренных законопроектом на 2012 год без внесения соответствующих изменений в паспорта ФЦП, допущено по ФЦП «Развитие уголовно-исполнительной системы (2007 — 2016 годы)» — в 2,4 раза, по ФЦП «Уничтожение запасов химического оружия в Российской Федерации» — в 1,6 раза, по ФЦП «Развитие гражданской авиационной техники России на 2002 — 2010 годы и на период до 2015 года» в 1,4 раза.

При этом объем бюджетных ассигнований на 2012 год по ФЦП «Социальное развитие села до 2012 года» и по ФЦП «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года» в 3,9 раза и 4,4 раза соответственно ниже объемов, утвержденных паспортами этих ФЦП.

Кроме того, по 3 ФЦП, которые закончились 2011 году, без внесения изменений в паспорт ФЦП по срокам реализации, законопроектом предусматриваются бюджетные ассигнования на 2012 год в сумме 15 202,0 млн. рублей.

Снижение расходов на ФЦП в 2013 году в основном связано с окончанием срока реализации в 2012 году 8 ФЦП и сокращением ассигнований на ФЦП «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года» в 1,7 раза, на ФЦП «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2009 -2013 годы — в 2 раза, на ФЦП «Жилище» на 2011 — 2015 годы — на 20%.

Паспортами ФЦП утверждено 89,2% из общего объема средств федерального бюджета, предусмотренных законопроектом в 2013 году на исполнение расходных обязательств по ФЦП.

В Перечне на 2013 год из 43 программ по 12 ФЦП (29,3%) объемы предлагаемых бюджетных ассигнований не соответствуют объемам финансирования, утвержденных в паспортах программ, в том числе по 3 ФЦП (7%) объемы ассигнований в законопроекте превышают объемы финансирования по паспортам, а по 9 ФЦП (20,9%) — ниже объемов, предусмотренных паспортом программы.

При этом объем ассигнований на 2013 год по ФЦП «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года» и по ФЦП «Модернизация единой системы организации воздушного движения Российской Федерации (2009 — 2015 годы)» в 4,4 раза и 4,8 раза соответственно ниже объема ассигнований, утвержденного паспортами ФЦП, по ФЦП «Развитие уголовно-исполнительной системы (2007 — 2016 годы)» — в 2,5 раза ниже объема, утвержденного паспортом ФЦП.

По 5 ФЦП, срок реализации которых закончился в 2012 году, без продления срока их действия законопроектом на 2013 год предусмотрены бюджетные ассигнования на общую сумму 56 977,2 млн. рублей.

Следует отметить, что паспортом ФЦП «Юг России (2008 — 2013 годы)» объем финансирования на 2013 год установлен в сумме 8 869,5 млн. рублей, однако в законопроекте ассигнования на 2013 год по указанной ФЦП не предусмотрены.

В 2013 году в соответствии с действующими паспортами заканчивается срок реализации 7 ФЦП.

В 2011 году из общей суммы расходов на ФЦП расходы по направлениям «Социальная инфраструктура» и «Безопасность» предусматриваются в 1,6 раза больше, чем в 2010 году, расходы по направлению «Развитие высоких технологий» за тот же период увеличатся в 1,3 раза. Удельный вес расходов по направлениям «Дальний Восток» и «Жилье» сократился с 12,4% и 9% в 2010 году до 9,6% и 6,1% в 2011 году соответственно.

Структура бюджетных ассигнований, предусмотренных на реализацию федеральных целевых программ по направлениям в федеральном законе на 2010 год и в законопроекте на период 2011 — 2013 годов, отражена на следующей диаграмме.

Рис. 2.10. Структура расходов федерального бюджета на ФЦП по направлениям в 2010 — 2013 годах (%)

Из общей суммы расходов, предусмотренных по направлению «Развитие высоких технологий» на Федеральную космическую программу России на 2006 — 2015 годы в 2011 году предусмотрено 34,8%, в 2012 году — 40,6%, в 2013 году — 41,7%.

