Характеристика политической обстановки в России

Московское государство — «вооруженная Великороссия, — окруженное со всех сторон врагами, вело тяжелую борьбу на три фронта — восточный, южный и западный. Борьба эта шла почти без перерывов, а в мирные годы государство все же должно было находиться в состоянии полной боевой готовности. Поэтому главной задачей московского правительства была организация вооруженных сил страны. Указанная военно — политическая обстановка требовала сильной централизованной власти во главе государства. Носителем этой власти и был московский царь, который стоял во главе государства с 1547 года. Изменение титула было важной политической реформой, имевшей целью укрепление власти монарха, ликвидацию основы для притязаний на престол со стороны различных княжат, бывших удельных князей. Царский престол обычно передавался по наследству. В конце XVI века сложился порядок утверждения (избрания царя на Земском соборе), что должно было способствовать упрочению авторитета монаршей власти. В руках царя была сосредоточена вся полнота верховной государственной власти, законодательной, исполнительной и судебной. Но правил он не единолично, а вместе с Боярской думой и Земскими соборами.

Боярская дума по-прежнему являлась высшим органом государства, разделявшим с царем прерогативы верховной власти. Необходимость царской власти опираться на думу свидетельствовало о незавершенном развитии абсолютизма и живучести остатков сословнопредставительного строя.

Наиболее важные вопросы обсуждались на совместных заседаниях думы с царем, менее важные — без него. Без согласия царя Боярская дума не могла принимать постановления.

Права и полномочия Боярской думы не были определены специальными законами. Сфера ее компетенции определялась старым обычаем или волею государя. По мнению В. О. Ключевского, дума ведала очень обширным кругом дел судебных и административных, но это было законодательное учреждение. Законодательное значение думы было даже прямо утверждено царским Судебником 1550 года. Статья 98 Судебника гласила: «А которые будут дела новые, а в сем Судебнике не написаны, и как те дела с государева докладу и со всех бояр пригороду вершатся, и те дела в сем Судебнике приписывати».

По мере надобности из общего состава Боярской думы выделились особые комиссии — «ответные» (для переговоров с иноземными послами), «уложенная» (для составления проекта нового Уложения), судная и расправная. Служба бояр окольничьих и думных людей не ограничивались их заседанием в думе. Они назначались послами к иностранным государям, начальниками важнейших приказов, полковыми воеводами и городовыми воеводами.

Социальный состав Боярской думы изменился в сторону усиления представительства дворянства. В число думных дворян и дьяков стали вводиться представители верхушки городского населения — торговая знать, гости. Но дума продолжала оставаться прежде всего органом родовитой боярской аристократии. При Боярской думе были созданы специальное делопроизводство, канцелярия с дьяками и подьячими. Для подготовки поступавших в нее дел образовывались комиссии из бояр, других думных членов и дьяков, не имевшие четкой компетенции. Таким образом, можно сделать вывод о создании при думе некоторого чиновничьебюрократического аппарата, дававшего ей возможность более реально решать вопросы управления и иметь постоянные контакты с приказами.

Большую роль в управлении государством в рассматриваемый период играли Земские соборы. Они начали созываться с середины XVI века, наиболее регулярно действовали в первой половине XVII века, а последние Земские соборы состоялись в 1648 — 1649 годах, 1651 и 1653 годах. Какоголибо специального закона относительно Земских соборов принято не было. На практике в них входили Боярская дума, высшее духовенство («Освященный собор») и выборные представители дворянства и городов. О том, как происходил созыв Земского собора, свидетельствует «приговор» одного из них (1613 год), в котором говорится о приглашении духовенства, бояр, дворян, гостей, посадских людей «изо всех городов всего великого Российского царства… к Москве, для земского совета и для государственного опиранья, лучших и разумных людей».

Организация выборов в Земские соборы, нормы представительств от различных сословий, их численный состав были неопределенными. Дворяне составляли обычно большую часть собора. Большое представительство по сравнению с посадом других городов имели высшие торгово-ремесленные круги Москвы. Общее число депутатов-горожан иногда достигало 20%. Созыв объявлялся специальной царской грамотой, которая в какой-то мере определяла и порядок проведения выборов. Вопросы, подлежавшие обсуждению на Земском соборе, подготавливались царем и Боярской думой. Как правило, они относились к таким важным сторонам государственной жизни, как внешняя политика, финансы, законодательство.

