Права и статус государственных служащих

Оглавление

Введение

Глава 1. Понятие государственных служащих

§ 1. Общие характеристики государственных служащих

§ 2. Соотношение понятий «государственный служащий» и «должностное лицо»

Глава 2. Административно-правовой статус государственных служащих

§ 1. Обязанности государственных служащих как основной элемент государственной должности

§ 2. Система ограничений и запретов в административно-правовом статусе государственных служащих

§ 3. Комплекс прав и гарантий государственных служащих

§ 4. Юридическая ответственность государственных служащих Заключение Список использованной литературы

Введение

Эффективность деятельности любого государственного органа напрямую зависит от профессионализма персонала, исполняющего государственную службу. В свою очередь, успешная профессиональная деятельность государственных служащих во многом зависит от их правового положения (статуса) в системе государственной службы.

Другая причина, которая делает изучение правового статуса государственных служащих остроактуальным и практически значимым, это коррупция. Как отмечает Д. Н. Бахрах, «засилье чиновников в решении самых разнообразных дел общества, их эгоизм и корыстолюбие, низкий профессиональный уровень стали сегодня бичом для России» См.: Бахрах Д. Н. Государственная служба: основные понятия, ее составляющие, содержание, принципы // Государство и право. — 1996. № 12. — С. 10. В системе государственной службы коррупция возникает в тех сферах деятельности органов государственной власти и их должностных лиц, где их статус детально не определен, а также не сформированы административные процедуры предоставления услуг гражданам и юридическим лицам. Вот почему в настоящее время необходимо исследовать и совершенствовать административно-правовой статус государственных служащих.

К исследованию данной проблемы обращались С. Г. Атаманчук, Д. Н. Бахрах, А. И. Василенко, Н. Г. Деменкова, М. СИгнатова, Д. А. Кривоносов, А. В. Кудашкин, Е. В. Масленникова, А. Ф. Ноздрачев, И. Е. Охотский, М. В. Пресняков, Ю. А. Прибытко, Б. В. Россинский, В. Е. Севрюгин, Ю. Н. Старилов, Л. Н. Татаринова, А. Т. Усольцев, С. Е. Чанов, А. Ю. Якимов и др.

Основная цель представленной работы — анализ нормативно-правового регулирования понятия и административно-правового статуса государственных служащих, выявление его проблем. Для достижения цели, в работе были поставлены и решались следующие задачи: выявить общие характеристики государственных служащих, определить соотношение понятий «государственный служащий» и «должностное лицо»; в административно-правовом статусе государственных служащих выявить проблемы законодательства об обязанностях, ограничениях и запретах, правах и гарантиях, юридической ответственности государственных служащих.

Глава 1. Понятие государственных служащих

§ 1. Общие характеристики государственных служащих

Государственные служащие в любой стране представляют достаточно многочисленную социальную группу. В России только гражданских государственных и муниципальных служащих насчитывается более полутора миллионов человек.

Статус государственного служащего определяется нормами конституционного и административного права, т. е. нормами публичного, а не частного трудового права. Правовое регулирование служебных отношений, связанных с гражданской службой, осуществляется Конституцией РФ; Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации» Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ (ред. от 01.12.2007) «О системе государственной службы Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.; Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ред. от 14.02.2010) // Собрание законодательства РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.; другими федеральными законами, регулирующими особенности прохождения гражданской службы; указами Президента РФ; постановлениями Правительства РФ; конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ; нормативными правовыми актами соответствующих государственных органов.

Единство государственной службы вместе с тем не исключает возможности ее разделения на виды, образующие ее систему. Система государственной службы РФ в настоящее время включает в себя следующие виды государственной службы: государственная гражданская служба; военная служба; правоохранительная служба.

Государственная гражданская служба направлена на реализацию общеадминистративных функций государственного управления в узком смысле. В соответствии с ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» государственная гражданская служба РФ — это вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан РФ на должностях государственной гражданской службы РФ по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности РФ, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ (включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи).

Военная и правоохранительная службы призваны обеспечить специфические функции охраны общественного порядка и защиты Российского государства от внутренних и внешних угроз.

Военная служба — особый вид федеральной государственной службы, исполняемой гражданами в Вооруженных Силах РФ, а также во внутренних войсках Министерства внутренних дел РФ, в войсках гражданской обороны, инженерно-технических и дорожно-строительных воинских формированиях при федеральных органах исполнительной власти, Службе внешней разведки РФ, органах федеральной службы безопасности, федеральном органе специальной связи и информации, федеральных органах государственной охраны, федеральном органе обеспечения мобилизационной подготовки органов государственной власти РФ, воинских подразделениях федеральной противопожарной службы и создаваемых на военное время специальных формированиях, а также иностранными гражданами в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях и органах (ст. 2 Федерального закона от 28 марта 1998 г. «О воинской обязанности и военной службе» Федеральный закон от 28.03.1998 № 53-ФЗ (ред. от 21.12.2009) «О воинской обязанности и военной службе» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 13. Ст. 1475.). Ее существенные отличия от других видов государственной службы: возможность применения специальных (военных) методов для решения поставленных задач, использование для этого средств вооруженной борьбы; исполнение военной службы не только в добровольном порядке; а также ряд иных особенностей. См.: Кудашкин А. В. К вопросу о сущности военной службы и ее месте в системе государственной службы // Право в Вооруженных Силах.-2003. — № 8.-С. 36.

