Правительство в зарубежных странах и Российской Федерации

• СОДЕРЖАНИЕ 1
• 1. Понятие правительства и его положение в конституционно-правовых системах. 4
• 2. Правительство в системе органов государственной власти и его виды 6
• 2.1. Виды правительства. 6
• 2.2. Место правительства в системе государственных органов 7
• 2.3. Задачи правительства 10
• 3. Компетенция правительства 10
• 3.1. Понятие компетенции правительства 10
• 3.2. Функции правительства 13
• 4. Состав, формирование и структура правительства 16
• 5. Глава правительства 23
• 6. Ведомства и их руководители 25
• 7. Ответственность правительства и его членов 27
• Заключение 33
• Литература 34
• Нормативные акты 34

Введение

Моя работа «Правительство в зарубежных странах и Российской Федерации» преследует цель рассмотреть институт правительства в Российской Федерации и современных зарубежных развитых и развивающихся государствах. Особенности правительства России излагаются применительно к каждому разделу моей курсовой работы. Многообразие конституционного развития суверенных государств современности, разнообразие конституционно-правовых систем позволяет раскрывать общие черты правительства, свойственные группам государств, нескольким или двум государствам, избравшим путь конституционной демократии. Общее и особенное проявляется в делении государств на монархии и республики, на унитарные и федеративные, республики президентские и парламентские, с режимами демократическими и авторитарными и т. д. В процессе написания моей курсовой работы назрела необходимость опереться на новейшие учебники по Конституционному (государственному) праву Российской Федерации и Конституционному (государственному) праву зарубежных стран, ориентированные на то, чтобы выявить наиболее перспективные правовые системы с учетом исторических особенностей становления и современного состояния этих систем применительно к жизни разных народов, равно как и с учетом неизбежного сближения людей в пределах одного и нескольких континентов.

Поставленная цель обусловливает компаративистский (сравнительный) подход к освещению материала данной курсовой работы. По возможности я попыталась вести повествование в сравнительно-правовом плане, ознакамливаясь в ходе этого с господствующими представлениями, сложившимися в мировой теории.

Метод сравнительного анализа состоит в том, чтобы обнаружить и исследовать общие и особенные элементы государственного строя, сходства и различия между политико-правовыми институтами, их преимущества и издержки, условия, в которых они проявляют себя. Характерный итог сравнительного анализа — классификация, типология, которая убедительна и может быть полезной при условии, если она основана на достоверных сведениях о государственном праве. При всем своем многообразии все государственно-правовые явления, включая институт правительства, поддаются сравнительному анализу. Их можно делить на виды, соединять в классификации. Одной из причин является то, что число географических центров, в которых формировались и получали идеологическое обоснование современные государственные организмы, их отдельные оригинальные части, невелико. Это Великобритания, Соединенные Штаты Америки, континентальная Западная Европа, Союз Советских Социалистических Республик, исламский мир, Китай. Большинство стран развивали институт правительства за счет заимствования юридических форм, рожденных в вышеназванных центрах. Например, очевидно влияние Франции в странах так называемой французской Африки. Соединенные Штаты Америки «экспортировали» образец правительства в Латинскую Америку. Бельгия оказала влияние на Конго, а Португалия и СССР — на Анголу и Мозамбик. Голландия оказалась влиятельной в ЮАР и Свазиленде, а Англия — на Ямайке, в Австралии, Новой Зеландии и других странах Британского Содружества. Республика Того, занимаясь политическим строительством, пользовалась услугами швейцарских, немецких и других экспертов в области государства и права. Не ушли от заимствования и страны СНГ, равно как и не вошедшие в Содружество бывшие советские республики. Например, французское государственно-правовое влияние заметно во многих важнейших проявлениях современной казахстанской государственности.

Сравнительный анализ имеет большую пользу для подготовки к моей будущей профессиональной деятельности. В современных условиях существует объективная необходимость подготовки на поприще государственной деятельности таких кадров, которые бы не испытывали трудностей в решении государственно-правовых проблем международным сообществом, которые были бы способны внутригосударственные вопросы решать с учетом мирового опыта. И моя курсовая работа, я надеюсь, будет во многом способствовать этому. Я, также, считаю, что она является подготовкой, репетицией к написанию очень сложной в техническом отношении, объемной и обязательной для всех студентов последнего курса дипломной работы.

Изложение соответствующих вопросов сопровождается примерами из конституционного законодательства различных государств, что ориентировало меня не только на работу с учебниками по конституционному (государственному) праву Российской Федерации и зарубежных стран, но и на самостоятельную работу с первоисточниками. В основе успешного выполнения работы лежит сбор научной и фактической информации. По данной теме я использовала основные нормативные акты и литературу, которая имеется в библиотеке вуза и приобретенную самостоятельно. Также я использовала возможности компьютера в системе «Internet».

При изучении института правительства в зарубежных странах и Российской Федерации можно применять метод конкретного правового анализа. Институт правительства некоторых стран порою настолько характерен, типичен, настолько точно отражает существо вопроса, что его конкретное, подробное изучение позволяет полно и отчетливо увидеть определенную сторону государственности. При написании курсовой работы я пользовалась Конституцией Российской Федерации от 12 декабря 1993 года, конституциями зарубежных государств, Конституциями государств Европейского союза, Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации», Положением об Аппарате Правительства Российской Федерации; учебниками и учебными пособиями.

