Практические основы правового регулирования муниципальной службы

1. Правовое регулирование муниципальной службы

1.1 Понятие муниципальной службы

Разбирать систему правового регулирования какого-либо института можно только в случае, если есть понимание сути и особенностей данного института.

«Понятие «служба» имеет несколько значений: это и вид деятельности людей, и ведомственное подразделение, и самостоятельное ведомство. Выполнение функций местного самоуправления обеспечивается деятельностью различных лиц, в том числе профессионально занимающихся муниципальным управлением. Служба является видом общественно-полезной деятельности и состоит в исполнении полномочий по должности.

Федеральный законодатель применяет в законодательстве, в производных определениях общее понятие «должность», легально не раскрывая его".

Это приводит к тому, что законодатели субъектов РФ в практике часто при установлении, например, реестра должностей муниципальной службы сталкиваются, в особенности в условиях реформирования организационных структур на новых принципах управления, со сложностью в определении, что относить к должностям. Возникают проблемы и в муниципальных образованиях, в связи, с чем необходимо остановиться на раскрытии сущностных характеристик должности.

Разные авторы, как и разные отрасли права, толкуют этот элемент по-разному. Можно констатировать с учетом различных позиций, что должность это часть организационной структуры публичного органа или организации, нерасчленяемый, первичный компонент административной структуры, обособленный и закрепленный в официальных документах (штатное расписание и др.). Это минимальный предел дифференциации властных функций, формализация исполняемого труда (трудовая функция). Должность характеризуется установленным комплексом обязанностей и прав, рассчитанным на одного человека и предоставляемым должностному лицу в целях его практического осуществления. При этом данный комплекс обязанностей и прав составляет часть компетенции публичного органа, организации.

Таким образом, нужно отметить, что должность:

· служит элементом, первичной ячейкой аппарата организации как некой системы;

· предполагает некую обособленную компетенцию, рассчитанную на одного человека;

· должна быть официально зафиксирована (установлена правовыми актами);

· в права и обязанности по должности входит осуществление не любых полномочий, а только являющихся частью компетенции органа, организации.

Из приведенного выше следует, что в российском праве понятие «должность» является межотраслевым, что само по себе предопределяет особенности правового регулирования отношений, в которых используется данное правовое явление.

«Муниципальная служба определяется российским законодательством — ст. 2 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ „О муниципальной службе в Российской Федерации“ (далее в настоящей главе — Федеральный закон № 25-ФЗ) — как профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора. Понятие муниципальной службы устанавливается и через понятие „должность муниципальной службы“. Должность муниципальной службы — должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность».

Таким образом, муниципальная служба — это профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на замещаемых путем заключения трудового договора должностях в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования (образуемых в соответствии с уставом муниципального образования), с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность.

1.2 Уровни управления муниципальной службой

Правовое регулирование муниципальной службы в Российской Федерации осуществляется на трех уровнях: федеральном, региональном, муниципальном.

В первую очередь законодательство о муниципальной службе основывается на Конституции Российской Федерации. В ней содержатся принципы, которые должны быть положены в основу организации и функционирования муниципальной службы. Эти принципы разделены на две основные группы.

Первая включает в себя принципы, раскрывающие сущность и основы построения российского государства. Определяющим здесь является принцип демократизма, устанавливающий, что единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет власть через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Вторая группа принципов касается организации местного самоуправления в Российской Федерации. Конституцией Российской Федерации (ст. 12) признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

«Правовое регулирование муниципальной службы в Российской Федерации представлено Федеральным законом от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“. Базовым законодательным актом для всей муниципальной службы является Федеральный закон от 02.03.2007 г. № 25-ФЗ „О муниципальной службе в Российской Федерации“. Предметом регулирования законодательства о муниципальной службе являются порядок поступления на муниципальную службу, особенности ее прохождения, а также условия прекращения служебных отношений и т. д. Правовое регулирование муниципальной службы может осуществляться и другими федеральными законами. К числу подзаконных актов, регулирующих вопросы муниципальной службы, относятся указы президента Российской Федерации и постановления правительства Российской Федерации».

Немаловажная роль в организации муниципальной службы отводится законодательству субъектов Российской Федерации. В настоящее время во всех субъектах Российской Федерации приняты законы о муниципальной службе, иные нормативные правовые акты. Субъекты Российской Федерации регулируют достаточно большой спектр вопросов, связанных с муниципальной службой: реестры муниципальных должностей, денежное содержание муниципальных служащих, порядок поступления и прохождения муниципальной службы, квалификационные требования к замещению должностей и целый ряд других вопросов. С принятием решения о формировании органов местного самоуправления на основании Федерального закона от 24 ноября 2008 года № 207-ФЗ «О мерах по организации местного самоуправления в Республике Ингушетия и Чеченской Республике» в Республике Ингушетия приняты законодательные и нормативные правовые акты, регулирующие отдельные вопросы муниципальной службы.

