Основные принципы градостроительного зонирования

Градостроительное зонирование — это разбивка территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов; вид градостроительной деятельности.

Принцип 1. Ограничения прав собственников на использование и развитие недвижимости в интересах сообщества граждан. Одной из важнейших сторон градостроительного регулирования является установление и регулирование конкретных (актуальных) прав собственников объектов недвижимости в отношении их использования и развития путем строительства и реконструкции. В системе градостроительного зонирования эта задача должна считаться одной из главных. Собственник по своему усмотрению может совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие законодательству и не нарушающие права и интересы других лиц, в том числе:

• — отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, например, путем продажи или договора мены;
• — передавать имущество, оставаясь его собственником, или свои правомочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом; - отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, например, вносить в качестве уставного капитала;
• — распоряжаться имуществом иным образом, например, завещать его и дарить.

Регулирование прав пользования и баланс интересов собственников недвижимости остается важнейшей и неизбежной задачей демократического общества на любом этапе его развития. Недаром закон вводит следующую важнейшую норму: собственник может по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, если они не противоречат законодательству и не нарушают права и интересы других лиц. В этом состоит главный принцип использования — моя свобода кончается там, где начинается свобода другого собственника. Многочисленные случаи из практики наших городов все время подтверждают эту истину — соседствующие виды деятельности не должны противоречить друг другу, а органично сочетаться. Проблема осложняется еще и тем, что в разных местах города люди по-разному относятся к соседству одних и тех же функций. Поэтому во избежание конфликтов, для повышения привлекательности жилой среды и мест приложения труда, повышения, а не снижения стоимости недвижимости и доходов права использования необходимо регулировать, ограничивать, устанавливать в интересах городского сообщества и определять, каким образом достичь баланса интересов разных людей и групп при одновременном росте экономики и инвестиций, защите интересов местного сообщества и других противоречивых требований.

Принцип 2 — публичности градостроительного зонирования. Процедуры градостроительного зонирования, согласно которым регулируются права использования, рассматриваются заявки, осуществляются согласования и принимаются решения, определяющие выдачу разрешений на строительство, являются публичными. Градостроительное зонирование относится к публичному типу регулирования — оно устанавливает регламенты и процедуры заранее, для всех собственников, инвесторов, заявителей в одном и том же формате и публично предъявляется городскому сообществу. Это коренное отличие градостроительного зонирования от административно-командного градостроительного регулирования советского времени и современной административно-технократической его разновидности, в котором действуют принцип индивидуально-выборочного установления прав и возможностей строительства для каждого заявителя.

Принцип 3 — открытости и доступности информации о землепользовании и застройке. К важнейшим принципам градостроительного зонирования относится обеспечение равных прав для всех собственников, пользователей недвижимости, а также инвесторов в применении норм градостроительного регулирования, а также доступа к информации о правах использования и о возможностях строительного развития. Данный принцип проявляется в нескольких особенностях системы градостроительного зонирования и кардинальным образом отличает ее от градостроительства советского периода. Большинство видов градостроительной документации при административно-командной системе было недоступно для жителей города и инвесторов. Допуск к материалам генерального плана ограничивался даже для большинства профессионалов, не обладавших соответствующими допусками, выдаваемыми уполномоченными органами. Проекты детальной планировки были документами ограниченного доступа, так называемого «служебного пользования». Таким образом, градостроительная документация, которая лежала в основе принятия решений, была доступна для очень узкого круга управленцев и недоступна для граждан и застройщиков. Существенным также является то обстоятельство, что градостроительная документация — это специальный язык карт и текстов. Даже если кто-то и получал доступ к нему, то оценить эффективность решений и справедливость установленных требований они не могли. Доступ к информации был построен таким образом, чтобы создать «неравновесные условия» — преимущество имели чиновники — и ущемлены возможности всех остальных субъектов этого процесса. Градостроительное зонирование — это открытая система, предполагающая максимально возможное информирование граждан. Особенно важно, что открытость информации распространяется на картографическую часть системы, а не только на текстовые материалы. Открытость информации распространяется как на правовые вопросы регулирования, так и на технические, такие как экологические ограничения использования участков или ограничения по условиям охраны памятников истории и культуры. Важно отметить, что ответственными за предоставление информации и возможность ознакомления с положениями градостроительного зонирования являются органы местного самоуправления. Все материалы и документы в системе градостроительного зонирования публикуются в открытой печати и подлежат распространению среди жителей и всех желающих путем: — их бесплатного предоставления и или открытой продажи; - создания условий для ознакомления с документами в полном комплекте, включая картографические и иные материалы; - предоставления физическим и юридическим лицам услуг по оформлению выписок из документов, а также по изготовлению необходимых копий.