1. Понятие правительства и его положение в конституционно-правовых системах

Исполнительная власть олицетворяется в определенной системе государственных органов, связанных между собой по вертикали и горизонтали. На высшей ступеньке этой системы стоит правительство, возглавляемое главой государства или премьер-министром.

Правительство — это коллегиальный орган государственной власти общей компетенции, осуществляющий руководство исполнительной и распорядительной (то есть административной) деятельностью в стране. В его состав входят руководители наиболее значительных органов центральной администрации, а иногда и представители нижестоящей администрации.

Правда, к президентским республикам, да и к некоторым дуалистическим монархиям это определение подходит не вполне. Администрация с общей компетенцией возглавляется там не коллегиальным органом, а единолично президентом или монархом. Поэтому, например, в Соединенных Штатах Америки мы вряд ли можем говорить о наличии правительства, ибо каждый из министров подчинен только Президенту. Кабинет же, объединяющий их всех, коллегиальным органом не является, решений не принимает, а только их обсуждает. Решения центральной исполнительной власти общей компетенции принимаются только Президентом. Некоторые учебники по Коституционному (государственному) праву зарубежных стран утверждают, что Президент США — глава государства и глава правительства. Правильнее сказать, что он глава государства и глава исполнительной власти (или администрации). Иногда, впрочем, и при этой форме правления конституции предусматривают правительство как коллегиальный орган со своей компетенцией (например, в Колумбии).

Правительство в разных странах носит различные конституционные наименования: Правительство — в Чехии, Колумбии, Российской Федерации, Кабинет — в Японии, Совет Министров — в Индии, Совет министров (Правительство) — во Франции, на Кубе, Государственный совет — в Китае, Федеральное правительство — в Германии, Федеральный совет — в Швейцарии, Административный совет — в Корейской Народной Демократической Республике и так далее. Внутри правительства могут создаваться более узкие органы общеполитического характера, например Кабинет в Великобритании, Постоянное бюро в Китае, Президиум в Италии, а также разного рода межведомственные структуры — комитеты в Великобритании, делегированные комиссии в Испании и другие. Во Франции заседания правительства именуются Советом министров, когда проходят под председательством Президента, и Советом кабинета, когда председательствует Премьер-министр; во втором случае основополагающие правительственные документы приниматься не могут и лишь обсуждаются. В Дании правительство под председательством Королевы и с участием престолонаследника именуется Государствееным советом, а под председательством Премьер-министра — Советом министров.

Следует особо отметить, что употребляемый в анголоязычных конституциях термин Goverment, переводимый обычно как «правительство», подчас означает не правительство, как оно рассматривается здесь, а более широкое понятие — правление или вообще систему законодательных или исполнительных органов, включая главу государства, хотя иногда значит именно «правительство». Поэтому читая переводы таких конституций, а тем более конституции в оригинале следует особо вдумываться в значение данного термина в данном контексте.

Положение правительства в системе органов государственной власти определяется формой правления, которая в свою очередь отражает особенности партийной системы каждой страны и сложившийся баланс законодательной и исполнительной власти. В парламентарных республиках и монархиях правительство формируется парламентом, из чего логически вытекает его ответственность перед правительственным органом. В этих странах, имеющих развитую и сравнительно устойчивую партийную систему, правительство всегда состоит из представителей политической партии или коалиции партий, пользующихся поддержкой парламента. Отсюда проистекает ведущая роль правительства в государственной жизни, поскольку оно включает в свой состав лидеров политеческого большинства. Следовательно, ведущей фигурой выступает не глава государства, а премьер-министр.

По-другому выглядит роль правительства в президентской республике. Здесь выборный народом президент сам формирует состав правительства (администрации) при ограниченном участии парламента, он сам назначает и смещает министров. Правительство, являясь обычно однопартийным, несет ответственность перед главой государства, который никому не подконтролен. Думать, что тем самым учреждается авторитарная власть, — глубокая ошибка. Правительство и вообще вся исполнительная власть не уходят из-под контроля общественности, но получают возможность работать без постоянной оглядки на парламент, большинство в котором может принадлежать политической партии, оппозиционной по отношению к президенту. Правительство не знает частой смены своего состава вследствие вотумов недоверия, оно проводит курс президента, одобренный на всенародных выборах.

В полупрезидентской республике в положении правительства можно наблюдать элементы как первой, так и второй из рассмотренных форм правления. Правительство здесь формируется президентом, но оно делит свою ответственность между ним и парламентом. Глава государства формально не входит в исполнительную власть, но по существу, ее возглавляет, т. к. может председательствовать в совете министров. Правительство здесь обычно однопартийное, хотя может включать и представителей других партий. Преимущество положения правительства при данной форме правления состоит в его стабильности при сохранении известного контроля со стороны парламента. Такая форма правления обычно утверждается в странах с многопартийной системой по причине обилия разнопартийных представителей в парламенте, постоянно создающих серьезные помехи для стабильности правительства.

Президентско-парламентская форма правления, установленная в России Конституцией Российской Федерации 1993 г., предопределила положение Правительства Российской Федерации в системе органов государственной власти. Структура исполнительной власти в России замыкается на президенте Российской Федерации, который является ключевой фигурой в государственно-политическом механизме России. Президент как глава государства призван обеспечить согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти России. В то же время Президент наделен широкими полномочиями в сфере исполнительной власти: осуществляет назначения на высшие должности в государственных органах, председательствует на заседаниях Правительства, решает вопрсы в области внешних сношений и военной сфере.