Правоохранительная служба — это вид федеральной государственной службы, основной целью которой является охрана общественного порядка, представляющий собой деятельность граждан, которым присваиваются специальные звания, на должностях в правоохранительных органах. Следует иметь в виду, что в соответствии с ч. 1 ст. 19 ФЗ «О системе государственной службы РФ» определение правоохранительной службы как вида федеральной государственной службы применяется со дня вступления в силу федерального закона о правоохранительной службе. В настоящее время такой закон пока не принят.

Как видно из приведенного выше определения, выделение правоохранительной службы среди других видов государственно-служебной деятельности предлагается производить по двум критериям: функциональному (охрана общественного порядка) и организационному (прохождение на должностях в правоохранительных органах). Однако оба критерия не позволяют выделить должности правоохранительной службы с высокой степенью точности, прежде всего потому, что не существует дефиниции самих «правоохранительных органов» См.: Россинский Б. В. О законодательной дефиниции государственной службы // История становления и современное состояние исполнительной власти в России / Отв. ред. Н. Ю. Хаманева. — М.: Новая правовая культура, 2003. — С. 161. и в законодательстве четко не определено, какие государственные органы относятся к правоохранительным. Критикуется и сам термин «правоохранительная служба», так как «правоохранительной службой, в широком смысле слова, можно считать любую государственно-служебную деятельность органов исполнительной власти, так как вся их деятельность направлена на исполнение законов и на обеспечение и защиту прав и свобод человека и гражданина». Старилов Ю. Н. Что происходит с институтом российской государственной службы? // Журнал российского права. — 2004. — № 9. С. 39.

Между тем определение четких критериев разграничения должностей государственной службы по видам является достаточно важным хотя бы потому, что каждый из указанных видов обладает собственной спецификой. Речь идет о следующем: хотя выделенные выше особенности государственной службы характерны для всех ее видов и, соответственно, предопределяют общий для всех их публично-правовой режим регулирования, такие виды службы, как военная и правоохранительная, характеризуются большим отходом от частноправового регулирования, чем служба гражданская, а следовательно, правовой статус военнослужащего и служащего правоохранительной службы еще больше отдаляется от статуса обычного работника.

Обратимся непосредственно к содержанию понятия «государственный служащий». Понятие «государственный служащий» — одно из базовых в административном праве и науке государственного управления. Попытки осмыслить рассматриваемое понятие с научных позиций предпринимались давно. Учитывая позицию законодателя, свои доктринальные трактовки понятия государственного служащего и его статуса предлагают многие ученые:

Ю.Н. Старилов отмечает, что «государственные служащие представляют собой социальную группу, состоящую из индивидуальных субъектов права (физических лиц), осуществляющих на возмездных началах определенные социально значимые функции государственных органов и организаций». Старилов Ю. Н. Что происходит с институтом российской государственной службы? // Журнал российского права. — 2004. № 9. — С.27.

Г. В. Атаманчук определяет государственных служащих как «граждан, занятых на государственных должностях государственной службы и призванных осуществлять цели и функции государства, профессионально обеспечивать исполнение полномочий государственных органов». Атаманчук С. Г. Государственная служба: исполнение государственных должностей. -М., 1998. — С. 65.

По словам А. Ф. Ноздрачева, «государственный служащий — это физическое лицо, обладающее гражданством Российской Федерации, назначенное в установленном нормативными актами порядке на государственную должность и возмездно исполняющее служебные обязанности в объеме предоставленных по ней обязанностей и прав». Ноздрачев А. Ф. Преобразования в системе государственной службы в контексте административной реформы // Законодательство и экономика. — 2006. — № 1. — С. 15.

В соответствии с действующим российским законодательством государственным служащим является гражданин РФ, добровольно осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной службы и получающий денежное содержание за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта РФ. Перечисленные требования дополняются и конкретизируются с учетом особенностей каждого вида и уровня государственной службы, каждой должности в государственном аппарате.

Так, для гражданского служащего обязательны: возраст не моложе 18 лет; владение государственным языком; соответствующее профессиональное образование. Предельный возраст пребывания на гражданской службе — 65 лет.

Законодатель не дает общего определения рассматриваемого понятия, разделяя государственных служащих на федеральных государственных служащих и государственных гражданских служащих субъекта РФ.

Федеральный государственный служащий — гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета (ст. 10 ФЗ «О системе государственной службы РФ»)

Государственный гражданский служащий субъекта РФ — гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной гражданской службы субъекта РФ и получающий денежное содержание (вознаграждение) за счет средств бюджета соответствующего субъекта РФ. В случаях, предусмотренных федеральным законом, государственный гражданский служащий субъекта РФ может получать денежное содержание (вознаграждение) также за счет средств федерального бюджета (ст. 10 ФЗ «О системе государственной службы РФ»).

Реестр должностей федеральной государственной службы образуют: перечни должностей федеральной государственной гражданской службы; перечни типовых воинских должностей; перечни типовых должностей правоохранительной службы. Реестр должностей государственной гражданской службы субъекта РФ утверждается законом или иным нормативным правовым актом субъекта РФ. Сводный реестр должностей государственной службы Российской Федерации составляют реестр должностей федеральной государственной службы и реестры должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации (ст. 9 ФЗ «О системе государственной службы РФ»).

Таким образом, в качестве общих характеристик государственных служащих, закрепленных в законе, можно выделить:

1) наличие гражданства Российской Федерации;

2) осуществление профессиональной служебной деятельности на должностях государственной службы;

3) денежное содержание за счет средств соответствующего бюджета.

§ 2. Соотношение понятий «государственный служащий» и «должностное лицо»

В юридической литературе последних лет ведутся дискуссии о соотношении понятий «государственный служащий» и «должностное лицо». Сложности, возникающие при разграничении рассматриваемых понятий, и расхождения в содержании нормативных актов порождают определенные трудности в правоприменении, в частности при определении субъектного состава административных правонарушений и уголовных преступлений. Деменкова Н. Г., Игнатова М. С К вопросу о законодательном закреплении понятий «государственный служащий» и «должностное лицо» // Административное право и процесс. — 2010. № 2. С. 52.

Лица, замещающие определенные должности, должны соответствовать установленным требованиям, вытекающим из должностной компетенции, представляющей собою устойчивый комплекс обязанностей и прав, юридически закрепленный и ориентированный на одного служащего, который должен осуществлять свою деятельность в государственном органе.

Должность в государственных органах понимается как его часть, обособленная и закрепленная в официальных документах, как единица организованной структуры, заключающая в себе часть компетенции государственного органа. Она устанавливает определенный объем прав и обязанностей государственного служащего.

Должность для правового статуса государственного служащего является соединением его организационно-правового положения и состоит из двух частей: служебной и личной. Причем если вторая часть устанавливает различные гарантии для служащего (отпуск, льготы, компенсации и др.), то в первой заключены его служебные обязанности и права (обязанность соблюдать внутренний распорядок, право применять меры административного пресечения и др.).

В Конституции РФ широко употребляется термин «должностное лицо» (ч. 2 ст. 15, ч. 2 ст. 24, ч. 3 ст. 41, ч. 2 ст. 46, ст. 53, ч. 1 ст. 78), однако его единое унифицированное определение в действующем законодательстве РФ отсутствует. Ученые на протяжении длительного времени анализируют понятие должностного лица См., напр.: Усольцев А. Т. Должностное лицо в советском государственном управлении // Правоведение. — 1987. № 2. — С. 13 — 18; Якимов А. Ю. Статус субъекта административной юрисдикции // Государство и право. — 1996. № 8. — С. 101 — 103; Старилов Ю. Н. Служебное право. — М., 1996. — С. 354 — 388; и др. В науке и законодательстве преобладает отраслевой подход к пониманию данной категории лиц. Наибольшее развитие рассматриваемое понятие получило в уголовном и административном праве. Легальное определение термина «должностное лицо» в настоящее время дано в Уголовном кодексе РФ (примечание к ст. 285) (далее — УК РФ), Кодексе РФ об административных правонарушениях (примечание к ст. 2.4) (далее — КоАП РФ), Федеральном законе от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (п. 5 ст. 4), Федеральном законе от 21.07.1997 № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации». В названных нормативных актах особо подчеркивается, что содержащееся в них значение исследуемого термина используется только для целей этого акта. Следует отметить, что некоторые нормативно-правовые акты РФ содержат термин «должностное лицо», но не разъясняют его значение См., напр.: Федеральный закон «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» от 20 апреля 1995 г. № 45-ФЗ (в ред. от 17 июля 2009 г.) // СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1455; Приказ Министерства внутренних дел Российской Федерации «О полномочиях должностных лиц Министерства внутренних дел России и Федеральной миграционной службы России по составлению протоколов по делам об административных правонарушениях и административному задержанию» от 2 июня 2005 г. № 444 (в ред. от 16 июня 2008 г.) // БНА федеральных органов исполнительной власти. 2005. № 31 и др.

Под должностным лицом (статья 2.4 КоАП РФ) понимается «лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации» Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 04.10.2010) // Собрание законодательства РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.

Однако при привлечении государственных служащих к административной и уголовной ответственности следует учитывать, что специальными субъектами соответствующих статей КоАП и УК РФ могут быть лишь лица, подпадающие под определение должностного лица.

Общим в определениях КоАП РФ и УК РФ является то, что должностным лицом признается лицо, во-первых, осуществляющее функции представителя власти; во-вторых, выполняющее организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции.

Формулировка «функции представителя власти» была конкретизирована еще до вступления в законную силу КоАП РФ Верховным Судом РФ в Постановлении от 10 февраля 2000 г. № 6 «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе». Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. № 6 «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе» // Бюллетень Верховного Суда РФ. — 2000. — № 4. С. 7. Верховный Суд разъяснил, что к представителям власти следует относить лиц, осуществляющих законодательную, исполнительную или судебную власть, а также работников государственных, надзорных или контролирующих органов, наделенных в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, а также организациями независимо от их ведомственной подчиненности (например, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, депутаты законодательных органов государственной власти субъектов РФ, члены Правительства РФ и органов исполнительной власти субъектов РФ, судьи федеральных судов и мировые судьи, работники прокуратуры, налоговых, таможенных органов, органов МВД и ФСБ РФ, состоящие на государственной службе аудиторы, государственные инспекторы и контролеры, военнослужащие при выполнении возложенных на них обязанностей, при выполнении которых они наделяются распорядительными полномочиями).

Разграничение функций должностного лица на организационно-распорядительные и административно-хозяйственные в законе не закреплено. Тем не менее, вышеуказанное Постановление разъясняет, что:

— организационно-распорядительные функции включают в себя, например, руководство коллективом, расстановку и подбор кадров, организацию труда или службы подчиненных, поддержание дисциплины, применение мер поощрения и наложение дисциплинарных взысканий;

— к административно-хозяйственным функциям могут быть, в частности, отнесены полномочия по управлению и распоряжению имуществом и денежными средствами, находящимися на балансе и банковских счетах организаций и учреждений, воинских частей и подразделений, а также совершение иных действий: принятие решений о начислении заработной платы, премий, осуществление контроля за движением материальных ценностей и т. п.

Предложенные характеристики показывают, насколько отличаются понятия «должностное лицо» и «государственный служащий». Различия:

— должностным лицом может быть «лицо», а государственным служащим — только гражданин Российской Федерации;

— профессиональная служебная деятельность на должностях государственной службы — это не есть (не всегда) функции представителя власти. Поэтому для определения случаев, когда государственный служащий является должностным лицом, необходим анализ его правового статуса (прав, обязанностей, ответственности и т. п.), закрепленного в должностном регламенте государственного служащего или ином акте в зависимости от занимаемой должности;

— согласно КоАП РФ должностными лицами могут быть, например, «лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица…», т. е. лица, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности. Напротив, государственные служащие получают денежное содержание исключительно за счет средств соответствующего бюджета; в отношении их существует запрет на занятие предпринимательской деятельностью.

Из вышеизложенного можно сделать следующий вывод. Понятия «государственный служащий» и «должностное лицо» пересекаются: государственный служащий может как являться должностным лицом, так и не являться им, а должностное лицо может состоять на государственной службе или не состоять на ней. Существует категория лиц, являющихся одновременно и государственными служащими, и должностными лицами.

Глава 2. Административно-правовой статус государственных служащих

§ 1. Обязанности государственных служащих как основной элемент государственной должности

Государственные служащие имеют особый правовой статус, который проявляется в их служении только государству в лице его органов, назначении на должность соответствующим должностным лицом, возможности осуществления организационно-распорядительных и административных мер, предоставлении им особых государственно-правовых и властных полномочий для выполнения функций государства и др.

В соответствии с п. 4 ст. 10 ФЗ «О системе государственной службы РФ», правовое положение (статус) федерального государственного служащего и государственного гражданского служащего субъекта РФ, в том числе ограничения, обязательства, правила служебного поведения, ответственность, а также порядок разрешения конфликта интересов и служебных споров устанавливается соответствующим федеральным законом о виде государственной службы (Федеральный закон «О государственной гражданской службе РФ», Федеральный закон «О статусе военнослужащих» Федеральный закон от 27.05.1998 № 76-ФЗ (ред. от 22.07.2010) «О статусе военнослужащих» // Собрание законодательства РФ. 1998. Ст. 2331.).

По мнению Ю. Н. Старилова, правовой статус государственного служащего — это центральный элемент правового института государственной службы, объясняет он это тем, что все остальные элементы призваны «обслуживать» функционирование государственной службы и служащих: «Другие элементы правового института государственной службы конкретизируют, уточняют правовой статус государственных служащих и позволяют в полной мере реализовать их потенциал». См.: Старилов Ю. Н. Служебное право. — М.: БЕК, 1996. — С. 129.

На наш взгляд, основополагающим элементом правового положения государственного служащего являются обязанности. Осуществляя надлежащим образом свои обязанности, используя соответствующие формы и методы их реализации, государственные служащие обеспечивают соблюдение, исполнение, практическую реализацию, защиту и охрану прав граждан. Выполнение обязанностей — главное в деятельности государственных служащих. Ведь именно от того, какие они и как исполняют обязанности, во многом зависит вся их деятельность, а следовательно, и работа всего государственного аппарата.

Анализ обязанностей позволяет говорить об общих (служебных), которые возведены в ранг нормативных предписаний и устанавливаются законодательством для всех либо для определенного круга государственных служащих, и конкретных (должностных), которые определяются должностными инструкциями и положениями.

К служебным обязанностям госслужащего можно отнести, например:

а) обеспечивать поддержку конституционного строя и соблюдение Конституции РФ, реализацию федеральных законов и законов субъектов РФ;

б) добросовестно исполнять должностные обязанности;

в) обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интересов граждан;

г) исполнять приказы, распоряжения и указания вышестоящих в порядке подчиненности руководителей, отданные в пределах их должностных полномочий, за исключением незаконных;

д) соблюдать установленные в государственном органе правила внутреннего трудового распорядка, должностные инструкции, порядок работы со служебной информацией;

е) поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения своих должностных обязанностей;

ж) хранить государственную и иную охраняемую законом тайну.

Это далеко не полный перечень служебных обязанностей, возлагаемых на государственных служащих. Их круг сводится к обеспечению соблюдения Конституции РФ, реализации федеральных законов, законов субъектов Федерации.

Должностные обязанности, как отмечалось выше, определяются должностными инструкциями, положениями, уставами, которые разрабатываются на основе квалификационных требований, установленных федеральным законодательством о соответствующих государственных органах, и утверждаются руководителями этих органов и их структурных подразделений.

Общие положения о должностных и специальных обязанностях военнослужащих закреплены в ст. 27 ФЗ «О статусе военнослужащих». Так, согласно п. 3 этой статьи, военнослужащие, находящиеся на боевом дежурстве (боевой службе), в суточном и гарнизонном нарядах, привлеченные для ликвидации последствий стихийных бедствий, а также при других чрезвычайных обстоятельствах исполняют специальные обязанности. Специальные обязанности и порядок их исполнения устанавливаются федеральными законами, общевоинскими уставами и иными нормативными правовыми актами РФ.

Посредством данных актов конкретизируется выполнение соответствующих функций, совокупность служебных обязанностей, взаимодействие структурных подразделений, система связей между служащими, а также их персональная ответственность за порученный участок деятельности.

Должностные обязанности (как и в целом административно-правовой статус) определяются не персонально для каждого служащего, а для должности, т. е. они определяются тем служебным местом, которое он занимает в структуре государственного органа.

Спектр должностных обязанностей широк и обусловлен в первую очередь множеством самих должностей, а также наличием других факторов, к которым следует относить: наименование должности; уровень компетенции органа, где учреждена эта должность; объем, специфику задач и функций, выполняемых органом или его структурным подразделением; район, в котором расположен государственный орган; степень укомплектованности органа персоналом и т. п.

Как правило, компетенция органа исполнительной власти не описывается его правами и обязанностями, а выражена через формулировки «управляет», «прогнозирует», «контролирует», «руководит», «обеспечивает» и др. и сводится к выполнению поставленных перед ним функций и задач. О правах и обязанностях прямо не говорится. Прибытко Ю. А. О правовом статусе государственных гражданских служащих // Муниципальная служба: правовые вопросы. — 2009. — № 4. С. 15.

В некоторых действующих законах РФ обязанностям отведены специальные статьи, которые носят общий характер и применимы ко всем государственным служащим. Например, Федеральный закон «О государственной гражданской службе РФ», который закрепляет общие обязанности, относящиеся к правовому статусу всех государственных гражданских служащих. Профессиональные же обязанности государственных гражданских служащих вытекают из других законов и административных регламентов.

Так, например, служащие Федеральной регистрационной службы РФ, в соответствии с действующим законодательством, являются государственными гражданскими служащими, основные (общие) обязанности которых перечислены в ФЗ «О государственной гражданской службе РФ». Профессиональные обязанности государственных гражданских служащих Федеральной регистрационной службы вытекают из Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» Федеральный закон от 21.07.1997 № 122-ФЗ (ред. от 30.11.2010) «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» // Собрание законодательства РФ.1997. № 30. Ст. 3594., из других нормативных правовых актов, в которых нет прямого указания ни на обязанности Федеральной регистрационной службы, ни на обязанности государственных служащих этой службы, в них указываются лишь общие цели, задачи, полномочия.

По результатам мониторинга правоприменения в сфере государственной гражданской службы, проводимом в различных субъектах РФ Министерством юстиции РФ отмечается, что «обязанности государственных служащих сформулированы недостаточным образом, что затрудняет их оценку и реализацию. Правовой статус органа государственной власти и его представителей определяется законодательством, подзаконными актами, в том числе актами о дисциплине. В таких актах, определяющих обычно компетенцию, основные задачи, функции, полномочия, права, обязанности сформулированы в самом общем виде. При этом очень часто все юридические элементы статуса, несущие различную организационную и правовую нагрузку, не имеют четкого разграничения, что является серьезным недостатком российского законодательства». Итоговое заключение по результатам мониторинга правоприменения в сфере государственной гражданской службы за 2009 год, утв. Управлением Министерства юстиции РФ по Краснодарскому краю // Официальный сайт Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Краснодарскому краю. http://www.minjustkuban.ru. Такие выводы сделаны после проведения мониторинга в Краснодарском крае, Пензенской, Нижегородской областях.

Поскольку деятельность органов государственного управления сосредоточена на выполнении поставленных перед ними целей и задач, успешная реализация которых способствует развитию многих сфер управления, необходимо прописать прямые, конкретно-определенные обязанности. В современных условиях этот аспект очень важен и актуален. Содержание обязанностей должно носить конкретно-определенный характер, в противном случае затрудняется их реализация.

Вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что законодательство, регулирующее правовой статус органов государственной власти и государственных служащих, должно не только регламентировать их цели, задачи, полномочия и т. д., но и прописывать прямые и конкретные обязанности.

§ 2. Система ограничений и запретов в административно-правовом статусе государственных служащих

Государственный служащий, поступая на государственную должность, добровольно принимает ряд установленных законодательством ограничений и запретов. Они имеют своей целью обеспечить достаточно высокий моральный облик государственного служащего и направлены на воспрепятствование возможным злоупотреблениям и проявлениям коррупции.

Характеризуя специфику административно-правового запрета, необходимо сказать, что за его нарушение применяются меры юридической ответственности. См.: Севрюгин В. Е. Административный проступок. Понятие, признаки, ответственность. — М., 1989. — С. 32. Так, ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» закрепляет положение, что за несоблюдение запретов, связанных с государственной службой, устанавливается ответственность (п. 4 ст. 17). Однако четко материальные и процессуальные аспекты привлечения гражданского служащего к дисциплинарной ответственности Законом не определены.

Д.А. Кривоносов отмечает, что административные запреты в системе государственной службы — это закрепленные нормами административного законодательства положения, которые не дают возможности государственному служащему отклоняться от установленного служебного поведения, предупреждающие и пресекающие конфликт интересов в системе государственной службы под угрозой применения мер уголовного, административного, дисциплинарного и материального принуждения. См.: Кривоносов Д. А. Административные запреты в системе государственной службы РФ: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 2009. — С. 8.

Таким образом, запреты — это закрепленные нормами административного права предписания, не позволяющие субъекту соответствующих отношений совершать закрепленные законом действия под угрозой применения мер государственного принуждения.

По общему правилу, на военнослужащего распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные ФЗ «О противодействии коррупции» и статьями 17, 18 и 20 ФЗ «О государственной гражданской службе РФ», за исключением ограничений, запретов и обязанностей, препятствующих исполнению военнослужащим обязанностей по осуществлению оперативно-розыскной деятельности или обеспечению безопасности РФ (ст. 27.1. ФЗ «О статусе военнослужащих»).

Как представляется, установленные законодательством ограничения и запреты, связанные с прохождением государственной службы, необходимо рассматривать в четырех основных аспектах:

— несовместимость государственно-служебной деятельности с другими видами оплачиваемой деятельности, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности. С этим аспектом связана обязанность государственных служащих предоставлять сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера (ст. 20 ФЗ «О государственной гражданской службе РФ», ст. 8 ФЗ «О противодействии коррупции»);

— недопустимость получения вознаграждения от третьих лиц за исполнение должностных обязанностей. С этим аспектом связана обязанность государственных и муниципальных служащих уведомлять об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений (ст. 9. ФЗ «О противодействии коррупции»);

— строгое соблюдение государственно-служебной дисциплины;

— политическая нейтральность;

— приоритет государственных интересов на личными.

Некоторые ограничения и запреты предусмотрены не только во время замещения должности служащего, но и после увольнения со службы: гражданин не вправе разглашать или использовать в интересах организаций либо физических лиц сведения конфиденциального характера или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, а также замещать в течение двух лет должности, а также выполнять работу на условиях гражданско-правового договора в организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями непосредственно входили в его должностные обязанности.

В соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 10 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» под конфликтом интересов на государственной или муниципальной службе «понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) государственного или муниципального служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства.

Под личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего, которая влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей, понимается возможность получения государственным или муниципальным служащим при исполнении должностных (служебных) обязанностей доходов в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц". Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // Собрание законодательства РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6228.

С принятием ФЗ «О противодействии коррупции» в ст. 12 его предусмотрены дополнительные ограничения, налагаемые на гражданина, замещавшего должность государственной службы, при заключении им трудового договора:

«в течение двух лет после увольнения с государственной или муниципальной службы имеет право замещать должности в коммерческих и некоммерческих организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в должностные (служебные) обязанности государственного или муниципального служащего, с согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов, которое дается в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации;

в течение двух лет после увольнения с государственной или муниципальной службы обязан при заключении трудовых договоров сообщать представителю нанимателя (работодателю) сведения о последнем месте своей службы. Несоблюдение этого требования влечет прекращение трудового договора, заключенного с указанным гражданином.

На работодателя возлагается обязанность в десятидневный срок сообщать о заключении такого договора представителю нанимателя (работодателю) государственного или муниципального служащего по последнему месту его службы в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами РФ".

Сравнительный анализ норм ФЗ «О противодействии коррупции» и нормами ФЗ «О государственной гражданской службе» позволил выявить коллизии между следующими их положениями.

1. Закон о противодействии коррупции обязывает государственного служащего уведомить своего непосредственного начальника о возникшем конфликте интересов (ч. 2 ст. 11). Тогда как положения ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» предписывают служащим уведомлять о возникновении или угрозе конфликта интересов представителя нанимателя (соответственно ч. 3 ст. 19, п. 11 ч.1 ст.12). На практике непосредственный начальник далеко не всегда является представителем нанимателя для конкретного служащего.

2. ФЗ «О противодействии коррупции» и ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» по-разному определяют понятие конфликта интересов и процедур предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной службе. Предусмотренный в Законе о противодействии коррупции такой способ предотвращения и урегулирования конфликта интересов как отвод и самоотвод (часть 5 статьи 11) не нашел своей регламентации в законодательстве о государственной гражданской службе.

Для создания этических стандартов в системе государственной службы целесообразно принять федеральный закон «Кодекс поведения государственных служащих РФ» .

§ 3. Комплекс прав и гарантий государственных служащих

Помимо того, что все государственные служащие равны перед законом и пользуются всеми правами и свободами, которые гарантируются им Конституцией РФ как гражданам, им также предоставляются соответствующие права, способствующие эффективному осуществлению ими служебной деятельности.

Под правами государственного служащего следует понимать обусловленные Конституцией РФ, установленные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами и охраняемые государством возможности и свободы профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Масленникова Е. В., Пресняков М. В., Татаринова Л. Н., Чаннов С. Е. Государственная гражданская служба в Российской Федерации. — М.: Ось-89, 2006. — С. 3.

Служебные права государственного служащего можно подразделить на две категории: общие и специальные.

Специальные права государственного служащего зависят от специфики государственного органа. В основном специальные права закрепляются в положениях о том или ином государственном органе, должностных инструкциях, служебных контрактах и т. д. Василенко А. И Права государственных служащих как основа их правового статуса по российскому законодательству // Юридический мир. — 2009. — № 1. С. 30.

В составе прав государственных служащих можно выделить следующие группы:

1) в области труда и отдыха, в том числе право на: отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков; членство в профессиональном союзе; рассмотрение индивидуальных служебных споров; ознакомление с отзывами о его профессиональной служебной деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело, материалами личного дела, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений и других документов и материалов; медицинское страхование; проведение по заявлению служащего служебной проверки; защиту прав и законных интересов на гражданской службе, включая обжалование в суд их нарушения; выполнение с предварительным уведомлением представителя нанимателя иной оплачиваемой работы, если это не повлечет за собой конфликт интересов;

2) в области денежного и пенсионного обеспечения, в том числе право на: оплату труда и другие выплаты; государственное пенсионное обеспечение;

3) в области материально-технического обеспечения: право на обеспечение надлежащих организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей;

4) в области должностного положения, в том числе право на: ознакомление с должностным регламентом и иными документами, определяющими права и обязанности служащего по замещаемой должности, критериями оценки эффективности исполнения должностных обязанностей, показателями результативности профессиональной служебной деятельности и условиями должностного роста; получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности государственного органа; доступ в установленном порядке к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение должностных обязанностей связано с использованием таких сведений; доступ в установленном порядке в связи с исполнением должностных обязанностей в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации;

5) в области карьерно-должностного продвижения, в том числе право на: должностной рост на конкурсной основе; профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку;

6) в области обеспечения безопасности, в том числе право на: защиту сведений о служащем; государственную защиту жизни и здоровья государственного служащего, жизни и здоровья членов своей семьи, а также принадлежащего ему имущества.