Принцип 4 — участия граждан в принятии решений о землепользовании и застройке. Система градостроительного зонирования основана на принципе прямого участия жителей, предпринимателей, организаций в принятии решений, которые влияют на их благосостояние, бизнес, условия проживания. Ранее действовавшая система градорегулирования предполагала в качестве главного основания принятия решения мнение профессионалов Далее властные структуры на основе мнения (предложения) специалистов должны были принимать окончательное решение. Эта схема в последние 20 лет вызвала многочисленные возражения и стала считаться недостаточно эффективной с точки зрения демократического процесса и развития рыночной экономики. Во-первых, в этой схеме мнение субъекта или субъектов, в интересах которых принимается решение, не учитывается «напрямую». Его интересы как бы представляет другой субъект — специалист или власть. Во-вторых, мнение собственника или инвестора также важно наряду с другими участниками процесса, поскольку именно он, в конечном счете, рискует своими деньгами, бизнесом, благосостоянием и удобством проживания. В-третьих, далеко не всегда мнение специалиста безоговорочно справедливо, поскольку не всегда можно иметь дело с заранее проверенным высоко грамотным и апробированным профессионалом. В-четвертых, и чиновники, и специалисты, принимающие решения, исходят при этом не только из соображений общей справедливости, универсальных принципов общего благополучия, но и преследуют собственные цели и интересы. Это неизбежно. Другое дело, насколько их личные ценности и интересы могут повлиять на объективность, беспристрастность решения. Поэтому градостроительное зонирование — это система регулирования, которая предполагает участие граждан в процессе принятия решений.

Принцип 5 — баланс общественных и частных интересов. Традиционная система градорегулирования в советское время складывалась со смещенным балансом интересов в сторону государства. Государственные и муниципальные власти или нарушали права правообладателей земельных участков, или игнорировали их, преследуя при этом самые разные цели. Градостроительное зонирование является инструментом управления нового типа, который направлен на работу в системе партнерства. Градостроительное зонирование позволяет создать такое партнерство, решать сложные задачи соотнесения противоречивых интересов, поскольку это в равной мере необходимо всем главным его участникам — муниципалитету, нынешним и потенциальным владельцам недвижимости, инвесторам, застройщикам. Поэтому основным принципом градостроительного зонирования становится достижение баланса интересов на ином уровне по сравнению с командно-административной системой градостроительного регулирования. При каждом действии необходимо выявлять все прямо и косвенно заинтересованные в нем стороны, рассматривать все их выигрыши и проигрыши. Баланс общественных и частных интересов в регламентировании прав на использование участков и другой недвижимости, в построении и отправлении процедур градостроительного проектирования становится одним из важнейших факторов, определяющих эффективность развития всех уровней экономики — достатка семей, муниципальных и государственных бюджетов, малого, среднего и крупного частного бизнеса.

Принцип 6 — разграничения правовых и технических вопросов регулирования. Использование недвижимости рассматривается как часть права и регламентируется правовыми, юридическими нормами (законами и местными нормативными правовыми актами), а возможность реализации права определяется проектной документацией и, соответственно, техническими стандартами и требованиями. В качестве примера рассмотрим ситуацию перевода помещений в многоквартирных домах из одного вида использования в другое. С точки зрения регулирования это действие включает две составляющие — во-первых, это определение возможности использовать помещение по другому назначению, например, из жилья сделать офис или магазин, во-вторых — это определение технической возможности подобного переоборудования. Первая составляющая — правовая, она определяется допустимостью сочетания или недопущения конфликтности различных видов деятельности, расположенных по соседству, наличием шума, посторонних людей и т. д. Кроме того, во многих случаях местная власть требует плату за выбытие жилищного фонда, даже если реконструируемая квартира уже была ранее приватизирована. Оба эти условия не технические — они относятся к политике местной власти — и поэтому должны решаться в правовой плоскости. В градостроительном зонировании подобный перевод помещений может предусматриваться на определенных участках в силу поименования списка разрешенных видов использования. Это означает, что собственник может менять виды использования помещения из разрешенного ему списка без ограничений, платежей и дополнительных разрешений. Вторая составляющая — техническая возможность такого перевода. В случае если собственник имеет право на перевод, он не может делать реконструкцию без разрешения — он должен удостоверить, что на это есть технические возможности. Это делается с помощью получения технических условий, разработки и согласования проектной документации в соответствии со СНиПами (техническими регламентами) и другими нормами и инструкциями.

Принцип 7 — развития, приспособляемости градостроительного зонирования. Градостроительное зонирование отличается от административно-командной системы градостроительства наличием механизма постоянной адаптации к новым условиям, целям и ресурсам функционирования и развития города. Административно-командная система базировалась на решениях градостроительной документации и контроле за ее реализацией, прежде всего с точки зрения архитектурных параметров. Градостроительная документация разрабатывалась, утверждалась и реализовывалась, но изменения в нее вносить не разрешалось. Точнее, внесение изменений было затруднено, а в серьезных размерах — равноценно разработке нового проекта. Особенно это касалось генерального плана города. Корректировка этого документа означает практически его новую разработку и, самое главное, весь объем новых согласований. Для рыночных условий такая жесткость оснований регулирования, на основе которых должны осуществляться оценка текущих заявок, недопустима. Конкуренция заставляет бизнесменов принимать решения значительно быстрее, чем в предыдущие годы. Поэтому система градостроительного регулирования также должна постоянно приспосабливаться к новым условиям и изменяющимся тенденциям, чтобы не конфликтовать с запросами субъектов рыночной экономики. Отсюда — требование адаптивности градостроительного зонирования как важнейшего принципа, поддерживающего динамику рыночной экономики. Принцип приспособляемости градостроительного зонирования реализуется несколькими технологиями — это гибкость в выборе вида разрешенного использования, возможность отклонения от установленных регламентов и внесения изменений и дополнений в принятый нормативный правовой акт. В целом динамика градостроительного зонирования строится на принципе взаимосвязи глубины изменений регулирующих механизмов со сложностью их введения. Важно подчеркнуть — возможность осуществления изменений в целях приспособления системы регулирования к текущим условиям и тенденциям является неотъемлемой частью этой системы. Для этого в документах регулирования предусматриваются специальные процедуры.