Причины коррупции в сфере здравоохранения

ВВЕДЕНИЕ

Проблема беспрецедентного разрастания масштабов коррупции представляет собой серьезную угрозу функционированию публичной власти, верховенству закона, демократии и правам человека, затрудняет экономическое развитие страны. По уровню коррумпированности Россия находится в числе государств, в которых это явление получило наибольшее развитие.

Коррупция как одно из самых негативных явлений стала в наши дни основным препятствием для экономического и политического возрождения, превратилась в реальную угрозу национальной безопасности страны, что обусловило необходимость исследования столь негативного и опасного для общества феномена.

Актуальность темы

определяется:

1. Общественной опасностью коррупции. В многочисленных документах мирового сообщества подчеркивается, что коррупция оказывает исключительно вредное влияние на экономику, подрывает эффективность всех видов правительственных решений и программ, наносит ущерб состоянию морали в обществе, расшатывает доверие граждан к правительству, авторитет власти, разрушает принцип беспристрастного правосудия;

2. Распространенностью коррупции. Уровень коррупции в современной России чрезвычайно высок. Есть основания полагать, что он один из самых высоких в мире. Это подтверждается и тем, что в правоохранительных органах скопилось огромное количество материалов, ждущих своего часа до изменения политической обстановки;

3. Высокой латентностью коррупции;

4. Коррупция все активнее становится фактически одним из атрибутов функционирования российского государства, неотъемлемой составляющей его взаимоотношений с гражданами и влияет на формирование общественного сознания, которое утрачивает доверие к власти и веру в справедливость;

5. Поражение коррупцией властных структур неизбежно приводит к снижению роли государства как регулятора экономических и социальных процессов, стимулирует паразитирование незначительной части общества на проблемах и тяготах большинства;

6. Опасность коррупции заключается в том, что при ней общественные интересы подменяются корыстными интересами отдельных личностей и групп. Особенно опасна коррупция в правоохранительных органах, спецслужбах, прокуратуре, судебной системе, так как народ перестает верить в способность государства защитить права и свободы своих граждан.

Цель данной дипломной работы: раскрыть понятие и дать характеристику коррупционной преступности, а также определить основные направления антикоррупционной политики государства.

Задачи дипломной работы предопределены заявленной целью и заключаются в следующем:

— проанализировать законодательство, направленное на борьбу с коррупцией в XVI—XIX вв., и на его основе создать классификацию этих правонарушений, а также мер, направленных на пресечение коррупции;

— проанализировать и оценить практику применения антикоррупционного законодательства на современном этапе;

— исследовать причины коррупции в сфере здравоохранения;

— осветить вопросы правового регулирования противодействия коррупции в сфере здравоохранения.

Объектом исследования является коррупция как социальнополитическое явление.

Предметом исследования является сущность коррупции, ее основные элементы и принципы построения антикоррупционной политики государства.

ГЛАВА 1 АНТИКОРРУПЦИОННОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ

1.1 Анализ антикоррупционного законодательства со времён Древней Руси до начала ХХ века История коррупции не уступает по древности известной нам истории человеческой цивилизации, где бы она ни творилась — в Египте, Риме или Иудее. Мздоимство упоминается в русских летописях XIII в. Первое законодательное ограничение коррупционных действий принадлежит Ивану III. А его внук Иван Грозный впервые ввел смертную казнь в качестве наказания за чрезмерность во взятках.

Достаточно обратиться к русскому законодательству чтобы четко отследить, что с приходом нового правителя, подходы его предшественников к борьбе с коррупцией первоначально не изменялись, и только после оценки криминальной ситуации дополнялись, корректировались и наполнялись новым содержанием.

Так например, в соответствии со ст. 70 Судебника 1550 года деятельность назначаемых служащих (приказных) ставилась под контроль выборных. При этом, ст. 75 Судебника гарантировала удовлетворение материальных исков от потерпевших к приказным, совершившим коррупционные деяния Судебник Царя и Великого князя Ивана Васильевича. СПб., 1768. В течение пяти лет действия ст. 75 Судебника «многие наместники и волостели с старого своего стяжания лишились животов и вотчин» Полное Собрание Русских Летописей. Т. XX. Ч. 2. С. 570. Год 1556. Однако, в последующие годы действия указанных антикоррупционных мер произошло усугубление криминальной ситуации, связанной с распространенностью коррупции среди выборных служащих. Имея задачи пресекать и предупреждать коррупцию среди приказных, сами они не были обременены какой-либо ответственностью за совершение коррупционных деяний.

Изменение криминальной ситуации было учтено законодателем в последующем Судебнике 1589 года. Во-первых, устанавливалась обязательная служебная присяга выборных (ст. 1). Во-вторых, был предусмотрен порядок подачи исков (с исключением сроков давности) от потерпевших к выборным служащим, уличенным в коррупции (ст. 38). Неотвратимости ответственности коррупционеров из числа выборных способствовала подотчетность выборщикам деятельности выборных судей, их разбирательство и осуждение волостным миром Судебники XV—XVI вв. М.-Л., 1952. С. 443−445.

Благоприятные условия развития системного подхода к борьбе с коррупцией в истории России складывались не без участия представительной ветви власти. Ее собственные, или идущие от населения антикоррупционные инициативы оперативно воспринимались правителями не только на условиях поддержки идей, но и практического сотрудничества.

