Деятельность постоянных комиссий Горьковского – Нижегородского областного Совета народных депутатов в 1985-1991 гг

Деятельность постоянных комиссий Горьковского — Нижегородского областного Совета народных депутатов в 1985;1991 гг.

Прежде чем рассмотреть статус и деятельность постоянных комиссий Горьковского облсовета в период перестройки, следует отметить, что они являлись элементом системы органов государственного управления СССР. Естественно, что изменение конституционной системы управления, начатое в 1988 г., затронуло все структуры власти, сверху донизу. Однако реформы, проводимые на местах, обладают определенной спецификой, выявляя которую можно более точно составить представление о перестройке и роли в ней постоянных комиссий областного уровня. История постоянных комиссий явно разделяется на два этапа: с марта 1985 г. они работали в правовом режиме Конституции 1977 г., с апреля 1990 г. и до декабря 1991 г. — в новой структуре, с новыми кадрами и в новом правовом режиме.

Постоянные комиссии, как инструмент работы Верховного Совета СССР, были сформированы впервые еще в январе 1938 г.

Проведенная в 1966 г. реформа управления (как государственных, так и партийных органов) отчасти затронула и постоянные комиссии ВС СССР (их количество увеличилось). Согласно Положению 1967 г. эти учреждения определялись как «вспомогательные органы палат, образуемые для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению ВС СССР» [1]. Во главе постоянных комиссий стояли, как правило, высокопоставленные партийные функционеры (секретари ЦК КПСС, например), которые и направляли деятельность комиссий.

В Конституции СССР 1977 г. постоянные комиссии ВС СССР впервые были определены как конституционный орган: в гл. 15 «Высшие органы государственной власти и управления СССР» были описаны полномочия и порядок формирования постоянных комиссий, которые работали в период между сессиями ВС СССР (Ст. 112). Естественно, что придание постоянным комиссиям конституционного статуса оказало влияние на Положение о них, принятое на первой сессии ВС СССР в 1979 г. [2]. Они уже не значились как «вспомогательный орган» палат Верховного Совета, поскольку на них возлагалась разработка «по поручению Верховного Совета СССР, соответствующей палаты, Президиума Верховного Совета СССР или по собственной инициативе проектов законов СССР и других актов СССР, а также подготовка заключений к таким вопросам, переданным комиссиям на предварительное или дополнительное рассмотрение» (П. 2, Ст. 13 Положения).

В 1979 г. были образованы 16 комиссий ВС СССР, построенных по отраслевому принципу: мандатная; законодательных предположений; по иностранным делам; планово-бюджетная; по промышленности; по транспорту и связи; по строительству и промышленности строительных материалов; по сельскому хозяйству; по науке и технике; по товарам народного потребления и торговле; по жилищно-коммунальному хозяйству и бытовому обслуживанию населения; по здравоохранению и социальному обеспечению; по народному образованию и культуре; по вопросам труда и быта женщин, охраны материнства и детства; по делам молодежи; по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов. В 1984 г. к существующим комиссиям добавилась постоянная комиссия по энергетике, комиссия по сельскому хозяйству была преобразована в комиссию по агропромышленному комплексу. Незначительные изменения в названии произошли с комиссиями по товарам народного потребления и торговле и по жилищно-коммунальному хозяйству и бытовому обслуживанию населения [10, с. 21−23].

Несмотря на то что решения комиссий не были юридически обязательными для палат ВС СССР, деятельность их поднималась на новую высоту, так как им предлагалось подготавливать решения для ВС, особенно в социально-экономической сфере. Деятельность и статус постоянных комиссий ВС СССР 1977;1989 гг. рассмотрены юристами, которые не пришли к единому мнению о степени самостоятельности комиссий в системе государственного управления СССР [7; 8; 9].

