Президент Российской Федерации: правовой статус и полномочия

• СОДЕРЖАНИЕ
• Введение
• Глава 1 Основы правового статуса президентуры в Российской Федерации
• 1.1 Статус президента в системе исполнительной власти в Российской Федерации
• а) Статус Президента РФ
• б) Место Президента в системе органов власти государства
• в) Взаимодействие Президента Российской Федерации с законодательной и исполнительной властью
• 1.2 Избрание Президента Российской Федерации и прекращение его полномочий
• а) Порядок избрания Президента Российской Федерации
• б) Результаты голосования. Вступление Президента Российской Федерации в должность
• в) Прекращение полномочий Президента Российской Федерации
• г) Отрешение Президента Российской Федерации от должности — импичмент
• 1.3 Исполнительный аппарат Президента Российской Федерации
• Глава 2 Функции и полномочия Президента Российской Федерации
• 2.1 Определение основных направлений внутренней и внешней политики
• 2.2. Государственное управление
• 2.3 Участие Президента РФ в законодательном процессе
• 2.4 Консолидация общества и государства
• 2.5 Представительство государства
• Заключение
• Библиографический список
• ВВЕДЕНИЕ
• Президент Российской Федерации занимает в системе федеральных государственных органов особое положение. Конституция возлагает на Президента задачу обеспечения единства государственной власти, осуществляемой законодательными, исполнительными и судебными органами. Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, хотя сам он формально не принадлежит ни к одной из этих ветвей власти (статья 11 Конституции Российской Федерации).
• «Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина», также Президент устанавливает основные направления политики государства. Учреждение в системе государственной власти Российской Федерации поста Президента значительно усилило внимание в нашем обществе к институту президентства в мире, перспективам и тенденциям его развития в России. Это связано, прежде всего, с тем, что само по себе учреждение поста президента в той или иной стране ещё не означает возникновение института президентства с чётким правовым статусом, тесными взаимосвязями с другими политическими и общественными институтами. Таким образом, становление института президентства — это длительный исторический процесс, и при его формировании следует учитывать опыт функционирования президентской власти в зарубежных странах, и, безусловно, политико-правовые и социально-культурные особенности России.

Пост президента сегодня — это завершающий, замыкающий всю пирамиду власти элемент, который придает ей необходимую устойчивость.

Президентская власть — надежная гарантия дальнейших демократических преобразований, но с другой стороны не исключена возможность узурпации государственной власти президентом.

Чтобы ни говорили о первых годах президентского правления в России, но именно благодаря ему появились институты демократического устройства государства: двухпалатный парламент, Конституционных Суд, Центральная избирательная комиссия; сформированы и действуют партии и иные общественно — политические организации, которые в условиях свободной соревновательности ведут борьбу за места в парламенте. И постепенно происходит упорядочение функций триады ветвей власти и Президента страны. Практика российской жизни постепенно шлифует их взаимоотношения, вводит в цивилизованное русло. Институт Президентства в системе государственной власти России, несомненно, является одним из актуальных направлений в государственно — правовых исследованиях. Особый интерес, в этой связи представляют функции, и полномочия президента, анализ которых позволяет определить его реальное положение в стране.

Президент Российской Федерации обладает большими полномочиями в сфере государственно — правового строительства, взаимоотношений с органами государственной власти субъектов Федерации; в области внешней политики, нормотворческой деятельности; законодательной деятельности Федерального Собрания; структуры и деятельности федеральных органов исполнительной власти; деятельности Конституционного Суда РФ; Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ. Перечисленные функции и полномочия Президента Российской Федерации составляют основу для формирования и реализации полномочий Президента Российской Федерации.

Дипломная работа на тему: «Президент Российской Федерации: правовой статус и полномочия», проводит характеристику основ правового статуса президентуры в России через основные функции и полномочия, которые реализуются путем взаимодействия Президента с исполнительной, законодательной и судебной властью. Задачами исследования является определение: правового статуса Президента РФ; место президента в системе исполнительной власти; порядка избрания Президента на должность и прекращения его полномочий; функций и полномочий Президента РФ.

Данная тема представляется актуальной так как президентство является относительно молодым институтом в российской конституционно-политической практике. Он вызывает к себе пристальный интерес. Появилось немало посвященных ему исследований. Различные аспекты института президентства раскрывают такие авторы как С. А. Авакьян, Г. В. Дегтев, Е. И. Колюшин, Л. А. Окуньков, В. О. Лучин, Н. И. Матузов. Скорее всего данная тема претендует на то, чтобы стать в России одной из «вечных». Однако от этого она не превратилась в предельно раскрытую. Проблем достаточно, и они требуют дальнейших аналитических разработок.

Методологическую основу исследования составляет теория познания, ее всеобщий метод материалистической диалектики. В качестве общенаучных методов исследования применялись: формально-логический и системный методы научного познания, описание, наблюдение, сравнение, анализ и синтез. Для иллюстрации теоретических выводов использована судебная практика Конституционного Суда.

Дипломная работа состоит из введения, двух глав, разбитых на параграфы, заключения, списка использованной литературы.

За все годы, прошедшие с момента принятия Новой Конституции РФ, в обществе не утихают вопросы о том, что из себя реально представляет пост Президента РФ. Левые политические силы говорят о «суперпрезиденстве», о неконтролируемых полномочиях Президента по роспуску Государственной Думы, полным контролем над правительством, о том что президентская власть, даже без изменения Конституции, может превратится в авторитарную или даже в диктаторскую. Правые, напротив, уверены, что лишь сильная президентская власть способна вывести страну из затяжного политического и экономического кризиса, что она позволила удержать Федерацию от распада.