В системе сотрудничества важная роль отводилась законодательному обеспечению борьбы с коррупцией со стороны представительной ветви власти, а также организации ею социального контроля в сферах государственного управления, наиболее подверженных подкупу-продажности. Одной из форм социального контроля являлось создание пунктов регистрации сообщений от населения о проявлениях коррупции служащих. Например, в 1619 году Земский собор третей сессии создал учреждение для разбора жалоб от населения на «сильных людей» Судебники XV—XVI вв. М.-Л., 1952. С. 176. Другой формой социального контроля была замена назначаемых служащих выборными, а при целесообразности сохранения назначаемых служащих — непосредственный контроль за их деятельностью со стороны выборных (имевших задачи «отстранения взяточничества и пристрастия» Владимирский-Буданов М. Ф. Обзор истории русского права. Петроград-Киев. 1915. Из дание 7. С. 632. Понимая ограниченность контроля со стороны выборных служащих, а более всего, учитывая высокую степень риска их коррумпированности, представительное законодательное собрание в 1649 году разработало систему многоуровневого предупреждения коррупции.

Введение

такой системы предупреждения имело криминологически обусловленный характер.

В 1713 году Петр I ввел равную уголовную ответственность подкупателям и подкупаемым — «…тем людям, которые взяли деньги, и которые им те деньги дали… чинить велено смертную казнь, без всякой пощады» Полное Собрание Законодательства Российской Империи Собр. I. Т. IV. № 1819. п. 9. В применении этой меры выявились недостатки. Ни субъекты подкупа ни подкупаемые не были заинтересованы в разоблачении. Поэтому обеим сторонам было выгодно включение в механизм подкупа-продажности посредников, пособников, которые брали на себя функции безопасного осуществления акта коррупции. Личное участие Государя в борьбе, через специальный орган, состоящий из боевых офицеров (майорские розыскные канцелярии), позволило скоординировать применение нормы о равной уголовной ответственности коррупционеров. Специально принятым указом к субъектам подкупа-продажности были отнесены лица «оказывающие послабление» преступникам. Однако изменение криминальной ситуации, связанной с коррупционными преступлениями, которые «умножались и несли убыток государству», способствовало тому, что законодатель определил еще более широкий круг возможных соучастников подкупа-продажности. Поощряя подкуп чиновников в целях обеспечения безопасности российского государства, правитель понимал ограниченность уголовно-правовых мер борьбы с коррупцией в устранении необратимых последствий подкупа-продажности служащих. Поэтому в борьбе с коррупцией Петр I широко использовал меры ее предупреждения. Функциональная особенность применения мер предупреждения заключалась в их совместимости с уже действующими уголовно-правовыми мерами. Такая стратегия способствовала органичному развитию системной борьбы с коррупцией.

Тесная взаимосвязь уголовно-правовых и предупредительных антикоррупционных мер представляла для потенциальных коррупционеров неотвратимость ответственности. Иначе сказать, если не срабатывали уголовно-правовые меры, то механизм их запуска определяло действие мер предупреждения коррупции (даже в отношении лиц, расследующих факты подкупа-продажности). И наоборот, нереагирование на меры предупреждения коррупции обуславливало действие уголовно-правовых мер.

Так например, Петр I установил равную уголовную ответственность всем субъектам подкупа-продажности независимо от чина и занимаемого положения в области государственного управления. С определением широких полномочий сенаторов по разбирательству фактов коррупции такое установление являлось оправданным. Однако при рассмотрении сенаторами представленных материалов уголовных дел о коррупции, высока была и вероятность их подкупа. Поэтому облекая Сенат высокими полномочиями в борьбе с коррупцией, Петр I поставил его в положение органа поднадзорного чиновникам занятым борьбой с коррупцией. Последние имели право информировать правителя о нарушениях, связанных с расследованием коррупции Российский Государственный Архив Древних Актов Ф. 9. Оп. 3. Отд. II. Кн. 15. Л. 969−978. Доношение царю в 1712 г. Желябужским М. В., Нестеровым А. Я., Шепелевым С. О непринятии Сенатом мер по их доношениям о злоупотреблении отдельных должностных лиц. Пресечение коррупции не ограничивало вступление в действие уголовно-правовых мер в отношении крупных чиновников.

К середине XVIII века, очевидно эффективным стал принцип системной борьбы с коррупцией в одновременном осуществлении трех видов деятельности: карательной, предупредительной и право-восстановительной. Следование такому принципу сдерживало коррупцию до социально терпимых проявлений. Однако в период правления Екатерины II произошел отход от комплексного осуществления борьбы с коррупцией в трех видах деятельности. В эпоху Просвещения верховная власть стремилась сократить негативные издержки борьбы с коррупцией в отношении своих подданных. Преимущественно развивалась правовосстановительная и предупредительная деятельность, нередко за счет сокращения карательной. При этом предпочтительной оказывалась правовосстановительная деятельность перед предупредительной. Была разработана целая система внешне привлекательных правовосстановительных мер: внесение виновными в коррупции в двукратном размере материальных средств, полученных в результате актов подкупа-продажности в пользу сиропитательных и богоугодных учреждений; взыскание расходов по содержанию следственной комиссии по делам коррупционеров с их собственного имения Танков А. А. К истории взяточничества // Исторический Вестник. 1888. № 10. С. 241.

Однако увлечение только правовосстановительной деятельностью приводило к самодетерминации коррупции. Неприменение мер уголовной ответственности за подкуп-продажность определяло привлекательность государственной службы для потенциальных коррупционеров. Успех соискательства на государственную службу обуславливался лишь покупкой чина, средства от продажи которого верховная власть обращала на благотворительные цели.

