Предоставление земельных участков для жилищного строительства в составе земель населенных пунктов

ВВЕДЕНИЕ

В настоящее время актуальность исследования правового режима земельных участков, предоставленных для жилищного строительства в населенных пунктах, находится на достаточно высоком уровне, что обусловливается целым рядом факторов.

Во-первых, проведение земельной реформы и усложнение правового регулирования общественных отношений по поводу использования и охраны земельных участков обусловили необходимость научного осмысления данной проблемы. Это привело к возникновению в российской юридической науке дискуссии о соотношении норм земельного и гражданского законодательства применительно к правовому режиму земельных участков.

Во-вторых, это высокая востребованность земельных участков, предоставленных для жилищного строительства, в гражданском обороте. Несмотря на общую тенденцию снижения числа населенных пунктов в нашей стране, городские поселения активно развиваются, осваивают новые территории, жилищное строительство идет очень высокими темпами, в том числе благодаря государственной поддержке строительной отрасли. За последние годы принят ряд новых федеральных законов, урегулировавших различные аспекты строительной деятельности, а в десятки других были внесены изменения. Были приняты практические меры по реализации Федеральной целевой программы «Жилище» и Национального проекта «Доступное и комфортное жилье — гражданам России».

В-третьих, крайне важной является проблема наиболее рационального использования земельных участков любого назначения, с учетом особой значимости земли как природного объекта, соблюдением принципа использования и охраны земли как основы жизни и деятельности народов Российской Федерации. И для решения этой проблемы не последнюю роль играет исследование в науке и выбор наиболее оптимального правового режима для земельных участков разного назначения.

Основной целью данной курсовой работы является исследование современного состояния правового регулирования отношений, связанных с предоставлением и дальнейшим использованием земельных участков, выделяемых для жилищного строительства, выявление существующих актуальных теоретических и практических проблем в данной сфере.

Для достижения указанной цели были поставлены следующие основные задачи:

1) анализ основных общетеоретических понятий, связанных с правовым регулированием земельных отношений, в том числе понятий «строительство», «вид разрешенного использования», «жилищное строительство», «застройщик», «жилое строение» и т. д.;

2) изучение порядка предоставления участков для жилищного строительства;

3) выявление и исследование наиболее актуальных проблем в законодательстве и правоприменительной практики в сфере предоставления и использования земельных участков под цели дачного и индивидуального жилищного строительства;

4) поиск решений выявленных проблем и формулирование предложений по совершенствованию действующего законодательства и практики его применения в сфере регулирования земель, предназначенных для жилищного строительства.

Объектом исследования стали общественные отношения, складывающиеся по вопросам предоставления и использования земельных участков для целей жилищного строительства.

Предмет исследования составляют нормы земельного, гражданского и градостроительного законодательства, устанавливающие порядок предоставления, основания и пределы использования земельных участков. В рамках предмета исследования анализируется система законодательных и иных нормативно-правовых актов, регулирующих земельные отношения в названной сфере, а также акты правоприменения, включая судебную практику.

Исследованием правового режима земель населенных пунктов в целом, а так же выделенных под жилищное строительство в частности, занимались такие видные российские ученые, как А. П. Анисимов, И. А. Иконицкая, О. И. Крассов, Б. В. Ерофеев, Г. А. Аксененок, С. А. Боголюбов, Н. И. Краснов, А. П. Анисимов и другие. Анисимов А. П. Актуальные проблемы правового режима земель населенных пунктов в Российской Федерации: Монография. — М.: Юрлитинформ, 2010. — 456 с.

При написании данной работы были использованы диалектический метод познания, общенаучные методы анализа и синтеза, формально-логический метод. Использованы также традиционные для юридических наук частнонаучные методы: технико-юридического анализа, толкования и т. д.

1. Понятие и элементы правового режима земель

1.1 Понятие правового режима земель Анализ понятия «правовой режим земель «имеет принципиальное значение для уяснения тех правовых рычагов, с помощью которых земельное законодательство регулирует широкий спектр земельных отношений. В наше время употребление этого термина стало привычным и обыденным, но вопрос о том, в чем заключается его значение, каково его содержание, остается недостаточно выясненным.

Рассматривая содержания понятия «правовой режим земель «, следует отталкиваться от хорошо разработанного в юридической науке понятия «правовой режим «. В самом широком понимании правовой режим — это совокупность всех позитивно-правовых предписаний, содержащихся в императивных и диспозитивных нормах, и основанных на них (или им не противоречащих) субъективно-правовых притязаний, существующих и действительных с точки зрения права и в соответствующих случаях определяющих права, обязанности, дозволения, запреты и предписания абсолютно всех лиц (или в отношении абсолютно всех лиц) по поводу того предмета (явления), в отношении которого они установлены Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая): Федеральный закон № 14-ФЗ от 26.01.1996 // Собрание законодательства РФ. 29.01.1996 № 5. Ст. 410.