Думается что, несмотря на то, что после принятия Конституции прошло более 10 лет, вопрос о том, что же такое наша президентская власть и как она может повлиять на демократические процессы страны, все еще чрезвычайно активен.

Глава 1 ОСНОВЫ ПРАВОВОГО СТАТУСА ПРЕЗИДИНТУРЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1 Статус президента в системе исполнительной власти в Российской Федерации

а) Статус Президента РФ

Учреждение поста президента в нашей стране, как отмечается в научной литературе, определялось рядом объективных и субъективных факторов: задачей усиления исполнительной власти, повышения ее мобильности, оперативности в принятии управленческих решений, совершенствования механизма реализации законов, укрепления государственной дисциплины, законности и правопорядка.

Введение

этого поста дало возможность покончить с искусственным соединением в рамках статуса бывшего Председателя Верховного Совета РСФСР полномочий главы государства с правами спикера парламента, что находилось в явном противоречии с принципом разделения властей. Определенное влияние на появление института президента в России оказало и учреждение этой должности в 1990 г. в СССР Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: Учеб. для вузов. — 3-е изд., изм. и доп.- М.: Норма, 2003. С 408−425.

В современных условиях вопросы, связанные с организацией и деятельностью Президента РФ, регулируются Конституцией РФ 1993 г. Данным вопросам посвящена ее специальная глава 4. Она открывает перечень глав, посвященных органам государственной власти России. Уже это — правовое свидетельство того, что Президент не включается ни в одну из трех ветвей власти: ни в законодательную, ни в исполнительную, ни в судебную. Конституция 1993 г. не предусматривает специального закона о Президенте. Вместе с тем ряд вопросов его функционирования регулируется различного рода правовыми актами, например Федеральным конституционным законом о Конституционном Суде РФ 1994 г., Федеральным законом о выборах Президента России 2002 г., Указом Президента РФ о штандарте (флаге) Президента РФ 1994 г. Заметим, что на сегодняшний день приняты и действуют законы обо всех высших органах государственной власти нашей страны. В связи с этим целесообразна подготовка и принятие специального федерального закона о статусе Президента РФ, в котором в концентрированном виде будут урегулированы все важнейшие вопросы, связанные с организацией и деятельностью данного института.

Конституция РФ 1993 г. по-новому определяет статус Президента РФ. По сравнению с ранее существовавшим произошло своего рода «отделение» его от исполнительной власти. В тексте Основного закона 1993 г. уже нет ранее существовавшего положения о том, что Президент является главой исполнительной власти РФ. Важнейшее, основополагающее значение имеют конституционные формулы, закрепленные в ст. 80. Это прежде всего положение о том, что Президент РФ является главой государства. Далее в обобщенной форме установлены его важнейшие функции в обществе и государстве. На первое место поставлена позиция о том, что Президент РФ — гарант Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. Следует отметить, что именно в ней отражены важнейшие характеристики демократического, правового, социального государства — верховенство Основного закона, не человек для государства, а государство для человека. И именно главенствующее место в деле гарантирования этих принципов отведено прежде всего высшему должностному лицу — Президенту РФ.

Определено, что он, в установленном Конституцией порядке, принимает меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти; в соответствии с Конституцией и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства; как глава государства представляет Россию внутри страны и в международных отношениях.

Россию относят к странам со смешанной формой правления, для которых характерно сочетание реальной власти Президента с парламентской ответственностью правительства. Классическим примером, является v Республика во Франции. Поэтому неудивительно, что французская Конституция 1958 г. оказала большое влияние на Конституцию РФ Конституционное право России: Учебник / Под ред. Г. Н. Комковой. — М.: Юристъ, 2006. — С. 238−240. Однако говорить о полном заимствовании нельзя.

Напротив, в ряде случаев, особенно в отношениях Президента с Федеральным Собранием и Правительством, глава российского государства обладает существенными и реальными полномочиями, превосходящими полномочия не только французского, но и американского президента.

В чем наиболее ярко отражается модель сильного российского Президента? Выделяют следующие факторы.

Президент избирается народом, следовательно, его полномочия производны от народа, который доверяет Президенту высшие государственные функции Авакьян С. А. Конституционное право России: учебный курс.- В 2 т. Т.2. — М.: Юристъ, 2005. — С.298−301. Так, согласно ст. 81 Конституции РФ, Президент избирается всеми гражданами России, обладающими активным избирательным правом, на всеобщих выборах. В силу этого он получает мандат доверия не от парламента, как например в ФРГ или Италии, а от всего населения России.

Президент в России по конституционной модели не входит в систему разделения властей, а стоит над всеми ветвями власти. Это хорошо видно из сопоставления ряда норм. Согласно ст. 10 Конституции, государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Государственную власть в РФ осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ, суды РФ (ст. 11). Таким образом, Президент тоже осуществляет государственную власть. Но какую из трех? Законодательную осуществляет парламент (ст. 94 Конституции), исполнительную власть РФ — Правительство РФ (ст. 110), судебная власть, естественно, принадлежит судам (гл. 7 Конституции). Остается сделать вывод о том, что у Президента своя самостоятельная форма власти, которую некоторые исследователи окрестили президентской властью.