Основные гарантии на государственной службе представляют собой следующие группы:

1) в области труда и отдыха, в том числе: условия прохождения службы, обеспечивающие исполнение должностных обязанностей в соответствии с должностным регламентом; отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков;

2) в области материально-денежного содержания и обеспечения, в том числе: равные условия оплаты труда, а также сопоставимые показатели оценки эффективности результатов профессиональной служебной деятельности при замещении соответствующих должностей гражданской службы; право на своевременное и в полном объеме получение денежного содержания; выплаты по обязательному государственному страхованию; возмещение расходов, связанных со служебными командировками; возмещение расходов, связанных с переездом государственного гражданского служащего и членов его семьи в другую местность при переводе государственного гражданского служащего в другой государственный орган; транспортное обслуживание, обеспечиваемое в связи с исполнением должностных обязанностей, в зависимости от категории и группы замещаемой должности государственной гражданской службы, а также компенсация за использование личного транспорта в служебных целях и возмещение расходов, связанных с его использованием; единовременная субсидия на приобретение жилой площади один раз за весь период службы;

3) в области социального и медицинского страхования, в том числе: обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности в период прохождения государственной службы либо сохранение денежного содержания при временной нетрудоспособности, а также на время прохождения медицинского обследования в специализированном учреждении здравоохранения; медицинское страхование государственного служащего и членов его семьи, в том числе после выхода государственного служащего на пенсию за выслугу лет;

4) в области карьерно-должностного положения и продвижения, в том числе: профессиональная переподготовка, повышение квалификации и стажировка с сохранением на этот период замещаемой должности государственной службы и денежного содержания; замещение иной должности государственной службы при реорганизации или ликвидации государственного органа либо сокращении должностей государственной службы;

5) в области обеспечения безопасности и защиты: защита государственного служащего и членов его семьи от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей;

6) в области пенсионного обеспечения: государственное пенсионное обеспечение в порядке и на условиях, которые установлены Федеральным законом о государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу, и их семей.

В то же время, несмотря на столь существенный комплекс прав и гарантий, предоставляемых государственным служащим, в административно-правовом регулировании их служебного статуса имеется ряд правовых пробелов:

1) отсутствие положений, четко регламентирующих карьерно-должностное продвижение государственных гражданских служащих. Если чиновное продвижение государственных гражданских служащих, основанное на процедуре государственного квалификационного экзамена, законодательно определено Указ Президента РФ от 01.02.2005 № 113 (ред. от 25.07.2006) «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим» // Российская газета. 2005. № 20., то должностное продвижение служащего регламентируется лишь как потенциальная возможность;

2) отсутствие положений о защите государственного гражданского служащего в случае смены высшего руководства государственного органа. Наиболее распространенным приемом увольнения неугодных служащих остается реорганизация государственного органа. Неугодный государственный гражданский служащий может быть отстранен от замещаемой должности путем упразднения или реорганизации структурного подразделения государственного органа, в котором он работает или которое возглавляет. К сожалению, действующее законодательство не предоставляет служащему гарантий защиты от подобных ситуаций, хотя и содержит ряд положений, связанных с изменениями существенных условий служебного контракта в части служебно-должностного положения служащего (ст. 28, 29, 31, 32 ФЗ «О государственной гражданской службе РФ»).

§ 4. Юридическая ответственность государственных служащих

государственный служащий правовой ответственность Неукоснительное соблюдение, укрепление государственной дисциплины на порученном участке работы — одна из важнейших обязанностей госслужащих. За невыполнение этой обязанности они могут привлекаться к ответственности — дисциплинарной, административной, материальной, уголовной.

Дисциплинарная ответственность членов административных коллективов регулируется многими правовыми актами (законами, дисциплинарными уставами). Основанием дисциплинарной ответственности является дисциплинарный проступок, т. е. неисполнение или ненадлежащее исполнение служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей.

Дисциплинарные взыскания применяются, как правило, в порядке служебного подчинения, только определенным кругом субъектов линейной власти, в пределах их компетенции и установленного перечня таких взысканий. Перечень дисциплинарных взысканий не может произвольно изменяться субъектами их применения. В настоящее время четко и полно урегулировано применение мер дисциплинарного принуждения к военнослужащим.

Согласно ст. 57 ФЗ «О государственной гражданской службе РФ», за совершение дисциплинарного проступка представитель нанимателя имеет право применить к гражданскому госслужащему следующие дисциплинарные взыскания: замечание; выговор; предупреждение о неполном должностном соответствии; освобождение от замещаемой должности гражданской службы; увольнение с гражданской службы по основаниям, установленным п. 2, подп. «а» — «г» п. 3, п.п. 5, 6 ч. 1 ст. 37 рассматриваемого Федерального закона.