Проблемные вопросы муниципального управления в Санкт-Петербурге

местный самоуправление федеральный петербург

• Введение
• Глава 1. Анализ существующего положения и особенности муниципального управления в городах федерального значения

1.1 Концепция и сущностные признаки местного самоуправления

• 1.2 Законодательная база организации местного самоуправления в городах федерального значения и ее специфика
• 1.3 Законодательство и практика муниципального управления в Санкт-Петербурге
• Глава 2. Проблемные вопросы муниципального управления в Санкт-Петербурге
• 2.1 Проблемы формирования местного самоуправления в Санкт-Петербурге
• 2.2 Проблемы функционирования местных органов власти
• 2.3 Противоречия территориальных и финансовых основ местного самоуправления
• Глава 3. Пути решения и предложения по совершенствованию муниципального управления в Санкт-Петербурге
• 3.1 Расширение объемов полномочий органов местного самоуправления
• 3.2 Наделение внутригородских муниципальных образований адекватным объемом муниципального имущества
• 3.3 Финансовое обеспечение внутригородских муниципальных образований
• 3.4 Развитие территориального общественного самоуправления в микрорайонах
• 3.5 Формирование полноценных муниципальных образований на пригородных территориях
• Заключение

• Список использованных источников

  и литературы

Актуальность исследования. Конституция, принятая всенародным голосованием в 1993 году, определяет Российскую Федерацию как демократическое федеративное правовое государство, признающее и гарантирующее местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя и формы осуществления народом своей власти.

Гарантией непосредственной реализации конституционного права граждан России на местное самоуправление стало принятие Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», редакция которого от 6 октября 2003 года (далее — Федеральный закон № 131-Ф3), жестко ограничила полномочия субъектов РФ в сфере правового регулирования местного самоуправления. И только два субъекта РФ — города федерального значения Москва и Санкт-Петербург — сохранили за собой полномочие самостоятельного правового регулирования важнейших вопросов местного самоуправления на своих территориях.

Данный Закон задает достаточно детальный механизм формирования и функционирования муниципальной власти в России с точки зрения территориальных основ, экономического и финансового регулирования, форм участия населения в принятии решений на местном уровне, взаимодействия с государственной властью и т. п. Единый подход к данным аспектам местного самоуправления распространяется почти на всю территорию России, исключений очень немного. К ним относятся, в частности, территории городов федерального значения — Москвы и Санкт-Петербурга.

Применительно к данным городам законодательством предусмотрено, что местное самоуправление организуется на так называемых внутригородских территориях. Причем, в отличие, например, от достаточно жестких требований к формированию поселенческих муниципалитетов, для внутригородских территорий федеральное законодательство не устанавливает никаких ограничений. Формирование и изменение их границ, их преобразование полностью регулируются законами городов федерального значения (единственным ограничением выступает конституционное требование учета мнения населения, но в законодательстве применительно к данному вопросу оно никак не конкретизировано). Определение перечня вопросов местного значения, источников доходов местных бюджетов, состава муниципального имущества также фактически передано на усмотрение властей Санкт-Петербурга, хотя применительно к другим субъектам Федерации данные аспекты достаточно жестко регулируются федеральным законодательством.

Можно согласиться с тем, что специфика города федерального значения не позволяет автоматически распространять на него все положения Закона, относящиеся к остальной территории России. В то же время нечеткость и расплывчатость предлагаемых местными законами механизмов, размытость федеральных гарантий полноценного осуществления местного самоуправления на территории города федерального значения демонстрируют неразработанность концептуальных основ организации муниципальной власти в рамках данных образований, чрезмерную политизированность этого вопроса, не позволяющую разобраться в проблеме по существу.