В местных советах также функционировали постоянные комиссии, наделенные функцией предварительного рассмотрения вопросов и подготовки решений. После принятия Конституции СССР 1977 г. было обновлено и Положение о постоянных комиссиях, утвержденное Президиумом ВС РСФСР 3 марта 1983 г. Комиссии формировались за счет депутатов облсовета «для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению Совета, а также для содействия проведению в жизнь решений Совета и вышестоящих государственных органов, контроля за деятельностью государственных органов, предприятий, учреждений и организаций» [3]. Основными задачами постоянных комиссий были: разработка предложений и подготовка заключений для Совета и исполкома; содействие в работе государственным органам и организациям; контроль за деятельностью исполкома, предприятий, учреждений и организаций по соблюдению законодательства Союза ССР и РСФСР; рассмотрение социально-экономических, хозяйственных вопросов, связанных в том числе с улучшением условий труда и быта советских людей (ст. 2. Положения).

15 марта 1985 г. открылась Первая сессия Горьковского облсо — вета народных депутатов девятнадцатого созыва, на которой были образованы 15 постоянных комиссий [11. Д. 2311. Л. 14−32]. Большинство из них дублировали комиссии ВС СССР, часть комиссий ВС не были воссозданы в области — мандатная, по иностранным делам, по науке и технике, по энергетике, законодательных предположений. Названия (а значит и функции, и направления деятельности) некоторых комиссий были немного расширены: комиссии не только по транспорту, но и по дорожному строительству; не только по здравоохранению, но и по физкультуре и спорту; не только по коммунальному хозяйству, но и по благоустройству; не только по образованию, но и по науке; не только по торговле, но и по общественному питанию. Была и комиссия, которой не было в ВС СССР — по социалистической законности и охране государственного и общественного порядка.

Комиссии возглавляли председатели городских исполкомов: Борского — по торговле (Н.И. Юсов), Кстовского — по соцзаконности (Г.М. Залюбин), Павловского — по охране природы (Р.И. Половин — кин), Дзержинского — по промышленности (Ю.В. Макаров). Секретари горкомов и райкомов также возглавляли ряд комиссий: Городецкого — по транспорту (В.П. Меньков), по агропромышленному комплексу — Починковского (бывший председатель колхоза С.А. Курзенков), по образованию — преподаватель Арзамасского филиала Горьковского политехнического института и первый секретарь М. Ф. Балакин, по культуре — первый секретарь Нижегородского райкома КПСС, зам. председателя Горьковского облисполкома, бывший доцент Института инженеров водного транспорта А. В. Втю — рин. Ряд комиссий возглавляли специалисты: планово-бюджетную — управляющий Горьковской областной конторой Госбанка СССР Г. И. Колташев, по здравоохранению — главврач областной клинической больницы им. Семашко О. А. Обухов.

17 декабря 1985 г. был принят перспективный комплексный план работы Горьковского облсовета народных депутатов на 1986 год. В нем значительное место уделялось и работе постоянных комиссий, на которые возлагались контролирующие функции: было подчеркнуто, что необходимо, чтобы все постоянные комиссии обл — совета ежегодно проверяли исполнение не менее двух-трех решений облсовета и облисполкома, упорядочили учет и анализ своих рекомендаций [11. Д. 2314. Л. 51]. Надо признаться, что этим самым реализовывалась ленинская идея о слиянии законодательной и исполнительной властей.

Так например, 22 мая 1985 г. был опубликован Указ Президиума Верховного Совета СССР «Об усилении борьбы с пьянством», которым были предусмотрены наказания для лиц за распитие спиртных напитков и появление в общественных местах и на производстве; за изготовление самогона или иных самодельных спиртных напитков были предусмотрены меры административного и уголовного воздействия [4]. Для реализации этого Указа на местном уровне при облисполкоме решением облсовета была создана наблюдательная комиссия по борьбе с пьянством. Ее возглавил первый заместитель председателя облисполкома A.M. Макиевский, его заместителем стал заведующий отделом пропаганды и агитации обкома КПСС В. И. Жмачинский [11. Д. 3211. Л. 50]. Наблюдательная комиссия по борьбе с пьянством и алкоголизмом имела право наказывать нарушителей в административном порядке, в то время как интересующая нас постоянная комиссия облсовета таких прав не имела. Однако деятельность наблюдательной комиссии была подконтрольна постоянной комиссии облсовета.