Особенностью организации борьбы с коррупцией в России являлась корректировка ее системного развития со стороны общества в случаях, когда происходили сбои государственного осуществления борьбы. Применительно к рассматриваемому периоду показательна произведенная всесословным представительным законодательным органом оценка ограниченности избранного вида деятельности (правовосстановительного) по борьбе с коррупцией. Следуя депутатским наказам представители Екатерининской комиссии 1767 года приняли решении о необходимости установления смертной казни за взяточничество Гольцев В. А. Законодательство и нравы в России XVIII века. СПб., 1896. С. 76.

После Указа Общему Собранию Правительствующего Сената об изыскании причин и представлении средств к искоренению лихоимства и лиходательства (1802 г.), был проведен тщательный анализ применения существующих и прежних законодательных норм борьбы с коррупцией. В течение 20-ти последующих лет, заботу Правительства и Сената составляла работа по законодательному подтверждению силы антикоррупционных норм 100 летней давности (например, о равной уголовной ответственности подкупателей и подкупаемых).

Антикоррупционные положения второй четверти XIX века (императора Николая I) имели характер воспроизведения прежних подходов в исходных направлениях борьбы с проявлениями лихоимства и лиходательства.

За некоторые проявления коррупции и органично связанные с ними деяния, установление уголовного наказания было не целесообразно. Уже в 1832 году принятый Свод законов в своем содержании отражал систему мер борьбы с широким кругом коррупционных деяний. Были разграничены меры наказания за преступления и провинности (правонарушения), имеющие коррупционный характер. За провинности (участие служащих в подрядах частных лиц, принятие служащими заемных обязательств) без уголовного производства могли быть назначены следующие взыскания: замечание, выговор, опубликование (фамилий изобличенных), временный арест, устранение на время от должности или удаление от нее. За преступления, такие как, противозаконные поступки при заключении подрядов, поставок и приеме вещей в казну поставляемых (ст. 297−307); лихоимство (ст. 308−316), устанавливались уголовные наказания: от лишения всех прав состояния до ссылки на поселение или в каторжную работу.

В Уложении 1845 года подверглись криминализации деяния, органично связанные с коррупцией. Таковыми были признаны противозаконные поступки чиновников при заключении подрядов и поставок, приеме поставляемых в казну вещей и производстве публичной продажи (ст. 514−517, 519, 523, 527).

Такая политика имела адекватную реакцию на изменения коррупции. Имеется закономерность, которая четко проявлялась на статистическом уровне. Так, при увеличении общего числа подсудимых за лихоимство и мздоимство, происходило уменьшение числа освобожденных от наказания за данные преступления по амнистии, и наоборот.

Со второй половины XIX века особенности коррупции были связаны с инициативным участием в ней служащих. Это определило корректировку отдельных уголовно-правовых норм. По решению Госсовета в 1865 году из Уложения 1845 года были исключены постановления об уголовной ответственности за дачу взятки, не сопровождавшуюся склонением служащего к совершению преступления. Освобождение от ответственности лиц, совершивших такого рода лиходательство, представлялось средством изобличения лишь отдельных коррупционеров. Между тем, такая мера не распространялась на тех, коррумпированность которых являлась следствием заданности со стороны корпоративных формирований, использующих ранее подкупленного или внедривших своего представителя в государственное учреждение. В целях предупреждения возможных связей незаконных корпоративных формирований («[существующих] даже и под предлогом какой-либо благотворительной или другой, будто бы полезной цели»), с государственными служащими, во второй половине 1860-х годов были установлены специальные административные меры. Губернаторам предписывалось осуществлять надзор «чтобы чиновники их ведомства, при определении в должности, письменно объявляли о непринадлежности ни к каким обществам и обязывались не принадлежать к оным впредь».

До конца XIX века тактическое направление борьбы с коррупционными проявлениями состояло в применении мер предупреждения, ради исключения прогнозируемых последствий таких проявлений. Конструктивная особенность такой тактики заключалась в осуществлении комплекса организационных и социально-профилактических мер, реализуемых государством при помощи представительных органов власти.

На рубеже XIX—XX вв.еков при фрагментарном введении мер предупреждения коррупции заметна становилась ограниченность нормативно-правового регулирования основ государственной службы. Отсутствие строгого порядка назначения на государственную службу, ограничений и требований к служащим при ее прохождении, фактически создавало ситуацию вольного найма соискателей государственной службы и ее привлекательности.

Всей очевидностью роли правовых норм регулирования государственной служебной сферы в предупреждении коррупции был пронизан проект устава о гражданской службе, разработанный в 1901 году. Одно из положений устава «о предостережении и удержании провинившегося от дальнейших нарушений служебного долга и побуждении его к правильному исполнению своих обязанностей», подчеркивало предупредительно антикоррупционное содержание устава в условиях имевшейся глубокой подверженности коррупцией служебной сферы.

При усугублении коррупции приоритет в борьбе с ней отдавался предупреждению, на основе мер, предшествующих уголовно-правовым. За совершение деяний коррупционной направленности предусматривались меры дисциплинарной, административной ответственности чиновников — замечание, выговор, удаление от должности, денежный штраф, арест.