Важная роль в организации муниципальной службы отводится и муниципальным правовым актам. В систему муниципальных правовых актов входят:

— устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);

— нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

— правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).

Представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования, организации муниципальной службы.

«Глава муниципального образования в пределах своих полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования, издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования, организации муниципальной службы в случае, если глава муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования. Председатель представительного органа муниципального образования издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования.

Глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления по вопросам местного значения. Глава местной администрации издает постановления по вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также распоряжения по вопросам организации работы местной администрации".

Иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования.

Перед муниципальными образованиями республики стоят задачи по принятию муниципальных нормативных актов, регулирующих вопросы деятельности органов местного самоуправления, организации муниципальной службы.

2. Практические основы правового регулирования муниципальной службы

2.1 Правовые основы муниципальной службы в РФ

В соответствии со ст. 3 ФЗ от 02.03.2007 года № 25-ФЗ (в ред. от 25.12.2008 г.) «О муниципальной службе в РФ»: 1. Правовые основы муниципальной службы в РФ составляют Конституция РФ, а также настоящий ФЗ и другие федеральные законы, иные нормативные правовые акты РФ, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты. 2. На муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с некоторыми особенностями.

Таким образом, правовое регулирование муниципальной службы в РФ осуществляется на трех уровнях: — федеральном; - субъектов РФ; - муниципальном.

1. В первую очередь законодательство о муниципальной службе основывается на Конституции РФ. Она не содержит статей, непосредственно касающихся муниципальной службы, однако в ней содержатся принципы, которые должны быть положены в основу организации и функционирования муниципальной службы. Конституционные принципы могут быть разделены на две основные группы. Первая включает в себя принципы, раскрывающие сущность и основы построения российского государства. Определяющим выступает принцип демократизма (п. 1 ст. 1 Конституции РФ), определяющий, что единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ, который осуществляет власть через органы государственной власти и органы МСУ. Вторая группа принципов касается организации МСУ в РФ. Статья 12 Конституции РФ признается и гарантируется МСУ в РФ. МСУ в пределах своих полномочий самостоятельно.

Глава 8 Конституции РФ полностью посвящена МСУ в РФ и разъясняет, что: — МСУ в РФ обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ст. 130); - структура органов МСУ определяется населением самостоятельно (ст. 131); и др.

2. Следующая ступень федерального уровня правового регулирования муниципальной службы представлена ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации МСУ в РФ». В соответствии с этим ФЗ правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к муниципальным должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется ФЗ, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований.

3. Базовым законодательным актом для всей муниципальной службы является ФЗ от 02.03.2007 года № 25-ФЗ (в ред. от 25.12.2008 г.) «О муниципальной службе в РФ». Предметом его регулирования являются порядок поступления на муниципальную службу, особенности ее прохождения, а также условия прекращения служебных отношений.

4. К числу подзаконных актов, регулирующих вопросы муниципальной службы, относятся указы Президента РФ и постановления Правительства РФ. Так, например, в целях упорядочения предоставления государственными и муниципальными служащими сведений о доходах и имуществе был принят Указ Президента РФ от 15.05.1997 № 484 «О предоставлении лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе» (в ред. Указов Президента РФ от 04.03.1998 № 227, от 31.05.1999 № 680, от 25.07.2000 № 1358).

5. Законодательство субъектов РФ. Сейчас во всех субъектах РФ приняты законы о муниципальной службе, иные нормативные правовые акты.

6. Муниципальные правовые акты. В их систему входят: — устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); - нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; - правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

2.2 Особенности правового регулирования муниципальной службы

«Федеральный закон № 25-ФЗ регулирует правовое положение (статус) муниципальных служащих, а также отношения, связанные с установлением юридической правосубъектности лиц для поступления на муниципальную службу, с поступлением обладающих данной правосубъектностью лиц на муниципальную службу, с прохождением и прекращением службы. Особенности предмета правового регулирования определили правовые основы муниципальной службы — совокупность правовых норм и механизмов, регулирующих и обеспечивающих осуществление гражданами на постоянной основе профессиональной деятельности по решению задач местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании».