Правительство Российской Федерации — федеральный орган исполнительной власти общей компетенции. Правительство Российской Федерации обеспечивает исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации. Правительство и другие федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в России. Федеральное Правительство самостоятельно решает вопросы, отнесенные к его компетенции, направляет работу министерств и иных федеральных органов исполнительной власти.

2. Правительство в системе органов государственной власти и его виды

2.1. Виды правительства

С точки зрения своего политического состава правительство бывает однопартийным, коалиционным и беспартийным.

Однопартийное правительство в демократическом государстве бывает при парламентарной или смешанной форме правления в том случае, когда одна из политических партий получила в результате выборов абсолютное или близкое к нему большинство мест в парламенте или его нижней палате. Так обычно бывает в Великобритании. В президентских республиках, где имеется правительство, президент обычно формирует его из представителей своей партии, хотя иногда в тех или иных политических целях включает в него отдельных выходцев из других партий. При тоталитарных политических режимах правительство обычно полностью состоит из членов руководящей коммунистической партии.

Коалиционное правительство обычно бывает при парламентарной или смешанной форме правления, когда ни одной из партий в итоге выборов не удалось получить в парламенте (его нижней палате) такого большинства, которое бы позволило сформировать правительство однопартийное. Другими словами коалиционное правительство — это результат соглашения между партиями об общей правительственной программе. Правительственные партии, образовавшие коалицию, должны опираться на парламентское большинство, в состав которого могут входить и партии или независимые депутаты, в коалиции не состоящие, но ее поддерживающие. Коалиционные правительства создаются обычно в Германии, Италии. В кризисные моменты (например, в случае войны) возможно объединение в рамках правительства всех парламентских партий, создание правительства национального единства, что знаменует объединение усилий всего общества на преодоление общей опасности.

Возможно создание и правительственного меньшинства, опирающегося на выборочную поддержку неправительственных партий. Оно может быть однопартийным или коалиционным, но в любом случае партии, составившие правительство, большинства в парламенте (нижней палате) не имеют. Такое правительство нередко встречается в Скандинавских странах. Ему трудно принимать радикальные решения, и оно обычно ограничивается решением текущих вопросов.

Наконец, беспартийное правительство образуется в случае, если партиям в парламенте не удалось договориться о создании коалиции, а распускать парламент (нижнюю палату) нежелательно. Это правительство обычно называется служебным, деловым или чиновничьим. Оно включает специалистов, которые могут принадлежать к той или иной партии, но их партийная принадлежность в данном случае значения не имеет. Продолжительность существования такого правительства часто невелика, оно ведет текущие дела до тех пор, пока не удастся сформировать правительство на партийной основе. Бывает, что служебное правительство создается для того, чтобы вывести страну из кризисного состояния; впаждующие партии соглашаются терпеть его на это время.

Важно подчеркнуть, что в демократических странах представители той или иной партии в правительстве не следуют указаниям центральных органов партии, находящихся вне парламента. Напротив, именно руководящие деятели парламентской фракции или ее представители в правительстве являются главными лидерами партии.

Правительство, образованное в соответствии с конституцией, считается постоянным, хотя смена состава парламента или избрание нового президента приводят к его отставке. При парламентарных и смешанных формах правления к этому приводит и вотум недоверия или отказ в доверии со стороны парламента (палаты). Правительства, образованные неконституционным или не вполне конституционным путем при смене режима, сопровождающейся к тому же изменением конституции, обычно считаются временными.

2.2. Место правительства в системе государственных органов

Для определения места правительства в системе государственных органов необходимо проанализировать его отношения с парламентом, главой государства, органом конституционного надзора (такой орган существует не во aqex странах) и политическими партиями.

Отношения правительства с парламентом зависят, от формы правления. В президентских республиках правительство, возглавляемое президентом, формируется внепарламентским путем и не несет за свою деятельность ответственности перед парламентом. Юридически в этих странах правительство должно только исполнять законы, принимаемые парламентом. Поэтому само правительство, согласно применяющемуся в президентских республиках принципу разделения властей, рассматривается как исполнительный орган, лишенный каких-либо средств воздействия на законодательное учреждение, кроме права отлагательного вето. Президентская форма правления предполагает создание системы, при которрй обе «ветви власти» — законодательная и исполнительная — действуют независимо друг от друга, но имеют возможность уравновешивать одна другую. «Система сдержек и противовесов», как ее называют в США, исходит из презумпции равенства парламента и правительства в системе высших органов государства. Действительность, однако, отличается от законодательных установлений. Хотя относительная самостоятельность парламента в президентских республиках значительнее, чем в парламентарных странах, правительства тем не менее занимают центральное положение и играют решающую роль как в управлении, так и в процессе законотворчества.