Категория «правовой режим» тесно взаимосвязана с понятием «механизм правового регулирования», которое означает систему правовых средств, организованных наиболее последовательным образом в целях преодоления препятствий, стоящих на пути удовлетворения интересов субъектов права. Если механизм правового регулирования — юридическая категория, показывающая, как осуществляется правовое регулирование, то правовой режим — в большей мере содержательная характеристика конкретных нормативных средств, призванных организовать определенный участок жизнедеятельности людей. Правовой режим представляет собой специфический механизм правового регулирования, его особый порядок, направленный на конкретные виды субъектов и объектов, «привязанный» не столько к отдельным ситуациям, сколько к более широким общезначимым социальным процессам (состояниям), в рамках которых эти субъекты и объекты взаимодействуют. Матузов Н. И., Малько А. В. Правовые режимы: вопросы теории и практики // Правоведение. — 1996. — № 4. — С. 25−26.

Представление же о правовом режиме земель формировалось постепенно. Впервые вопрос о земельном режиме затронул И. И. Евтихиев. Он писал, что при общем правовом основании — государственной собственности на землю — существуют разные и не совпадающие по объему земельные режимы для отдельных разрядов земель. Под земельным режимом было предложено понимать статус прав и обязанностей органов земельного управления в отношении данного разряда земель, т. е. выполнение органами земельного управления основных функций: административной, юрисдикционной и нормативной.

Таким образом, по его мнению, земельный режим (т.е. правовой режим земель, выражаясь современным языком) сводился к полномочиям органов управления землями Жилищный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон № 188-ФЗ от 29.12.2004 // Парламентская газета. № 7−8. 15.01.2005.

Аналогичного мнения придерживался А. В. Венедиктов. Рассматривая вопрос о различиях правового режима отдельных видов государственного имущества (земли, основных и оборотных средств), он считал, что все различия в характере и назначении этих объектов отражаются лишь на объеме прав и обязанностей отдельных государственных органов, ими ведающих, т. е. на правовом режиме соответствующих видов государственных имушеств Земельный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон № 136-ФЗ от 25.10.2001 // Парламентская газета. № 204−205. 30.10.2001.

В монографическом исследовании «Общая теория советского земельного права» Н. И. Краснов указывает, что под правовым режимом государственного земельного фонда следует понимать установленный нормами советского земельного права порядок возможного или должного поведения по отношению к земле как объекту права исключительной собственности государства, государственного управления земельным фондом, права землепользования и правовой охраны, направленный на обеспечение ее рационального использования в качестве всеобщего условия труда и основного (главного) средства производства в сельском хозяйстве О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации: Федеральный закон № 189-ФЗ от 29.12.2004 // Парламентская газета. № 7−8. 15.01.2005.

Г. А. Аксененок полагал, что определить правовой режим любой категории земель — это значит, во-первых, дать понятие этих земель как объекта данного земельного отношения, во-вторых, определить круг землепользователей этих земель, установить их права и обязанности, в-третьих, выявить порядок государственного управления этими землями и, наконец, в-четвертых, указать на те формы и меры ответственности, которые определены законом для пользователей Градостроительный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон № 190-ФЗ от 29.12.2004 // Парламентская газета. № 5−6. 14.01.2005.

С.А. Боголюбов полагал, что правовой режим земель определяется совокупностью правил их использования и включения в гражданский оборот, охраны, учета и мониторинга, установленных земельным, градостроительным, лесным, водным, природоохранным и иным законодательством, законодательством о недрах, и распространяется на земли определенной категории. Земля и право. Пособие для российских землевладельцев. — М., 1997. — С. 34−35.

По мнению И .Л. Иконицкой, правовой режим земель представляет собой установленное нормами права возможное и должное поведение по отношению к земле как к объекту права собственности и иных прав на земельные участки, объекту государственного управления земельными ресурсами и объекту правовой охраны земли как природного ресурса, выполняющего определенные Конституцией РФ важнейшие социально-экономические функции — основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории Об охране окружающей природной среды: Федеральный закон № 7-ФЗ от 10.01.2002 // Парламентская газета. № 9. 12.01.2002.

Насколько можно заметить, вышеприведенные определения хоть и отличаются в чем-то друг от друга, в целом говорят примерно об одном — порядок управления, охраны и пользования. Однако, наиболее полным, раскрывающим все характеристики правового режима, представляется определение, данное А. С. Трифоновым: «под правовым режимом земель понимается совокупность всех действующих правовых предписаний, определяющих разрешенное использование, правила и условия включения в гражданский оборот земельных участков, их охраны, учета и мониторинга, в соответствии с принадлежностью земельных участков к той или иной категории земель и территориальным зонированием» Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный Закон № 131-ФЗ от 06.10.2003 // Парламентская газета. № 186. 8.10.2003.

А.А. Минаева отмечает, что понятие правового режима земель можно рассматривать в узком и широком смыслах. Если выделять только особенное в правовом регулировании, например, земель заповедников при сопоставлении с землями памятников природы, то речь будет идти об их правовом режиме в узком смысле. А если рассматривать правовой режим земель заповедников независимо и отдельно от правового режима других видов земель, то для его наиболее полной характеристики следует включать в него также нормы, относящиеся к правовому режиму категории земель особо охраняемых природных территорий и объектов и общему правовому режиму земель России в целом, и тогда будет раскрыт правовой режим земель заповедников в широком смысле.

Аналогично в узком и широком смысле можно выделять правовые режимы других видов, категорий земель О предоставлении социальных гарантий Героям Социалистического Труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы: Федеральный Закон Российской Федерации № 5-ФЗ от 9.01.1997 // Российская газета от 21 января 1997 г.