Из общей суммы расходов, предусмотренных по направлению «Социальная инфраструктура», на реализацию ФЦП «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2009 — 2013 годы" в 2011 году предусмотрено 24,6%, в 2012 году — 37,9%, в 2013 году — 30,8%.

Объем расходов на государственные капитальные вложения в 2011 году составит 551,8 млрд. рублей, или 59,8% общей суммы расходов на федеральные целевые программы, что ниже уровня 2010 года на 1,3 процентного пункта. Доля государственных инвестиций в общих расходах ФЦП сокращается до 54% в 2012 году и до 52,1% в 2013 году.

В 2011 году объем расходов на НИОКР составит 152,9 млрд. рублей, или 16,6% общих расходов ФЦП, что выше уровня 2010 года на 2,8 процентного пункта и увеличится до 20,8% в 2012 году и до 23,1% в 2013 году. Объем расходов на прочие нужды составит в 2011 году 217,4 млрд. рублей, или 23,6% в общих расходах ФЦП и увеличится до 25,2% в 2012 году, в 2013 году — составит 24,8%.

В целях повышения эффективности использования средств федерального бюджета, выделенных на реализацию ФЦП, необходимо активизировать работу по увязке бюджетных ассигнований на ФЦП с конкретными целями и количественно измеримыми показателями оценки их достижения. Если программа не позволяет достичь предусмотренных целей, следует отказаться от ее дальнейшей реализации со своевременным внесением соответствующих изменений в нормативные правовые акты. Необходимо прекратить реализацию неэффективных или должным образом не проработанных ФЦП, разработать и утвердить во всех программах показатели оценки деятельности государственных заказчиков с целью повышения их ответственности за конечный результат.

2.3 Финансовые методы воздействия на социальную сферу

Уровень и качество жизни людей, а также политическая и социальная стабильность зависят от доступности услуг, связанных с образованием, здравоохранением, культурой, социальным обслуживанием, возможностью получения достойной заработной платы и компенсацией ее утраты в результате потери трудоспособности. В отчете Всемирного банка о мировом развитии среди пяти основных задач современного государства названа задача финансирования базовых социальных услуг и инфраструктуры, а также обеспечение социальной безопасности.

В статье 7 Конституции РФ определено, что российское государство является социальным, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Все современные учебники по экономической теории определяют, что повышение благосостояния населения — главная цель экономической политики государства, в том числе финансовой. Для реализации основных жизненно важных социальных гарантий (таких как право на труд и защита от безработицы; право на государственную защиту материнства, отцовства, детства, семьи; социальное обеспечение при утрате трудоспособности или потере кормильца; право на жилище, на охрану здоровья и медицинскую помощь; на образование) предусмотрены специальные финансовые механизмы. Социальная стабильность как условие экономического развития предполагает отсутствие резкого расслоения общества, поэтому государственное финансовое регулирование социальных процессов также направлено на нивелирование разницы в уровне доходов отдельных социальных групп.

Финансовыми методами воздействия на социальные процессы являются методы, перечисленные на рис. 2.11.

В Российской Федерации за счет средств бюджетов разных уровней и государственных социальных внебюджетных фондов финансируются выплаты, называемые социальными трансфертами:

пенсии по старости, потере кормильца, инвалидности, за выслугу лет;

пособия при временной и постоянной нетрудоспособности, на детей, на погребение, по безработице, вынужденным мигрантам;

стипендии студентам, в том числе социальные стипендии студентам из малоимущих семей;

жилищные субсидии;

материальная помощь малоимущим гражданам.