Между тем ситуацию с местным самоуправлением в Санкт-Петербурге нельзя признать удовлетворительной. Как и предусмотрено Конституцией Российской Федерации, муниципальная власть на территории Санкт-Петербурге существует, однако ее роль в решении вопросов местного значения ничтожна. Так, в Санкт-Петербурге деятельность муниципалитетов в основном сводится к благоустройству территории. Бюджеты муниципалитетов на территории Санкт-Петербурга в 2012 году составляли — 3,6%. Столь незначительная роль местного самоуправления обосновывается так называемым «принципом единства городского хозяйства», в соответствии с которым любая децентрализация власти чревата потерей управляемости и опасностью развала городской инфраструктуры. Именно на необходимость сохранения единства городского хозяйства и ссылается федеральное законодательство, не раскрывая, однако, что имеется в виду под этим положением.

В настоящее время практически отсутствуют серьезные исследования реально возможных границ централизации и децентрализации в крупных городских агломерациях, как отсутствует и прогнозирование практических последствий использования той или иной модели. Тем самым остро ощущается необходимость изучения данных вопросов, результаты которого могли бы создать базу для дальнейших практических шагов по формированию адекватных механизмов местного самоуправления в городах федерального значения.

Указанные обстоятельства определили выбор темы настоящего исследования.

Задачи и цель исследования. Данная работа ставит своей задачей проанализировать те факторы и тенденции, которые позволяют «объективизировать» эту проблему, подойти к ней не как к объекту политической борьбы, а как к научной и организационной задаче, имеющей объективные предпосылки для своего решения. Очевидно, что для достижения данной цели необходимо сконцентрироваться в первую очередь на теоретических основах организации власти и управления в Санкт-Петербурге в области функционирования местного самоуправления. Подобная постановка задачи исследования определяет и его структуру.

Работа состоит из трех частей, содержащих исследование следующих вопросов:

1. Анализ существующего положения и особенности муниципального управления в Санкт-Петербурге.

2. Проблемные вопросы муниципального управления в Санкт-Петербурге.

3. Пути решения и предложения по совершенствованию муниципального управления в Санкт-Петербурге.

Объектом настоящего исследования являются общественные отношения, связанные с правовым статусом Санкт-Петербурга, в области федеративного устройства современной России.

Предмет исследования составляют правовые основы статуса Санкт-Петербурге, особенности и проблемы муниципального управления в нем, а также возможные пути решения возникающих проблем.

Нормативной правовой базой исследования являются Конституция Российской Федерации; международные договоры Российской Федерации, и, прежде всего, Европейская хартия местного самоуправления; нормативные правовые акты Российской Федерации; решения Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации; решения Уставного суда Санкт-Петербурга; нормативные правовые акты субъектов РФ Санкт-Петербурга; муниципальные правовые акты.

Теоретическая основа исследования. Характер темы исследования обусловил необходимость обращения к научным трудам по общей теории права и государства, международному праву, конституционному, муниципальному и финансовому праву, государственному и муниципальному управлению, а также материалам, опубликованным в средствах массовой информации.

Теоретической основой исследования стали труды известных классиков теории государства и права: В. П. Безобразова, Б. Б. Веселовского, А. А. Градовского, Г. Еллинека, А. В. Зиновьева, Н. М. Коркунова, О. Е. Кутафина, Б. М. Лазарева, Н. И. Лазаревского, В. А. Пертцика, Л. И. Спиридонова.

В работе над диссертацией были использованы труды специалистов в области общей теории государства и права, конституционного, административного, гражданского и других отраслей права, государственного и муниципального управления: С. А. Авакьяна, С. С. Алексеева, Г. В. Атаманчука, Г. В. Барабашева, М. Н. Бродского, А. А. Белкина, А. А. Головачеа, Л. Б. Ескиной, А. И. Коваленко, А. Н. Кокотова, М. А. Краснова, Е. И. Козлова, Л. Е. Лаптевой, В. В. Пылина, С. Л. Сергевнина, А. П. Сергеева, Ю. А. Тихомирова, В. Е. Чиркина, К. Ф. Шеремета.