В парламентарных странах правительства занимают по отношению к парламенту еще более сильные позиции, чем в президентских республиках. При том, что в этих странах правительство несет политическую ответственность перед парламентом, формируется парламентским путем и обязано уйти в отставку в случае выражения ему вотума недоверия, оно фактически контролирует и направляет деятельность парламента. Нельзя забывать, что правительство состоит из представителей одной или нескольких правящих партии, а это означает, что парламентское большинство в своем поведении связано партийной дисциплиной. Эта закономерность находит свое наиболее полное выражение в тех странах, где действуют однопартийные правительства (в настоящее время лейбористское правительство Великобритании), В тех странах, где у власти находятся коалиционные правительства, парламенты обладают большей долей относительной самостоятельности по отношению к правительству. Чем сложнее парламентская коалиция, тем она менее устойчива, тем она более зависима от соотношения партийных сил в парламенте. Однако общая закономерность, в силу которой правительство при всех политических ситуациях играет главную роль в практическом осуществлении государственной власти, действует повсеместно.

Отношения правительства с главой государства можно рассматривать только применительно к странам с парламентарной формой правления (в президентских республиках президент лично возглавляет правительство). В этих странах глава государства осуществляет свою конституционную компетенцию только через правительство или с его санкции. Такие важнейшие полномочия главы государства, как право роспуска парламента, досрочного перерыва сессии, издание указов, право вето и т. д., осуществляются только по прямому указанию правительства. Институт контрасигнатуры нейтрализует любую попытку главы. государства осуществить какие-либо дискреционные действия. Участие главы государства в формировании правительства носит чисто номи-' нальный характер. В еще меньшей степени он может оказывать влияние на его практическую деятельность. Только при экстраординарных обстоятельствах глава государства может оказать влияние на формирование правительства или его политику.

Отношения правительства и органа конституционного надзора в определенной степени зависят от способа формирования последнего и от объема его.полномочий. Известную роль играет и партийный состав органа конституционного надзора.

В тех странах, где орган конституционного надзора формируется при прямом (Япония, США) или косвенном (Франция, Индия) участии правительства, последнее, как правило, имеет большие возможности для контроля над этим органом. Но даже в тех государствах, где орган конституционного надзора создается без участия правительства (ФРГ, Италия), имеются достаточные возможности для воздействия на него высшего исполнительного органа государственной власти.

Объем компетенции органа конституционного надзора и степень обязательной силы его решений также оказывают определенное влияние на его отношения с правительством. Практика показывает, что в тех странах, где конституционный надзор наделен широкой компетенцией, а решения его имеют окончательный характер, возможны в отдельных случаях (например, в период «Нового курса» Ф.Д. Рузвельта) конфликты между этими высшими органами государственной власти.

Отношения правительства с политическими партиями зависят прежде всего от формы правления.

В парламентарных странах правительство тесно связано с политическими партиями, так как оно опирается на партийное большинство в парламенте, являющееся конституционной основой его существования. В этих странах правительство осуществляет жесткий контроль над своей фракцией, всеми доступными способами поддерживая партийную дисциплину. Система парламентской ответственности создает условия, при которых правительство формируется только из влиятельных, представителей победившей партии (в данном случае речь идет об однопартийных правительствах). Таким образом, правительство представляет собой одновременно и руководство партии.

В Британском Парламенте партийные фракции как лейбористов, так и консерваторов дисциплинированны и находятся в подчинении у лидеров партии даже тогда, когда партия пребывает в оппозиции. Так, деятельность лейбористской фракции в Палате общий регулируется «постоянными правилами парламентской Лейбористской партии», которые являются органическим дополнением общепартийного устава. В английской специальной литературе сложившаяся ситуация характеризуется следующим образом: «Жесткость партийной дисциплины, конечно, означает возрастающий контроль кабинета над Палатой общин… Время независимых депутатов прошло» .

Фракция Консервативной партии испытывает не меньший контроль. Лидер партии консерваторов обладает большими полномочиями. Фракция подчинена целиком либо. правительству, либо «теневому кабинету», если партия находится в оппозиции.

Подобное же положение наблюдается почти во всех парламентарных странах с однопартийными правительствами.

Коалиционное правительство лишено возможности контролировать деятельность партийных фракций, составляющих парламентское большинство, с такой эффективностью, как это делают однопартийные правительства. Коалиционное правительство вынуждено лавировать, идти на компромиссы. При такой ситуацииправительственный контроль над партиями неизбежно ослабевает, но это отнюдь не либерализм, а проявление слабости правительства.

В президентских республиках взаимоотношения правительства с партиями носят иной характер по той причине, что исполнительный орган власти не зависит от парламентского большинства. В свою очередь парламент в этих странах не подвержен угрозе роспуска, что укрепляет его позиции по отношению к правительству. Правительство в президентских республиках в меньшей степени заинтересовано в контроле над парламентскими фракциями, но это не означает, что такой контроль отсутствует: для президентских республик характерны более гибкие методы контроляуговоры, личные контакты, патронаж, взаимные уступки и т. д. Правительство в президентских республиках осуществляет контроль над парламентом не через партийные фракции, а непосредственно, причем этот контроль сохраняется и тогда, когда правительство и парламентское большинство принадлежат к различным партиям.

Анализ фактического положения правительства, как правило, позволяет сделать следующие выводы: правительство занимает центральное место в системе высших органов государственной власти, хотя это положение не закрепляется конституциями; правительство является основным инструментом осуществления как внутренней, так и внешней политики; правительство осуществляет контроль над крупными политическими партиями при любой форме правления.