Однако что касается земельных участков и их частей, то, кажется, имеет смысл говорить об их правовом режиме только в широком смысле. Редко можно встретить специальное нормативное регулирование отношений по поводу какого-то конкретного участка и тем более его части.

Понятие «правовой режим земель «имеет принципиальное значение для того, чтобы уяснить те правовые средства, с помощью которых земельное законодательство регулирует широкий спектр земельных отношений. Использование данной правовой категории позволяет выявить сущность всего земельного права, поскольку именно понятие «правовой режим земель «отражает особый характер правового регулирования использования и охраны земель, определяет земельный правопорядок в стране.

Правовой режим земель населенных пунктов — это особый порядок регулирования жизнедеятельности в границах городских и сельских населенных пунктов, осуществляемый посредством установления субъектам земельных правоотношений стимулов и ограничений, дозволений и запретов в области разрешенного использования и охраны земель, а также особенностей управления на данной территории в порядке, определяемом градостроительным, земельным, экологическим и иным законодательством Российской Федерации и субъектов РФ, а также муниципальными правовыми актами.

Содержание данного понятия имеет не только теоретическое, но и практическое значение Суть правового режима конкретного земельного участка чрезвычайно важна для его собственника, владельца, пользователя или арендатора. Лицо, использующее земельный участок, по вполне понятным причинам должно знать, какие обязанности на него возлагаются.

В теории земельного права считается, что правовой режим земель представляет собой совокупность правовых норм, определяющих сущность следующих элементов этого понятия: право собственности на землю, прав на землю лиц — несобственников земельных участков, управления в сфере использования и охраны земель, правовой охраны земель О внесении изменений в статью 16 Федерального закона «О содействии развитию жилищного строительства» и Земельный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон № 138-ФЗ от 14.06.2011 // Российская газета. № 129. 17.06.2011. Нередко в состав данного понятия включаются также и меры ответственности за нарушение земельного законодательства О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы: Закон РФ № 4301−1 от 15.01.1993 // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 18 февраля 1993 г. № 7. Ст. 247. На наш взгляд, это правильный подход, так как такие меры ответственности, как гражданско-правовая, административная, дисциплинарная и уголовная, регулируются не земельным, а иными отраслями законодательства. Поэтому в качестве элемента понятия «правовой режим земель «имеет смысл рассматривать только такие меры ответственности, которые предусмотрены непосредственно земельным законодательством и отражают специфику предмета правового регулирования данной отрасли. Речь идет о принудительном прекращении права на землю (принудительном изъятии земельного участка) за нарушение земельного законодательства — особой мере ответственности, которая применяется только в земельном праве.

Свой вклад в решение данного вопроса внес Земельный кодекс РФ. Так, согласно п. 2 ст. 7 ЗК РФ, правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. При этом данную норму ЗК РФ нельзя рассматривать в качестве нормы общего характера, поскольку на данном этапе земельной реформы она не применима ко всем категориям земель. Как отмечал О. И. Крассов, это «объясняется тем, что разрешенное использование, определяемое путем территориального зонирования, устанавливается главным образом в отношении земель поселений. Соответственно, его нельзя рассматривать в качестве общего принципа земельного законодательства». Крассов О. И. Понятие и содержание правового режима земель // Агробизнес и право. — 2003. — № 1. — С.12.

Н.И. Краснов выделяет правовой режим, общий для всех земель, всего земельного фонда государства, и особенные правовые режимы отдельных категорий земель Об основах регулирования земельных отношений в Краснодарском крае: Закон Краснодарского края № 532-КЗ от 05.11.2002 // Кубанские новости. № 240. 14.11.2002. О. И. Крассов общим объектом земельных правоотношений называет землю как определенную часть земной поверхности СП 30−102−99. Планировка и застройка территорий малоэтажного жилищного строительства. Свод правил по проектированию и строительству от 30.12.1999 // Электронная справочная система «Консультант плюс» [электронный ресурс]: — 2012. — URL: http://consultant.ru. Представляется, что под общим правовым режимом земель можно понимать правовой режим земель как части земной поверхности в пределах границ России, рассматриваемых уже не как объект исключительной собственности государства, а как природный объект и ресурс, который находится и в публичной, и в частной собственности, используется и подлежит всемерной охране и защите в качестве основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1 ст. 9 Конституции РФ).

Неотъемлемым элементом правового режима земель являются ограничения прав лиц, использующих земельные участки, путем установления зон с особыми условиями использования земель, санитарных зон, охранных зон и т. п. Задача установления таких зон — ограничение прав лиц, использующих земельные участки, как правило, в публичных интересах. Правовой режим земель зависит также от того, установлен в отношении него публичный сервитут или нет.

Частный сервитут не может рассматриваться как элемент правового режима земель, поскольку устанавливается и зависимости от сложившихся условий использования земельных участков в конкретной ситуации. Публичные же сервитуты, как правило, устанавливаются в зависимости от условий использования соответствующих категорий земель, предусмотренных в законодательстве СНиП 31−02−2001. Дома жилые одноквартирные // Электронная справочная система «Консультант плюс» [электронный ресурс]: — 2012. — URL: http://consultant.ru.