Изменение в начале XX века уголовно-правовых подходов к борьбе с коррупцией отражало криминологические реалии, связанные с подобным генезисом правонарушений служащих. Уголовное Уложение 1903 года ПСЗРИ. Собр. 3. 1903 г. Уголовное Уложение. № 22 704. Гл. 37. запретило ряд коррупционных деяний служащих, заключавшихся «в вынуждении, посредством притеснения или угрозы оным или иного злоупотребления служебным полномочием, исполнения по наряду для себя или другого, безмездно или за несоразмерно низкое вознаграждение, заведомо необязательной работы или заведомо неследующей натуральной повинности» (ст. 665); «в публичной продаже чужого имущества или в допущении такой продажи, заведомо посредством нарушения установленных для производства публичных торгов правил, за несоразмерно низкую цену если сие деяние учинено по корыстному побуждению» (ст. 681); «во вступлении в запрещенные законом по роду службы имущественные сделки» (ст. 682); «в воспрещенном законом участии (если на служащим лежит обязанность наблюдения за имущественным предприятием, или заключения, утверждения или исполнения подряда, поставки или иного имущественного договора, производства торга или надзора за указанными действиями) в сих предприятиях, договоре или в залогодательстве по договору от своего имени или от имени своей жены или через подставное лицо» (ст. 683).

Таким образом, процесс развития государственности в России сопровождался увеличением численности чиновников на протяжении периода конца XV—XVII вв., характеризовался их низким профессиональным уровнем, плохим материальным обеспечением, недостаточной организацией контроля и неэффективностью мер ответственности. Это являлось бесспорной предпосылкой наличия в его среде коррупционных правонарушений, на борьбу с которыми были направлены принимаемые антикоррупционные правовые акты. К ним относятся Судебники 1497 г. и 1550 г., с изданием которых сделан первый, но довольно решительный шаг на пути развития законодательства о коррупционных правонарушениях. Самым же значимым нормативным правовым актом, обобщившим весь предшествующий опыт борьбы с коррупционными правонарушениями, явилось Соборное Уложение 1649 г.

В дальнейшем, Петром I были предприняты попытки системного подхода к борьбе с коррупцией, выразившиеся в установлении различных форм контроля за деятельностью государственного аппарата и законодательном оформлении идеи об охранении общества и государства от коррупционных злоупотреблений чиновников (Указы Петра I от 25 августа 1713 г., от 24 декабря 1714 г., 25 января 1715 г., 5 февраля 1724 г. и др.).

В XIX в., несмотря на проведенные реформы в области государственной власти и управления, в самом государственном механизме не произошло принципиальных изменений. При количественном росте чиновничье-бюрократического аппарата коррупционные злоупотребления должностных лиц продолжали существовать и в начале XX в. они достигли своей кульминации.

Основными источниками антикоррупционной политики в области уголовного законодательства в XIX в. были том XV Свода законов Российской Империи 1832 г. и Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г.

Вместе с тем история XIX в. показала, что использование только уголовно-правовых, административных, дисциплинарных мер воздействия на чиновно — бюрократический аппарат явно недостаточно для искоренения, или по меньшей мере, сдерживания роста коррупционных отношений в российском государстве. Необходимо признать, что ввиду не принятия решительных и эффективных мер для достаточного материального обеспечения государственных служащих, поднятия престижа государственной службы в обществе, восстановления доверия с его стороны, обеспечения, наконец, действенного контроля государственного аппарата, в начале XX в. Российская Империя пришла к социальному взрыву, новому витку глубочайшего экономического и политического кризиса.

1.2 Анализ актикоррупционного законодательства с начала ХХ века до настоящего времени Изменение в начале XX века уголовно-правовых подходов к борьбе с коррупцией отражало криминологические реалии, связанные с подобным генезисом правонарушений служащих. Уголовное Уложение 1903 года ПСЗРИ. Собр. 3. 1903 г. Уголовное Уложение. № 22 704. Гл. 37запретило ряд коррупционных деяний служащих, заключавшихся «в вынуждении, посредством притеснения или угрозы оным или иного злоупотребления служебным полномочием, исполнения по наряду для себя или другого, безвозмездно или за несоразмерно низкое вознаграждение, заведомо необязательной работы или заведомо неследующей натуральной повинности» (ст. 665); «в публичной продаже чужого имущества или в допущении такой продажи, заведомо посредством нарушения установленных для производства публичных торгов правил, за несоразмерно низкую цену если сие деяние учинено по корыстному побуждению» (ст. 681); «во вступлении в запрещенные законом по роду службы имущественные сделки» (ст. 682); «в воспрещенном законом участии (если на служащим лежит обязанность наблюдения за имущественным предприятием, или заключения, утверждения или исполнения подряда, поставки или иного имущественного договора, производства торга или надзора за указанными действиями) в сих предприятиях, договоре или в залогодательстве по договору от своего имени или от имени своей жены или через подставное лицо» (ст. 683).

Систему предупреждения коррупции и карательных мер борьбы с ней криминологически обоснованно завершала норма право-восстановительного характера. Коррупция приобретала содержание деяния с риском потери взаимоприобретений, получаемых с результатом нарушения государственных интересов. Возможность и необходимость восстановление этих интересов определяла ст. 662 Уголовного Уложения 1903 года. В соответствии с указанной статьей поступивший дар отбирался, при его неимении взыскивалась его стоимость, а имущественный дар признавался недействительным. Это норма дезавуировала интересы не только подкупаемой, но и подкупающей стороны.

Отсутствие в Уголовном Уложении 1903 года норм, предусматривающих уголовную ответственность ко всем лиходателям, ограниченно представляло генезис образования подкупа-продажности.