2.3. Задачи правительства

Правительство — высший орган государственного управления, который руководит внутренней и внешней политикой страны, осуществляя ее на основе Конституции и законов. Правительство, вместе с тем, обеспечивает общественный порядок и национальную безопасность, а также осуществляет общее руководство органами государственного управления и Вооруженными силами. Таковы в общем виде задачи Правительства, которые находят свое воплощение в закрепленных конституционных нормах. Несмотря на это, в некоторых Основных законах эти задачи формируются не отдельно, а непосредственно в тех полномочиях, которые закреплены за ними в Конституциях, или, что-то же самое — в компетенции Правительства, — что и будет показано далее.

3. Компетенция правительства

3.1. Понятие компетенции правительства

Определить фактический объем полномочий правительства только посредством анализа конституционных текстов невозможно — необходимо исследовать реальную деятельность правительства. Для всех стран характерен разительный разрыв между юридическим и фактическим статусом правительства.

Можно констатировать, что в большинстве конституций компетенция правительства очерчивается самым общим образом. Это дает основание считать, что компетенция правительства, осуществляющего текущее управление страной, охватывает любые вопросы государственной жизни, поскольку они не отнесены к ведению других государственных органов. Конституция может определять компетенцию правительства как такового, но может и выводить ее из компетенции главы правительства. В государствах с парламентарной формой правления правительство на практике осуществляет всю или в подавляющей части компетенцию главы государства, имея подчас и собственные конституционные функции и полномочия. Конечно, нечеткое определение полномочий правительства открывает путь для их необоснованного расширения в практике правительственной деятельности, но с другой стороны, в демократических странах существуют конституционные институты (прежде всего административная юстиция), позволяющие удберживать правительствееую активность в законных рамках.

Для социалистических конституций, как и для ряда демократических, характерно более подробное регулирование компетенции правительств (часто, однако, в виде каталога функций, а не полномочий), и эту традицию унаследовали некоторые постсоциалистические конституции.

Естественно, что в федеративных государствах, а также децентрализованных унитарных (Испания, Италия) компетенция правительства укладывается в рамки общегосударственной (федеральной) компетенции.

Обратимся к некоторым конкретным примерам, которые дают представление о способах конституционно-правового регулирования компетенции правительства.

Типичный пример для парламентарной республики дает конституция Словакии, которая, определив Правительство как верховный орган исполнительной власти (ст. 108) и не предусмотрев института контрасигнатуры при довольно широкой компетенции Президента Республики, предметы ведения Правительства указала лишь в перечне вопросов, решаемых им коллегиально. Согласно ст. 119 «Правительство решает коллегиально вопросы:

а) о проектах законов,

b) о постановлениях Правительства,

c) о программе Правительства и ее выполнении,

d) о принципиальных мерах по обеспечению экономической и социальной политики Словацкой республики,

e) о проектах государственного бюджета и государственного заключительного отчета (то есть отчета об исполнении бюджета),

f) о международных договорах Словацкой Республики,

g) о принципиальных вопросах внутренней и внешней политики,

h) о вынесении проекта закона Национального совета Словацкой Республики или иного важного акта на общественное обсуждение,

i) об обращении с требованием выражения доверия,

k) о назначении и отзыве государственных должностных лиц в установленных законом случаях,

l) о прочих вопросах, если это установлено законом" .

Из этого перечня вполне можно вывести и предметы ведения, и полномочия словацкого Правительства. В некоторых статьях Конституции они сформулированы позитивным образом. Например, согласно предложению первому ст. 121 Правительство может объявлять амнистию по делам о проступках (это крайне редкое, если не уникальное полномочие правительства).

В то же время заслуживает быть специально отмеченным то, что словацкая Конституция требует от Правительства решать эти вопросы коллегиально, тогда как во многих странах даже при наличии солидарной политической ответственности правительства решения от его имени принимаются подчас его главой либо узкой группой министров.

Примечательно в данной связи, что в действующей чешской Конституции компетенция Правительства вообще не очерчена, если не считать его определения в ч.1 ст. 67 как высшего органа исполнительной власти и предусмотренного в ст. 78 права Правительства издавать постановления во исполнение закона и в его пределах.

В президентских республиках правительственными актами являются акты президента, поскольку именно он считается носителем исполнительной власти на соответствующем уровне.

Применительно к смешанным республикам уместно привести пример Намбии. Компетенция Кабинета определена в ст. 40 как совместная компетенция его членов, включая Президента и Премьер-министра. Она охватывает следующие функции и полномочия:

а) руководство, координацию и надзор за министерствами и правительственными департаментами, включая полугосударственные (parastatal) предприятия, консультирование Президента и Национального собрания относительно желательности и целесообразности предварительного подзаконного регулирования положения таких предприятий с точки зрения публичного интереса;

б) законодательную инициативу;

в) представление Национальному собранию проектов государственного бюджета и плана экономического развития, а также отчетов об их выполнении;

г) выполнение других функций, порученных им законом или вытекающих из такого поручения;

д) участие в заседаниях и дебатах Национального собрания;

е) создание в соответствии с законом хозяйственных организаций, учреждений и полугосударственных предприятий от имени государства;

ж) разъяснение членам Национального собрания намибийской внешней и внешнеторговой политики и отношений с другими государствами, отчеты об этом Национальному собранию;

з) помощь Президенту в заключении международных соглашений, консультирование его по вопросам национальной обороны и поддержания правопорядка, отчеты об этом Национальному собранию;

и) издание указаний, инструкций и директив для исполнения законов;

к) сохранение бдительности и энергии, чтобы не допустить проявлений в любой форме апартеида, трайбализма и колониализма, покровительство и помощь лицам, оказавшимся историческими жертвами этого.