В земельном законодательстве применяются особые способы определения правового режима земель. Подпункт 8 п. 1 ст. 1 Земельного Кодекса РФ (далее по тексту — ЗК РФ СП 30−102−99. Планировка и застройка территорий малоэтажного жилищного строительства // Электронная справочная система «Консультант плюс» [электронный ресурс]: — 2012. — URL: http://consultant.ru) гласит, что правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонирование территорий и требованиям законодательства. Практически аналогичная норма содержится в п. 2 ст. 7 ЗК РФ, согласно которой правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. Подпункт п. 1 ст. 1 ЗК РФ закрепляет принцип обеспечения дифференцированного подхода к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы.

Указанные правовые нормы частично раскрывают суть понятия «правовой режим земель «. Однако, во-первых, закрепленное в ЗК РФ понятие правового режима земель характеризует только правовые способы определения содержания данного понятия, оно не касается тех элементов, из которых складывается правовой режим.

Во-вторых, выраженное в ЗК РФ представление о правовом режиме не имеет общего характера, оно неприменимо ко всем категориям земель. Это объясняется тем, что разрешенное использование земельного участка, которое определяется в результате зонирования территорий (градостроительного зонирования), проводится главным образом на землях поселений и в некоторых иных случаях.

В-третьих, указанное понятие правового режима земель не охватывает всех способов, с помощью которых обеспечивается установление соответствующего правового режима земель. В ЗК РФ говориться только делении земель на категории, зонировании территории и разрешенном использовании. Между тем существуют иные важные и реально применяемые средства определения правового режима земель: установление ограничений прав на землю, публичных сервитутов О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодатель-ства: Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24 марта 2005 года № 11 // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. — 2005. — № 5.

Термин «зонирование» весьма широко используется в нашем законодательстве (п. 2 ст. 7 ЗК РФ, пп. 8 п. 1 ст. 1 ЗК РФ и т. д.). Однако четкого определения данного понятия в ЗК РФ нет. В. В. Петров определяет зонирование как разделение земель на участки с различными целевым назначением и правовым режимом использования Постановление Арбитражного суда Пензенской области по делу № А49−5848/2006 от 15.01.2007 г. // Электронная справочная система «Консультант плюс» [электронный ресурс]: — 2012. — URL: http://consultant.ru. С. А. Боголюбов в основе зонирования видит разницу в назначении и охране Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа по делу № А49−5848/2006 от 13.06.2007 г. // Электронная справочная система «Консультант плюс» [электронный ресурс]: — 2012. — URL: http://consultant.ru. А. Г. Нецветаев отмечает, что зонирование территорий является средством уточнения и детализации правового режима определенной категории и представляет собой дополнительный по отношению к подразделению земель на категории способ регулирования использования земель, как правило, в пределах отдельных категорий Постановление Конституционного Суда РФ от 28 мая 2010 г. № 12-П По делу «О проверке конституционности частей 2, 3 и 5 статьи 16 Федерального Закона «О введении в действие Жилищного Кодекса Российской Федерации», частей 1 и 2 статьи 36 Жилищного Кодекса Российской Федерации, пункта 3 статьи 3 и пункта 5 статьи 36 Земельного Кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан Е. Ю. Дугенец, В. П. Минина и Е. А. Плеханова // Электронная справочная система «Консультант плюс» [электронный ресурс]: — 2012. — URL: http://consultant.ru.

Зонирование территорий применяется в основном на землях населенных пунктов. Согласно ст. 83 ЗК РФ порядок использования земель населенных пунктов определяется в соответствии с зонированием их территорий. Территория населенного пункта в пределах его административных границ делится на территориальные зоны. Документы зонирования территорий утверждаются и изменяются нормативными правовыми актами местного самоуправления — правилами землепользования и застройки.

Особое практическое значение имеет понятие «правовой режим земельного участка». Понятие «правовой режим земельного участка» отлично от понятия «правовой режим земель «и «правовой режим категории земель «. Основное содержание понятия «правовой режим земельного участка» сводится к правам и обязанностям его собственника, владельца, пользователя или арендатора. Определить правовой режим конкретного земельного участка можно только на основе учета целого комплекса целого комплекса различных условий. Вышеупомянутый частный сервитут, который, как было сказано, не может являться элементом правового режима земель, как раз является одной из характеристик правового режима конкретного земельного участка.

Однако главным фактором, определяющим правовой режим земельного участка, является целевое назначение категории земель, в составе которой находится участок. Целевое назначение категории земель, в свою очередь, определяет возможность использования земли на соответствующем титуле — праве собственности или на титулах, производных от права собственности.

На правовой режим земельного участка оказывает влияние осуществление некоторых управленческих функций. Так, на содержание прав и обязанностей лица, использующего земельный участок, может повлиять изъятие земельного участка для государственных и муниципальных нужд. Правовой режим участка земли может измениться в результате резервирования земель. Правовой режим земельных участков на землях населенных пунктов прямо зависит от результатов территориального зонирования, от содержания градостроительных регламентов, закрепляющих виды разрешенного использования земельных участков и находящиеся на них объектах недвижимости.

1.2 Элементы правового режима земель Хотя специальных монографических исследований об элементах правового режима в земельном праве не проводилось, анализируя отечественные работы, можно заметить, что спектр мнений по данному вопросу довольно разнообразен. Большинство авторов включают в содержание правового режима земель такие элементы, как право собственности на землю, право пользования землей (иные виды прав на землю), управление в сфере использования и охраны земель. Также к основным элементам правового режима некоторые исследователи относят: порядок предоставления земель, охрану земель или правовую охрану земель, права и обязанности лиц, использующих земельные участки, меры ответственности за нарушение законодательства. В последние годы отдельные авторы выделяют оборотоспособность, правовое регулирование оборота земельных участков, государственную регистрацию прав на земельные участки О льготном порядке предоставления земельных участков для индивидуального жилищного строительства многодетным семьям, в частности, в Новосибирской области: Письмо Минэкономразвития № Д23−4460 от 2010;11−01 // Электронная справочная система «Консультант плюс» [электронный ресурс]: — 2012. — URL: http://consultant.ru.

Как справедливо было замечено А. В. Малько, О. С. Родионовым: «отсутствие основных структурных элементов правового режима, соответствующих основным элементам механизма правового регулирования, само по себе превращает правовой режим в недостроенную, нерабочую конструкцию» Письмо Министерства экономического развития Российской Федерации от 26 июля 2011 г. № ОГ-Д23−606 // Электронная справочная система «Консультант плюс» [электронный ресурс]: — 2012.

О.И. Крассов выделяет следующие основные элементы понятия «правовой режим земель «О статусе жилого дома блокированной застройки: Письмо Минэкономразвития РФ от 17.10.2011 № ог-д23−1694 // Электронная справочная система «Консультант плюс» [электронный ресурс]: — 2012. — URL: http://consultant.ru:

— право собственности на землю;

— иные права на землю;

— управление использованием и охраной земель;

— правовую охрану земель;

— меры ответственности за нарушение земельного законодательства.

Элементы понятия «правовой режим земель «следует отличать от правовых средств определения их содержания, к которым относятся:

— установление основного целевого назначения земель ;

— территориальное, функциональное и экологическое зонирование;

— ограничения прав лиц, использующих земельный участок.

Б.В. Ерофеев выделяет совершенно другие элементы понятия «правовой режим земель «Аксененок Г. А. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения // Сельское хозяйство и право в СССР и Италии. — М., 1977.:

— границы его распространения (общий правовой режим с учетом специфики каждой земельной категории, и земельные угодья с правовым режимом, конкретизирующим общий режим применительно к особенностям данных земельных угодий);

— порядок государственного регулирования использования земель (органы, осуществляющие это регулирование, формы регулирования земельных отношений на конкретных землях);

— наличие круга субъектов земельных правоотношений, обязанных соблюдать установленные правила земельного режима;

— содержание прав и обязанностей субъектов земельных правоотношений, участвующих в сфере действия правового режима тех или иных земель ;

— эффективный правовой механизм, обеспечивающий охрану правового режима использования земель от нарушений.

А.С. Трифонов основными элементами правового режима земель (применительно к землям промышленности) выделяет Воробьева Л. В. Земельное право Российской Федерации: учебник. — Тамбов: Изд-во Тамб. гос. техн. ун-та, 2007.:

— целевое назначение и разрешенное использование;

— оборотоспособность;

— права и обязанности собственников, землепользователей и арендаторов земельных участков, связанные с пользованием, владением и распоряжением земельными участками;

— охрана, учет и мониторинг.

Как можно заметить, различные авторы выделяют различные элементы. На наш взгляд, наиболее полно и развернуто раскладывает правовой режим на элементы Б. В. Ерофеев, выделяя именно те характеристики, которые наиболее полно описывают сущность конкретного правового режима .

Обязательным элементом правового режима является определение границ его распространения, а, например, О. И. Крассов не выделяет этот элемент в своей схеме. Использование только тех элементов, которые он предлагает, не позволит в полной мере отличать некоторые правовые режимы друг от друга. Поэтому далее будут рассмотрены те элементы правового режима земель, которые выделены Б. В. Ерофеевым.

В РФ выделяются категории земель, на которых устанавливается общий правовой режим с учетом специфики каждой земельной категории, и земельные угодья с правовым режимом, конкретизирующим общий режим применительно к особенностям данных земельных угодий. Так, на землях населенных пунктов действует режим застройки земель жилыми и иными зданиями, являющийся общим для всей этой земельной категории; на земельных же участках, являющихся землями общего пользования, применяется особый режим застройки, выражающийся в возведении только тех строений и сооружений, которые соответствуют целевому назначению этих угодий и не противоречат ему.

В силу этого наличие объекта правового режима, его границ, определяющих пределы действия данного режима, является первым условием и элементом правового режима земель. Правовой режим земель, присущий всему составу земель России, разделяется на правовые режимы категорий земель, которые, в свою очередь, разделяются на правовые режимы составляющих категорий земельных угодий.

Объектом общего правового режима является весь состав земель Российской Федерации в пределах ее государственных границ. Общий правовой режим можно подразделить на обычный и пограничный, поскольку в пограничных районах страны действует общий режим государственной границы, а на границах землепользовании (угодий) могут вводиться ограничения в режиме использования их в интересах других лиц.

Объектом особого правового режима являются земли сельскохозяйственного назначения; земли населенных пунктов; земли промышленности, транспорта и иного назначения; земли особо охраняемых территорий; земли лесного фонда; земли водного фонда; земли запаса.