Значительную роль в понимании организации городского хозяйства и городского местного самоуправления имели труды Л. А. Велихова, Т. Д. Говоренковой, В. В. Таболина.

Существенное влияние оказали научные работы отечественных ученых советского и постсоветского периода: И. А. Азовкина, А. А. Аскерова, A.В. Андреевой, В. И. Бабичева, Р. В. Бабуна, Г. В. Барабашева, В. А. Виноградова, И. В. Выдрина, Б.A.Н. Костюкова, М. Н. Кудилинского, А. А. Ливеровского, А. В. Мадьяровой, И. И. Овчинникова, Н. Л. Пешина, М. И. Пискотина, А. В. Пикулькина, А. Н. Широкова, Е. С. Шугриной, С. Н. Юрковой, и других авторов, посвященные проблемам местного самоуправления, его организации и осуществления.

Глава 1. Анализ существующего положения и особенности муниципального управления в городах федерального значения

1.1 Концепция и сущностные признаки местного самоуправления Природа местного самоуправления Каждая общественная формация характеризуется определенным сочетанием управления и самоуправления.

Управление — это воздействие, «поступающее» в систему извне.

Самоуправление — это внутреннее воздействие, вырабатываемое самой системой.

Любая сложная социально-экономическая система предполагает децентрализацию управленческих функций. Представители каждого уровня управления имеют свои обязанности, ресурсы и полномочия для их выполнения, несут определенную ответственность за принимаемые решения.

В структурах власти разграничение полномочий и ответственности между уровнями может осуществляться по-разному. В тоталитарном государстве подбор руководителей всех уровней (даже при формальной выборности, как это было в СССР), наделение их полномочиями и ресурсами осуществляется сверху вниз, а ответственность — снизу вверх. Местная власть в этом случае представляет собой низший уровень государственной власти. В демократическом обществе источником власти признается народ, устанавливается ответственность органов власти перед народом и контроль общества над властью, выборы осуществляются на альтернативной основе, разграничение полномочий и ресурсов по уровням управления регулируется законами, а местная власть функционирует на принципах самоуправления. Решающий голос в принятии решений по вопросам жизнедеятельности в границах данной территории принадлежит ее жителям и избираемым ими органам самоуправления.

В РФ как демократическом государстве признается самоуправление территориальных единиц разных уровней: субъектов Российской Федерации в рамках федеративного государства, местное самоуправление в муниципальных образованиях, территориальное общественное самоуправление в частях муниципального образования.

Местное самоуправление в этой системе есть уровень публичной власти, наиболее приближенный к населению и обладающий значительной автономией и самостоятельностью в решении локальных проблем.

Суть местного самоуправления состоит в признании права гражданина быть источником местной власти, самому принимать решения по повседневным вопросам своей жизни и самому отвечать за их последствия.

В современном обществе утвердился взгляд на местное самоуправление как на одну из необходимых основ любого демократического строя, важнейший принцип организации власти в государстве, непременное условие формирования и развития гражданского общества.

Основные теории местного самоуправления Рассмотрим различные взгляды на природу местного самоуправления и соответствующие теории. Они сформировались в основном в XIX веке. В сводном виде характеристика этих теорий представлена в табл. 1.

Таблица 1.

Основные теории местного самоуправления

Представителями теории свободной общины, или общественной теории местного самоуправления, считаются Р. Гнейст, Э. Майер, О. Лабанд, О. Ресслер и др. По их мнению, к трем конституционным властям (законодательной, исполнительной и судебной) необходимо добавить четвертую — общинную. Община должна иметь право на самостоятельное и независимое от центральной власти существование, причем государство не создает общину, а лишь признает ее. Носитель власти в ней — народ. Отсюда следует, что круг общинных дел отличен от государственных, государственное вмешательство в ее внутренние дела недопустимо, должностные лица местного самоуправления не являются государственными чиновниками. Изложенная теория обладает тем недостатком, что на деле местное самоуправление не только признается, но и регулируется государством. Полное невмешательство государства в дела местного самоуправления невозможно.

