Административная реформа. 
Учреждения для управления губерний

Екатерина не питала иллюзий по поводу исполнения изданных ею законопроектов. Она решила укрепить «властную вертикаль». Это её желание в совокупности с давно назревшими проблемами в управлении породило главное событие 1775 года появление на свет одного из важнейших законодательных актов Екатерины II — «Учреждения для управления губерний». Само знакомство с этим обширным документом объемом более полутораста печатных страниц убеждает, что готовя его, императрица проделала поистине гигантский труд. Об этом свидетельствуют и многочисленные черновики, сохранившиеся в ее архиве. Как единодушно утверждают историки русского права, «Учреждения» были новым словом в законодательной практике России: документ отличался простым и ясным языком, без сложных иностранных терминов и при этом детальной разработкой норм государственного, административного, финансового, семейного и других отраслей права. Созданная по губернской реформе 1775 года система местного управления просуществовала до реформ 1860-х годов, а введенное ею административно-территориальное деление — вплоть до Октябрьской революции.

За основу деления страны на губернии Екатерина взяла территории с населением в 300—400 тысяч человек, причем никакие национальные, исторические или экономические особенности во внимание не принимались. Зато так было гораздо удобнее осуществлять управление страной из центра. Исполнительную власть в губернии возглавлял губернатор или генерал-губернатор, при котором создавалось губернское правление. Губернии членились на уезды с населением в 20— 30 тысяч человек. Власть в уезде возглавлял городничий. Для управления городами учреждался губернский магистрат, а в самих городах — городовые магистраты.

Губернская реформа 1775 года стала важным этапом по окончательному превращению России в унитарное государство путем введения единообразной системы управления на всей территории империи. Новые земли, которые впоследствии присоединялись к империи, сразу же получали органы управления в соответствии с «Учреждениями». И хотя позднее, при Павле I и Александре I некоторые национальные окраины вновь обрели отдельные традиционные институты власти, характер государства в целом это изменить уже не могло. Важность же унификации управления состояла прежде всего в том, что громоздкая конструкция, которую представляла собой многонациональная, обширная по территории, с разнообразными климатическими, экономическими и культурными условиями Российская империя, становилась необычайно устойчивой.

Введение

«Учреждений» означало и судебную реформу. Еще Петр I попытался создать самостоятельную судебную власть, то есть судебные учреждения, отделенные от органов исполнительной власти. Однако после его смерти содержание самостоятельных судов показалось новым правителям затеей слишком дорогой, и право суда возвратили местным администраторам. Перечисляя «болячки» страны, обнаруженные в первые годы своего правления, Екатерина отмечала и то, что «та же места, коя решит дело, оная и исполняет». Хорошо знакомая с идеей Монтескье о разделении властей, императрица установила новую систему судебных органов. Правда, не до конца независимых: губернатору вменялось в обязанность бороться с судебной волокитой.

Как уже ясно из вышесказанного, «Учреждения» 1775 года были многоцелевым и многоаспектным документом. Коснулись они и еще одного важного для того времени вопроса. Уже в Уложенной комиссии дворяне выступали с требованием передать в их руки управление на местах, и теперь императрица решила пойти им навстречу. Согласно «Учреждениям», целый ряд должностей местной администрации — заседатели судов разных ступеней, в том числе совестного, уездные судьи, земские капитан-исправники и др. — замещались выборными из местных дворян. Казалось, что таким образом дворяне станут, с одной стороны, хозяевами в своих губерниях, а с другой — вышедшие после 1762 года в отставку помещики смогут получать дополнительные средства к существованию, почти не выезжая из своих имений. Но Екатерина не забывала и об интересах страны. Фактически так удавалось вернуть дворян на государственную службу и заполнить многочисленные административные должности, которые в ином случае рисковали остаться вакантными. При этом дворянская сословная организация как бы становилась частью государственного аппарата, поскольку все дворянские должности, включая предводителя дворянства, соотносились с Табелем о рангах и получали определенный классный чин.

Екатерина понимала, что только издать новый закон мало, и, как могла, зорко следила за судьбой своего детища. «Князь Александр Алексеевич! — пишет она Вяземскому в ноябре 1775 года. — Всуе будет всякое доброе учреждение, ежели не падет жребий исполнения онаго на людей совершенно к тому способных. На сем основании возвращаю я доклад от Сената… о чинах, помещаемых в палаты судные Тверскаго и Смоленскаго наместничеств. Я не могла оной утвердить потому, что не вижу я тут людей, искусившихся в делах ею родов, к коим они определяются. … Я чаяла, что выбор оных соответствовать будет лучшей моей надежде и что к сим местам взыщутся искуснейшие из членов Юстиц — и Вотчинной коллегии, с коих Сенат лучше знать может. И ради сего еще раз я хочу повторить вам мое желание,. чтобы из сих обоих мест в председатели палат и верхнего земского суда избраны были достойные люди, а хотя и из других, но конечно такие, что уже на деле в своих способностях испытаны… должно во оные ко исполнению частных должностей избрать умеющих, а не людей, что в делах новы и упражнялись во всю жизнь в иных званиях».

Одним из важнейших последствий введения «Учреждений» было значительное увеличение армии чиновников, которые все больше превращались в самостоятельную и грозную политическую силу. Укрепление аппарата управления, а следовательно, бюрократизация страны соответствовала представлению о том, каким должно быть регулярное государство. Но его конструкция оставалась еще далеко не завершенной. В 1782 году появился ее новый важный элемент — «Устав благочиния», еще один плод увлечения императрицы законотворчеством.

Если согласно «Учреждениям», страна была разбита на губернии, губернии — на уезды, и в каждом посажено по доброй дюжине разных начальников, то теперь дошла очередь и до городов. Каждый из них был разделен на части, а те — на кварталы. В каждой городской части — по 200— 700 дворов и частный пристав, в каждом квартале — 50—100 дворов и квартальный надзиратель с квартальным поручиком. Над всеми ними возвышается городская управа благочиния, где заседают городничий, два пристава и два ратмана. Управа имеет «бдение, дабы в городе сохранены были благочиние, добронравие и порядок», к чему относятся контроль за торговлей, поимка беглых, починка дорог, улиц и мостов, борьба с азартными играми, строительство бань, разгон не разрешенных законом «обществ, товариществ, братств и иных подобных собраний».

Непосредственный вершитель полицейского надзора в городе — частный пристав. Именно он следит за порядком и, в частности, за тем, чтобы не происходило несанкционированных «сходбищ и скопищ», советуя обывателям в таких случаях разойтись по домам и «жить покойно и безмятежно». Как обычно, Екатерина не забыла и о мелочах. «Устав благочиния» предписывал в каждом квартале поставить специальный столб для развешивания объявлений. Столб этот — в сущности, один из органов управления, некий «информационный центр», при помощи которого городские, да и более высокие, власти сообщают подданным, как им надлежит жить.

Особую прелесть новому закону придавало «зерцало управы благочиния» — своего рода моральный кодекс и полицейского и рядового гражданина. Начинался он семью наказами, повторявшими хорошо знакомые русским людям христианские истины:"Не чини ближнему, чего сам терпеть не хочешь. Не токмо ближнему не твори лиха, но твори ему добро коли можешь." Кто ближнему сотворил обиду личную, или в имении, или в добром звании, да удовлетворит её по возможности. В добром помогите друг другу веди слепого, дай кровлю неимеющему, Haпри жаждущего. Сжалься над утопающим, протяни руку помощи падающему. С пути сошедшему указывай путь" Причисленные к законам, эти истины, которые прихожане привыкли слышать с церковного амвона, обретали силу юридической нормы, подкрепленной авторитетом высшей власти. Так императрица брала на себя еще одну заботу просвещенного монарха — воспитывала подданных.