Рассматривая порядок государственного регулирования использования земель, можно выделить следующие аспекты:

а) органы, осуществляющие это регулирование. К их числу относятся государственные органы общей компетенции и специальной компетенции. Так, ЗК РФ относит государственные органы представительной и органы исполнительной власти, а также органы местного самоуправления к числу органов общей компетенции в области регулирования земельных отношений, а Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии (РОСРЕЕСТР), Министерство сельского хозяйства РФ к органам специальной компетенции.

б) формы регулирования земельных отношений на конкретных землях. В законе выделяются следующие формы регулирования:

— установление правил получения земель в использование на правах собственности, землевладения, землепользования и аренды, правил осуществления этого использования и правил прекращения или приостановления такого использования;

— контролирование отдельных видов деятельности лиц, использующих землю по осуществлению хозяйствования на данной земле. Например, контроль за строительством, которое осуществляется по согласованию с землеустроительными, архитектурно-градостроительными, пожарными, санитарными и природоохранительными органами;

— вмешательство в эту деятельность при наличии определенных фактов и государственных потребностей. Так, органы Росреестра привлекают к ответственности лиц, виновных в нарушении земельного законодательства; земельные участки могут быть изъяты (выкуплены) органами, специально на то уполномоченными, для государственных или муниципальных нужд; права лиц, использующих землю, могут быть ограничены в интересах других лиц в случаях, предусмотренных законодательством. Субъектов земельных правоотношений, обязанных соблюдать установленные правила земельного режима, можно подразделить на следующие группы:

а) лица, использующие землю на праве собственности, землевладения, землепользования и аренды, круг правомочий которых различен в зависимости от оснований использования. Например, если собственники земель обладают всеми правомочиями, предусмотренными ЗК РФ, то землевладельцы лишены некоторых прав, предусмотренных ЗК РФ. Конкретные права землевладельцев и землепользователей по использованию земельных участков устанавливаются договором, по которому получен земельный участок;

б) лица, не использующие данный земельный участок, но в силу своей предусмотренной законом деятельности обязанные соблюдать правовой режим земель. Так, по пахотным землям как сельскохозяйственным угодьям и произрастающим на них посевам запрещается проезд, складирование материалов и другие действия, допустимые в других местах (дороги, свалки мусора и т. п.).

Четвертый элемент правового режима земель (по Б.В. Ерофееву) является содержание прав и обязанностей субъектов земельных правоотношений, участвующих в сфере действия правового режима тех или иных земель Ерофеев Б. В. Земельное право: учебник. - М.: Профобразование, 2001.

Эти права и обязанности зависят от:

а) объекта земельно-правового режима. Так, на землях рекреационного назначения запрещается уставная и иная деятельность граждан и юридических лиц, препятствующая использованию этих земель по их целевому назначению;

б) от субъектов земельных правоотношений, находящихся в сфере действия земельно-правового режима. Например, иностранным гражданам и юридическим лицам, а также лицам без гражданства не могут предоставляться в аренду земельные участки, входящие в состав земель особо охраняемых территорий;

в) от особенностей правового режима категорий земель и земельных угодий. Так, в местах проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов и этнических групп в случаях, предусмотренных законодательством, допускается традиционное экстенсивное природопользование, не вызывающее антропогенной трансформации охраняемых природных комплексов, т. е. допускается на этих землях режим, отличный от режима иных земельных угодий, которые должны использоваться эффективно;

г) от обстановки в данной местности, возникающей на данный конкретный момент. Так, в местностях, объявленных в установленном порядке зонами чрезвычайной экологической ситуации, ограничиваются отдельные виды землепользования и природопользования (п. 3 ст. 58 Федерального Закона «Об охране окружающей природной среды» Ерофеев Б. В. Земельное право России: учебник. — М.: Юрайт-Издат, 2004.).

Наличие эффективного правового механизма, обеспечивающего охрану правового режима использования земель от нарушений, выражается в следующем:

а) наличие мер юридической ответственности за нарушения правового режима. Так, в случае систематического нарушения установленных режимов использования земель право собственности, землевладения, землепользования и аренды на них может быть прекращено; в случае нарушения законодательства, которым установлен тот или иной режим земель, наступает соответствующая юридическая ответственность;

б) наличие правового механизма, обеспечивающего восстановление нарушенного правового режима земель. Например, сделки с землей, совершенные в нарушение установленного правового режима данной земли, признаются недействительными с момента их совершения;

в) наличие правового механизма, обеспечивающего предотвращение нарушений земельного режима, т. е. наличие в законодательстве профилактических правовых мер. Так, в целях предотвращения химического, бактериального, радиоактивного и другого загрязнения почв законом устанавливаются нормативы предельно допустимых концентраций в почве, что позволяет предотвратить ущерб, причиняемый земле неизбежными отходами производства Земельное право: учебник. / В. Х. Улюкаев, В. Э. Чуркин, В. В. Нахратов, Д. В. Литвинов. — М.: Частное право, 2010.

Подводя итог, следует отметить, что понятие «правовой режим земель» лишь упоминается в действующем законодательстве, однако не раскрывается его содержание, которое позволило бы наиболее полно и системно усвоить содержание земельно-правового регулирования. Однако в теории Земельного права взгляды на составляющие элементы правового режима часто не совпадают.