Разновидность общественной теории самоуправления — хозяйственная. По мнению ее сторонников (Р. Моль, А. Васильчиков), функции самоуправления — строго хозяйственные. Этим оправдывается самостоятельность общины (коммуны) и отсутствие государственного надзора за ее деятельностью. Однако властные функции общины на практике не могут быть только хозяйственными.

Юридическая теория исходит из того, что органы местного самоуправления выполняют часть функций государственного управления, но являются органами не государства, а общины. Все самоуправляющиеся единицы, согласно этой теории, рассматриваются как субъекты государственных прав, предоставленных им в полное обладание. Поэтому необходимо наличие выборных органов местного самоуправления в противоположность органам, назначаемым правительством.

В дореволюционной России существовала политическая теория самоуправления. Согласно ей, должностные лица местного самоуправления не являются профессиональными чиновниками, так как исполняют свои обязанности не по назначению правительства, а по выбору местного населения. Самоуправление выражается прежде всего в самостоятельности граждан, несущих свою безвозмездную службу и потому свободных в своем волеизъявлении.

Государственная теория (Л. Штейн, Н. Лазаревский, А. Градовский), в противоположность рассмотренным выше, исходит из того, что местное самоуправление — часть государства, и поэтому невозможно точное разграничение общинных и государственных дел. Согласно этой теории, общинные дела — часть государственных дел, переданных для исполнения на местах. Источником общинной власти является государство. Всякое управление есть дело государства, поэтому местное сообщество не обособлено от него, а служит его интересам и целям. Практика организации местной власти в советский период основывалась именно на этой теории.

Следует заметить, что между государственными и местными делами все же есть принципиальное различие.

Государство имеет дело с гражданами.

Местное самоуправление имеет дело с жителями.

Это образное выражение принадлежит видному российскому юристу М. Краснову и несет глубокий смысл.

Действительно, соблюдение гражданских и социальных прав и свобод человека, зафиксированные в Конституции РФ, — вопрос государственный, тогда как устройство жизни в конкретном поселении — вопрос местного значения.

Большинство современных ученых придерживаются позиции двойственной, государственно-общественной природы местного самоуправления. Соответствующая теория предполагает выполнение общиной как местных задач, не требующих вмешательства и контроля со стороны государства, так и определенного круга дел государственного значения. В последнем случае органы местного самоуправления выступают в качестве агентов государства на местном уровне и действуют под его контролем.

Наряду с различием местных и государственных дел, следует подчеркнуть принципиальное отличие местного самоуправления от самоуправления в общественных организациях. Оно состоит в том, что местное самоуправление носит форму публичной власти. Член самоуправляемой общественной организации, не желающий подчиняться ее уставным положениям и требованиям, может просто выйти или быть исключенным из ее состава. Жителя данного поселения исключить невозможно, поэтому он должен быть принужден к выполнению общих правил и порядков, установленных общиной. Для этого органы местного самоуправления должны иметь властные полномочия, полученные от избравшего их населения.

Определение и общие принципы местного самоуправления Общепризнанные установки и ценности международной демократии, составляющие теоретическую базу местного самоуправления, получили отражение в Европейской Хартии местного самоуправления — документе, принятом Советом Европы 15 октября 1985 года. В ней дается следующее определение местного самоуправления:

" Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. У советов или собраний могут быть подотчетные им исполнительные органы. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где закон это допускает" .

Что касается российского законодательства, то в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», принятом в 1995 году (в дальнейшем — Федеральный закон 1995 года), была приведена следующая формулировка:

" Местное самоуправление в Российской Федерации — признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций" .

В Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ (в дальнейшем — Федеральный закон 2003 года № 131-ФЗ), говорится следующее:

" Местное самоуправление в Российской Федерации — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами — законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций" .

Сопоставление приведенных формулировок показывает, что в Федеральном законе 1995 года акцент сделан на местное самоуправление как на деятельность населения, а в Федеральном законе 2003 года — как на форму осуществления народом своей власти. Очевидно, важно и то и другое.

Отличие формулировок российских законов от Европейской Хартии местного самоуправления состоит в том, что в Хартии особо выделяется деятельность органов местного самоуправления с возможностью обращений к собраниям граждан и другим формам прямой демократии, тогда как российское законодательство упоминает прежде всего само население и уж затем — органы местного самоуправления. В то же время Европейская Хартия говорит не только о праве, но и о реальной способности органов местного самоуправления решать местные вопросы. Именно реальная способность, прежде всего экономическая и финансовая, служит главным уязвимым местом в российском местном самоуправлении. Вступление России в Совет Европы и ратификация в 1998 году Европейской Хартии требует учета всех ее отправных положений. В ней установлено, что «принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и, по возможности, в конституции страны» .

Конституцией РФ (ст. 3) определено, что единственным источником власти в стране является народ, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Организация местного самоуправления осуществляется на основе ряда общих принципов. К их числу относятся:

самостоятельность населения в решении вопросов местного значения;

организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в решении общих задач;

соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям;

ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением;

многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления;

соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

законность в организации и деятельности местного самоуправления;

гласность деятельности местного самоуправления;

сочетание коллегиальности и единоначалия в деятельности местного самоуправления;

государственные гарантии местного самоуправления.

Л. Велиховым была дана характеристика основных признаков местного самоуправления, отличающих его от государственной власти. К ним он относит:

различие в характере власти. Местное самоуправление — власть подзаконная, действующая в порядке и пределах, указанных ей верховной властью;

разграничение сфер компетенции. Речь идет об отграниченности круга дел, предоставленных местному самоуправлению;

самостоятельные источники средств. Нельзя говорить о местном самоуправлении как об особом субъекте прав, если ему не предоставлены те или иные определенные и отграниченные средства для осуществления своих задач;

территориально ограниченный выборный принцип.

Все эти принципы и признаки в тех или иных формулировках закреплены в Европейской Хартии местного самоуправления и в Конституции РФ.

Таким образом, местное самоуправление — это такой способ децентрализации власти, при котором ее нижний уровень, наиболее приближенный к населению, обладает значительной автономией и самостоятельностью в решении вопросов местной жизни, избирается жителями и несет ответственность перед ними.

Местные интересы, роль и функции местного самоуправления в обществе Признание местного самоуправления особой формой власти и особым общественным институтом означает признание того, что наряду с личным интересом каждого человека и государственным интересом существует также коллективный интерес местной общины, местного сообщества, т. е. муниципальный интерес. Последний состоит в обеспечении благоприятных условий совместного проживания людей на данной территории. Сам термин «муниципалитет» происходит от латинских слов munis — тяжесть, тягота, бремя и capio, recipio — беру, принимаю. Иными словами, самоуправление — бремя общественных дел. В этом смысле муниципалитет является своеобразной корпорацией жителей, объединившихся для реализации общих интересов и совместного решения общих задач. Ведь население и выбранные им органы местного самоуправления лучше знают, как успешнее организовать свою жизнь и как лучше вести дела, чем государственные органы в случае централизованного управления местными делами. Из признания местного самоуправления следует признание важности местных интересов в реализации государственной политики.

Рис. 2. Местное самоуправление в системе основных структур общества Ориентация на учет местных интересов предопределяет роль и функции местного самоуправления в современном обществе. Для оценки этой роли и функции напомним, что политологи разделяют общество на три основных сектора, каждому из которых отведены своя роль и свои функции: первый — власть (функция власти, политическая функция); второй — бизнес (хозяйственная функция); третий — гражданское общество (общественная функция, самоорганизация граждан для решения значимых социальных и иных задач, требующих совместных усилий). Если под этим углом зрения взглянуть на местное самоуправление, то можно сделать вывод, что в современном обществе оно выполняет все три перечисленные функции (рис. 2).