Острая необходимость борьбы с коррупции в России проявилась только в предреволюционные годы, поскольку стала связываться с решением проблем установления внутриполитической стабильности в государстве «Для прекращения народного недовольства и народной смуты надлежит, прежде всего, прекратить продажность чиновников. Для спокойствия России необходимо прекратить развившееся по ней вымогательство взяток. Этим отнимется у революционеров их главная сила для возбуждения против Царского Самодержавия». // Гроза. № 273. 30 ноября. 1911. Усугубление качественных характеристик коррупции, представлявших угрозу безопасности существующему строю, определило экстренную организацию системы мер борьбы с обширными проявлениями подкупа-продажности, уже не зависимо от степени их общественной опасности.

При ограниченности действующих норм уголовной ответственности лиходателей ведение полноценной борьбы с преступлениями государственных служащих, как следствием совершенного по отношению к ним подкупа, представляло значительные трудности. В целях обеспечения системного подхода в борьбе с коррупцией, депутатами Государственной Думы в 1915 году было внесено законодательное предложение «о признании дачи взяток, посула и обещаний, иных каких либо выгод, с целью склонения должностного лица к нарушению его служебных обязанностей, за деяния преступные и наказуемые в уголовном порядке».

После октябрьской революции по-прежнему, коррупция представляла собой системно-структурное явление в совокупности преступных деяний различных субъектов. Об этом свидетельствовали отраженные в Декрете СНК «О взяточничестве» 1918 года основания принципа равной уголовной ответственности всех участников коррупционных отношений. Так, единому наказанию с лицами, состоящими на государственной или общественной службе в РСФСР виновными в принятии взятки, подвергались не только взяткодатели, но и подстрекатели, пособники и все прикосновенные к подкупу служащих Декрет «О взяточничестве» // Собрание узаконений. № 35. 1918 г. С. 467.

На основании постановления ВЦИК СНК от 9 октября 1922 года УК РСФСР был дополнен ст. 114-а в которой дача взятки, посредничество, оказание какого-либо содействия или непринятие мер противодействия взяточничеству, карались наказаниями, предусмотренными за получение взятки.

В последующие годы в законодательную базу против коррупции вносились дополнения и изменения в уголовный и гражданский кодексы.

5 мая 1961 года издаётся Указ Президиума Верховного Совета СССР об усилении борьбы с хищениями государственного и общественного имущества. Угроза разложения устоев политико-экономического строя государства определила необходимость усиления основ уголовно-правовой борьбы с коррупцией. Закрытое письмо ЦК КПСС от 29 марта 1962 года «Об усилении борьбы со взяточничеством и разворовыванием народного добра» ориентировало на ужесточение мер уголовной ответственности за взяточничество, предусмотренных УК РСФСР 1960 года. В целях «искоренения любых форм взяточничества», Указ Президиума Верховного Совета СССР от 20 февраля 1962 года «Об усилении уголовной ответственности за взяточничество» устанавливал и смертную казнь с конфискацией имущества в случаях получения взятки при отягчающих обстоятельствах.

Начальный период реформ в России в 1991;1993 годах сопровождался усугублением качественных характеристик коррупционных явлений и появлением новых, которые вписывались в различные сферы жизнедеятельности государства и общества.

В 1992 году в Указе Президента РФ «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы» отмечалась опасность явления коррупции в органах власти и управления, препятствующего «проведению экономических реформ» и «дискредитирующего деятельность государственного аппарата» Указ Президента Российской Федерации № 361 от 4 апреля 1992 года «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы».. Указ запрещал только отдельные формы коррупционных проявлений со стороны государственных служащих — совместительство, занятие предпринимательской деятельностью, и другие.

По смыслу, в Указе были лишь намерения предупреждения коррупционных правонарушений, и эти намерения не были обеспечены механизмами неотвратимого исполнения. На действенном правоприменении Указа сказывалось отсутствие мер обнаружения коррупционных правонарушений.

Принятие Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 года содержащего меры предупреждения продажности чиновников, возможно, способствовало снижению устойчивого роста коррупционных связей организованной преступности, основанных на инициативном подкупе государственных служащих.

Введенный в 1997 году УК РФ фиксировал отдельные виды преступных проявлений имеющих признаки подкупа либо продажности государственных служащих. Не системность антикоррупционных норм уголовного законодательства между тем усугубляла криминологически значимые характеристики подкупа-продажности в реальности. Астанин В. В. Борьба с коррупцией в России XVI—XX вв.еков: развитие системного подхода. М.: Российская криминологическая ассоциация. 2003.— с.87

Коррупция обоснованно рассматривается как одна из угроз не только отдельным государствам, но и мировому сообществу в целом. В связи с этим при формировании в Российской Федерации антикоррупционной политики и мер по ее реализации самым серьезным образом учитывались положения Конвенции ООН против коррупции, которую Российская Федерация подписала в декабре 2003 г. в числе первых Российская Федерация ратифицировала настоящую Конвенцию Федеральным законом от 08.03.2006 № 40-ФЗ «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 12. Ст. 1231. Следует заметить, что этому событию предшествовала почти двухлетняя напряженная работа созданного для разработки этой Конвенции Специального комитета ООН, в который входили более 120 государств и ряд международных и региональных организаций. Российская делегация для работы в Спецкомитете ООН была сформирована распоряжением Правительства РФ и представлена сотрудниками Генпрокуратуры, МИД, Минфина России, Государственно-правового управления Президента РФ и других ведомств Распоряжение Правительства РФ «О составе делегации Российской Федерации для участия в работе Специального комитета по разработке международной конвенции против коррупции (г. Вена, Австрия) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 11. Ст. 1073.