1.3 Понятие и состав земель населенных пунктов Населенный пункт — территория концентрированного проживания людей. В России все населенные пункты делятся на виды, выделяемые по различным признакам. Используется несколько классификаций населенных пунктов. ЗК РФ делит населенные пункты на города, рабочие, курортные и дачные поселки, сельские населенные пункты. В основе такой классификации лежит функциональная и производственная специализация населенных пунктов в сочетании с численностью населения.

Конституция РФ (ст. 131) и Гражданский кодекс РФ не используют понятие «населенный пункт», заменяя его на понятие «поселение». В соответствии с этими нормативными актами поселения делятся на два вида в зависимости от функциональной и производственной специализации — городские и сельские.

Градостроительный кодекс РФ также исходит из наименования территорий концентрированного проживания людей «городскими и сельскими поселениями», определяя их дальнейшую детальную классификацию в зависимости от численности населения. Так, городские поселения подразделяются на сверхкрупные, крупнейшие, крупные, большие города, малые города и поселки. Особое место занимают города федерального значения, которые по правовому статусу приравнены к субъектам РФ. Предусматривается существование и такой категории городов, как «города науки», которым решением Президента РФ присваивается статус наукограда. Сельские поселения бывают большими, средними и малыми.

Термин «поселение» уточняется в Федеральном Законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», где для целей этого Федерального закона установлены следующие основные понятия :

1) сельское поселение — один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

2) городское поселение — город или поселок с прилегающей территорией (в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями в соответствии с настоящим Федеральным законом и законами субъектов Российской Федерации), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

3) поселение — городское или сельское поселение Иконицкая И. А. Земельное право Российской Федерации: учебник. — М.: Юрист, 2002.

Ни в Земельном, ни в Градостроительном кодексах РФ понятие «поселение» ранее не раскрывалось, поэтому в правоприменительной практике сложилось два мнения:

в земельном и градостроительном законодательстве понятие «поселение» используется в значении «населенный пункт»;

согласно формальному толкованию закона понятие «поселение» в земельном и градостроительном законодательстве может использоваться только в том значении, которое ему дано в другой отрасли права (законодательном акте), определяющей государственно-административное устройство страны Нецветаев А. Г. Земельное право: Учебно-методический комплекс. — М.: Изд. центр ЕАОИ, 2008.

В этой связи показательны ответы комитетов Госдумы на запросы органов законодательной власти субъектов РФ. Например, ответ на запрос Самарской губернской Думы о содержании понятий «поселение» и «административный центр»: «В указанных нормах понятие „поселение“ соответствует нормам Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ. Существует определенное различие в применении понятия „поселение“ в законодательстве о местном самоуправлении и в земельном законодательстве. Использование определенного значения данного понятия зависит от конкретного содержания правовых норм, в которых оно применяется, что может быть установлено на основе комментариев к этим нормам и правоприменительной практики» Крассов О. И. Земельное право современной России. — М.: ДЕЛО, 2003.

Таким образом, оставался открытым вопрос о тождественности или нетождественности понятия «поселение», используемого в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», в Земельном и Градостроительном кодексах РФ. Крассов О. И. Земельное право: учебник. — М.: Юристъ, 2007.

Возникшие разногласия неблагоприятно влияли на рынок земли в Российской Федерации и развитие территорий. По этой причине Комитетом Государственной Думы РФ по промышленности, строительству и наукоемким технологиям, возглавляемым М. Л. Шаккумом, был подготовлен законопроект, содержащий поправки к Земельному кодексу РФ, который был принят 18 декабря 2006 года. На смену понятия «земли поселений» пришло понятие «земли населенных пунктов».

Согласно указанному закону дефиниция «земли поселений» меняется на дефиницию «земли населенных пунктов». При этом понятие «черта поселения» исключается из текста закона. На смену ему законодатель вводит новую дефиницию «граница населенного пункта», вернее, заимствует ее из Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», тем самым убирая разногласие между законами.

В ст. 84 Земельного кодекса РФ законодатель попытался определить порядок установления или изменения границ населенных пунктов, изложив ее также в новой редакции. Правда, в этой статье законодательная техника оставляет желать лучшего: статья 84 ЗК РФ «Порядок установления или изменения границ населенных пунктов» фактически не содержит этого порядка.

Таким образом, на смену понятия «земли поселений» пришло понятие «земли населенных пунктов», при этом законодатель забыл определить, что есть «населенный пункт».

Но, несмотря на такие расхождения в терминологии в различных нормативно-правовых актах, из смысла законодательства следует, что понятия «населенный пункт» и «поселение» являются синонимами.

Практика учета не совпадает в полном объеме ни с одним из вышеуказанных терминологических подходов, хотя очевидно отходит от понятий Земельного кодекса РФ. Так, учетная статистика ведется по городам, подразделяемым на девять видов в зависимости от численности населения, поселкам городского типа четырех видов по численности населения и сельских населенных пунктов, далее не классифицируемых. В общей сложности число населенных пунктов (поселений) превышает 150 тыс., из которых число городов составляет 1100, поселков городского типа 1286 и сельских населенных пунктов — 15 312 530. Из общего числа городов 65 специализируются на тех или иных видах деятельности, позволяющих придать им статус наукоградов Общая теория советского земельного права / Г. А. Аксененок, Н. И. Краснов, И. А. Иконицкая. — М.: Наука, 1983.