Очевидно, что с учетом конституционной формулировки, члены правительства осуществляют изложенные функции и полномочия как коллективно, так и индивидуально.

Для сравнения отметим, что Конституция Франции — другой смешанной республики, несколько иначе организованной, компетенцию Правительства определяет в двух первых частях ст. 20 весьма кратко:

" Правительство определяет и проводит политику Нации.

Оно распоряжается администрацией и вооруженными силами."

К этому, конечно нужно добавить полномочия Президента, акты по осуществлению которых нуждаются в контрасигнатуре членов Правительства, и некоторые весьма конкретные полномочия во взаимоотношениях с Парламентом и местными коллективами. Можно указать и на известное противоречие конституционного регулирования в отношении руководства вооруженными силами: распоряжается ими Правительство, но главой их согласно ст. 15 является все же Президент. Тем не менее формулировки ст. 20 весьма широки и позволяют Правительству очень многое.

Следует также отметить, что благодаря подзаконному нормотворчеству и делегированному законодательству правительство во многих странах в широких масштабах осуществляет нормативное регулирование общественных отношений. Подчас имеет место субделегация — передача регулятивных полномочий еще ниже, то есть отдельным ведомствам, хотя иногда она бывает запрещена. В силу большого числа делегированных актов, издаваемых нередко весьма оперативно, парламент обычно не в состоянии должным образом контролировать их содержание и применение. Правда, здесь опять приходит на помощь административная юстиция, а также и конституционная, но путь этот весьма сложен.

Для Франции и ряда других стран, характерно такое явление, как самостаятелтьная сфера регламентарной власти президента, правительства и других исполнительных органов, которую парламент своими законами регулировать не может.

Сфера внешней политики остается в решающей мере доменом правительства (в президентских и многих смешанных республиках — главы государства). В этой сфере огромное место принадлежит конфиденциальным отношениям между государствами, которые уже в силу этого их характера, как правило, не становятся достоянием ни парламента, ни общественности.

При авторитарных и тоталитарных режимах правительство представляет собой административный инструмент, с помощью которого глава государства или диктатор, не занимающий государственной должности, руководит всей государственной машиной. Ему часто передаются законодательные полномочия.

3.2. Функции правительства

Положение правительства в системе органов государственной власти характеризуется его функциями. Рассмотрим важнейшие функции Правительства.

Управление государственным аппаратом является одной из основных функций правительства. Правительство не только играет решающую роль в деле комплектования всего государственного аппарата, но и руководит его деятельностью. Современный государственный аппарат, приспособленный для осуществления многообразных государственных функций, не только велик численно, но и очень сложен в чисто организационном отношении. Правительство, являющееся, прежде всего политическим институтом, направляет и координирует деятельность государственного аппарата через министерства, департаменты, штабы и другие ведомства. По отношению к государственному аппарату правительство выступает в качестве центра, который на основании полученной им информации принимает решения, осуществляемые различными звеньями этого аппарата.

Исполнение законов по букве конституции — важнейшая функция правительства. Подобное утверждение является аксиомой для классического государствоведения, строго придерживавшегося принципа разделения властей. Согласно традиционной теории правительству вверяется исполнительная власть, т. е. ему вменяется в обязанность заботиться о должном исполнении законов, принимаемых парламентом. Однако один из исследователей британской политической системы С. Лоу еще в начале XX века писал: «Едва ли будет преувеличением сказать, что министры могут делать все, что угодно, при непременном условии, что они располагают доверием народных представителей. Пока министры пользуются этим доверием, они могут считать себя в числе наиболее могущественных и полновластных правителей на земле… Пока министры облечены тем высшим авторитетом, который покоится на доверии народных представителей, поле их политической деятельности можно считать почти ничем не ограниченным» .

Контроль над законодательной деятельностью парламента фактически превратился в самостоятельную функцию правительства. Этот контроль осуществляется по двум главным направлениям.

Во-первых, правительство является главным, источником законодательной инициативы. В президентских республиках возможности правительства в этом плане в определенной степени ограничены. В США, например, Президент, не обладающий по Конституции правом законодательной инициативы, обращается к Конгрессу с посланиями, содержащими законодательные предложения, разработанные в аппарате исполнительной власти. Затем кто-нибудь из членов Конгресса вносит предложение в форме билля от своего имени. Такие законопроекты получили название «биллей администрации» или «инициативных биллей». По предложению Президента и подчиненных ему органов и лиц в Конгресс поступает до 30% законопроектов. В парламентарных странах правительство является фактически единственным субъектом законодательной инициативы.

Во-вторых, правительство оказывает решающее воздействие на законодательный процесс. В президентских республиках правительство осуществляет этот контроль в меньшей степени и в иных формах, чем в парламентарных странах, но он все же достаточно эффективен. По общему правилу в президентских республиках правительство использует для этого право вето и непосредственные контакты с парламентариями, партийные фракции при этом играют значительно меньшую роль, в то время как в парламентарных странах именно фракции являются главным средством, с помощью, которого правительство контролирует законодательный процесс.