Являясь неизбежным следствием избыточного администрирования со стороны государства, коррупция по-прежнему затрудняет нормальное функционирование общественных механизмов, препятствует проведению социальных преобразований и повышению эффективности национальной экономики, вызывает в российском обществе обоснованную тревогу и недоверие к государственным институтам, создает негативный имидж России на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности Российской Федерации.

Разработка мер по противодействию коррупции, прежде всего в целях устранения ее коренных причин, и реализация таких мер в рамках скоординированной актикоррупционной политики стала настоятельной необходимостью в контексте обеспечения развития страны в целом.

Указом Президента РФ от 19.05.2008 № 815 «О мерах по противодействию коррупции» Указ Президента РФ от 19.05.2008 № 815 «О мерах по противодействию коррупции» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 21. Ст. 2429 для подготовки предложений, касающихся выработки и реализации государственной политики в области противодействия коррупции, координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления муниципальных образований по реализации данной политики, а также для контроля за реализацией антикоррупционных мероприятий образован Совет при Президенте РФ по противодействию коррупции. Председателем Совета является Президент РФ. Этим же Указом предписано подготовить Национальный план противодействия коррупции, в котором должны быть определены основные направления законодательного обеспечения антикоррупционной политики.

Вместе с тем необходимо понимать, что в данном случае речь идет не о кампании, а о долгосрочной кропотливой работе. Для создания нормативной базы противодействия коррупции Президентом РФ в Государственную Думу ФС РФ был внесен пакет антикоррупционных законов, которые с начала января 2009 г. вступили в силу.

В последние годы оперативное воздействие на угрозы, стержнем которых выступают деяния, обладающие свойствами, сопоставимыми со свойствами преступления, в Российской Федерации осуществляется в рамках механизмов противодействия соответствующим угрозам. Содержание этого механизма сводится к комплексу взаимосвязанных организационных, политических, материально-технических и нормативных мер, направленных на нейтрализацию организационной, материальной и идеологической основ соответствующей угрозы и сужению ее социальной базы Михайлов В. И. Механизм противодействия преступности и некоторые вопросы его нормативного оформления // Противодействие преступности: уголовно-правовые, криминологические и уголовно-исполнительные аспекты. Материалы Российского конгресса уголовного права, состоявшегося 29.05.2008. М., 2008. С. 437−442.

Закрепленный в Федеральном законе «О противодействии коррупции» механизм представляет собой систему мер, принимаемых различными государственными органами власти, специальными службами, организациями и гражданами по противодействию коррупции, состоящую из трех элементов:

по выявлению и устранению причин и условий, способствующих соответствующей угрозе (профилактика в широком смысле);

по выявлению, пресечению, раскрытию и расследованию конкретных преступлений, выступающих своеобразным ядром данной угрозы (борьба);

по минимизации и (или) ликвидации ее последствий.

Необходимость комплексного принятия мер обусловливается повышенной суммарной опасностью отдельных деяний, в совокупности образующих соответствующую угрозу, расширением их организационно-тактических и идеологических основ, глобальным масштабом.

К настоящему времени определенно можно говорить о законодательном оформлении механизмов противодействия легализации преступных доходов, производству и распространению наркотиков (являющихся основой существования населения целых регионов), экстремизму, терроризму (в форме которых иногда проявляются национально-освободительные движения) и незаконной миграции.

Нормативное оформление мер воздействия на коррупцию как угрозу безопасности Российской Федерации также осуществляется в рамках механизма противодействия. Аминов, Д. И. Коррупция как социально-правовой феномен и пути ее преодоления / Д. И. Аминов, В. И. Гладких, К. С. Соловьев. Коррупция как социально-правовой феномен и пути ее преодоления — М.: Логос, 2006. — с. 46

Основные направления законодательного обеспечения противодействия коррупции наряду с организационными и пропагандистскими мерами определены в Национальном плане противодействия коррупции, который подготовлен во исполнение п. 9 Указа Президента РФ от 19.05.2008 № 815 «О мерах по противодействию коррупции» .

Разработка предусмотренных Национальным планом противодействия коррупции федеральных законов строилась на следующих принципах:

предусматриваемые ими меры по противодействию коррупции должны быть органичной частью работы по изменению сформировавшихся за предыдущие десятилетия негативных тенденций в государственном и хозяйственном управлении и носить комплексный характер;

противодействие коррупции не может рассматриваться в качестве самоцели и поэтому принимаемые правовые акты должны быть просчитаны с точки зрения последствий и сбалансированы, а также реально выполнимы;

принимаемые нормативные правовые акты должны «вписываться» в правовую систему Российской Федерации, «не ломать» ее и не вносить чуждые для нее элементы, они должны не просто зафиксировать сложившийся механизм противодействия коррупции, но и содержать импульс для его дальнейшего развития. Национальный план противодействия коррупции, утвержденный Президентом РФ от 31июля 2008 года №Пр-1568 // Российская газета. — 2008. — 5 августа. — № 164

Принятый Государственной Думой, одобренный Советом Федерации и подписанный Президентом РФ пакет антикоррупционных законов включает в себя:

Федеральный конституционный закон от 25.12.2008 № 5-ФКЗ «О внесении изменений в статью 10 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» ;

Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» ;

Федеральный закон от 25.12.2008 № 274-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» ;

Федеральный закон от 25.12.2008 № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» .