Как уже было сказано, в составе земель РФ земли, на которых расположены городские и сельские поселения, в законодательстве выделяются в самостоятельную категорию, именуемую землями населенных пунктов. Земли населенных пунктов отделяются от других категорий земель границами поселений. Земельные участки, расположенные в пределах границ населенного пункта, образуют его территорию.

Проекты границ населенных пунктов разрабатываются органами местного самоуправления (за исключением городов федерального значения) на основе генеральных планов и вступают в силу после утверждения органами соответствующих субъектов РФ по согласованию с органами местного самоуправления.

В категорию земель населенных пунктов не входят земли, занятые объектами жилой и производственной застройки, расположенные за границами населенных пунктов. Так, земли, занятые поселками в национальных парках, лесном фонде, либо города закрытых административно-территориальных образований учитываются соответственно как земли природоохранного назначения, лесного фонда либо промышленности. Значительная часть сельских населенных пунктов расположена на землях сельскохозяйственного назначения. На территории таких поселений действует режим, установленный для данной категории земель .

Земли населенных пунктов по целевому назначению не однородны. В их составе могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам:

1) жилым;

2) общественно-деловым;

3) производственным;

4) инженерных и транспортных инфраструктур;

5) рекреационным;

6) сельскохозяйственного использования;

7) специального назначения;

8) военных объектов;

9) иным территориальным зонам Петров В. В. Земельное право: учебник. — М.: Зерцало, 2000.

Жилые зоны предназначены для застройки многоквартирными, многоэтажными жилыми домами, жилыми домами малой и средней этажности, индивидуальными жилыми домами с приусадебными земельными участками. В жилых домах допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и культурно-бытового обслуживания населения, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, промышленных, коммунальных и складских объектов, для которых не требуется установление санитарно-защитных зон и деятельность которых не оказывает вредное воздействие на окружающую среду (щум, вибрация, магнитные поля, радиационное воздействие, загрязнение почв, воздуха, воды и иные вредные воздействия). К жилым зонам относятся также территории садоводческих и дачных кооперативов, расположенные в пределах границ поселений.

Общественно-деловые зоны предназначены для размещения объектов здравоохранения, культуры, торговли, общественного питания, бытового обслуживания, коммерческой деятельности, а также образовательных учреждений среднего профессионального и высшего профессионального образования, административных, научно-исследовательских учреждений, культовых зданий и иных зданий, строений и сооружений, стоянок автомобильного транспорта, центров деловой, финансовой, общественной активности. В перечень объектов недвижимости, разрешенных к размещению в общественно-деловых зонах, могут включаться жилые дома, гостиницы, подземные или многоэтажные гаражи.

Производственные зоны предназначаются для размещения промышленных, коммунальных и складских объектов, обеспечивающих их функционирование объектов инженерной и транспортной инфрастуктуры, а также для установления санитарно-защитных зон таких объектов. В санитарно-защитных зонах промышленных, коммунальных и складских объектов не допускается размещение жилых домов, дошкольных образовательных учреждений, общеобразовательных учреждений, учреждений здравоохранения, учреждений отдыха, физкультурно-оздоровительных и спортивных сооружений, садоводческих, дачных и огороднических кооперативов, а также производство сельскохозяйственной продукции. Благоустройство территорий производственных зон осуществляется за счет собственников производственных объектов.

Зоны инженерной и транспортной инфраструктуры предназначены для размещения и функционирования сооружений и коммуникаций железнодорожного, автомобильного, речного, морского, воздушного и трубопроводного транспорта, связи, инженерного оборудования. Для предотвращения вредного воздействия сооружений и коммуникаций транспорта, связи, инженерного оборудования на среду жизнедеятельности обеспечивается соблюдение необходимых расстояний от таких объектов до территории жилых, общественно-деловых и рекреационных зон и других требований в соответствии с государственными градостроительными нормативами и правилами, а также со специальными нормативами, правилами застройки. Сооружения и коммуникации транспорта, связи, инженерного оборудования, эксплуатация которого оказывает прямое вредное воздействие на безопасность населения, размещаются за пределами городских и сельских поселений.

Территории в границах отвода сооружений и коммуникаций транспорта, связи, инженерного оборудования и их санитарно-защитных зон подлежат благоустройству с учетом технических и эксплуатационных характеристик таких сооружений и коммуникаций. Обязанности по благоустройству указанных территорий возлагаются на собственников сооружений и коммуникаций транспорта, связи, инженерного оборудования.

Рекреационные зоны предназначены для организации мест отдыха населения и включают в себя парки, сады, городские леса, лесопарки, пляжи, иные объекты. В рекреационные зоны могут включаться особо охраняемые природные территории и природные объекты. На территории рекреационных зон не допускается строительство и расширение действующих промышленных, коммунальных и складских объектов, непосредственно не связанных с эксплуатацией объектов оздоровительного и рекреационного назначения.

Зоны сельскохозяйственного использования в пределах границ городских и сельских поселений заняты пашнями, садами, виноградниками, огородами, сенокосами, пастбищами, а также сельскохозяйственными зданиями, строениями, сооружениями. Территории указанных зон могут быть использованы в целях ведения сельского хозяйства до момента изменения вида их использования в соответствии с генеральным планом и правилами застройки.

Зоны специального назначения выделяются для размещения кладбищ, крематориев, скотомогильников, свалок бытовых отходов и иных объектов, использование которых несовместимо с использованием других видов территориальных зон городских и сельских населенных пунктов.