Горьковский облисполком по согласованию с постоянной комиссией по соцзаконности и охране государственного и общественного порядка облсовета разработал ряд мероприятий. Например, решением № 267 от 31 мая 1985 г. «О мерах по преодолению пьянства и алкоголизма, искоренению самогоноварения» облисполком обязал райгорисполкомы, отделы и управления облисполкома «решительно усилить борьбу с пьянством, алкоголизмом; самогоноварением и изготовлением… крепких спиртных напитков» [11. Д. 2149. Л. 154−159]. Кроме того, Горьковский облисполком разработал комплекс мероприятий по борьбе с пьянством и алкоголизмом, в том числе были запланированы ограничительные меры по продаже спиртного, было решено повысить роль руководителей всех уровней в деле борьбы с пьянством, предполагалось увеличить производство и продажу товаров спортивного назначения, усилить пропаганду здорового образа жизни и культпросветработу, организовать фотои книжные выставки на тему «Трезвость — норма жизни», провести ряд других мероприятий [11. Д. 2149. Л. 160−171, 167−171].

Первые результаты борьбы с пьянством в Горьком и области были положительными. Выступая на 17 областной партконференции в январе 1986 г. и подводя итоги кампании борьбы с пьянством за 7 месяцев 1985 г., член ЦК КПСС С. А. Шалаев указал, что на 29% снизился производственный травматизм, на треть уменьшилось количество водителей, совершивших дорожно-транспортные происшествия, на 18% сократилось количество преступлений, совершенных в пьяном виде [6. Л. 169−170].

Это только одно из многих направлений деятельности постоянной комиссии. Кроме борьбы с пьянством на ней обсуждались вопросы борьбы с преступностью, организации работы дружинников и т. п., контролировалась деятельность органов МВД, сотрудники комиссии работали с жалобами от населения и выезжали на места для проверки «сигналов» о злоупотреблениях властью.

Примерно таким же образом строилась работа и других комиссий. Так, комиссия по культуре еще в 1986 г. отчитывалась о выполнении решения ЦК КПСС от 1984 г. о контроле над кинематографом, комиссия по товарам народного потребления пыталась как-то решить проблемы с товарным дефицитом.

Однако традиционная работа комиссий была изменена перестройкой. Нужно было отвечать на дух нового времени. Начало конституционной реформы в СССР было положено на Двадцать второй внеочередной сессии ВС СССР одиннадцатого созыва в декабре 1988 г. В мае 1989 г. основа Конституции СССР 1977 г. была изменена, а вместе с ней — старая система управления. Это сказалось и на деятельности постоянных комиссий облсовета. Перед комиссиями стояла задача увязать в правовом отношении идеи и лозунги, выдвинутые в период перестройки, с действующим законодательством, провести важные социально-экономические и политические реформы, решить сложные финансовые вопросы.

3−5 апреля 1990 г. состоялась Первая сессия облсовета двадцать первого созыва. К власти наряду с депутатами, избранными по номенклатурному принципу, пришли депутаты, избранные на альтернативной основе. Председателем Горьковского облисполкома на сессии облсовета 3−5 апреля 1990 г. 21 созыва был избран А. А. Соколов. Его заместителем стал бывший секретарь обкома КПСС Ю. С. Макаров [Д. 3090. Л. 42−44].

Несмотря на альтернативные выборы, руководство облсовета и облисполкома было избрано из числа номенклатурных работников. Но настроения и мнения депутатов нового облсовета перестали быть как прежде едиными. Депутатский корпус разделился примерно поровну: одна часть депутатов придерживалась консервативных коммунистических взглядов, другая принадлежала к лагерю демократов, требующих немедленных перемен. Каждая из сторон имела свои представления о прошлом и настоящем страны, предлагала свои варианты её реформирования. Между этими двумя группами депутатов развернулась в дальнейшем настоящая борьба и споры о путях социально-экономического развития Горьковской области.

Первая сессия облсовета избрала 16 новых постоянных комиссий. Нужно отметить, что новые комиссии отличались от тех, которые были созданы при старом уже порядке. Некоторые старые комиссии были объединены (по строительству и по коммунальному хозяйству, по культуре и по образованию, по торговле и по бытовому обслуживанию), а также появились совершенно новые комиссии — по вопросам научно-технического прогресса (Е.Д. Белоусов), по экономической реформе (директор завода аппаратуры связи им. А. С. Попова И.Б. Петяшин), по гласности и СМИ (преподаватель Горьковского высшего зенитного ракетного командного училища ПВО С.В. Белковский).

Почти полностью был сменен кадровый состав постоянных комиссий, их руководители. Прежде всего, прежние партийные работники и руководители городских исполкомов вынуждены были уступить места специалистам, пришедшим в депутаты на основе демократических выборов. Комиссию по транспорту и связи возглавил руководитель Управления связи Нижегородской области А. Ф. Люлин, по культуре, науке и воспитанию — ректор педагогического института И. Е. Куров, комиссию по молодежи — организатор Клуба молодых ученых при Доме ученых, один из создателей объединения «Кандидаты за демократию» в г. Горьком доцент Нижегородского технического университета В. Н. Ершов, комиссию по вопросам законности — председатель Первой постоянной сессии Горьковского областного суда В. Ф. Попов, комиссию по производству товаров народного потребления — гендиректор Богородского швейно-галантерейного объединения В. Н. Широков. Комиссию по здравоохранению продолжал возглавлять О. А. Обухов, а вот планово-бюджетную комиссию вместо профессионала Г. И. Колташева возглавил первый секретарь Чкаловского райкома КПСС Г. Н. Гудков. Комиссию по продовольствию возглавил первый секретарь Пильненского райкома партии А. П. Дудкин, в прошлом директор комбината хлебопродуктов.

Новый Горьковский облсовет решением 3 апреля 1990 г. образовал из председателей постоянных комиссий главный руководящий орган советской управленческой системы — президиум облсовета, к которому перешла вся полнота власти. Президиум возглавил первый секретарь Горьковского обкома КПСС и народный депутат СССР Г. М. Ходырев [11. Д. 3090. Л. 38].

Рассмотрим коротко деятельность двух важнейших комиссий, принявших самое активное участие в ходе перестройки.

Советские производственный и товарно-распределительный механизмы к весне 1990 г. были полностью разбалансированы. Складывавшаяся ситуация требовала от руководителей всех уровней власти поиска выхода из начавшегося кризиса. Этот выход был найден в переходе к рыночным отношениям. Новые кооперативы, зачастую торгово-посреднические и закупочные, получили в СССР большие полномочия. Значительная часть таких кооператоров, ничего не производя, в больших количествах скупала товары и продукты по госцене, припрятывала их на складах и в гаражах, чтобы затем перепродать эти товары и продукты с наибольшей выгодой. Третья сессия облсовета 21 созыва, состоявшаяся 20−22 ноября 1990 г., подсчитала, что за два года число кооперативов выросло до 1700 с годовым объемом реализации продукции около 500 млн руб. [11. Д. 3092. Л. 238]. В этих условиях постоянная комиссия облсове — та по производству товаров народного потребления, распределению товарных ресурсов, торговле, бытовому обслуживанию населения подготовила решение президиума Горьковского облсове — та от 12 октября 1990 г. № 95 «О дальнейшем развитии торговли и бытового обслуживания населения области в условиях рыночной экономики». Для стабилизации потребительского рынка президиум облсовета решил принять одобренные постоянной комиссией предложения облисполкома о разгосударствлении собственности предприятий торговли, общественного питания, бытового обслуживания населения на основе развития арендных отношений, выкупа имущества, образования акционерных обществ как одно из основных направлений по углублению экономической реформы в области и переходу к рыночным отношениям.

Были утверждены первоочередные мероприятия по демонополизации торговли, общественного питания, бытового обслуживания, положение о межведомственных инвентаризационных комиссиях при местных Советах. Положение о конкурсной продаже предприятий, методика оценки стоимости имущества госпредприятий, подлежащих выкупу. Контроль за исполнением данного решения был возложен на постоянную комиссию облсовета по производству товаров народного потребления, распределению товарных ресурсов, торговле, бытовому обслуживанию населения [11. Д. 3101. Л. 171 172]. При активном участии постоянных комиссий облсовета по производству товаров народного потребления, распределения товарных ресурсов, торговли, бытового обслуживания населения были разработаны документы, формировавшие механизм по разгосударствлению и приватизации госпредприятий: Положение о порядке и условиях лицензирования торговой деятельности и деятельности по оказанию бытовых услуг на территории Нижегородской области [11. Д. 3222. Л. 196−200]; Положение об оценке имущества госпредприятий, подлежащих выкупу или сдаче в аренду с последующим выкупом [11. Д. 3222. Л. 261−271]; Положение о рабочих комиссиях по разгосударствлению и приватизации имущества предприятий и о межведомственных инвентаризационных комиссиях при местных Советах в Нижегородской области [11. Д. 3222. Л. 192−195].

Четвертая сессия Горьковского облсовета, состоявшаяся 16−18 января 1991 г., заслушала вопрос о выполнении социальноэкономического плана за 1990 г. В обсуждении приняли участие председатели и члены постоянных комиссий облсовета. Отмечено, что план 1990 г. по основным показателям был не выполнен, и обл — совет признал работу облисполкома недостаточной [11. Д. 3221. Л. 3, 6, 8].

Невыполнение плана стало результатом реализации радикальных реформ производства и экономики в Горьковской области. Было запланировано довести общий объем розничного товарооборота государственной и кооперативной торговли (в действующих ценах) до 640 млн руб., считать главными задачами по структурной перестройке и стабилизации народного хозяйства развитие предпринимательства, разработку и проведение разгосударствления и приватизации госсобственности, оздоровление денежного обращения, стабилизацию потребительского рынка. Постоянным комиссиям предложено было установить контроль за ходом выполнения плана на 1991 год [11. Д. 3221. Л. 9−13]. Работа комиссии по товарам народного потребления была распланирована до конца 1991 г., но этим планам не суждено было сбыться.

Одним из важнейших политических шагов, сделанных постоянной комиссией по законности и правопорядку нового состава было создание регламента Нижегородского облсовета. 22 ноября 1990 г. Регламент был утвержден на Третьей сессии облсовета [11. Д. 3092. Л. 12−13]. Этот нормативный акт сочетал принципы, свойственные советской системе госуправления, с элементами гражданского буржуазного общества. Он определял порядок работы облсовета, права и полномочия его председателя, президиума, постоянных комиссий, облисполкома. В основу документа были положены идеи народного волеизъявления, законности и защиты прав человека, сочетания местных и государственных интересов, расширены права кооперативов в местном самоуправлении, зафиксирован запрет совмещения должности руководителя системы госуправления с его работой в общественно-политической организации [11. Д. 3092. Л. 12−54]. Регламент ограничил властные полномочия партноменклатуры в действующей системе госуправления, он запретил чиновникам вмешательство в деятельность органов милиции на стадии дознания и предварительного расследования по уголовным делам, а также по гражданским делам [11. Д. 3092. Л. 177].

Другим важнейшим направлением деятельности постоянной комиссии по законности и правопорядку была разработка Положения о постоянных и временных комиссиях Нижегородского Облсовета.

В Положении были изложены принципы организации и деятельности комиссий, статус и порядок их образования. Комиссии являлись органами облсовета, были ему подотчетны, избирались из числа депутатов, но координировались президиумом. Основной функцией комиссий являлось изучение, подготовка и предварительное рассмотрение вопросов, относящихся к компетенции облсовета или его президиума. Постоянные комиссии должны были разрабатывать планы экономического и социального развития области, в предварительном порядке обсуждать планы мероприятий по выполнению наказов, рассматривать предложения и жалобы граждан, осуществлять контроль за деятельностью отделов и управлений госорганов, предприятий и учреждений на территории области; готовить проекты решений облсовета и его президиума, выступать с докладами, обсуждать и предлагать на должности руководителей, обращаться с запросами к председателю Облсовета и Президиума. Решение постоянной комиссии могла отменить только она сама [11. Д. 3222. Л. 149−160]. Таким образом, постоянные комиссии облсове — та могли реализовывать себя как властный (административный) относительно самостоятельный орган, действующий на региональном уровне.

Августовские события 1991 г. изменили политическую ситуацию в стране. К ноябрю было создано законодательство РСФСР, установившее новую структуру центрального республиканского управления. Итогом этого процесса было реформирование структуры государственного управления на местах. 5 декабря 1991 г. Президент РСФСР Б. Н. Ельцин подписал Закон «О некоторых вопросах правового регулирования деятельности краевых, областных советов народных депутатов» [5]. На основании этого Закона Нижегородские депутаты облсовета должны были изменить всю привычную структуру власти. Это произошло при активном участии постоянной комиссии по законности и правопорядку, поскольку речь шла об изменении основного документа — регламента работы облсовета.

24−25 декабря 1991 г. на Девятой сессии Нижегородского облсовета выступил председатель постоянной комиссии по законности В. Ф. Попов, который очень внятно обрисовал перед депутатами суть принимаемых ими изменений: «Во-первых, мы предлагаем оставить президиум областного Совета, нам предоставлено такое право, либо оставить его, либо изменить компетенцию. Оставить президиум областного Совета, но более его не признавать органом властным. Для чего в ст. 102 провести редакцию и вы видите мы исключаем там 11, 12 пункты и самое главное п. 16, который гласит о том, что он в период между сессиями выполняет функции властного органа. Вот одно из важных моментов. У вас, наверно, будут вопросы и о том, каков же характер будет нести компетенция Малого Совета. Верховный Совет в ст. 4 говорит, что Малый Совет выполняет все полномочия краевого, областного Совета народных депутатов в период между сессиями. Те полномочия нормативного характера, которые были у Президиума в п. 16, п. 14, в п. 11 из ст. 102 полномочия Президиума исключены. И если вы еще раз прочитаете ст. 102 Регламента, то увидите, что у него остались только организационно — координирующие функции, а вся деятельность нормотворческая у Малого Совета. Вот только 3 пункта убираете и Президиум становится координационно-организующий» [11. Д. 3227. Л. 221, 227].

Тогда же было принято положение «О структуре администрации Нижегородской области». Эта структура была представлена губернатором области Б. Е. Немцовым и включала в себя пост губернатора и вице-губернатора, систему департаментов, в том числе по внешнеполитическим связям, Комитет по управлению госимущест — вом и т. п. [11. Д. 3227. Л. 62−63]. Эпоха советской системы управления закончилась.

Итак, постоянные комиссии облсовета, как звено системы гос — управления, активно участвовали почти во всех сферах деятельности облсовета и отражали в своей работе те политические и экономические реалии, которые происходили в стране. Они заложили правовую основу для приватизации и разгосударствления госпредприятий на местном уровне, при этом выполняя охраннозащитную функцию по своим направлениям народнохозяйственной деятельности. Они создали правовую базу учреждения новой структуры власти, при этом играя буферную роль в столкновении политических интересов, как можно дольше сохраняя общий рисунок советской власти. В общем, их деятельность была также противоречива, как и сам экономический и политический мир, в котором они существовали.

постоянный комиссия перестройка конституция.

• 1. Ведомости Верховного Совета СССР. 19в7. № 42. — Ст. 536.
• 2. Ведомости Верховного Совета СССР. 1979. № 17. — Ст. 273.
• 3. Ведомости ВС РСФСР. 1983. № 10. — Ст. 318.
• 4. Ведомости ВС СССР. 1985. № 21. — Ст. 369.
• 5. Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 51. — Ст. 1794.
• 6. Государственный общественно-политический архив Нижегородской области (ГОПАНО). Ф. З. Оп. 15. Д.З.
• 7. Климанов А. Ю. Социально-экономические аспекты в деятельности постоянных комиссий Верховного Совета СССР десятого и одиннадцатого созывов: 1979;1989 гг.: дис… канд. ист. наук. — М., 2004.
• 8. Кутафин О. Е. Постоянные комиссии палат Верховного Совета СССР. — М., 1971;
• 9. Любимов А. П. Деятельность постоянных комиссий и комитетов союзных республик (по материалам РСФСР): дис… канд. юрид. наук. — М., 1990;
• 10. Первая сессия Верховного Совета СССР (одиннадцатый созыв): сте — ногр. отчет. — М., 1984.