Принципиальное юридико-техническое отличие законодательной инициативы Президента РФ по внесению в Государственную Думу антикоррупционных законов от ранее предпринимаемых другими субъектами сводится к тому, что нормативное оформление тех мер, которые получили политическое одобрение в Национальном плане противодействия коррупции, осуществляется «пакетом», включающим базовый закон «О противодействии коррупции» и законы, вносящие изменения в почти 30 законодательных актов Российской Федерации, а также соответствующие указы Президента и постановления Правительства, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Такой подход выгодно отличается от идеи так называемых «специальных законов прямого действия» или от более мягкого варианта — принятия базового закона без одновременного внесения изменений в другие законы, т.к. соединение в одном правовом акте норм административного, финансового, уголовного и других отраслей законодательства, несмотря на кажущиеся удобства, влечет за собой ощутимую неполноту правового регулирования каждой из составляющих и постоянные «столкновения» с отраслевыми законами, в которых эти же проблемы охвачены полнее. Гриб, В. Г. Противодействие коррупции: Уч. Пособие/ В. Г. Гриб. — М.: МФПА, 2011. с.68−70

В данном случае уместно вспомнить, что в заключениях Президента РФ на проекты федеральных законов «О противодействии коррупции», вносимые ранее в Государственную Думу другими субъектами, подчеркивалась необходимость принятия именно «пакета», в обязательном порядке включающего акты о внесении соответствующих изменений в отраслевые законы.

Естественно, правовая основа противодействия коррупции названными федеральными законами не исчерпывается. Серьезный антикоррупционный потенциал содержится, в частности, в Федеральных законах от 11.01.1995 № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», от 08.08.2001 № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», от 14.03.2002 № 30-ФЗ «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации, от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», указах Президента, постановлениях Правительства, а также законодательных и иных нормативных правовых актах субъектов РФ.

Федеральный закон «О противодействии коррупции», являясь основным в системе мер противодействия коррупции, определяет коррупцию путем перечисления противоправных действий, являющихся наиболее рельефным ее проявлением (злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп), и дополнительного указания на сущностный признак коррупции — любое иное незаконное использование лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства, сопряженное с получением выгоды, либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими лицами. Коррупцией также признается совершение указанных действий от имени или в интересах юридического лица. Михайлов, В. И. Актуальные вопросы совершенствования антикоррупционного законодательства в Российской Федерации //" Право и безопасность" 3 (32), Октябрь 2009

Содержащееся в указанном федеральном законе определение коррупции согласуется с определением, данным в Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (Страсбург, 1999 г.).

В соответствии с задачей, поставленной в Национальном плане противодействия коррупции, и международными обязательствами Российской Федерации в системе мер противодействия коррупции основное внимание уделено мерам предупреждения, которые направлены на создание на государственной и муниципальной службе атмосферы «невыгодности» коррупционного поведения.

Данные меры включают в себя, в частности:

установление обязанности судей, а также государственных и муниципальных служащих, замещающих должности, перечень которых установлен нормативными правовыми актами Российской Федерации, представлять сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера своих и членов своей семьи;

установление правила, в соответствии с которым граждане, замещавшие должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение 2 лет после увольнения с государственной или муниципальной службы имеют право замещать должности в коммерческих и некоммерческих организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в их должностные обязанности, только с согласия комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов;

закрепление механизма проверки достоверности и полноты сведений об имуществе определенных категорий государственных и муниципальных служащих, в том числе с использованием оперативно-разыскных возможностей;

введение

правила, согласно которому невыполнение государственным или муниципальным служащим обязанности представления указанных сведений может явиться основанием для его освобождения от занимаемой должности или привлечения к иным видам дисциплинарной ответственности;

создание систем закупок для государственных нужд, основывающихся на прозрачности, конкуренции и объективных критериях принятия соответствующих решений.

Предполагается, что нормативными правовыми актами Президента РФ и субъектов РФ, а также федеральных государственных органов в данный перечень будут включены подверженные коррупционным рискам государственные должности РФ и субъектов РФ, должности федеральной государственной службы, в том числе в территориальных и иных органах, учреждениях, Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях и органах, в которых законодательством РФ предусмотрена военная служб, должности государственной службы РФ и должности муниципальной службы, связанные с выполнением функций представителя власти либо организационно-распорядительных, административно-хозяйственных функций или функций оказания платных услуг населению и организациям.

При анализе такой меры профилактики, как закрепление в ст. 575 Гражданского кодекса (ГК) России и некоторых других законодательных актах Российской Федерации запрета на дарение лицам, замещающим государственные должности РФ, государственные должности субъектов РФ, муниципальные должности, а также государственным служащим, муниципальным служащим и служащим Банка России подарков, стоимость которых превышает 3000 руб., следует учитывать, что термин «подарки» в российском законодательстве применяется в разных значениях и в связи с этим полномочия лиц, замещающих соответствующие должности, в отношении подарков различаются. Во-первых, термин «подарки» в законодательстве РФ применяется в значении предмета такой формы поощрений, как награждение подарком, которое регулируется, в частности, ст. 191 Трудового кодекса РФ, ст. 55 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», п. 34 Служебного распорядка Управления делами Президента РФ, утвержденного Приказом Управления делами Президента РФ от 04.05.2008 № 131, и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также налоговым законодательством. Скобликов, П. А. Актуальные проблемы борьбы с коррупцией и организованной преступностью в современной России / П. А. Скобликов. Актуальные проблемы борьбы с коррупцией и организованной преступностью в современной России — М.: Норма, 2008. — с. 135−138

При награждении, как правило, между лицом, принявшим решение о награждении, и награждаемым существуют отношения, основанные на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, к которым, в соответствии с ч. 3 ст. 2 ГК РФ, гражданское законодательство Российской Федерации не применяется.