Так как муниципальная служба является одним из организационных механизмов местного самоуправления, а также участвует в разнородных правовых отношениях, правовое регулирование муниципальной службы имеет ряд особенностей. Особенности данного правового регулирования определяются:

— отнесением общих принципов организации местного самоуправления к предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ;

— отнесением муниципальной службы как самостоятельного правового института к комплексной отрасли права;

— влиянием муниципальной службы на права граждан, включая и права самих муниципальных служащих;

— самостоятельностью местного самоуправления в осуществлении своей деятельности и определении необходимых для этого организационных структур;

— самостоятельностью местного самоуправления в пределах установленной компетенции в определении объемов, направлений расходования и расходовании бюджетных средств;

— деятельностью органов и должностных лиц от имени муниципального образования, отсутствием собственных целей, отличных от целей муниципального образования, осуществлением органами местного самоуправления деятельности не в интересах данных органов как организаций, а в интересах муниципального образования в целом;

— производностью компетенции должностных лиц муниципальной службы от компетенции органов, в которых эта служба осуществляется;

— взаимосвязью муниципальной службы с государственной гражданской службой;

— двойственным характером статуса муниципальных служащих при осуществлении ими своих должностных полномочий;

— спецификой управленческой деятельности, и особенностями публичной деятельности, что предусматривает дополнительные требованиями к персоналу;

— необходимостью открытости деятельности по осуществлению местного самоуправления для населения, обязанностью информировать население об ее осуществлении, результатах, а также о предполагаемых решениях;

— необходимостью обеспечить условия для проявления муниципальным служащим инициативы и заинтересованности в результатах труда с одной стороны, и исключения конфликта интересов, злоупотреблений при применении властных полномочий с другой;

— особыми требованиями к профессионализму муниципальных служащих в связи с существенным влиянием результатов их труда на значительную часть общественных отношений, в особенности социальных.

Кроме того, из причин, приводящих к не всегда обоснованным особенностям правового регулирования муниципальной службы, нужно назвать пробелы правового регулирования, недостаточный учет практики применения законодательства, и, в особенности, возникающих при применении законодательства проблем на муниципальном уровне, введение ограничивающих местное самоуправление правовых норм из-за недопонимания сущности муниципальной службы или сохранившихся традиций единой системы государственного управления без местного самоуправления, или из-за влияния политических и групповых интересов, включая интересы отдельных групп администраторов в органах государственной власти, не желающих встраиваться в новую систему административных отношений с установленной персональной ответственностью за результаты труда, разграничением компетенции и исключением административно-командных методов в отношении иных уровней публичной власти.

Вышеуказанные причины следующим образом влияют на особенности правового регулирования.

«В соответствии с п. п. „к“ и „н“ ч. 1 ст. 72 Конституции РФ административное, трудовое законодательство, а также установление общих принципов местного самоуправления находятся в совместном ведении РФ и субъектов РФ. Отнесение вопроса к предмету совместного ведения предусматривает два уровня правового регулирования вопроса: федеральный и уровень субъекта РФ. Исходя из этого, предметы совместного ведения регулируются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъекта РФ. При этом компетенция по предмету совместного ведения, в том числе и по регулированию данного предмета (вопросы, подлежащие регулированию, пределы правового регулирования), определяется федеральным законом».

Так как муниципальная служба относится как отдельный правовой институт к комплексной отрасли права, ее регулирование подвержено влиянию норм не только законодательства собственно по местному самоуправлению, но и норм различных правовых отраслей. При этом в ст. 6 Федерального закона № 131-ФЗ федеральный законодатель существенно ограничивает возможности органов государственной власти субъектов РФ регулировать вопросы организации местного самоуправления (к которым относится и муниципальная служба) только прямо установленными названным законом, допуская достаточно широкие полномочия по регулированию прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления в сфере собственных предметов ведения субъектов РФ и предметов совместного ведения РФ и субъектов РФ. Так как муниципальная служба направлена на осуществление местного самоуправления, регулируемого комплексной правовой отраслью, она подвержена (за исключением вопросов организации муниципальной службы) существенному влиянию различного отраслевого законодательства.

«Осуществление муниципальной службы существенно влияет на права граждан. Исходя из этого, возникают особенности правового регулирования данной деятельности — усиление влияния федерального законодательства, введение ряда ограничений и обязанностей для муниципальных служащих, обеспечивающих реализацию прав граждан, дополнительные требования к правовому регулированию муниципальной службы и деятельности каждого конкретного муниципального служащего, связанные с его работой в интересах населения муниципального образования, включение этических норм в правовые акты по муниципальной службе. Одним из важнейших принципов при регулировании муниципальной службы любыми правовыми актами является принцип приоритета прав и свобод человека. Все правовые основы муниципальной службы должны отвечать этому принципу и обеспечивать его реализацию».