Большая часть социальных выплат регулируется федеральным законодательством, в то время как сами выплаты нередко производятся по месту жительства или работы их получателей, в том числе и через исполнительные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Рис. 2.11. Финансовые методы воздействия на социальные процессы

В настоящее время реализация отдельных федеральных законодательных актов, связанных с социальной защитой граждан в субъектах Российской Федерации, обеспечивается через Фонд компенсации в составе федерального бюджета, средства которого в виде субсидий и субвенций направляются в региональные бюджеты. Субъекты Российской Федерации, не получающие финансовой помощи из федерального бюджета, проводят самостоятельную социальную политику, предусматривая дополнительные надбавки к федеральным выплатам с учетом региональной специфики (например, доплаты пенсионерам в Москве), которые финансируются из региональных и местных бюджетов. В условиях разграничения полномочий между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями большое значение отводится вопросам, связанным с обязательствами по социальным гарантиям. Поэтому в проектах федеральных законов, подготовленных Правительством Российской Федерации, планируется четко обозначить социальные гарантии, определяемые и реализуемые на федеральном, региональном и местном уровнях.

Извечной дилеммой финансового регулирования социальных процессов является выбор между денежными выплатами и предоставлением бесплатных или частично оплачиваемых услуг, т. е. социальных льгот. В теории отдается предпочтение денежным выплатам, так как они дают возможность выбора использования денежных средств на те или иные цели, что в большей степени отвечает рыночным принципам, кроме того, денежная выплата, как правило, адресна, поэтому более эффективна. В то же время неэквивалентная замена льгот компенсационными выплатами может ухудшить жизненный уровень граждан. Другие примеры, доказывающие нецелесообразность замены льготы денежными выплатами связаны с несовпадением общественных и личных предпочтений. Например, в рамках оптимизации системы социальных льгот Правительство Российской Федерации предусматривает замену гарантий бесплатного получения специального профессионального образования детям-сиротам денежными выплатами, это вызывает очень большие опасения, что талантливые воспитанники детских домов, вступая в самостоятельную жизнь, будут использовать денежные выплаты не для получения образования, а на другие цели. Специальные государственные программы, включающие социальные льготы и специальные выплаты ветеранам войн, инвалидам, детям-сиротам или другим социальным группам, финансируемые из федеральных (или центральных) бюджетов, существуют во многих европейских странах.

Общим направлением реформирования социальной сферы в Российской Федерации является отказ от многочисленных социальных льгот и их замена денежными компенсациями. Сложность реализации социальных льгот связана в Российской Федерации и с тем, что они «разбросаны» по различным законодательным актам, нередко без четкого указания источника их финансирования.

Стимулами производства недорогих товаров и услуг первой необходимости могут быть налоговые льготы их производителям. Так, например, в Российской Федерации от обложения налогом на добавленную стоимость освобождено производство и реализация протезно-ортопедических изделий, сырья и материалов для их изготовления и полуфабрикатов к ним; технических средств, которые могут быть использованы для профилактики инвалидности или реабилитации инвалидов; очков, линз и оправ для очков; медицинских услуг, а также услуг по уходу за больными, инвалидами и престарелыми; услуг по содержанию детей в дошкольных учреждениях, проведению занятий с несовершеннолетними детьми в кружках, секциях (включая спортивные) и студиях и др. Более низкая ставка НДС (10% по сравнению с действующей ставкой 18% для всех других товаров и услуг) установлена для производства продуктов питания, детских товаров, некоторых видов лекарств. К сожалению, нельзя привести большое число примеров, иллюстрирующих льготы по налогу на прибыль для производства товаров первой необходимости и оказания социальных услуг — налоговое законодательство Российской Федерации установило единый порядок исчисления налога на прибыль всеми организациями: и коммерческими, и некоммерческими.

Налоговые методы регулирования социальных процессов связаны также со стимулированием благотворительной деятельности физических и юридических лиц, а также установления дополнительных к государственным гарантиям выплат, которые осуществляет работодатель в пользу своих работников (добровольное медицинское страхование, дополнительное пенсионное обеспечение, оплата образовательных услуг, услуг, связанных с поддержанием здоровья, дополнительные выплаты женщинам, имеющим детей, и т. п.). Российским налоговым законодательством освобождается от уплаты НДС передача товаров и имущества в благотворительных целях. Организации, а также граждане, получающие имущество в благотворительных целях, не отражают эти поступления как доход, учитываемый в целях обложения соответственно налогом на прибыль организаций и налогом на доходы физических лиц. Работодатели, производящие социальные выплаты или оплату социальных услуг в пользу своих работников из чистой прибыли, могут уменьшить на данную сумму единый социальный налог (это касается, например, дополнительного пенсионного обеспечения). По оплаченным самим гражданином образовательным и медицинским услугам, в том числе в пользу членов его семьи, предусмотрены социальные вычеты по налогу на доходы физических лиц. В налоговом законодательстве Российской Федерации, к сожалению, не получила большого распространения зарубежная практика уменьшения налоговой базы по налогу на прибыль организаций и доходы физических лиц на сумму расходов, связанных с благотворительной деятельностью. Это вызвано распространенной российской практикой подмены реальной благотворительности схемами минимизации налоговых платежей.

Образовательные, медицинские услуги, услуги в сфере культуры и искусства, мероприятия по социальному обслуживанию (в соответствии с российским законодательством это услуги детских домов-интернатов, интернатов для пожилых граждан и т. п.) могут осуществляться за счет трех основных источников финансирования:

бюджетные средства или средства социального страхования,

средства населения,

средства работодателей, спонсоров и благотворителей. Соотношение между этими источниками определяется национальными особенностями и моделью рыночной экономики.

Одной из мер решения социальных вопросов, связанных с политикой занятости, является создание условий для начала предпринимательской деятельности безработным. С этой целью во многих странах действует механизм льготного кредитования для начала предпринимательской деятельности. Льготное кредитование обеспечивается бюджетным субсидированием ставки по банковскому кредиту или государственным содействием развития обществ взаимного кредитования. Подобная практика существует и в Российской Федерации, но ее нельзя считать общераспространенной.

В Российской Федерации государство гарантирует гражданам право на жилье. Создание рынка жилья в нашей стране является необходимым условием функционирования рынка трудовых ресурсов, предполагающего достаточную мобильность населения. Доступность приобретения жилья важна также для решения демографических проблем (повышение рождаемости).

Реализация конституционных гарантий достигается строительством за счет бюджетных средств муниципального жилья и его предоставления малообеспеченным гражданам, а также созданием механизма приобретения населением жилья через бюджетное субсидирование (сейчас бюджетные субсидии для строительства или приобретения жилья предоставляются военнослужащим).

Большое значение для обеспечения населения жильем в нашей стране имеет развитие ипотечного кредитования. Государственное финансовое регулирование данного процесса может осуществляться через механизм предоставления государственных гарантий по банковским ипотечным кредитам, бюджетного субсидирования ссудного процента, а также долевого участия бюджетных средств в финансировании строительства жилья наряду со средствами частных инвесторов. Как правило, государственное участие в ипотечных программах осуществляется органами власти субъектов РФ.

На федеральном уровне в рамках пенсионной реформы в целях организации пенсионных накоплений предусмотрена возможность инвестирования средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в ипотечные ценные бумаги, таким образом, возможно одновременное решение двух социальных проблем: обеспечение финансовыми ресурсами жилищного строительства и организация накоплений для увеличения пенсионных выплат (но есть и большой риск, когда невыполнение одной программы повлечет за собой невыполнение другой). Государственное финансовое регулирование рынка жилья осуществляется также на основе налогового механизма путем предоставления льгот по налогу на прибыль, налогу на имущество организаций, налогу на доходы физических лиц при осуществлении жилищных инвестиций.

Степень развития и устойчивость рынка финансовых услуг определяют возможность роста индивидуальных накоплений, которые являются не только источником дополнительных доходов, но и источником компенсации утраты заработной платы и других основных источников доходов (это можно рассматривать как самострахование). Зарубежный опыт показывает, что развитость рынка финансовых услуг и наличие механизма обеспечения его устойчивости дают возможность относительно безболезненно снижать государственные социальные гарантии по пенсиям и пособиям. Отечественная практика также свидетельствует о том, что даже в условиях высоких социальных гарантий в СССР граждане охотно прибегали к индивидуальным накоплениям в сберкассах и страховым услугам (следует признать, что их необходимость частично была вызвана товарным дефицитом). Особенностью становления и развития российского финансового рынка была его ориентация на так называемых корпоративных клиентов (организаций разных сфер деятельности). Только в последнее время кредитные организации, страховые компании, негосударственные пенсионные фонды, паевые инвестиционные фонды стали ориентироваться на физических лиц. Невыполнение государством своих обязательств по вкладам, ценным бумагам, неудачный опыт инвестирования средств вначале 1990;х гг. не позволяет пока рассматривать индивидуальные накопления как серьезную альтернативу государственным социальным выплатам в РФ. В настоящее время в условиях пенсионной реформы граждане получили возможность выбирать между государственным и негосударственным управлением инвестирования средств для выплаты накопительной части трудовой пенсии, но отсутствие «историй» большинства управляющих компаний и негосударственных пенсионных фондов привело к тому, что большинство граждан выбирают государственную форму организации пенсионных накоплений.

Общая оценка эффективности всей совокупности методов финансового воздействия на социальные процессы может быть произведена на основе показателей, свидетельствующих о дифференциации доходов граждан, изменении реальных доходов населения и социального состава общества, продолжительности жизни населения, индекса рождаемости (смертности).

Итак, государственное финансовое регулирование социальных процессов требует ответа на вопрос, есть ли противоречие между государственной поддержкой малоимущих, попыткой выравнивания уровня доходов отдельных социальных групп, с одной стороны, и мерами по обеспечению экономического роста — с другой. Высокий уровень государственных социальных гарантий в экономической литературе получил название патернализма. Общей тенденцией для экономически развитых стран в настоящее время является отход от такой политики. Считается, что в условиях глобализации страна может быть конкурентоспособной при производстве относительно дешевой продукции и услуг, а высокий уровень социальных гарантий предполагает высокий уровень налогов и стоимости рабочей силы, что, в конечном счете, удорожает стоимость товаров и услуг. Спорность такого положения доказывают страны, имеющие высокую долю расходов на социальные цели и взносов на социальное страхование, но в рейтинге конкурентоспособности с точки зрения инвестиционной привлекательности, занимающие одно из первых мест.

Глава 3. Перспективы финансирования социальной сферы в России

3.1 Исследование зарубежного опыта бюджетного финансирования социальных проблем

В середине ХХ века большинство западных стран взяли на себя обязательство построения государства «социального благополучия». На этапе преодоления послевоенного кризиса такая модель имела огромное позитивное воздействие на общество. Однако с ростом благосостояния населения система стала все чаще подвергаться критике из-за отсутствия гибкости, формирования зависимости населения от социальных выплат, а самое главное — повышения налогов для ее поддержания в ущерб экономическому развитию. В 70-е годы в разных странах был осуществлен переход от системы, в которой государство выступало в роли главного попечителя, к системе, где социальные услуги предоставляются в том числе коммерческими и некоммерческими организациями. Как показал опыт, стоимость социальных услуг, предоставляемых НКО, оказалась в ряде случаев ниже, чем у поставляющих аналогичные услуги государственных социальных агентств. Экономия достигается за счет привлечения труда добровольцев и сокращения административных расходов.

В конце ХХ века глобализация и развитие технологий производства породили новые проблемы, принуждая государства к поиску свежих решений в социальной сфере. Общественные и политические деятели вернулись к философии общины и к идее межсекторного взаимодействия на принципах социального партнерства. Политолог Роберт Патнем в своих научных трудах впервые ввел понятие «социального капитала». Ученый исследовал жизнь объединений граждан в различных регионах Италии и обосновал существование зависимости социально-экономического развития регионов от степени участия граждан в общественных неприбыльных организациях. Дополняя теорию Патнема, философ и политический экономист Френсис Фукуяма доказал, что наиболее быстрое экономическое развитие происходит в обществах с высоким уровнем кооперации граждан в социальной жизни, т. е. в обществах с развитым социальным партнерством.

Внимание к социальному партнерству, как элементу социального развития и социальной политики государства, привело к наполнению данного понятия новым смыслом. Социальное партнерство рассматривается, как взаимодействие организаций различной юрисдикции для предоставления населению социальной помощи и услуг нематериального характера. Таким образом, когда перед миром встала задача выработать стратегию борьбы с бедностью и неравенством, с распространением наркомании и ростом числа ВИЧ-инфицированных, со старением населения и с другими социальными проблемами, западные эксперты признали социальное партнерство государства, НКО и бизнеса не только залогом решения задач социальной политики, но и залогом развития страны в целом.

Развитие социального партнерства зависит от принятой в стране модели социальной политики. Принято различать три исторически обусловленные традиции (модели) социальной политики:

— социал-демократическую,

— консервативную,

— либеральную.

НКО в них играют различную роль. Социал-демократическая модель характеризуется стремлением к реализации социалистических ценностей. Главные цели — это полная занятость и выравнивание доходов. В данной модели доминирует патерналистская институциональная социальная политика. Основная ответственность за социальное благополучие граждан лежит на государстве. Для модели характерны эффективная система перераспределения доходов через прогрессивное налогообложение и наличие большого количества пособий и льгот. Здесь практически отсутствуют НКО, как структуры поддержки населения. Наиболее ярким примером реализации такого типа социальной политики является Швеция.

Консервативная модель базируется на идее традиционной помощи религиозных и иных общественных организаций в решении социальных проблем сообществ. Характерной чертой является децентрализация социальной политики и устранение социальных проблем на локальном уровне. При этом государство отдает общественным организациям часть своих полномочий, а НКО тесно сотрудничают с государственными структурами, пользуются их поддержкой. В данной модели важную роль в гармонизации взаимодействия субъектов социальной политики и превращении их в органичное сообщество играют три принципа: солидарность, субсидиарность и всеобщее благосостояние. Консервативная модель является наиболее распространенной. Она реализуется в Польше, Венгрии, Германии, Франции, Англии и многих других странах.

Либеральная модель использует адресные программы социальной помощи для поддержки малообеспеченных групп населения. Социальные программы в большей степени формируются на основе частного страхования, а не из средств государственного бюджета. При этом ставка делается на самодостаточность граждан, т. е. большинство населения должно быть способно существовать в обществе без социального обеспечения. Помощь получает лишь наиболее бедное меньшинство. Государственная социальная политика направлена на поддержку коммерческих структур и НКО, оказывающих социальные услуги. Данная модель социальной политики реализуется в США.

Таким образом, развитие отношений социального партнерства может происходить как в рамках консервативной, так и либеральной модели социальной политики.

Во всех моделях социальной политики — социал-демократической, либеральной и консервативной — государство оставляет за собой функции координации и контроля за:

* осуществлением деятельности НКО в соответствии с законодательством страны;

* целевым использованием привлеченных средств;

* разработкой социальных программ;

* сбором налогов и их перераспределением в виде пенсий, пособий и различных выплат для малообеспеченных категорий населения.

Для вовлечения НКО в государственные социальные программы в мировой практике широко применяется контрактная система, когда администрация соответствующего уровня заключает с теми или иными структурами контракт на поставку услуг. Контракты являются своеобразным способом разделения заданий между государством и общественными организациями. В этой схеме государство (как на общем, так и на региональном уровне) оставляет за собой функцию формирования тарифов на услуги, в то время как их реализацию перепоручает другим субъектам (НКО или коммерческим структурам).

Рис. 3.1. Механизм социального партнерства за рубежом

Так создается конкуренция среди НКО за доступ к бюджетным средствам и, как результат, происходит качественное удовлетворение спроса населения на социальные услуги при снижении их цены. В этом случае оценка качества услуг проводится обычно специально подготовленными экспертами, а не потребителями, так как клиент зачастую не способен правильно оценить качество предоставляемых социальных услуг.

В случае, когда на рынке социальных услуг присутствует большое количество поставщиков услуг, а агентства имеют дело с достаточно информированными и компетентными в своем выборе клиентами развивается ваучерная система оказания социальных услуг. Такая система ориентирована преимущественно на клиентов. Конкуренция между поставщиками услуг перенесена с уровня заключения контрактов на уровень удовлетворения потребностей клиентов. Поставщики услуг обменивают на государственные средства ваучеры, полученные от потребителей и подтверждающие востребованность услуг НКО.

Рис. 3.2. Механизм социального партнерства за рубежом с использованием ваучеров

Следует отметить, что в рамках ваучерной системы социальные услуги могут оказывать государственные социальные учреждения, НКО и бизнес-структуры. Таким образом, имеет место полноценное межсекторное взаимодействие на принципах социального партнерства.

Роль НКО в странах с переходной экономикой. Страны Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ) и Содружества Независимых Государств (СНГ) можно разделить на несколько групп, исходя из уровня развития социального партнерства между правительством и НКО.

В первую, Вишеградскую группу, входят Венгрия, Польша, Словения, Словакия и Чехия. Эти страны вернулись к досоциалистической системе организации социальных услуг, в которой НКО тесно сотрудничали с местными властями. Благодаря децентрализации власти, новым подходам в социальной политике, деинституциализации, а также инициативе мощных религиозных организаций и самих НКО третий сектор в этих странах уже стал одним из главных провайдеров социальных услуг.

Страны Балтии, которые составляют вторую группу, приняли государственную программу предоставления социальных услуг через НКО. Однако ее реализация тормозится из-за нехватки бюджетных средств и недостаточного уровня профессионализма НКО в области предоставления услуг.

Третью группу, страны СНГ, отличает монополия государства в сфере предоставления социальных услуг. Роль НКО часто сводится к лоббированию интересов своих участников. Вместе с тем наблюдаются положительные тенденции в развитии межсекторного взаимодействия, о чем свидетельствует предоставление ряда налоговых льгот общественным объединениям и продвижение идеи социального партнерства.

3.2 Меры внебюджетного финансирования, направленные на развитие социальной сферы

В настоящее время в России происходит становление и оформление организаций третьего сектора как активно действующих субъектов социальной сферы наряду с государственными, муниципальными и коммерческими организациями. По оценкам специалистов, более 120 тысяч НКО в России (25% от общего числа зарегистрированных) ежегодно предоставляют разнообразные услуги более чем 28 миллионам граждан.

Со вступления в силу Закона «О социальном заказе», наблюдается активизация межсекторного взаимодействия. На федеральном уровне приняты и действуют законы, создающие полноценное правовое поле для деятельности НКО по оказанию социальных услуг.

Положительные результаты межсекторного взаимодействия имеются и в отдельных регионах, и в отдельных органах власти. В то же время законодательная база не закрепляет социальное партнерство как постоянно действующий процесс. Законы «О социальном заказе» и «О взаимодействии органов государственного управления с НКО» разработаны и действуют только в 57 областях и городах России.

С 1999 года Фонд «Институт экономики города» (Москва) стал заниматься разработкой, внедрением и развитием механизмов создания, конкурсного размещения и реализации муниципальных заказов на социальное обслуживание. Эта работа проводилась в рамках проекта «Совершенствование системы социального обслуживания населения в Российской Федерации» (1999;2001) и проекта «Социально-экономическое развитие и управление на местном уровне: новое качество роста» (2001;2005).