В случаях, предусмотренных нормативными правовыми актами Российской Федерации, по решению руководителя соответствующего государственного органа могут награждаться также лица, не состоящие в отношении подчиненности.

Решение о вручении государственному или муниципальному служащему подарка как вида поощрения принимается руководителем соответствующего государственного органа в связи с добросовестным исполнением служащим должностных обязанностей или (и) в связи с его особыми заслугами, оформляется правовым актом этого государственного органа и вносится в трудовую книжку и (или) личное дело служащего.

При этом следует учитывать, что установленный ст. 575 ГК РФ запрет на дарение служащему подарков, стоимость которых превышает 3000 руб., на случаи награждения ценным подарком не распространяются. Стоимость подарков, вручаемых в качестве награды, определяется, как правило, положением о соответствующем наградном фонде и другими нормативными правовыми актами.

В соответствии со ст. 217 Налогового кодекса РФ подарки стоимостью более 4000 руб., а подарки, врученные ветеранам Великой Отечественной войны и некоторым другим категориям граждан, — стоимостью более 10 000 руб. за налоговый период, подлежат налогообложению.

Во-вторых, термин «подарки» в законодательстве Российской Федерации используется для обозначения предмета такого правового института, как договор дарения, которому посвящена гл. 32 ГК РФ. Характерный признак договора дарения — его безвозмездность. Любое встречное представление со стороны одаряемого, будь то действия (бездействие) в пользу дарителя или представляемых им лиц, если такие действия (бездействие) входят в служебные полномочия одаряемого либо он в силу должностного положения может способствовать таким действиям (бездействию), а равно за общее покровительство или попустительство по службе, не является дарением, а может быть договором об оказании спонсорских услуг, коммерческим подкупом или взяткой (ст. 204 или 290 и 291 УК РФ) либо притворной сделкой (ст. 170 ГК РФ).

Служащий имеет право получать любые подарки, предоставляемые ему только в его личном качестве или в связи с его личностными свойствами, обусловленными его отношением к определенной социальной группе (женщины, ветераны, лица, относящегося к определенной профессии, и т. д.), а также в связи с различными событиями (день рождения, годовщина пребывания на государственной службе, уход на пенсию и т. д.) с учетом требований налогового законодательства. Нормативные правовые акты Российской Федерации не содержат каких-либо запретов и ограничений на дарение служащему подарков, не связанных с выполнением его служебных обязанностей, в связи с днями рождения, профессиональными праздниками и другими аналогичными событиями друзьями, родственниками, коллегами по работе и другими субъектами гражданско-правовых отношений.

Вместе с тем, в соответствии с ч. 1 ст. 575 ГК РФ, запрещается дарение служащим подарков стоимостью более 3000 руб. в связи с занимаемой им должностью, т. е. в тех случаях, когда, прежде всего, «одаривается должность», которую занимает соответствующий служащий. В таких случаях, с одной стороны, служащий, благодаря возможностям, предоставляемым должностью, сможет создать для дарителя неправомерные преимущества или обстановку общего покровительства либо совершить определенные действия в его пользу, а с другой стороны, может попасть в явную или предполагаемую зависимость от дарителя. Вследствие этих обстоятельств законодатель считает невозможным имущественные отношения, в особенности безвозмездные, между служащим и иными лицами.

Естественно, эта мера предупреждения имеет практическую ценность лишь в сочетании с другими мерами, такими как контроль за решениями, принимаемыми служащим, со стороны руководства, коллектива и т. д.

Однако в соответствии со сложившейся протокольной практикой и ч. 2 ст. 575 ГК РФ служащий может принять подарок стоимостью и более 3000 руб. в связи с участием в переговорах, подписании международных и иных договоров, приеме делегации или командировании и других протокольных и официальных мероприятиях в качестве лица, занимающего определенную должность на государственной или муниципальной службе.

В соответствии с ч. 2 ст. 575 ГК РФ подарки, полученные служащим в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями, и стоимость которых превышает 3000 руб, признаются соответственно федеральной собственностью, собственностью субъекта РФ или муниципальной собственностью и передаются служащим по акту в орган, в котором указанное лицо замещает должность. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации (учебно-практ.). Под ред. Степанова С. А. 2-е изд., перераб. и доп. — М.: 2009

Представляется, что в дальнейшем должен быть принят нормативный правой акт, определяющий, в какие сроки и в какой орган такие подарки должны сдаваться, процедуры сдачи таких подарков, их оценки, выкупа и т. д.

Существовавшая до принятия пакета антикоррупционных законов нормативная база позволяла выявлять, пресекать и привлекать к уголовной ответственности лиц, совершивших коррупционные преступления. Поэтому пакетом антикоррупционных законов в уголовное законодательство были внесены лишь некоторые уточнения, которыми УК РФ дополняется для устранения выявленных пробелов.

В определение конфискации включается указание на «изъятие» и вместо неопределенного термина «решение суда» используется термин «обвинительный приговор суда» .

В перечень преступлений, от совершения которых полученное имущество подлежит конфискации, включаются преступления, сопряженные с прямым получением незаконного вознаграждения (взятка, подкуп), и этот перечень дополняется такими преступлениями, как: