Право на свободу передвижения, выбора местопребывания и жительства в пределах РФ

Контрольная работа

на тему:

Право на свободу передвижения, выбора местопребывания и жительства в пределах РФ

Данная работа предполагает рассмотрение института, стоящего во главе угла конституции любого демократического государства — «основные права и свободы человека и гражданина» и гарантий по защите этих прав и свобод Конституцией Российской Федерации.

Основной закон государства — Конституция, в первой своей главе «Основы конституционного строя» декларирует положение о том, что «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью государства. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства». Данное положение — одна из фундаментальных основ конституционного строя РФ. Понятием «высшая ценность» не определяется никакая другая основа конституционного строя.

Признание высшей ценности прав и свобод человека означает приоритет прав и свобод человека в деятельности всех органов государства, их ориентацию на эти права и свободы. Высшая ценность прав человека, во-первых, в выражении его свободы, во-вторых, права человека призваны служить ограничителем всевластия государства, препятствовать произволу государственных органов и должностных лиц, необоснованному вторжению государства в сферу личной свободы человека.

Правовое положение (статус) человека и гражданина в полном объеме характеризуется совокупностью прав, свобод и обязанностей, которыми он наделяется как субъект правоотношений, возникающих в процессе реализации норм всех отраслей права, и конституционное право выполняет особую роль в установлении правового положения человека и гражданина.

Закон о свободе передвижения гласит, что каждый, кто законно находится на территории России (граждане РФ, иностранцы, соблюдающие законодательство о въезде и выезде, а также лица без гражданства) имеют право свободно передвигаться и избирать место жительства (или временного пребывания).

Устанавливая общее правило свободного передвижения внутри России, закон вместе с тем ограничивает право свободного передвижения: в пограничной полосе; закрытых военных городках; закрытых административно-территориальных образованиях; зонах экологического бедствия; на территориях, где введено военное или чрезвычайно положение.

За пределами таких районов никакие ограничения свободы передвижения любым видом транспорта или пешком не допускаются.

Право на выбор места жительства составляет часть свободы самоопределения личности.

Таким образом, личные права и свободы человека и гражданина входят в состав основных прав и свобод. Они являются основополагающими для каждого человека, и каждый обладает ими от рождения, и поэтому они воспринимаются уже как естественные права.

1. Право на свободу передвижения и выбор места пребывания и жительства в Российской Федерации: понятие, содержание, значение

В современном мире наличие пригодного для проживания жилища и реальное использование возможности свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства относятся к числу основных факторов, стабилизирующих жизнь индивида и обеспечивающих его реальную свободу.

В ратифицированном Россией Международном пакте о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. в п. 1. ст. 12 записано, что право на жилище должно реализовываться при условии свободы выбора человеком места жительства.

Разработчики Конституции РФ 1993 г. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ) // СЗ РФ.-.2009. N 4. Ст. 445. в своеобразной форме установили в ст. 27 право на свободное передвижение и в ст. 40 — право на жилище, связав право на свободу передвижения с выбором места пребывания и жительства и выделив в самостоятельную норму право на жилище. Правильность их понимания является предметом широкой научной и практической дискуссии. В юридической науке до сих пор бытуют различные мнения по их уяснению и применению.

Изначально кажущиеся относительно независимыми оба вышеназванных права в современный период все чаще при их реализации привязываются одно к другому. В основном это связанно с формой изложения установлений ст. 27 Конституции РФ, включающих в себя ряд последовательно возникающих, не одинаковых по содержанию, тесно взаимосвязанных правомочий не только право на свободное передвижение, на выбор места пребывания, но и право на выбор места жительства.

И право на жилище, и право на выбор места жительства изначально связаны с правом на свободу передвижения. Термин «передвижение», используемый в конституционной норме, является основополагающим, представляя собой комплекс мероприятий, связанных с переменой местонахождения субъекта (объекта). Он требует наличия сил либо средств мобильности, транспортировки. Иными словами, в своем объективном выражении передвижение — это прежде всего определенный пространственный и временной процесс. В самом широком смысле он представляет собой искусство передвигаться и организовывать свою деятельность, рациональными способами используя по возможности наиболее эффективные средства. В узком смысле передвижение есть не что иное, как перемещение из одного места в другое. Процесс передвижения включает в себя определение точного места назначения; выбор способа и средств перемещения; выяснение необходимых ресурсов и источников их обеспечения. Кроме того, передвижение можно определить как способ достижения цели путем перемещения в пространстве в определенной последовательности. Чиркин В. Е. Конституционное право России: Учебник. — 2-е изд., перераб. и доп. — М.: Юристъ, 2003. — С. 147−148.

Таким образом, термин «передвижение», употребляемый в словосочетании «свобода передвижения», выступает самостоятельным элементом и занимает обусловленное место, указывая, на какую область общественных отношений распространяется свобода.

По нашему мнению, свобода передвижения предполагает два различных по своему смыслу права личности: право на свободу передвижения в относительно связанное с ним право на выбор места жительства и места пребывания. Право на свободу передвижения, в свою очередь, можно подразделить на возможность свободно выезжать за пределы государства и возможность беспрепятственно возвращаться обратно. Соответственно право на выбор места жительства и места пребывания состоит из двух основных элементов: возможности выбора места жительства и возможности выбора места пребывания.

Право на выбор места жительства составляет часть свободы самоопределения личности. Органы государственной власти правомочны лишь на регистрацию результатов акта свободного волеизъявления гражданина при выборе места жительства. Именно поэтому регистрационный учет не может носить разрешительного характера и служить основанием для ограничения права гражданина на выбор места жительства.

Реализация конституционного права на выбор места жительства не может ставиться в зависимость от уплаты или неуплаты каких-либо налогов и сборов, поскольку основное право граждан РФ гарантируется Конституцией РФ без каких-либо условий финансового характера. Следовательно, отказ в регистрации в связи невыполнением гражданином обязанностей по уплате налогов и иных сборов противоречит Конституции РФ. Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: Учеб. для вузов / М. В. Баглай. — 6-е изд., изм. и доп. — М.: Норма, 2007. — С. 227−229.

Однако практика показывает, что правоприменители усматривают в ст. 27 Конституции РФ лишь два предписания: первое устанавливает возможность свободно передвигаться по территории Российской Федерации, выбирать место пребывания и жительства, второе — возможность свободно выезжать за пределы Российской Федерации и беспрепятственно возвращаться обратно.

После принятия ряда решений Конституционного Суда РФ⁵ и четко определенных Федеральным законом «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» от 15 августа 1996 г. (в ред. от 18 июля 2006 г.)Федеральный закон от 15.08.1996 N 114-ФЗ (ред. от 28.06.2009) «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (принят ГД ФС РФ 18.07.1996) // СЗ РФ.- 1996. N 34. Ст. 4029. условий реализации возможности въезда в Российскую Федерацию и выезда из Российской Федерации второе установление в настоящее время не является предметом широких дискуссий, тогда как первое по-прежнему находится в центре научных споров.

В целом содержание возможности свободно передвигаться по территории Российской Федерации, выбирать место пребывания и жительства раскрывает ряд взаимосвязанных, но не однозначных по сути нормативно-правовых актов.

Так, Закон РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» от 25 июня 1993 г. (в ред. от 18 июля 2006 г.) Закон РФ от 25.06.1993 N 5242−1 (ред. от 18.07.2006, с изм. от 25.12.2008) «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РФ.- 1993. N 32. Ст. 1227., регулирующий порядок передвижения по территории Российской Федерации, в ст. 2 закрепляет понятие «место жительства» определяя в качестве такового жилой дом, квартиру, жилое служебное помещение, специализированные дома (общежитие, гостиница-приют, дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких престарелых, дом-интернат для инвалидов, ветеранов и др.), а также иные жилые помещения, в которых гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

В постановлениях Правительства РФ «Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации» и «Перечень должностных лиц, ответственных за регистрацию» от 17 июля 1995 г. дается аналогичное определение того, что следует понимать под местом жительства. При этом среди обстоятельств, обязательных для регистрации по месту жительства, выделяют:

— наличие права собственности на данное жилое помещение;

— наличие договора найма (поднайма),

— наличие договора социального найма,

— наличие договора аренды,

— иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Новеллой в данном вопросе явились Федеральный закон «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» Федеральный закон от 18.07.2006 N 109-ФЗ (ред. от 19.07.2009) «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» (принят ГД ФС РФ 30.06.2006) // СЗ РФ.- 2006. N 30. Ст. 3285.

от 18 июля 2006 г., вступивший в действие с 15 января 2007 г. и определивший оригинальные формы государственного регулирования миграционных процессов, а также принятое в соответствии с ним постановление «О порядке осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» Постановление Правительства РФ от 15.01.2007 N 9 (ред. от 10.11.2009) «О порядке осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» // СЗ РФ.- 2007. N 5. Ст. 653. от 15 января 2007 г.

Направленные (по мнению А. В. Земсковой и Ю.В. Земскова) на обеспечение миграционной привлекательности Российской Федерации и формирование качественно нового административно-правового механизма учета иностранных граждан и лиц без гражданства, имеют ряд негативных моментов. См.: Земскова А. В., Земсков Ю. В. Новеллы миграционного законодательства Российской Федерации. М., 2006. № 12. С. 45−48.

Так, во-первых, вводя понятие «место жительства иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации», законодатель усложняет возможность толкования понятия «место жительства» для правоприменителей, в частности судей, вынужденных разграничивать «место жительства российского гражданина» и «место жительства иностранного гражданина или лица без гражданства» .

Во-вторых, определение «место жительства иностранного гражданина или лица без гражданства представленное как жилое помещение, по адресу которого Иностранный гражданин или лицо без гражданства зарегистрированы в установленном порядке», на наш взгляд, неправомерно. В случае разделения жилых помещений на места жительства гражданина Российской Федерации и места жительства иных категорий граждан нарушается не только ст. 27 Конституции РФ, но и ст. 13 Всеобщей декларации прав и свобод человека, определяющая, что «каждый человек имеет право свободно передвигаться и выбирать себе место жительства в пределах каждого государства, имеет право покидать любую страну, включая свою собственную, а также имеет право возвращаться в свою страну обратно». Представляется, что право на свободу выбора места жительства вытекает не из национальной или государственной принадлежности индивида, а из его достоинства, связанного с идеей сущности человека. Не случайно Конституция РФ закрепляет данное право за каждым человеком, не выделяя отдельно правосубъектность гражданина, иностранца и лица без гражданства.

В настоящее время кроме отмеченных выше нормативных правовых актов понятие «место жительства» определено и в ст. 20 Гражданского кодекса РФ от 30 ноября 1994 г. (в ред. от 21 июля 2005 г.) Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ (принят ГД ФС РФ 21.10.1994) (ред. от 17.07.2009, с изм. от 18.07.2009) // СЗ РФ.- 1994. N 32. Ст. 3301. как место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма жилого помещения либо на иных законных основаниях.

Комментарий к Гражданскому кодексу РФ, как правило, разъясняет это положение следующим образом: «под местом преимущественного проживания понимается место, где гражданин проживает больше, чем в других местах, либо независимо от времени пребывания в других местах, когда он вынужден находиться там в силу сложившихся обстоятельств, выполняя свои трудовые повинности»; «при определении места жительства гражданина предполагается, что гражданин находится всегда в определенном месте независимо от того, что в данный момент или иной период времени он находится в другом месте» .

Полагаем, что различие в подходах понимания «места жительства», обусловленное соответствующими акцентами в объекте правового регулирования различных отраслей права, содержит в себе риск возникновения противоречий в юридической практике. Сказанное обусловливает важность унификации конституционно-правового понимания категории «место жительства» .

Обратимся к лингвистическому понятию данного определения. В Толковом словаре русского языка дается более широкое определение понятия «место жительства», чем закрепленное законодательством. В частности, там сказано следующее: «место жительства» — место постоянного проживания. Проживать — жить, пребывать где-нибудь, подразумевает свободное длительное проживание субъекта в определенном месте в отличие от принудительного нахождения в местах лишения свободы (колониях, тюрьмах, колониях-поселениях). Такое понимание более четко позволяет отграничить понятия «место жительство» и «место пребывания». И. А. Алешкова. Права и свободы человека и гражданина. Проблемы регулирования и реализации права на жилище и права на свободное передвижение, выбор места пребывания и жительства в Российской Федерации. // Государство и право.- 2008. № 12. С. 76−81.

Исходя из вышеизложенного, видится уместным внести изменения в российское законодательство, определив понятие «место жительства» как «место, где гражданин фактически постоянно проживает». Соответственно местом его пребывания является место временного проживания.

2. Регистрация и учет граждан РФ по месту пребывания и по месту жительства в РФ

По своей сути регистрация по месту жительства или по месту временного пребывания — это способ контроля государства за расселением и передвижением граждан по территории Российской Федерации.

С фактической стороны регистрация представляет собой обязанности гражданина:

— встать на учет в адресной картотеке органов МВД России по месту жительства;

— сообщать о перемене месте жительства путем снятия с учета (для того, чтобы МВД России произвело соответствующие записи в адресной картотеке);

— вставать на учет в адресной картотеке органов МВД России по месту нового жительства (при перемене места жительства);

— при длительном (свыше 90 дней) оставлении своего места жительства регистрироваться по месту своего временного пребывания (в целях предоставления возможности органам МВД России отразить в адресной картотеке факт временного прибытия гражданина).

С формальной стороны регистрация по месту жительства выражается в виде отметки в паспорте гражданина Российской Федерации, а регистрация по месту временного пребывания — в виде свидетельства о регистрации по месту пребывания.

Статьей 3 Закона о праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения установлена обязательность регистрации по месту жительства для всех граждан, которые постоянно либо преимущественно проживают в том или ином жилом помещении (общежитие, гостиница-приют, дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких престарелых, дом-интернат для инвалидов, ветеранов и др.) в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Кроме того, в соответствии с указанным Законом и Правилами регистрации граждан Российской Федерации обязаны регистрироваться по месту пребывания все граждане, которые прибыли для временного проживания в жилых помещениях, не являющихся местом их жительства, на срок свыше 90 дней. Они должны зарегистрироваться после истечения 90 дней со дня их приезда в жилые помещения для временного проживания в них. В качестве места пребывания может выступать гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, туристская база, больница, другие подобные учреждения, а также жилое помещение, не являющееся местом жительства гражданина, в которых гражданин временно проживает. Конституционное право России: учеб. пособие для вузов / В. И. Червонюк.- М.: ИНФРА-М, 2003 .- С. 78−81.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в статье 19.15 предусматривает административную ответственность за проживание по месту жительства или месту пребывания без регистрации. За такие действия предусмотрено наказание в виде административного штрафа в размере от 15 до 25 МРОТ (от 1500 до 2500 руб.).

В то же время согласно законодательству Российской Федерации регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан. Это прямо закреплено в статье 3 Закона о праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения.

В частности, необходимо обратить внимание, что регистрация никак не связана с правом граждан на жилое помещение.

В связи с этим Верховный Суд Российской Федерации указал, что при рассмотрении дел, вытекающих из жилищных правоотношений, необходимо учитывать, что Конституция Российской Федерации предоставила каждому, кто законно находится на территории Российской Федерации, право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства, а также гарантировала право на жилище (ч. 1 ст. 27, ч. 1 ст. 40). Исходя из этих положений Конституции Российской Федерации, следует иметь в виду, что отсутствие прописки либо регистрации, заменившей институт прописки, само по себе не может служить основанием для ограничения прав и свобод человека, включая и право на жилище. При рассмотрении дел, связанных с признанием права пользования жилым помещением, необходимо учитывать, что данные, свидетельствующие о наличии или отсутствии прописки (регистрации), являются лишь одним из доказательств того, состоялось ли между нанимателем (собственником) жилого помещения, членами его семьи соглашение о вселении лица в занимаемое ими жилое помещение и на каких условиях.

Аналогичные положения содержит и Трудовой кодекс Российской Федерации Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 N 197-ФЗ (принят ГД ФС РФ 21.12.2001) (ред. от 25.11.2009) // СЗ РФ.- 2002. N 1 (ч. 1).- Ст. 3. (ТК РФ). В соответствии со статьей 64 ТК РФ какое бы то ни было прямое или косвенное ограничение прав или установление прямых или косвенных преимуществ при заключении трудового договора в зависимости от места жительства (в том числе наличия или отсутствия регистрации по месту жительства или пребывания) не допускается. Гражданство: Справочник по правовым вопросам / А. Н. Головистикова. — М.: Эксмо, 2007. — С. 263−270.

К сожалению, на практике отсутствие регистрации по месту жительства или регистрации по месту пребывания, как правило, является существенным препятствием в реализации прав и свобод человека и гражданина.

2.1 Регистрация граждан Российской Федерации по месту жительства

Место жительства — жилой дом, квартира, служебное жилое помещение, специализированные дома (общежитие, гостиница-приют, дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких престарелых, дом-интернат для инвалидов, ветеранов и др.), а также иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника по договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Гражданин, изменивший место жительства, обязан не позднее 7 дней со дня прибытия на новое место жительства обратиться к должностным лицам, ответственным за регистрацию. В тот же срок и в том же порядке должен действовать гражданин, ранее не имевший постоянного места жительства и у которого оно появилось.

Ответственными за регистрацию граждан по месту жительства (а также по месту пребывания) являются должностные лица, занимающие постоянно или временно должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей по контролю за соблюдением правил пользования жилыми помещениями и помещениями социального назначения.

Это должностные лица следующих организаций (в зависимости от того, к чьему ведению относятся жилые помещения):

— жилищно-эксплуатационные организации (ЖЭУ);

— жилищно-строительные и жилищные кооперативы;

— товарищества собственников жилья;

— гостиницы, кемпинги, туристские базы, санатории, дома отдыха, пансионаты, больницы, дома-интернаты для инвалидов, ветеранов, одиноких и престарелых, гостиницы-приюты и другие учреждения социального назначения;

— акционерные общества и другие коммерческие организации, имеющие жилой фонд;

— другие государственные и муниципальные организации и учреждения, имеющие жилищный фонд на праве хозяйственного ведения либо на праве оперативного управления.

При обращении необходимо предоставить: документ, удостоверяющий личность гражданина Российской Федерации (паспорт гражданина Российской Федерации; удостоверение личности — для военнослужащих (офицеров, прапорщиков, мичманов); военный билет — для солдат, матросов, сержантов и старшин, проходящих военную службу по призыву или по контракту; справку об освобождении из мест лишения свободы — для лиц, освободившихся из мест лишения свободы);

— свидетельство о рождении детей (если есть дети, не достигшие 14-летнего возраста). Дети, достигшие 14 лет, обязаны иметь паспорт гражданина Российской Федерации Положение о паспорте гражданина Российской Федерации (утверждено постановлением Правительства РФ от 8 июля 1997 г. № 828) // СЗ РФ. — 1997. — № 28. — Ст. 3444. и поэтому должны подавать заявления на регистрацию от себя лично;

— заявление установленной формы о регистрации по месту жительства;

— заполненный листок прибытия в трех экземплярах (см. приложение 2 к вышеупомянутой Инструкции). В городах — центрах субъектов Российской Федерации адресные листки прибытия заполняются в двух экземплярах. По смыслу законодательства Российской Федерации листки прибытия должны заполняться должностными лицами, ответственными за регистрацию, а не гражданами, однако на практике листки прибытия заполняются именно лицами, обращающимися для регистрации. В любом случае бланк листка прибытия должен быть предоставлен должностными лицами, ответственными за регистрацию, бесплатно;

— оригинал или заверенная копия документа, являющегося основанием для заселения в соответствующее жилое помещение (свидетельство о праве собственности на жилое помещение, свидетельство о праве на наследство жилого помещения, ордер на вселение, договор найма, решение суда о признании права пользования жилым помещением, заявление собственника, предоставившего гражданину жилое помещение, либо иной документ). В случае если представляется копия документа, то такая копия должна быть заверена нотариально либо органом или организацией, выдавший этот документ. Например, оригинал решения суда представить невозможно в принципе, так как он хранится в судебном деле. На руки лицам, участвующим в деле, выдаются копии, заверенные подписью судьи (или иного должностного лица суда). Оригиналы или заверенные копии документов, являющихся основанием для вселения, представляются на обозрение, т. е. без изъятия. Дополнительно, как правило, потребуется представление обычных ксерокопий этих документов для приложения их к учетному делу.

Необходимо иметь в виду, что в соответствии с Жилищным кодексом Российской Федерации (ст. 70) для вселения и регистрации по месту жительства в жилых помещениях, которые используются другими гражданами на правах социального найма (жилые помещения государственного и муниципального фонда), необходимо письменное согласие нанимателя, всех членов семьи нанимателя, в том числе и отсутствующих (в этом случае представляется нотариально удостоверенное согласие). А если осуществляется вселение иных, кроме супруга, детей и родителей, лиц, то необходимо также и согласие наймодателя (т.е. соответствующего государственного органа или органа местного самоуправления, в ведении которого находится жилой фонд).

Лица, которые по последнему месту жительства были зарегистрированы по иным (кроме паспорта) документам (например, удостоверению личности военнослужащего), представляют также свидетельство о регистрации по месту жительства (см. приложение 8 к данной Инструкции), которое им было выдано в месте последнего места жительства.

Однако с 1 января 2005 г. в связи с введением в действие главы 25.3 Налогового кодекса Российской Федерации (государственная пошлина), плата за регистрацию по месту жительства была отменена.

После приема документов на регистрацию, должностные лица, ответственные за регистрацию, заполняют все необходимые документы, предусмотренные инструкциями (карточки регистрации по форме, поквартирные карточки), или вносят соответствующие сведения в домовые (поквартирные) книги, адресные листки прибытия, листки статистического учета мигрантов и отрывные талоны к ним.

Указанные должностные лица в трехдневный срок со дня обращения граждан передают все представленные документы вместе с адресными листками прибытия и формами статистического учета в паспортно-визовую службу соответствующего ОВД (УВД).

Работники ОВД (УВД) проверяют представленные документы, правильность и полноту составления адресных листков прибытия, листков статистического учета мигрантов, заполнения карточек регистрации, поквартирных карточек или домовых (поквартирных) книг.

ОВД (УВД) в трехдневный срок со дня поступления документов регистрирует граждан по месту жительства. В паспортах граждан, регистрируемых по месту жительства, проставляется оттиск штампа о регистрации по месту жительства по установленной форме. Гражданское право: Особенная часть: учебник для вузов / Г. А. Бунич; А. А. Гончаров; Ю. Г. Попонов.- М.: Дашков и К., 2003 .- С. 170−174.

В случае если в населенном пункте нет ОВД (УВД), то документы передается в местную администрацию, которая и производит регистрацию граждан в том же порядке, что и ОВД (УВД), стой лишь разницей, что органы местного самоуправления не оставляют у себя на хранение адресные листки прибытия, а направляют их в территориальное ОВД (УВД) для проверок по учетам.

Штампы заполняются от руки либо при помощи принтеров. В штампе указывается следующие сведения:

— субъект Российской Федерации;

— наименование ОВД (УВД), осуществившего регистрацию;

— слово «зарегистрирован»;

— название населенного пункта;

— адрес (улица, номер дома, а также номер корпуса и/или квартиры (при их наличии), дата регистрации;

В штампе проставляется подпись должностного лица ОВД (УВД), осуществившего регистрацию.

Штампы регистрации по месту жительства проставляются также в графе «отметки о регистрации по месту жительства» карточек регистрации или соответствующей графе домовых (поквартирных) книг, но с указанием только даты регистрации.

В случаях, когда регистрация граждан по месту жительства производится по иным (кроме паспорта) документам, удостоверяющим личность (например, удостоверению личности военнослужащего), гражданам выдаются свидетельства о регистрации по месту жительства установленной формы (см. приложение 8 к вышеназванной Инструкции). Свидетельства о регистрации граждан по месту жительства заполняются на пишущих машинках или с помощью принтеров. Сокращения и исправления записей не допускаются. Оформленные свидетельства о регистрации по месту жительства подписываются начальниками паспортно-визовых служб ОВД (УВД) или их заместителями (а в их отсутствие — начальниками ОВД (УВД) и скрепляются печатями, применяемыми для оформления паспортов.

Экземпляры адресных листков прибытия помещаются в адресно-справочные картотеки. Листки статистического учета мигрантов передаются в соответствующие органы государственной статистики.

Явка граждан в ОВД (УВД) для оформления регистрации не обязательна, за исключением лиц, имеющих судимость. Паспорт с отметкой о регистрации или иной документ, удостоверяющий личность с приложением свидетельства о регистрации по месту жительства, передается должностным лицам, ответственным за регистрацию, которые передают эти документы зарегистрированным гражданам.

Судимые должны явиться в ОВД (УВД) за документами, подтверждающими регистрацию, лично.

При отсутствии всех необходимых документов, являющихся основанием для регистрации по месту жительства, представленные документы возвращаются. При этом должностным лицом, ответственным за регистрацию, разъясняется, какие документы необходимо представить. Должностные лица, ответственные за регистрацию, обязаны довести эту информацию до сведения граждан, которым отказано в регистрации.

Регистрации несовершеннолетних детей, не достигших 14 лет, осуществляется в иной форме, по причине того, что такие лица не имеют паспортов гражданина Российской Федерации.

Регистрация по месту жительства детей, не достигших 14-летнего возраста и проживающих вместе с родителями (усыновителями, опекунами), осуществляется на основании документов, удостоверяющих личность родителей (усыновителей), или документов, подтверждающих установление опеки, и свидетельства о рождении этих несовершеннолетних детей. Регистрация осуществляется путем внесения сведений о них в домовые (поквартирные) книги или алфавитные карточки родителей (усыновителей, опекунов). Если несовершеннолетние дети, не достигшие 14-летнего возраста, прибывают к новому месту жительства от одного родителя (усыновителя, опекуна) к другому родителю (усыновителю, опекуну), регистрация этих детей осуществляется в том же порядке.

2.2 Регистрация граждан РФ по месту пребывания

Местом пребывания является квартира, жилой дом или иное жилое помещение (комната в коммунальной квартире), где гражданин временно проживает, не являющееся местом жительства гражданина.

Порядок регистрации граждан Российской Федерации по месту пребывания определен Правилами регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, а также Инструкцией о применении указанных Правил.

Зарегистрироваться по месту пребывания обязаны все граждане, прибывшие для временного проживания в жилых помещениях, не являющихся их местом жительства, на срок свыше 90 дней. Регистрация граждан по месту пребывания в жилых помещениях, не являющихся их местом жительства, осуществляется без снятия их с регистрационного учета по месту жительства.

По истечении 90 дней с момента прибытия к месту временного проживания они должны обратиться к должностным лицам, ответственным за регистрацию. Лицами ответственными за регистрацию по месту пребывания являются те же должностные лица, которые ответственны за регистрацию по месту жительства.

При обращении необходимо представить:

— документ, удостоверяющий личность гражданина Российской Федерации (паспорт гражданина Российской Федерации; удостоверение личности — для военнослужащих (офицеров, прапорщиков, мичманов); военный билет — для солдат, матросов, сержантов и старшин, проходящих военную службу по призыву или по контракту; справку об освобождении из мест лишения свободы — для лиц, освободившихся из мест лишения свободы);

— свидетельство о рождении детей (если есть дети, не достигшие 14-летнего возраста). Дети, достигшие 14 лет, обязаны иметь паспорт гражданина Российской Федерации и поэтому должны подавать заявления на регистрацию от себя лично;

— заявление установленной формы о регистрации по месту пребывания;

— заполненный адресный листок прибытия в трех экземплярах. В городах — центрах субъектов Российской Федерации адресные листки прибытия заполняются в двух экземплярах. По смыслу законодательства Российской Федерации листки прибытия должны заполняться должностными лицами, ответственными за регистрацию, а не гражданами, однако на практике листки прибытия заполняются именно лицами, обращающимися для регистрации. В любом случае бланк листка прибытия должен быть предоставлен должностными лицами, ответственными за регистрацию, бесплатно;

— оригинал или заверенная копия документа, являющегося основанием для заселения в соответствующее жилое помещение (свидетельство на право собственности, договор найма (поднайма), социального найма жилого помещения или заявление физического лица или уполномоченного представителя юридического лица, предоставляющего гражданину жилое помещение и др.). В случае если представляется копия документа, то такая копия должна быть заверена нотариально. Оригиналы или заверенные копии документов, являющихся основанием для вселения, представляются на обозрение, т. е. без изъятия. Дополнительно, как правило, потребуется предоставление обычных ксерокопий этих документов для приложения их к учетному делу.

Необходимо также учитывать, что регистрация граждан по месту пребывания в жилых помещениях, не являющихся местом их жительства, возможна только с согласия:

— нанимателя и всех совместно проживающих с ним совершеннолетних граждан при проживании в домах государственного или муниципального жилого фонда. В соответствии с Жилищным кодексом Российской Федерации Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 N 188-ФЗ (принят ГД ФС РФ 22.12.2004) (ред. от 23.11.2009) // СЗ РФ.- 2005. N 1 (часть 1).- Ст. 14. (ст. 80) в этом случае также необходимо предварительное уведомление наймодателя. При этом срок проживания временных жильцов в домах муниципального и государственного фонда не может превышать шести месяцев под-Ряд, а наймодатель вправе запретить проживание временных жильцов в случае, если после их вселения общая площадь соответствующего жилого помещения на каждого проживающего составит для отдельной квартиры менее учетной нормы, а для коммунальной квартиры — менее нормы предоставления;

— собственников жилых помещений;

— правления жилищно-строительных или жилищных кооперативов, если члены кооперативов не являются собственниками данных жилых помещений;

— юридического лица, владеющего жилым фондом (при вселении в жилые помещения юридических лиц).

Такое согласие дается письменно в присутствии нотариуса либо должностных лиц, ответственных за регистрацию. Письменное согласие юридического лица может быть подписано уполномоченным представителем (генеральным директором, директором и т. п.), а его подпись скреплена печатью юридического лица. При выражении согласия определяется также срок разрешаемого временного пребывания.

Для регистрации несовершеннолетних детей по месту пребывания родителей (усыновителей, опекунов) согласие от указанных лиц не требуется вне зависимости от срока регистрации.

При вселении для временного проживания в жилое помещение, которым лицо владеет на праве собственности, согласие с чьей-либо стороны также не требуется.

Плата за регистрацию по месту временного пребывания законодательством Российской Федерации не предусмотрена. Поэтому любые требования о дополнительном представлении документов, подтверждающих оплату тех или иных сборов, являются незаконными.

Должностные лица, ответственные за регистрацию, проверяют поданные документы, заполняют адресные листки прибытия и в трехдневный срок со дня обращения граждан передают все документы в паспортно-визовую службу ОВД (УВД).

В трехдневный срок со дня получения документов о регистрации по месту пребывания соответствующие должностные лица ОВД (УВД) обязаны зарегистрировать граждан по месту пребывания или письменно уведомить их о причинах отказа.

Оформляя регистрацию граждан, сотрудники паспортно-визовой службы органов внутренних дел тщательно проверяют представленные документы. При этом обращается внимание на полноту и правильность заполнения заявлений по форме, визуально выясняется, не содержат ли поступившие документы внешних признаков подделки (подчистки, травления, дорисовки текста, подделки оттисков печатей, штампов, переклейки фотографических карточек, вставки листов из других аналогичных документов и т. д.).

При отсутствии всех необходимых документов, являющихся основанием для регистрации по месту жительства, представленные документы возвращаются и в регистрации отказывается. При этом должностное лицо, ответственное за регистрацию, должно разъяснить, какие еще документы необходимо представить. Должностные лица, ответственные за регистрацию, обязаны эту информацию довести до сведения граждан, которым отказано в регистрации.

Как это было указано ранее, в случае если в населенном пункте нет ОВД (УВД), то документы передаются в органы местного самоуправления, т. е. в местную администрацию, которая и производит регистрацию граждан в том же порядке, что и ОВД (УВД), с той лишь разницей, что органы местного самоуправления не оставляют у себя на хранение адресные листки прибытия, а направляют их в территориальное ОВД (УВД) для проверок по учетам.

При регистрации граждан по месту пребывания зарегистрированным гражданам ОВД (УВД) производит оформление свидетельства о регистрации по месту пребывания. Свидетельства о регистрации заполняются на пишущих машинках или с помощью принтеров электронно-вычислительных машин. Сокращения и исправления записей не допускаются. Оформленные свидетельства о регистрации по месту пребывания подписываются начальниками паспортно-визовых служб ОВД (УВД) или их заместителями (а в их отсутствие — начальниками ОВД (УВД) и скрепляются печатями, применяемыми для оформления паспортов.

Свидетельства и все сданные документы (за исключением заявления и листков прибытия) передаются должностным лицам, ответственным за регистрацию, для последующей передачи их зарегистрированным лицам.

Регистрация по месту пребывания несовершеннолетних детей, не достигших 14-летнего возраста, осуществляется на основании документов, удостоверяющих личность находящихся вместе с ними родителей (усыновителей, опекунов) или близких родственников, а также свидетельства о рождении этих несовершеннолетних. Свидетельство детям, не достигшим 14 лет, не выдается. Записи о них заносятся в свидетельства о временном пребывании его родителей (усыновителей, опекунов).

Экземпляры адресных листков прибытия помещаются в адресно-справочные картотеки. После оформления регистрации граждан по месту пребывания сотрудники ОВД (УВД) либо получения адресных листков прибытия от органов местного самоуправления в течение суток посредством телефонной, телеграфной, факсимильной (в зависимости от местных условий) связи проверяют зарегистрированных граждан по учетам республиканских, краевых, областных, окружных адресно-справочных бюро, на чьей территории обслуживания граждане, зарегистрированные по месту пребывания, при необходимости осуществляют проверку по другим учетам. Если на зарегистрированных по месту пребывания лиц имеются сторожевые листки (т.е. сведения об их розыске), сотрудники ОВД (УВД) немедленно докладывают об этом своим руководителям, которые обязаны доложить руководству или дежурному по органу внутренних дел и затем действуют по их указанию.

Регистрация граждан по месту пребывания в гостинице, санатории, доме отдыха, пансионате, кемпинге, на туристской базе, а также иных подобных организациях производится по их прибытии (а не по истечении 90 дней) администрацией этих организаций. Для регистрации в таких организациях прибывающие граждане представляют паспорт. Судьи, сотрудники МВД России, ФСБ России, прокуратуры, органов юстиции, таможни, внешней разведки, Службы специальной связи и информатизации при ФСО России, военнослужащие Вооруженных Сил Российской Федерации и других войск, находящиеся в командировке, регистрируются в гостиницах по служебному и командировочному удостоверениям с указанием фамилии, имени, отчества и данных служебного удостоверения.

Прибывающие граждане составляют анкеты в двух экземплярах.

Дежурные администраторы проверяют принятые документы и правильность составления анкет.

Первые экземпляры анкет дежурными администраторами помещаются в картотеку пребывающих лиц. Вторые экземпляры анкет дежурные администраторы в течение суток после их заполнения пересылают в паспортно-визовую службу территориального ОВД (УВД), которое направляет их в двухдневный срок в республиканские, краевые, областные, окружные адресно-справочные бюро, предварительно проверив зарегистрированных граждан по учетам соответствующих адресно-справочных бюро.

Свидетельства о регистрации по месту пребывания, в гостинице, санатории, доме отдыха, пансионате, кемпинге, больнице, на туристской базе, а также иных подобных организациях гражданам не выдаются.

При прибытии граждан из указанных организаций анкеты по форме из действующей картотеки изымаются и помещаются в архивную картотеку, где хранятся в алфавитном порядке в течение года, а затем уничтожаются.

3. Основания ограничения права граждан РФ на свободу передвижения, выбор местопребывания и жительства в пределах РФ

Право на свободу передвижения, выбора места пребывания и места жительства декларируется как абсолютное. Фактически же таковым не является. По мнению Т. Я. Хабриевой, естественные права, будучи закрепленными в региональных конституциях, превратились в позитивные, т. е. не имеющие «абсолютного характера». В науке этот вопрос остается открытым, однако реальность давно подтвердила, что нет ничего вечного и абсолютного, без подобных исключительных случаев не может существовать ни одно государство.

Российское государство осуществляет правовое регулирование правил и условий реализации прав и свобод. Составной же частью этого регулирования и является установление Конституцией РФ и федеральными законами страны различных пределов их осуществления. В общей теории права ограничение означает определенное изъятие из правомочий субъекта, препятствующее осуществлению его прав и свобод в полном объеме.

Проблема ограничений рассматривается не только в аспекте правомерного сужения прав и свобод законодательством, судом в смысле различного объема возможностей в целях уравновешивания противоположных интересов субъектов. Ряд авторов ограничение прав и свобод трактует через призму всевозможных злоупотреблений и ущемлений.

Закон допускает некоторые вмешательства и ограничения основных прав, в том числе и права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, но при обязательном соблюдении принципа соразмерности, для защиты равноценного правового блага. Таковыми для права на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства может являться национальная безопасность, сохранение территориальной целостности. Следовательно, концепция правомерных ограничений всегда преследует цель — найти разумный компромисс между общественной необходимостью и интересами правообладателя.

В отношении исследуемого права на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства позиция Конституционного Суда РФ отражает ограничительные тенденции, установленные Конституцией РФ, и конкретизирует их в своих правовых актах. Конституционный Суд РФ в своем, пожалуй, самом обширном решении от 2 февраля 1998 г. по рассматриваемой проблеме особо отметил, что в ст. 8 Закона РФ от 25 июня 1993 г. «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» ограничения права на свободу передвижения связаны с особыми условиями. Таким образом, данное положение предполагает отсылку к федеральным законам, которыми должны быть урегулированы процессы передвижения граждан при определенных обстоятельствах и на определенных территориях. Следовательно, за пределами таких районов никакие ограничения свободы передвижения (любым видом транспорта или пешком) не допускаются и, естественно, никакие нормативно-правовые акты субъектов РФ не могут ограничивать указанное право по иным основаниям.

Следует обратить внимание на особенности правого статуса граждан России, проживающих на подобных территориях. Они приобретают специальный правовой статус, который включает в себя, как правило, особые правила въезда в зону, выезда, передвижения и т. д., т. е. связан с увеличением числа ограничений права. Существуют также отдельные изъятия в определенных ситуациях в отношении регламентации права на свободу передвижения лиц с особым профессиональным статусом и правовым положением, в связи с чем отдельно анализируются возможности ограничения права свободного передвижения иностранных граждан, лиц без гражданства, военнослужащих.

Исходя из смысла ч. 3 ст. 56 Конституции РФ, п. 3 и 4 ст. 2 Протокола N 4 к Конвенции 1950 г., право на свободу передвижения — одно из тех основных, которые подлежат ограничению в условиях чрезвычайного положения и в период вооруженных конфликтов. Одной из ограничительных мер является установление особого режима въезда и выезда, а также ограничение свободы передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение или военное положение. Т. А. Дураев. Право на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства: проблема ограничений // Гражданин и право.- 2007. N 7. С. 71−73.

3.1 Въезд (проход), временное пребывание, передвижение лиц и транспортных средств в пограничной зоне

Статья 17 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. N 4730-I «О Государственной границе Российской Федерации» Закон РФ от 1 апреля 1993 г. N 4730-I «О Государственной границе Российской Федерации» (ред. от 30.12.2008) // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации.- 1993. N 17. Ст. 594. определяет режим въезда (прохода), временного пребывания, передвижения лиц и транспортных средств в пограничной зоне.

Въезд (проход) лиц и транспортных средств в пограничную зону осуществляется по документам, удостоверяющим личность, индивидуальным или коллективным пропускам, выдаваемым пограничными органами на основании личных заявлений граждан или ходатайств предприятий и их объединений, организаций, учреждений и общественных объединений. Устанавливаются места въезда (прохода) в пограничную зону. Могут определяться время въезда (прохода), маршруты передвижения, продолжительность и иные условия пребывания в пограничной зоне лиц и транспортных средств.

3.2 Режим безопасного функционирования предприятий и (или) объектов в закрытом административно-территориальном образовании

Статья 3 Закона РФ от 14 июля 1992 г. N 3297−1 «О закрытом административно-территориальном образовании» Закон РФ от 14 июля 1992 г. N 3297−1 «О закрытом административно-территориальном образовании» (ред. от 25.11.2008) // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации.- 1992. № 33. Ст. 1915. определяет особый режим безопасного функционирования предприятий и (или) объектов в закрытом административно-территориальном образовании.

1. Особый режим безопасного функционирования предприятий и (или) объектов в закрытом административно-территориальном образовании включает:

установление контролируемых и (или) запретных зон по границе и (или) в пределах указанного образования;

ограничения на въезд и (или) постоянное проживание граждан на его территории;

ограничения на полеты летательных аппаратов над его территорией;

ограничения на право ведения хозяйственной и предпринимательской деятельности, владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, недвижимым имуществом, вытекающие из ограничений на въезд и (или) постоянное проживание;

ограничения на создание и деятельность на его территории организаций, учредителями которых являются иностранные граждане, лица без гражданства, иностранные некоммерческие неправительственные организации, отделения иностранных некоммерческих неправительственных организаций, организации с иностранными инвестициями.

2. Решение об обеспечении особого режима в отношении конкретного закрытого административно-территориального образования принимается Президиумом Верховного Совета Российской Федерации по представлению Правительства Российской Федерации.

Обеспечение особого режима осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

2.1. Создание и деятельность на территории закрытого административно-территориального образования организаций с иностранными инвестициями допускаются в порядке, предусмотренном Правительством Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

2.2. На территории закрытого административно-территориального образования не допускаются создание и деятельность организаций, учредителями которых являются иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные организации, иностранные некоммерческие неправительственные организации, отделения иностранных некоммерческих неправительственных организаций, а также деятельность международных организаций (объединений).