Исходя из сказанного, следует отметить, что только Президент наделяется задачей обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия всех иных органов государственной власти — и федеральных, и субъектов РФ (ст. ст. 80, 85 Конституции). Никакие другие органы подобными возможностями по отношению к Президенту не располагают.

4. Президент в целом независим от других органов государственной власти. Парламентские и судебные сдержки и противовесы в отношении президентской власти, а тем более контроль существуют в самых минимальных размерах. В сущности можно говорить об отсутствии конституционной ответственности Президента. Даже если представить, что Президент РФ совершит государственную измену или иное тяжкое преступление, служащее основанием для его отрешения от должности (ст. 93 Конституции), подобное отрешение будет весьма проблематичным, поскольку в Конституции не предусмотрена ответственность Президента за грубое нарушение не только самой Конституции, но и законов, и президентской присяги. Хотя формально парламент России в лице своих палат на основании ст. ст. 93, 102 Конституции может отрешить Президента от должности.

5. В свою очередь возможности самого Президента, особенно по отношению к парламенту, весьма внушительны: начиная от посланий Федеральному Собранию, внесения проектов законов, которые могут быть определены Президентом как первоочередные, права вето, предложения кандидатур должностных лиц, назначаемых палатами, и кончая правом роспуска нижней палаты — Государственной Думы и назначения внеочередных парламентских выборов (ст. ст. 84, 111, 117). Не стоит забывать и о том, что в верхней палате — Совете Федераций — Президент имеет сильное «лобби «в виде половины членов ее состава. Это руководители органов исполнительной власти субъектов РФ, которые ранее в своем большинстве назначались Президентом РФ, теперь избираются населением, но все-таки как бы связаны с Правительством РФ и Президентом РФ, образно говоря, «корпоративной солидарностью «Дегтев Г. В. некоторые теоретические закономерности становления института президентства на современном этапе // Государство и право. 2005. № 2., — С. 5−12.

6. По существующей конструкции у Президента есть право на свое законотворчество, то есть на принятие актов (прежде всего указов), которые в отсутствие законов на равных с ними регулируют общественные отношения и действуют до тех пор, пока не появятся соответствующие законы; по ряду вопросов законы вообще не принимаются, и регулирование осуществляется либо самостоятельно Президентом, либо по его поручению Правительством РФ. Согласно ст. 90 Конституции Президент РФ издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории России. Ни Совет Федераций, ни Государственная Дума не вправе их отменить. Но эти указы и распоряжения не могут противоречить Конституции и федеральным законам. При обнаружении такого противоречия Конституционный Суд полномочен аннулировать нормативные указы Президента, если сочтет, что они не соответствуют Конституции Российской Федерации.

7. Президент держит в руках все нити внутренней и внешней политики государства. Согласно ст. 86 Конституции он осуществляет руководство внешней политикой, ведет переговоры и подписывает международные договоры, ратификационные грамоты. Однако эти договоры не вступают в силу без их ратификации парламентом путем принятия законов обеими палатами (ст. 106 Конституции РФ).

8. Правительство РФ вполне можно назвать Правительством Президента РФ, поскольку Президент его полностью формирует, направляет его деятельность и в любой момент вправе отправить в отставку (ст. ст. 83, 111), хотя для назначения Председателя Правительства Президенту необходимо согласие Государственной Думы (ст. ст. 103, 111). Согласно ст. 117 Дума может также выразить недоверие Правительству, в связи с чем Президент ставится перед дилеммой — объявить об отставке Правительства или не согласиться с решением Государственной Думы. Если же палата в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству, Президент обязан либо отставить Правительство, либо распустить Государственную Думу (ч. 3 ст. 117 Конституции РФ) Авакьян С. А. Конституционное право России: учебный курс.- В 2 т. Т.2. — М.: Юристъ, 2005. — С.298−301. При этом нельзя не отметить, что ряд членов Правительства, занимающих ключевые посты, работает под непосредственным руководством Президента (министры иностранных дел, обороны, внутренних дел и др.), Президент устанавливает также всю систему федеральных органов исполнительной власти.

9. В стране существует вертикаль исполнительной власти, включающая сверху вниз (или наоборот) все структуры, вплоть до главы сельского муниципального образования (несмотря на провозглашенное Конституцией РФ отделение органов местного самоуправления от органов государственной власти). Вершиной этой пирамиды можно считать Президента РФ. В субъектах РФ он имеет своих полномочных представителей.

10. В соответствии со ст. 87 Конституции Президент является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами. Исключительно Президенту принадлежит право утверждать военную доктрину Российской Федерации, назначать и освобождать высшее командование Вооруженных Сил Российской Федерации (ст. 83). Однако он обязан (ч. 2 ст. 87) при единоличном введении военного положения незамедлительно сообщить об этом Совету Федераций и Государственной Думе. Ему не принадлежит право объявления войны и заключения мира. Это исключительная компетенция Совета Федераций (ст. 106). К тому же парламент наделен правом утверждать федеральный бюджет, с помощью которого законодательная власть может влиять на вопросы субсидирования армии и флота. Именно в ведении Совета Федераций находится решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил России за ее пределами (п. «г» ст. 102).

Конституция предоставила Президенту право вводить на территории России и в отдельных ее местностях чрезвычайное положение. Однако та же статья обязывает Президента незамедлительно сообщить об этом Совету Федераций и Государственной Думе. Именно законодательной власти принадлежит право санкционировать или отменить это решение Президента.

Правовое положение российского Президента и его приоритет по отношению к другим высшим органам государства, ряду исследователей позволяет делать вывод о существовании в России особой формы правления, не типичной во многом для зарубежных стран Конституционное право России: Учебник / Под ред. Г. Н. Комковой. — М.: Юристъ, 2006. — С. 238−240.

Таким образом, Президент — ключевая фигура в руководстве государством, первое лицо политической жизни страны. Он имеет большой вес на международной арене. Все это в совокупности создает конституционный и политический портрет лидера как государства, так и общества. Следовало бы предусмотреть закон который соответствующим образом регулировал бы правовой статус Президента РФ.

б) Место Президента в системе органов власти государства

Роль президента Российской Федерации в обеспечении реализации Конституции обусловлена его местом в системе разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Однако само это разделение пока остается не вполне ясным и достижимым.

Не все действующие органы государственной власти России «укладываются» в триаду ст. 10 Конституции РФ. Не входит в нее прокуратура, которую, правда, некоторые авторы относят к исполнительной власти. Особое место занимает Центральная избирательная комиссия, которая, например, в 2002 г. своим властным решением отменила решение Красноярской избирательной комиссии по выборам губернатора края и, опираясь на итоги голосования, выдала мандат губернатору Постановление Центральной Избирательной Комиссии Российской Федерации от 4.10.2002 г. № 160/1401−3 «О результатах выборов губернатора Красноярского края». «Российская газета», N 189, 05.10.2002. Да и Конституционный Суд РФ, конституционные и уставные суды субъектов Федерации вряд ли можно безусловно отнести к судебной власти. Они никого не судят, не рассматривают предметно гражданские, уголовные, трудовые, иные правонарушения. Такие дела для них только повод для проверки соответствия правовых актов Основному закону — Конституции (уставу).

Статья 10 Конституции РФ гласит: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную», органы этих трех ветвей самостоятельны. Однако следующая, 11-я статья содержит несколько иные положения. Из анализа ее текста следует, что государственная власть не ограничена названными тремя видами органов. Статья 11 устанавливает: «Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации». Три вида из перечисленных органов соответствуют трем ветвям власти, названным в ст. 10, но один из органов — Президент РФ выходит за пределы триады. Это уже четвертый вид органов (в перечне ст. 11 он названпервым).

К какой ветви власти относится Президент РФ? В научных исследованиях иногда лишь констатируют, что он занимает место вне трех традиционных ветвей власти, иногда его относят к исполнительной власти. Последнее положение вызывает сомнения, поскольку в Конституции РФ есть четкое указание на то, что исполнительная власть России принадлежит Правительству РФ. Статья 110 гласит: «Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации». Следовательно, президентуру нельзя отнести к исполнительной власти, точно так же как ее нельзя отнести к законодательной или судебной ветви власти.

Однако, полагает М. В. Баглай, «даже в тех странах, где он (Президент) не входит ни в одну из этих трех ветвей (Франция и др.) или о его статусе в конституции вообще не говорится (ФРГ), юридическая наука и практика признают его главой исполнительной власти — ибо никакому должностному лицу нельзя иметь основные функции и властные полномочия вне какой-либо власти» Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. — М.: НОРМА — ИНФРА-М, 1999. С. 395. О том, что Президент Российской Федерации является главой исполнительной власти, свидетельствует его право председательствовать на заседаниях Правительства (пункт «б» статьи 83 Конституции). Запись об этом была внесена Президентом Б. Н. Ельциным в проекте Конституции собственноручно Окуньков Л. А. Вводная статья к Конституции Российской Федерации / В сборнике «Конституции государств — участников СНГ». — М.: НОРМА — ИНФРАМ-М, 1999. — С.425. В случае отставки Президента его полномочия может временно исполнять только Председатель Правительства (статья92 Конституции). Совместно Президент и Правительство обеспечивают в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации (часть 4 статьи 78 Конституции).

В целом из 137 статей Конституции непосредственно с Президентом связано около 30, в результате произошло наполнение президентского института новыми, по сравнению с мировой практикой, функциями и полномочиями. В Конституцию Российской Федерации ее создатели включили почти все, что имелось в практике президентства, добавив «для крепости» право Президента определять основные направления внутренней и внешней политики, быть гарантом Конституции, другие функции и полномочия и полномочия, являющиеся вожделенной мечтой всех приверженцев единоличной власти.

Особенности положения президента в системе разделения властей связаны прежде всего с тем, что он — глава государства. В президентской республике и республике полупрезидентской, полупарламентарной (а такой республикой является и Россия) он вовсе не формальный глава, как это имеет место в парламентарной республике (Германия, Индия, Италия и др.), где президент по своему реальному положению в государстве в чем-то похож на безвластного монарха в парламентарной монархии (Великобритания, Нидерланды, Япония и др.). В президентской и полупрезидентской республиках президент сам осуществляет принадлежащие ему полномочия, а не правительство делает это за него, что имеет место в парламентарной республике. Как глава государства (т.е. всей государственной власти) президент может в составе своих полномочий главы иметь некоторые квазизаконодательные и квазисудебные полномочия в форме участия в деятельности органов, относящихся к отдельным ветвям власти. Президент участвует в законодательной деятельности, в частности обладая правом вето. Если президент не подпишет закон, он не становится законом. Это сильное оружие президента. Сошлемся на опыт США. Президент за всю историю страны налагал вето на законы Конгресса приблизительно 1300 раз. Конгресс преодолел вето 2/3 голосов в каждой палате приблизительно 70 раз. Таким образом, подавляющее большинство законов не стали законами из-за особой позиции президента. В России оба президента (Б.Н. Ельцин и В.В. Путин) использовали право вето довольно часто. Однако в России сложилась практика консультаций, когда Президент РФ и парламент находят взаимоприемлемые решения (так было, например, с законом о перемещенных культурных ценностях).

Элемент законодательного участия главы государства нередко получает выражение в конституции. Даже Конституция Дании 1953 г., где монарх никакой личной властью на деле не пользуется, содержит формулировку: «Законодательная власть осуществляется совместно королем и фолькетингом» (парламентом) (ст.3). Конституция Греции (где есть президент) 1975 г., также гласит: «Законодательная функция осуществляется парламентом и президентом республики» (ч.1 ст.26) Чиркин В. Е. Президент и исполнительная власть в системе разделения властей: реалии современной России // История становления и современное состояние исполнительной власти в России. — М.: Новая Правовая культура, 2003. — С. 15−21.

Как глава государства президент имеет и не может не иметь некоторых полномочий, относящихся к сфере судебной власти. Во многих странах он назначает судей. В России федеральные судьи также назначаются Президентом РФ (за исключением судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда, которые назначаются Советом Федерации, но по представлению Президента РФ). Он имеет право помилования и смягчения наказаний. Президент РФ в 2002 г. помиловал более 70 человек (теперь это делается по представлению советов по помилованию, состоящих при главах исполнительной власти субъектов Федерации).

Президент РФ активно участвует в осуществлении исполнительной власти, в исполнительно-распорядительной деятельности. Он издает множество указов, которые, согласно Конституции РФ, имеют подзаконный характер и обязательны для исполнения на всей территории РФ. Указы не могут противоречить Конституции РФ и законам и издаются прежде всего для их исполнения. При Президенте РФ действует Администрация Президента РФ, которая нередко раньше подменяла Правительство РФ, отдельных министров (это отмечалось в печати). Более того, Президенту РФ, и только ему, подчинены некоторые министерства, составляющие ядро исполнительной власти (внутренних дел, обороны, иностранных дел, юстиции и др.), ведомства, имеющие в своем распоряжении войска (службы безопасности, агентство федеральной связи и информации и др.), — всего около 15 министерств и ведомств. Ни Председатель Правительства РФ, ни Правительство РФ в целом не вправе принимать в отношении руководителей этих министерств и ведомств обязывающие решения, Правительство РФ лишь координирует их деятельность с другими министерствами и ведомствами. Не только непосредственно подчиненные Президенту РФ министры, но и другие, и сам премьер-министр (Председатель Правительства РФ) регулярно посещают Президента РФ с докладами и информацией. Осуществляя непосредственное руководство ими, Президент РФ активно участвует в реализации исполнительной власти. И все-таки такое участие не является решающей стороной в деятельности Президента РФ, и, следовательно, его нельзя отнести к ветви исполнительной власти не только из-за прямых формулировок ст. 110 Конституции РФ, но и с точки зрения фактического положения — доминанты в деятельности Президента РФ.

«Своеобразие системы власти, — отмечает Г. Н. Селезнев, — заключается прежде всего в конституционно закрепленном приоритете власти Президента, исполнительной власти в целом над представительной властью» Селезнев Г. Н. Вся власть — закону! — М., 1997. — С.176.. Если органы исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов образуют единую систему (часть 2 статьи 77 Конституции), то законодательные (представительные) органы Российской Федерации и ее субъектов такой системы не образуют. Более того, Конституция не позволяет палатам Федерального Собрания даже собираться на совместные заседания, за исключением случаев заслушивания посланий Президента, Конституционного Суда и выступления руководителей иностранных государств (статья 100).

В нашей стране непосредственно парламент не наделен Конституцией контрольными функциями за деятельностью Президента и органов исполнительной власти. «Куцые, связанные «по рукам и ногам» предметы ведения его палат меркнут перед гипертрофированными полномочиями и возможностями Президента и Правительства. Ведь по Конституции именно они обеспечивают осуществление полномочий всей федеральной государственной власти. «одной из черт авторитарного характера Конституции России 1993 года, — отмечает А. Домрин, — является… наделение Президента Российской Федерации неквалифицированным, немотивированным и неограниченным — в условиях слабости законодательной и судебной ветвей власти — правом обеспечивать «осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации» Домрин А. Интервью // «Независимая газета» от 28 февраля 1995 года. — С. 4−5. Несбалансированность системы государственной власти очевидна. Ее органы не столько взаимодействуют, сколько сосуществуют под властью Президента. Все реальные «сдержки и противовесы» этой системы — у гаранта Конституции (главы государства). Б. Н. Ельцин это прекрасно понимал. После принятия Конституции 1993 года он воспользовался своим конституционным правом председательствования на заседаниях Правительства всего несколько раз, а на заседаниях парламента появлялся только для зачитывания своих ежегодных посланий. Учрежденная при Б. Н. Ельцине система «разделения» органов государственной власти в целом сохранилась и в настоящее время.

Можно заметить, что у нас нет реального единства власти. Есть ее разделение, не только на федеральном уровне, но и между Российской Федерацией и ее субъектами. Президент Российской Федерации обеспечивает, скорее, не единство, а концентрацию в своих руках той части власти, которая позволяет ему обходиться без связывающих его законов и судебных решений. Основные властные рычаги оказались сосредоточены не у коллективного представительного органа, выражающего единство народа, а у исполнителя его воли — Президента.

«В нарушение всех постулатов теории разделения властей, — отмечает Е. В. Белкин, — по Конституции 1993 г. над всеми ветвями власти возвысился президент, который даже как бы не власть, а ее единственный гарант. Но властных полномочий у гаранта больше, чем даже у российского императора. Подсчитано, что в руках президента Российской Федерации сосредоточено примерно 80% властных полномочий на федеральном уровне. Остальные 20% неравномерно делятся между традиционными ветвями власти. При данном соотношении нельзя всерьез говорить об эффективном функционировании системы сдержек и противовесов» Белкин Е. В. Откровения Кремлевского Штирлица // «Независимая газета» от 21 октября 2000 года.- С. 5−7. Не случайно среди первоочередных мер политической реформы больше всего опрошенных (47%) называют ограничение прав Президента Россия в поисках стратегии: общество и власть. — М., 2000. — С. 265.

Среди перечисленных в статье 80 функций Президента для понимания его места в системе органов государственной власти на наш взгляд самой важной является функция ее гарантирования. Следует отметить, что понятие «гарант Конституции» ранее действовавшие российские конституции не использовали, как не используют его конституции западноевропейских государств и США.

Почему Конституция закрепляет своим гарантом именно Президента? Анализ статьи 125 Конституции позволяет сделать вывод, что такими полномочиями, помимо Президента, обладает Конституционный Суд Российской Федерации, который может контролировать конституционность нормативных актов и самого гаранта Конституции. Действительно, как Президент может быть гарантом Конституции, если его акты не обладают высшей юридической силой и он не вправе давать ее официальное общеобязательное толкование? Верно заметил О. Г. Румянцев, «именно суд, а не чиновник, пусть даже высший, является легитимным гарантом конституционного строя… Иначе охрана Основного Закона становится фиктивной» Румянцев О. Г. Интервью // «Независимая газета» от 4 марта 1994 года. — С. 2−3. Л. А. Окуньков подчеркивает: «Роль гаранта Конституции не является всеобъемлющей или отличительной чертой только института Президента. Это направление деятельности ближе судебным органам, и прежде всего Конституционному Суду» Конституционное законодательство России / Под редакцией Ю. А. Тихомирова. — М.: «Городец — Формула права», 1999. — С.142. По мнению Г. Н. Селезнева Конституционный Суд должен быть гарантом Конституции наряду с Президентом. А так же что «необходимо более четко провести конституционную идею о том, что гарантом целостности государственной системы является не только Президент или парламент, но прежде всего сам народ» Селезнев Г. Н. Вся власть — закону! — М., 1997. — С.35,45.

В соответствии с закрепленной за Президентом функцией гаранта Конституции он является не только непосредственным, но и главным участником ее реализации во всех формах: соблюдение, дозволение, применение, использование. Но указанная функция не сводится к непосредственному участию Президента в реализации Конституции.

Функции гаранта Конституции подчеркивает особую роль Президента в ее реализации и является много аспектной. Прежде всего это положение статьи 80 обращено к самому Президенту, который должен строго соблюдать Конституцию, ибо нарушая ее, невозможно побудить к ее соблюдению других.

Гарантирую Конституцию, глава государства может действовать как непосредственно, так и через органы государственной власти. Разумеется, такие действия должны соответствовать Конституции. Президенту как гаранту Конституции следует постоянно контролировать ее реализацию, используя для этого свою Администрацию, государственные органы, научные учреждения. В качестве гаранта Конституции Президент несет персональную ответственность за эффективность действия механизма защиты Конституции в целом.

Положения Основного Закона Российской Федерации являются типичными для многих конституций, в том числе в парламентарных республиках. Главное отличие от них заключается в содержании ч.2 ст. 80. В ней говорится, что Президент РФ «обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти». Это положение похоже на формулировку ч.1 ст. 30 Конституции Греции 1975 г. (президент является регулятором государственного строя), ст. 123 Конституции Португалии 1976 г. (обеспечивает нормальное функционирование демократических институтов) и особенно на ст. 5 Конституции Франции 1958 г. (в ней сказано: президент «обеспечивает своим арбитражем нормальное функционирование публичных властей…»). В российской Конституции нет словосочетания «публичные власти» (говорится об органах государственной власти), нет и слова «арбитраж», которое может быть переведено на русский язык как «посредничество», но такое посредничество, которое дается «сверху» органом, принимающим решения. Поэтому российская формула «обеспечение согласованного функционирования» близка к термину «арбитраж». Формулы «арбитраж», «обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти» выделяют президента из других ветвей государственной власти, ибо именно он обеспечивает их взаимодействие, причем слово «арбитраж» ставит его в каком-то отношении над ними. Следовательно, Президента РФ нельзя отнести к какой-либо ветви известной триады. Президентская власть (вряд ли кто-нибудь будет отрицать, что такая власть существует, так как о государственной власти Президента РФ сказано и в ст. 11 Конституции РФ) не вписывается в триаду ст. 10 Конституции РФ. В связи с тем что Президент РФ — глава государства, его власть включает элементы участия в законодательной, отчасти — в судебной и более всего — в исполнительной власти, но ее суть — арбитражно-координационное осуществление государственной власти.

Положение о согласительных процедурах Президента РФ (ст. 85 Конституции РФ) является одним из признаков такой деятельности. Согласительные процедуры использовал и Б. Н. Ельцин, и В. В. Путин. Правда, в Конституции РФ говорится о согласительных процедурах не между ветвями власти, а между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ, но тем не менее это полномочие свидетельствует о новых качествах президентской власти.

Определяя место Президента РФ в системе разделения властей, важно учитывать не только конституционные формулировки, но и реалии времени, когда создавалась Конституция РФ, требования Президента РФ к ее проекту. Одно из главных заключалось в том, чтобы обеспечить Президенту РФ доминирующее положение в системе разделения властей, определенные преимущества по отношению к «красному парламенту» и необновленным судам, чтобы не допустить к власти коммунистическую партию, хотя и поверженную, но сохранявшую силы, не допустить реставрации социалистических порядков. Президент РФ хотел быть гарантом этого и действительно был им, используя всю полноту государственной власти.

Учитывая все указанные обстоятельства, на наш взгляд, было бы правильно рассматривать президентскую власть как особую ветвь власти, имеющую арбитражно-координационный характер. Руководящую роль по отношению к исполнительной власти играют отдельные элементы участия в законодательной и судебной власти, что проистекает из положения президента как главы государства. Обладая такими полномочиями, президент в полупрезидентской республике может стать доминирующей фигурой. Возникает четвертая ветвь государственной системы разделения властей. В специфических условиях России (слабость партийной системы, беспартийное правительство и беспартийный Президент, стоящий вне партий, а по существу, над ними, поскольку не он, а они ищут поддержки Президента) арбитражно-координационные и доминирующие качества усиливаются. Анализируя их, важно исходить не только из норм Конституции РФ, но и из существующей практики. Уже при Президенте Путине эта практика является несколько иной, чем была при Президенте Ельцине. При изменении ситуации изменяются некоторые качества президентской власти, но суть как особой ветви власти остается неизменной. Желательно уменьшить гипертрофированные полномочия Президента, а также на законодательном уровне раскрыть понятие «Президент — гарант конституции» поскольку для многих этот вопрос остается не ясным и по сегодняшний день.

в) Взаимодействие Президента Российской Федерации с законодательной и исполнительной властью

При осуществлении своих полномочий Президент тесно взаимодействует с исполнительной и законодательной властью.

Сначала рассмотрим взаимодействие Президента Российской Федерации с Федеральным Собранием. Парламент Российской Федерации официально существует как единое целое, но реально проявляет себя в деятельности палат — Совета Федерации и Государственной Думы. И все же у Президента есть не которые задачи, касающиеся парламента в целом. Президент обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политике государства (пункт «е» статья 84 Конституции РФ). На практике в послании Президента обычно обобщаются итоги пройденного страной пути за истекший год, а также уточняются параметры движения вперед государства и общества, которые, по его мнению, следует взять за основу деятельности всем государственным органам, а также в значительной степени органам местного самоуправления и общественным объединениям.

Для заслушивания посланий Президента созывается совместное заседание Совета Федерации и Государственной Думы (часть 3 статья 100 Конституции). Текст послания или основные его положения (с раздачей полного объема текста участникам) оглашаются в выступлении Президента Российской Федерации. При этом Президенту не задаются вопросы, не проводится дискуссии. Потом может проводиться обсуждение послания палатами Федерального Собрания на своих заседания и выработка как своего отношения к посланию, так и мер палаты по участию в достижении задач, поставленных в послании.

Как ранее отмечалось, Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Это предполагает, помимо прочего, что Президент заботится о создании необходимых условий для деятельности палат Федерального Собрания. Речь идет и об организационных предпосылках, и материальных факторах (достаточно сказать, что Администрация Президента, его Управление делами принимают меры к созданию палатам условий для работы). Президент обеспечивает нормальные взаимоотношения своего аппарата, Правительства и иных федеральных органов исполнительной власти с палатами, заботится о создании конструктивных контактов палат, в особенности в законотворческом и законодательном процессах Колюшин Е. И. Конституционное право России: Курс лекций. — М.: «Городец», 2006. — С. 250−276.

Постоянное взаимодействие с парламентом — существенный участок работы Президента. Осуществляя политику государства, Президент в праве реализовать право законодательной инициативы, подготавливает и вносит Государственную Думу законопроекты по всем вопросам жизни страны, если считает, что их основой должны быть федеральные законы. Внося проекты законов, Президент может некоторые из них определить как первоочередные, и это предполагает их оперативное, внеочередное рассмотрение Государственной Думой.

Президент в праве участвовать в заседаниях Государственной Думы и Совета Федерации, в том числе и закрытых, а также выступать на заседаниях. В зале заседаний каждой палаты оборудуется специальное место для Президента. Как уже было показано выше, у Президента возникают разнообразные взаимоотношения с Советом Федерации и Государственной Думой в связи с решением кадровых вопросов. Наконец, Президент подписывает и обнародует законы РФ о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, может наложить вето, т. е. отклонить федеральный закон, что потребует его повторного рассмотрения в парламенте РФ.

В соответствии с Федеральным законом «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» Совет Федерации после истечения годичного срока, который дается субъектам РФ для рассмотрения закона о поправках, на своем очередном заседании, следует за днем истечения такого срока, устанавливает результаты этого рассмотрения. Президент, законодательный орган субъекта РФ в течении семи дней со дня принятия постановления Совета Федерации по этому поводу вправе обжаловать данное постановление в Верховный Суд РФ, который рассматривает такие споры в соответствии с гражданско-процессуальным законодательством Российской Федерации. Совет Федерации ожидает результатов рассмотрения, с учетом решения Верховного Суда может повторно рассмотреть данный вопрос. Затем закон о поправке дается Президенту для подписания и официального опубликования.

Конституция предусматривает, что Президент назначает выборы Государственной Думы (пункт «а» статья 84); в свою очередь, выборы Президента назначает Совет Федерации (пункт «д» часть1статья 102). На деле назначение выборов в определенном смысле слова является формальным полномочием соответствующего органа — если он не назначит выборы в необходимые сроки, они все равно будут назначены и проведены Центральной избирательной комиссией РФ.

Более существенным является право президента распустить Государственную Думу. В Конституции предусмотрены случаи возможного роспуска:

Если Государственная Дума выразила недоверие Правительству, Президент может согласиться с ней и отправить Правительство в отставку либо не согласиться с решением Думы; если же она в течении трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству, тогда Президент объявляет об отставке Правительства либо распускает Думу (часть 3 статья 117 Конституции);

Если Председатель правительства поставил перед государственной думой вопрос о доверии, и она в доверии отказывает. Президент в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства или о роспуске Думы и назначении новых выборов (часть 4статья117 Конституции);

Если Государственная Дума трехкратно отклонила кандидатуры Председателя Правительства, представленные Президентом, он назначает Председателя Правительства, распускает Думу и назначает новые выборы (часть 4 статья 111 Конституции).

В определенных ситуациях Дума не может быть распущена Президентом (статья 109 конституции): в течении года после ее избрания; с момента выдвижения обвинения против Президента и до принятия соответствующего решения Советом Федерации; в период действия на территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения; в течении шести месяцев до окончания срока полномочий Президента.

Конституция не предусматривает возможности роспуска Президентом Совета Федерации, да и вообще какого-либо прекращения полномочий этой палаты. К тому же Совет Федерации является постоянно действующим и не имеет определенного срока полномочий Авакьян С. А. Конституционное право России: учебный курс.- В 2 т. Т.2. — М.: Юристъ, 2005. — С.298−301.

Надо сказать, что налаживанием нормальных, деловых, конструктивных взаимоотношений с парламентом Президенту приходится заниматься постоянно.

В каждой палате есть полномочный представитель Президента. Указом Президента РФ от 22 июня 2004 г. Утверждено Положение о полномочном представителе Президента РФ в Совете Федерации и полномочном представителе Президента РФ в Государственной Думе. Они представляют интересы Президента и способствуют реализации его конституционных полномочий соответственно в палатах. Представители участвуют в заседаниях соответствующей палаты Федерального Собрания без специального решения Президента и представляют его позицию Президента по рассматриваемым палатами законопроектами и законами, обоснования отклонения Президентом принятых Государственной Думой и одобренных Советом Федерации федеральных законов, указы Президента о введении военного положения и чрезвычайного положения, внесенные на утверждение Совета Федерации, кандидатуры для назначения на должности, внесенные Президентом на рассмотрение Совета Федерации или Государственной думы.

Далее рассмотрим взаимодействие Президента Российской Федерации с исполнительной властью.

Сложный характер отношений между Президентом РФ и Правительством РФ заложен в нормах самой Конституции России. Ряд статей Конституции наделяет Президента РФ полномочиями, объем которых позволяет ему коренным образом влиять на деятельность органов государственной власти, при этом особо ярко выражена юридическая зависимость от него органов исполнительной власти.

Взаимодействие Правительства России и Президента РФ в области законотворческой деятельности осуществляется в разнообразных формах. Ряд таких форм существует достаточно продолжительное время и получил правовое закрепление, другие являются новыми, не оформленными в законодательном порядке. При этом часть из них объективно вытекает из конституционных полномочий главы государства, а некоторые предопределяются характером функций Правительства и его полномочиями по реализации задач, которые ставит перед ним Президент РФ.

Воздействие Президента РФ на исполнительную власть начинается с самой процедуры назначения Председателя Правительства РФ.

Согласно п. «а» ст. 83 Конституции РФ Президент РФ с согласия Государственной Думы назначает Председателя Правительства РФ. С одной стороны, данное полномочие Президента РФ, возможно, направлено на обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия Государственной Думы с Правительством РФ, кандидатура Председателя которого согласовывается, с другой стороны, данное полномочие Президента РФ лишает парламент права самостоятельно формировать Правительство и оставляет ему лишь право выбора одной из предложенных кандидатур его Председателя.

Из комплексного рассмотрения процедуры назначения следует, что Председателем Правительства РФ будет именно то лицо, которое Президент РФ решит видеть на этой должности, независимо от согласия Государственной Думы. Статья 111 Конституции РФ предоставляет Государственной Думе право отклонить лишь две представленные кандидатуры, поскольку в случае отклонения третьей Президент распускает Государственную Думу и самостоятельно назначает Председателя Правительства. При этом Конституционный Суд РФ в своем Постановлении N 28-П от 11 декабря 1998 г. обозначил право Президента представлять Государственной Думе все три раза одну и ту же кандидатуру По делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации. Постановление Конституционного Суда РФ от 11.12.1998 N 28-П // СЗ РФ. 28.12.1998. N 52. Ст. 6447.