Кроме того, и ограничения для муниципальных служащих в целях защиты их прав при осуществлении данной специальной профессиональной деятельности могут вводиться только федеральными законами. Такое введение должно быть соразмерно защищаемым законом интересам других лиц и (или) государственной безопасности. Отсюда регулирование муниципальной службы требует особой взвешенности при введении любых правовых норм. Например, устанавливая время труда и отдыха муниципального служащего, необходимо, с одной стороны, обеспечить возможность гражданам обращаться в органы местного самоуправления, участвовать в осуществлении местного самоуправления, что предполагает работу ряда работников во время, соответствующее времени отдыха для иных лиц (вечерние или ранние утренние часы, выходные дни, ненормированные рабочий день), с другой стороны, затронуть права работника минимальным образом — установить скользящий график, или сдвинуть часы работы, или ввести иной необходимый режим, сохраняя для работника общую продолжительность рабочего времени за определенный период).

Самостоятельность местного самоуправления в осуществлении своей деятельности, определении оргструктур для нее вносят свои особенности в правовое регулирование муниципальной службы — существенное значение в этом регулировании играют муниципальные правовые акты, включая устав муниципального образования.

Указанная особенность правового регулирования муниципальной службы на федеральном уровне (отсутствие учета всех факторов и практики применения в субъектах РФ федерального законодательства) требует от законодателя субъекта РФ очень грамотного и взвешенного принятия решений, отказа от желания регулировать «всё и вся», а от органов местного самоуправления своевременного реагирования на ущемление прав муниципального образования, при необходимости использования судебной защиты указанных прав вплоть до защиты конституционным правосудием.

Как уже указывалось, организация муниципальной службы требует определенных материальных и финансовых ресурсов, и эти ресурсы должны быть не только предоставлены из местного бюджета, но и изначально определены муниципальными правовыми актами, т. е. должны быть установлены расходные обязательства местного бюджета в связи с муниципальной службой и определены муниципальные минимальные стандарты в области труда муниципальных служащих. Это специальный блок правового регулирования, зачастую упускаемый из вида и базирующийся на нормах Федерального закона № 131-ФЗ и Бюджетного кодекса РФ. Особенностью данного правового регулирования является разница, в правах муниципальных образований исходя из их бюджетной обеспеченности.

Принцип взаимосвязи государственной гражданской службы и муниципальной службы также приводит к особенностям правового регулирования муниципальной службы, очевидно подчиняющегося в данном вопросе положениям федерального законодательства о государственной гражданской службе, что следует из повтора ряда норм указанного закона в более позднем Федеральном законе № 25-ФЗ.

Необходимость максимально обеспечить исключение конфликта интересов и злоупотреблений на муниципальной службе, условия для проявления муниципальным служащим инициативы и заинтересованности в своей деятельности и ее результатах, повышения ответственности муниципальных служащих обуславливают такие особенности правового регулирования службы, как установление федеральным законом прав служащих, а также ограничений, запретов и обязанностей, умаляя в отдельных случаях права муниципальных служащих по сравнению с иными гражданами. Однако надо отметить, что данные запреты и ограничения являются достаточно стабильными, открытыми, в максимальной степени компенсируются иными условиями прохождения муниципальной службы и социальными гарантиями.

Правовой статус муниципальных служащих определяет существенные особенности правового регулирования муниципальной службы. Он основывается на конституционных положениях и регулируется нормами, прежде всего муниципального права, также права административного и дополняется нормами трудового права. Надо указать на наличие специальных норм, касающихся государственных и муниципальных служащих в законодательстве об административных правонарушениях (как федеральном, так и субъекта РФ), в уголовном и уголовно-процессуальном законах.

В целях обеспечения прав граждан на равный доступ к муниципальной службе, а также прав местного самоуправления регулирование общественных отношений по вопросам муниципальной службы основывается на двух базовых принципах. С одной стороны — установление единого порядка поступления на муниципальную службу, прохождения муниципальной службы, увольнения с муниципальной службы, упорядочение и систематизация регулирования вопросов, связанных с муниципальной службой. С другой стороны — учет особого статуса такого института публичной власти, как местное самоуправление, исторических и иных местных традиций, которые могут влиять на организацию муниципальной службы в отдельных муниципальных образованиях. Это обеспечивается наделением органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления полномочиями по регулированию вопросов муниципальной службы. Таким образом, правовое регулирование муниципальной службы является многоуровневым: федеральное, включая международные акты, субъектов РФ, муниципальное, а также в трудовых отношениях локальные акты муниципального образования и индивидуальные акты по труду, при этом федеральное законодательство составляет базу, стержень законодательного регулирования муниципальной службы. Источники законодательного и подзаконного регулирования службы и соответственно статуса служащих неоднородны, так как подразделяются в зависимости от уровня регулирования, органа, принявшего нормативный акт, а также по приоритету отраслевой принадлежности. Особенности правового регулирования муниципальной службы должны в обязательном порядке учитываться органами местного самоуправления и муниципальными служащими и грамотно применяться.

3. Совершенствование механизма правового регулирования муниципальной службы

3.1 Предложения по совершенствованию правового регулирования муниципальной службы

За период с июля по декабрь 2011 г. федеральным законодателем введены следующие новшества. Из числа новшеств федерального законодательства в сфере правового регулирования муниципальной службы:

1. Федеральным законом от 21.10.2011 № 288-ФЗ «О внесении изменений в статью 3 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» внесены изменения в части ограничений, связанных с муниципальной службой. Принятый федеральный закон вводит следующее ограничение: нельзя быть принятым или находиться на муниципальной службе в случае близкого родства или свойства с главой муниципального образования, возглавляющим местную администрацию, если замещение должности муниципальной службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью этому должностному лицу. Кроме того, указанным федеральным законом установлен запрет на замещение должности главы местной администрации по контракту и, следовательно, нахождение на муниципальной службе в случае близкого родства или свойства с главой муниципального образования.

2. Федеральным законом от 21.11.2011 № 329-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции» (далее — Федеральный закон № 329-ФЗ) внесены изменения, направленные на повышение эффективности деятельности по проверке достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых отдельными категориями должностных лиц в соответствии с законодательством Российской Федерации о противодействии коррупции.

А именно изменения внесены в федеральные законы «О банках и банковской деятельности», «Об оперативно-розыскной деятельности», «О воинской обязанности и военной службе», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О противодействии коррупции» и целый ряд других, «О муниципальной службе в Российской Федерации» а также в Гражданский, Уголовный, Налоговый, Уголовно-процессуальный, Трудовой кодексы РФ, Кодекс об административных правонарушениях.

Установлено, в частности, что лица, замещающие муниципальные должности подлежат увольнению (освобождению от должности) в связи с утратой доверия в случае:

непринятия лицом мер по предотвращению и (или урегулированию конфликта интересов, стороной которого оно является;

непредставления лицом сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений;

участия лица на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организации, за исключением случаев, установленных федеральным законом;

осуществления лицом предпринимательской деятельности;

вхождения лица в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории РФ ее структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ.

Лицо, замещающее муниципальную должность, которому стало известно о возникновении у подчиненного ему лица личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, подлежит увольнению (освобождению от должности) в связи с утратой доверия также в случае непринятия лицом, замещающим государственную или муниципальную должность, мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого является подчиненное ему лицо.

Указанным федеральным законом унифицированы права, обязанности, ограничения и запреты, установленные для муниципальных служащих и лиц, занимающих муниципальные должности. Кроме того, внесенными изменениями конкретизированы нормы Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», направленные на урегулирование конфликта интересов на гражданской службе, определены взыскания за несоблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, и порядок применения взысканий за коррупционные правонарушения.

Оценивая состояние правового регулирования в рассматриваемой сфере, также необходимо отметить существенное значение судебной практики по отдельным вопросам в области муниципальной службы, ставшим предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного суда Российской Федерации. Так, например:

— Определением Верховного Суда Российской Федерации от 09.04.2008 № 74-Г08−23 «Об отмене решения Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 22.01.2008 и удовлетворении заявления о признании недействующей части 1 статьи 13 Закона Республики Саха (Якутия) «О муниципальной службе в Республике Саха (Якутия)» от 11.07.2007 в части слов «владеющие государственными языками Республики Саха (Якутия)» определено, что установление субъектом Российской Федерации требования о владении государственным языком республики, входящей в состав Российской Федерации, является по существу ограничительным условием поступления на муниципальную службу, однако федеральное законодательство не содержит норм, предоставляющих законодателю субъектов Российской Федерации право каким-либо образом расширять либо дополнять объем предъявляемых требований к гражданам при поступлении их на муниципальную службу;

— Определение Верховного Суда Российской Федерации от 04.02.2009 № 59-Г08−20 «Об отмене решения Амурского областного суда от 30.10.2008 и отказе в удовлетворении требований о признании недействующими статей 4, 5 Закона Амурской области „О муниципальной службе в Амурской области“ от 31.08.2007 № 364-ОЗ и приложений № 1, 2, 4 к названному Закону в части классификации должностей муниципальной службы в Амурской области по категориям» признало, что введение Законом субъекта Российской Федерации в классификацию должностей муниципальной службы категорий муниципальных служащих не противоречит части 1 статьи 8 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ (предусматривающей подразделение должностей муниципальной службы лишь на группы), поскольку, исходя из системного анализа положений статей 5, 6, 7, части 2 статьи 8, статей 9 и 10 Федерального закона № 25-ФЗ, следует, что должности муниципальной службы устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с Реестром должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации, который утверждается законом субъекта Российской Федерации и представляет собой классификацию должностей муниципальной службы не только по группам, но и по функциональным признакам в виде деления на категории (руководители, помощники, специалисты, обеспечивающие специалисты);

— Определение Верховного Суда Российской Федерации от 17.03.2010 № 44-Г10−5 «Об отмене решения Пермского краевого суда от 27.11.2009 и признании недействующим реестра должностей муниципальной службы в Пермском крае, утв. Законом Пермского края от 01.07.2009 № 465-ПК» признало, что классификация должностей муниципальной службы по критерию «численность населения в муниципальном образовании» не предусмотрена федеральным законодательством и введение такого дополнительного критерия классификации должностей муниципальной службы ведет к нарушению принципа единства основных требований к муниципальной службе, а также равного доступа граждан к данному виду службы и равных условий ее прохождения независимо от обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего;

— Определением Конституционного Суда Российской Федерации от 16.12.2010 № 1611-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Субботкина Геннадия Петровича на нарушение его конституционных прав подпунктом 1 пункта 3 статьи 13 Закона Красноярского края «Об особенностях правового регулирования муниципальной службы в Красноярском крае» отмечено, что законодатель субъекта Российской Федерации вправе вводить и изменять порядок и условия предоставления за счет собственных средств муниципальным служащим дополнительного обеспечения (в виде ежемесячной доплаты либо пенсии за выслугу лет) к установленным этим лицам в рамках системы обязательного пенсионного страхования трудовым пенсиям, в том числе корректировать правила исчисления таких выплат исходя из имеющихся финансово-экономических возможностей, и такое изменение, осуществленное с учетом конституционных принципов равенства и социальной справедливости, право граждан на социальное обеспечение не нарушает (см. также определения от 11 мая 2006 года № 88-О, от 3 апреля 2007 года № 332-О-П, от 15 января 2008 года № 107-О-О и № 108-О-О, от 1 октября 2009 года № 1060-О-О);

— Определение Верховного Суда Российской Федерации от 30.03.2011 № 44-Г11−7 «Об оставлении без изменения решения Пермского краевого суда от 20.01.2011, которым удовлетворено заявление о признании недействующим пункта «в» части 3 статьи 5 Закона Пермского края от 14.04.2008 № 228-ПК «О муниципальной службе в Пермском крае» установило, что нормативное правовое регулирование субъектов Российской Федерации, устанавливающее иные квалификационные требования к должностям муниципальной службы по сравнению с квалификационными требованиями к должностям гражданской службы, установленными Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, не соответствует действующему законодательству Российской Федерации, т. к. не обеспечивает соблюдение принципа взаимосвязи муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации;

— Определение Верховного Суда Российской Федерации от 26.11.2010 № 41-В10−17 установило прецедент в части включения в стаж муниципальной службы периодов работы на должностях в органах социальной защиты населения.

Вместе с тем, несмотря на достаточно подробную правовую регламентацию вопросов муниципальной службы, в указанной сфере имеются определенные правовые коллизии.

1. Предусмотренный в Федеральном законе № 273-ФЗ такой способ предотвращения и урегулирования конфликта интересов как отвод и самоотвод (часть 5 статьи 11) не нашел своей регламентации в законодательстве о муниципальной службе.

2. Статья 8 Федерального закона № 273-ФЗ обязывает муниципального служащего — кандидата на вакантную должность муниципальной службы, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, представлять представителю нанимателя (работодателю) сведения о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера и о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.