Каждая сословная часть Земского собора обсуждала поставленные вопросы отдельно и выносила свое суждение. Решения же должны были приниматься всем составом Собора. Решения Земского собора оформлялись принятием специального соборного документа, «приговора». Ни созыв, ни решения Земских соборов формально не были обязательны для царя. Но реально он не мог не считаться с мнением дворянских и богатых посадских кругов, так как успешность его политики зависела от их поддержки. Таким образом, Земские соборы в какой-то мере ограничивали власть царя, но в то же время они ее укрепляли.

В области управления правительство шло по пути бюрократической централизации. Органами центрального отраслевого управления были приказы. Система приказов продолжала развиваться и усложняться. Приказное управление уже во второй половине XVI века охватило почти все отрасли государственного управления. Число приказов значительно увеличилось, выросли штаты, более четко определились компетенция, порядок делопроизводства. Существовало до 80 приказов, но постоянных существовало вдвое меньше, остальные возникали по мере надобности. Между приказами отсутствовало четкое распределение функций. Приказы, с одной стороны, полностью подчинялись царю и Боярской думе, с другой — оказывали влияние на органы местного управления.

Дворянская чиновная бюрократия, общегосударственный аппарат управления, становившийся весьма громоздким, начинали играть все более важную роль в политической жизни страны. Важнейшими приказами общегосударственного значения были следующие: Посольский приказ, ведавший сношениями с иностранными государствами; Поместный приказ, ведавший поместными и вотчинными землями; Разрядный приказ, или Разряд, заведовавший военным делом и назначением командного состава; Холопий приказ ведал регистрацией холопов; Разбойный приказ ведал важнейшими уголовными делами по всему государству; приказы Большой казны и Большого прихода ведали государственным хозяйством и финансами. Важнейшими территориальными приказами были, кроме Малороссийского, Сибирский приказ и дворцы Казанский, Новгородский, Тверской.

В связи с созданием стрелецкого войска был образован Стрелецкий приказ. С появлением специализированных постоянных военных частей возникли Пушкарский, Рейтарский приказы. Московская полицейская служба и суд по важнейшим уголовным делам находилась в руках Земского приказа. Он выполнял и другие функции — ведал переписями дворов, собирал подати с посадского населения Москвы. Ряду приказов было поручено управление отдельными местностями Российского государства (Нижегородский, Владимирский, Галицкий и другие приказы). Они занимались также сбором налогов и судом. Важную роль играли финансовые приказы. Приказ большого прихода ведал таможенными пошлинами, откупами, торговыми сборами. Прямые налоги с городского населения, занятого торговлей и ремеслом, собирал Приказ Большой казны. Имелись приказы с довольно узкой специальной компетенцией — Приказ книгопечатного дела, Аптекарский приказ и другие. Приказы создавались по мере надобности, иногда без точного определения их компетенции, порядка организации и деятельности. Это порождало волокиту, дублирование, бюрократизм. В них процветали казнокрадство, взяточничество. Попытки установить государственный контроль над их деятельностью больших результатов не давали.

Образование Русского централизованного государства и создание сословно-представительной монархии, ограничение прежних прав княжеско-боярской аристократии и усиление классовых противоречий не могли не вызвать реформы местного управления. Существовавшая ранее система кормления была постепенно отменена и заменена органами губного и земского самоуправления. Губные избы были созданы прежде всего как карательные органы, которые ведали борьбой с разбойниками, убийцами, сыском беглых, позднее на них были возложены и управленческие функции: сбор податей, перепись населения, контроль за кабаками. Губные старосты, стоявшие во главе губных изб, объявляли административные распоряжения, ведали губной тюрьмой. Кроме губной реформы в середине XVI века была проведена земская реформа, в результате которой были созданы органы земского самоуправления, выбиравшиеся из среды посадского населения и зажиточных слоев черносошных крестьян. Земские уставные грамоты определяли порядок организации земских органов и их компетенцию. Они издавались Государем всея Руси и регламентировали функции местных органов в финансовой, судебной, полицейской областях. Земские органы осуществляли суд по всем делам, на них лежала обязанность раскладки податей и сбор оброка.

Губная и земская реформы по мере их осуществления приводили к созданию сословно-представительных учреждений на местах, отвечая интересам дворянства, верхушки посада и зажиточного черносошного крестьянства.

Таким образом, организация губного и земского самоуправления усилила позиции дворянства и верхушки посада, способствовала укреплению, централизации государства и усилению карательной политики правительственных кругов.