Нормоустанавливающая деятельность правительства — одно из основных направлений в его работе; правительства в некоторых странах во все возрастающей степени занимаются этой деятельностью, активно вторгаясь в сферу исключительной компетенции парламента. Правительство является автором большей части нормативных актов, действующих в любом государстве.

В рамках нормоустанавливающей деятельности правительства можно выделить три основные направления:

1. Правительство издает различного рода нормативные акты на основе и во исполнение парламентских законов. Речь идет в данном случае о нормативных актах, принимаемых по вопросам, не входящим, как правило, в сферу исключительной компетенции парламента. Правительственные акты этой группы носят подзаконный характер.

2. Правительство издает нормативные акты по прямому или косвенному уполномочию парламента. Соответствующее уполномочие может быть прямо выражено в парламентском законе либо оно подразумевается, если закон сформулирован неопределенно. Во Франции и Италии такие законы называются «законами-рамками», в англосаксонских странах — «скелетным законодательством». Правительство таким образом получает уполномочие на издание нормативных актов по предметам правового регулирования, относящимся к исключительной компетенции парламента. Парламент в данном случае делегирует правительству свои полномочия прямо либо косвенно.

3. Правительство издает нормативные акты, содержащие в себе общие правила поведения по вопросам, входящим в исключительную компетенцию парламента, без какого бы то ни было уполномочия со стороны последнего. Однако в ряде стран эти акты впоследствии должны быть одобрены парламентом. Так, в Италии декреты, изданные правительством в случае необходимости и срочности под свою ответственность, утрачивают силу с момента издания, если они не были утверждены парламентом в течение 60 дней после их опубликования (ч. 2 и 3 ст. 77 Конституции).

Второй и третий виды нормоустанавливающей деятельности правительства — делегированное законодательство — в современную эпоху являются главными формами его нормоустанавливающей деятельности.

В Великобритании делегированное законодательство получило широкое распространение и осуществляется всеми звеньями правительственного аппарата. Субъектами этого законодательства являются министры, Которые имеют право делегировать свое право на издание нормативных актов главам подчиненных им учреждений и ведомств, которые в свою очередь могут передавать это право нижестоящим, ведомствам, в результате чего возникает многоступенчатая субделегация. Субъектами делегированного законодательства являются также органы местного управления.

Акты делегированного законодательства в Великобритании по своему числу намного превосходят парламентские законы. Парламентский и судебный контроль над делегированным законодательством, юридически существующий в Великобритании, на практике применяется слабо.

В США делегированное законодательство осуществляется как Президентом, так и главами исполнительных департаментов, и многочисленных федеральных агентств. Издаваемые в этом порядке указы, приказы, прокламации, военные приказы, директивы, регламенты и т. д. обладают такой же юридической силой, как и акты Конгресса. Пределы делегированного законодательства, не установлены.

В V Французской Республике основными субъектами делегированного законодательства являются Президент, премьер-министр и министры, которые издают ордонансы, декреты, решения, постановления, циркуляры, инструкции, регламенты и т. д. Делегированное законодательство во Франции не только по своему объему и значимости превосходит нормоустанавливающую деятельность парламента, но и трудно контролируемо.

Составление и исполнение бюджета является чисто правительственным полномочием, поскольку роль парламента в этом процессе фактически номинальна. Составление доходной и расходной частей бюджета осуществляется различными административными ведомствами, а окончательный проект представляется на утверждение Правительства министерством финансов. Прохождение проекта бюджета через парламент иногда представляет собой чисто формальную процедуру, так как принятие поправок и дополнений к немуявление достаточно редкое. Парламент лишь утверждает бюджет, составленный правительством. После утверждения бюджет полностью выходит за сферу деятельности парламента, его исполнение целиком сосредоточено в руках правительства и подчиненного ему административного аппарата. Формально принадлежащее парламенту право контроля за исполнением бюджета не всегда эффективно.

Осуществление внешней политики, прежде всего, входит в компетенцию правительства. Глава государства в парламентарных странах в сфере международных отношений заметной роли не играет. Что касается парламента, то на его долю остаются лишь некоторые контрольные функции, поскольку он не имеет возможности воздействовать на внешнеполитический аппарат, полностью подчиненный правительству. Даже самые сильные парламенты могут оказывать известное влияние лишь на разработку внешнеполитических доктрин, но не на их практическое применение.

Правительство контролирует и направляет деятельность всех органов и институтов, с помощью которых Осуществляются внешнеполитические функции государства. Оно комплектует дипломатический и консульский аппарат, определяет контингента вооруженных сил, руководит деятельностью органов внешней разведки, ведет международные переговоры и заключает международные договоры и соглашения.

Полномочия правительства весьма велики и их осуществление даже в обычных условиях мало подвержено законодательной регламентации. В условиях же чрезвычайного положения, которое вводится прокламацией или приказом главы государства, эти полномочия приобретают жесткий характер.