Однако Федеральный закон № 25-ФЗ (пункт 8 части 1 статьи 12, статья 15, пункт 10 части 3 статьи 16) не приведен в соответствие с указанными положениями и предусматривает предоставление таких сведений только самого муниципального служащего (кандидата на должность муниципальной службы), но не содержит аналогичного требования в отношении его родственников (супругов и несовершеннолетних детей).

3. Часть 6 статьи 8 Федерального закона № 273-ФЗ устанавливает, что сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера государственных и муниципальных служащих, размещаются в информационно-телекоммуникационной сети Интернет на официальных сайтах федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, государственных корпораций, Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, иных организаций, создаваемых Российской Федерацией на основании федеральных законов, и предоставляются для опубликования средствам массовой информации в порядке, определяемом нормативными правовыми актами Российской Федерации. Указ Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. № 561, принятый в целях реализации вышеуказанной нормы, действует только в отношении размещения сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, федеральных государственных служащих и членов их семей. Данный указ не содержит указаний на осуществление правового регулирования аналогичных вопросов в отношении субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

В целях дальнейшего совершенствования действующего законодательства Российской Федерации полагаем необходимым с учетом позиции Министерства юстиции Чувашской Республики, изложенной в письме от 22.12.2011 № 02/29−5140, отметить следующее.

1. Федеральный закон № 25-ФЗ не дает четкого представления (на уровне отдельных статей) о разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по регламентации отношений в области муниципальной службы. Нормы, касающиеся полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в указанной сфере, рассредоточены по всему тексту нормативного правового акта. При этом не устанавливаются четкие пределы правового регулирования отношений в области муниципальной службы. Подобная регламентация не способствует единообразному подходу к регламентации отношений в области муниципальной службы в регионах и муниципалитетах.

2. Кроме того одной из приоритетных задач правового регулирования федерального уровня является регулирование вопросов денежного содержания муниципальных служащих. На сегодняшний день гарантии, предоставляемые муниципальным служащим, имеют различный характер и во многом обусловлены финансовыми возможностями муниципальных образований и регионов, хотя очевидно, что льготы и гарантии должны быть едиными. В противном случае если муниципальный служащий переходит или переводится на работу в другое муниципальное образование или в субъект Российской Федерации, то льготы и гарантии, предоставляемые муниципальному служащему по прежнему месту работы, могут быть не сохранены.

3. Не в полном объеме решены вопросы обязательного государственного страхования муниципальных служащих на случай причинения вреда их здоровью и (или) имуществу в связи с исполнением ими должностных обязанностей. Такое обязательное государственное страхование признается в качестве одной из гарантий, предоставляемых муниципальным служащим Федеральным законом «О муниципальной службе в Российской Федерации» (пункт 6 части 1 статьи 1).

Вместе с тем положения Федерального закона в данной части не согласованы с нормами Гражданского кодекса Российской Федерации (глава 48), который закрепляет возможность установления законом обязательного государственного страхования жизни, здоровья и имущества только в отношении определенных категорий государственных служащих. Полагаем, что разрешить данную коллизию возможно путем внесения дополнений в гражданское законодательство.

III. Анализ полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере муниципальной службы В соответствии с положениями Федерального закона № 25-ФЗ к компетенции субъектов Российской Федерации отнесены следующие вопросы, которые подлежат урегулированию законом субъекта Российской Федерации:

— утверждение реестра должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации (часть 2 статьи 6);

— установление соотношения должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации с учетом квалификационных требований к соответствующим должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации (часть 2 статьи 8);

— определение типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы (часть 2 статьи 9);

— установление дополнительных требований к кандидатам на должность главы местной администрации, в случае, если лицо назначается на должность главы местной администрации по контракту (часть 3 статьи 9);

— установление классных чинов муниципальных служащих и порядка их присвоения, а также сохранения при переводе муниципальных служащих на иные должности муниципальной службы и при увольнении с муниципальной службы часть 1 статьи 9.1);

— утверждение типовой формы контракта с лицом, назначаемым на должность главы местной администрации по контракту (часть 7 статьи 16);

— утверждение типового положения о проведении аттестации муниципальных служащих (часть 7 статьи 18);

— установление случаев предоставления муниципальному служащему ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет (часть 4 статьи 21);

— определение порядка и условий предоставления муниципальному служащему ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет (часть 5 статьи 21);

— определение ежемесячных и иных дополнительных выплат, к должностному окладу муниципального служащего в соответствии с замещаемой им должностью муниципальной службы (часть 1 статьи 22);

— установление дополнительных гарантий муниципальным служащим (часть 3 статьи 23);

— установление порядка исчисления стажа муниципальной службы и зачета в него иных периодов трудовой деятельности помимо указанных в части 1 статьи 25 (часть 2 статьи 25);

— определение видов поощрения муниципального служащего и порядка его применения (статья 26).

Нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации в соответствии с положениями Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» должны регулироваться следующие правоотношения:

— установление порядка, условий и сроков проведения экспериментов в ходе реализации программ развития муниципальной службы субъектов Российской Федерации, финансируемых за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 35).

Заключение

Научные исследования проблемы становления и развития института муниципальной службы, его конституционно-правового регулирования позволяют сформулировать некоторые выводы и практические рекомендации, направленные на развитие и совершенствование этого самостоятельного правового института.

1. Современный правовой институт муниципальной службы — это система правовых норм, которая регулирует отношения, складывающиеся в процессе организации самой муниципальной службы, статуса муниципальных служащих, гарантий и процедур его реализации (выполнение муниципальными служащими своих должностных обязанностей и функций), а также механизма прохождения муниципальной службы.

2. Правовому регулированию института муниципальной службы подлежат три большие сферы в системе муниципально-служебных отношений: формирование системы муниципальной службы; определение статуса муниципального служащего и создание гарантий его осуществления; механизм прохождения муниципальной службы. Система правового регулирования имеет три уровня: федеральный, субъектов Российской Федерации и муниципальный.

3. Институт муниципальной службы регулирует следующие отношения: служебные, возникающие в процессе формирования муниципальных органов; связанные с деятельностью муниципальных органов по управлению муниципальной собственностью, муниципальным хозяйством, формированием и исполнением местного бюджета, управленческой и контрольной деятельностью в различных сферах местной жизни; возникающие в процессе осуществления муниципальными органами отдельных государственных полномочий, переданных им в соответствии с законодательством, организации и исполнения ими законодательных и правовых актов федеральных органов власти субъектов Российской Федерации; связанные с реализацией муниципальными органами местного самоуправления конституционного права на судебную защиту, на компенсацию расходов, возникающих в связи с возложением на них дополнительных полномочий, а также в связи с неправомерными действиями органов государственной власти.

4. Принятие Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» позволило: сформировать основы правовой базы местного самоуправления, а также подготовить условия для финансово-экономического института муниципальной службы; муниципальным служащим — приобрести правовой статус наравне с государственными федеральными служащими и государственными служащими субъектов Российской Федерации в вопросах осуществления своих служебных обязанностей и реализации социальных прав. Этот закон выводит муниципальную службу из прямого подчинения государственной службы, превращает первую в самостоятельный социально-правовой институт со всеми вытекающими последствиями.

5. Институт муниципальной службы выступает как системное и многоуровневое политико-правовое и структурно-административное образование, заполняющее свою естественную нишу в комплексе народовластия. От его становления и реального функционирования будет во многом зависеть установление разумного баланса федерального, регионального и местного начал в общественной жизни.

6. Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» построен как рамочный нормативный акт, вследствие чего большинство вопросов прохождения муниципальной службы предполагает их более подробное регулирование в законах субъектов Федерации. Однако здесь на пути регионального законодателя возникает правовое препятствие. В случае расхождения общей нормы КЗоТа и специальной нормы указанного федерального закона по принципу общей и специальной нормы должна применяться норма специальная. Законы же субъектов Федерации не могут предусматривать каких-либо особенностей трудовых правоотношений в сфере муниципальной службы, не установленных федеральным законодательством. Речь идет о механизме увольнения некоторых должностных лиц местного самоуправления в случае выражения им недоверия представительным органом местного самоуправления.

7. Особенность муниципальной службы в настоящий период развития состоит в том, что ее реформирование происходит в условиях объективно обоснованного дефицита кадров соответствующего профессионального уровня. И, наконец, с определенностью можно сказать, что в России появились контуры и первоэлементы института муниципальной службы:

— сформировались основы правовой базы в виде федеральных законов, законов субъектов Федерации и нормативных актов, установивших правовой статус института муниципальной службы;

— повсеместно появилась сама организационная структура этого института — муниципалитеты;

— законодательно определены финансовые основы местного самоуправления, позволившие вести экономическую деятельность в пределах данной территории и соответствующих полномочий;

— постепенно складывается система муниципальных управленческих технологий, на местах отрабатываются собственные модели;

— начала складываться система подготовки и переподготовки кадров по специальности «Муниципальная и государственная служба» с учетом специфики муниципальной службы.

муниципальный власть служба управление