Чрезвычайное положение имеет своим последствием приостановление действия конституционных прав и свобод, конституционных и процессуальных гарантий. ПовЬдом для введения чрезвычайного положения являются войны, забастовки, внутренние беспорядки и т. д. Вот перечень обстоятельств, при которых американские президенты прибегали к использованию чрезвычайных полномочий: Г. Кливленд во время паники 1892 г. и забастовки чикагских железнодорожников в 1894 г.; Ф. Рузвельт во время забастовки угольщиков в 1902 .; В. Вильсон во время первой мировой войны; Г. Гувер и Ф. Рузвельт во время Великой депрессии 30-х гг.; Ф. Рузвельт во время второй мировой войны; Г. Трумэн и Д. Эйзенхауэр во время «холодной войны» .

Условия применения правительством чрезвычайных полномочий подробно регламентируются. Например, по Конституции Индии Президент Индийской Республики может ввести чрезвычайное положение в следующих случаях: если безопасности Индии или части ее территории угрожает война, внешняя агрессия или внутренние беспорядки; если Президент получил от властей штата сообщение о том, что управление этим штатом не может осуществляться в соответствии с Конституцией. Правительство Индии неоднократно прибегало к использованию чрезвычайных полномочий в локальных масштабах. В общенациональных масштабах чрезвычайное положение было введено после возникновения индокитайского пограничного конфликта, во время военных действий на индо-пакистанской границе в 1965 г., а также в 1971 — 1972 гг.

Чрезвычайными полномочиями наделяет Президента Франции ст. 16 Конституции 1958 г. Во многих странах (Великобритания, ФРГ, США) действует специальное законодательство 6 чрезвычайном положении.

4. Состав, формирование и структура правительства

В зависимости от формы правления и в связи со степенью участия парламента в формировании правительства можно разграничить две основные модели формальной процедуры образования правительства: парламентскую и внепарламентскую.

Парламентская модель предусматривает образование правительства на базе итогов парламентских выборов (при двухпалатном парламенте — обычно выборов в нижнюю палату). Это характерно для парламентарных республик и монархий и многих смешанных республик. По общему правилу, глава государства назначает главу правительства, в отношении которого есть основания полагать, что он и возглавляемое им правительство будут пользоваться доверием большинства парламента или его нижней палаты. Получив мандат, глава правительства формирует состав правительства и представляет его вместе с программой действий на утверждение парламенту (например, Палате общин в Великобритании, обеим палатам в Италии). В некоторых странах (например, в Болгарии) парламенту представляется только глава правительства, который, получив утверждение, формирует правительство и представляет его для назначения главе государства. В Германии же, Бундестаг должен выбрать Федерального канцлера по предложению Федерального президента, а если это не удастся, то может в дальнейшем произвести такой выбор по собственному разумению. В Швеции назначение главы Правительства производится не королем, а тальманом Риксдага.

Если предлагаемое правительство или его глава не могут получить доверия большинства парламента или соответственно палаты, то возможен их роспуск с назначением на период, пока не собрался новоизбранный парламент, служебного правительства.

В качестве примера конституционного регулирования парламентской модели формирования правительства можно взять положения ст. 37 греческой Конституции. Согласно этой статье, Президент республики назначает Премьер-министра и по его предложению других членов Правительства и государственных секретарей (по существу, первых заместителей министров). Премьер-министром назначается лидер политической партии, располагающей в Палате депутатов абсолютным большинством мест. Если у этой партии нет лидера или он не избран, а партия не имеет избранного представителя, то в течение пяти дней после сообщения председателя Палаты Президенту о распределении мест между партиями парламентская группа партии должна назначить своего лидера.

Если же абсолютное большинство мест не получено ни одной партией, Президент поручает лидеру партии, имеющей относительное большинство, выяснить возможность сформирования Правительства, пользующегося доверием палаты. При его неудаче, Президент может либо поручить такую же миссию лидеру второй по числу мест партии, либо по получении заключения Совета республики назначить Премьер-министром лицо, которое, по мнению Совета, способно получить доверие Палаты независимо от его членства в Палате. В таком же порядке Президент может увязать назначение Премьер-министра с вопросом о возможном роспуске Палаты и новых выборах.

По предложению Премьер-министра один или несколько министров могут быть назначены президентским декретом вице-премьер-министрами. В состав Правительства могут также входить министры без портфеля, государственные секретари (ч. 1 ст. 81). Профессиональная деятельность членов Правительства и государственных секретарей на время занятия должностей приостонавливается (ч. 3 ст. 81), однако если они являются депутатами, то сохраняют свой мандат и могут голосовать даже по вопросу о доверии или по проекту резолюции порицания (ч. 7 ст. 84).

Иногда (достаточно, впрочем, редко) конституции предусматривают обязательное представительство в правительстве определенных коллективных субъектов конституционного права либо вводят в этом отношении известные ограничения. Так, ст. 99 Бельгийской конституции установила, что за возможным исключением Премьер-министра Совет министров должен насчитывать равное число министров франкоязычных и нидерландскоязычных. Согласно ч.3 ст. 175 швейцарской Конституции от одного и того же кантона нельзя избирать в Федеральный совет более одного члена.

Внепарламентская модель формирования центральной исполнительной власти характерна для президентских республик и дуалистических монархий, а также и некоторых смешанных республик. В последнем случае нужно различать формально внепарламентскую модель, которая на деле является парламентской, поскольку правительство нуждается в доверии парламента (нижней палаты), как это имеет место во Франции, и реально внепарламентскую, при которой центральная исполнительная власть в доверии парламента не нуждается и формируется совершенно независимо от него.