Как одна из форм власти, ее нижний уровень, местная власть, реализует политику государства на местах, принимая обязательные для исполнения решения по вопросам местного значения, обеспечивая общественную безопасность и охрану общественного порядка, управляя муниципальной собственностью, выполняя другие властные функции.

Местное самоуправление обеспечивает самоорганизацию граждан, их непосредственное участие в управлении местными делами и в этом смысле является одной из структур гражданского общества.

Рис. 3. Структура системы местного самоуправления в России

Как организатор местного хозяйства, местное самоуправление выполняет экономические функции по жизнеобеспечению территории и оказывает жителям ряд важнейших общественных услуг. Таким набором функций не обладает ни одна другая структура общества. Так, государство выполняет функции власти и частично хозяйственные функции, но самоорганизация граждан — не его дело. Общественные и другие некоммерческие (в зарубежной литературе используются термины «негосударственные», «неправительственные») организации выполняют функцию самоорганизации граждан, и многие из них занимаются хозяйственной деятельностью, но у них нет властных полномочий. Только местное самоуправление одновременно выполняет все три функции. Оно решает такие задачи, до которых у государства «не доходят руки», привлекает для их решения «невидимые» с государственного уровня местные ресурсы. Оно освобождает органы государственной власти от «мелких» дел, позволяя им сконцентрироваться на решении стратегических проблем.

В свою очередь, местное самоуправление представляет собой многогранное и многоаспектное явление, сложную систему с развитыми внутренними и внешними связями. Основные компоненты его системы в современной России представлены на рис. 3.

1.2 Законодательная база организации местного самоуправления в городах федерального значения и ее специфика

Наличие городов федерального значения как одной из конституционно-правовых форм существования субъектов Российской Федерации установлено Конституцией Российской Федерации (части 1, 2 ст. 5, ч. 1 ст. 65, ч. 2 ст. 66, ч. 2 ст. 72, ч. 1 ст. 77). Причем в Основном Законе отсутствуют нормы, предусматривающие какие-либо отличия в правовом положении городов федерального значения по сравнению с иными субъектами Российской Федерации. Более того, ч. 1 ст. 5 Конституции устанавливает, что «Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов — равноправных субъектов Российской Федерации». В развитие этой нормы, характеризующей согласно ч. 1 ст. 16 Конституции основы конституционного строя Российской Федерации, в отношении положений ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации, устанавливающей перечень вопросов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации — одной из ключевых конституционных норм, определяющих федеративное государственное устройство России — Конституцией Российской Федерации установлено (ч. 2 ст. 72), что эти положения «в равной степени распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа» .

Согласно ч. 1 ст. 65 Конституции Российской Федерации в России два города федерального значения — Москва и Санкт-Петербург. Однако это не отменяет того факта, что Москва и Санкт-Петербург являются поселениями. В Конституции Российской Федерации имеется норма, регулирующая правовое положение городских поселений (ч. 1 ст. 131): «Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций». Какие-либо положения, позволяющие не распространять эту норму на города федерального значения, в Конституции отсутствуют.

Таким образом, города федерального значения с точки зрения организации властных структур оказались в неординарном положении. Различные нормы Конституции рассматривают Москву и Санкт-Петербург то в качестве территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, то в качестве субъектов Российской Федерации, в которых осуществляется государственная власть.

Москва и Санкт-Петербург являются мегаполисами со всеми присущими им особенностями:

· многомиллионным населением;

· высоким уровнем ежесуточной внутригородской и пригородной миграции;

· средоточием общефедеральных государственных, общественных и политических структур;

· наличием крупнейших систем жизнеобеспечения федерального значения (железнодорожные, автомобильные и авиационные узлы, центры управления энергетическими системами и др.);

· наличием большого количества иностранных посольств и представительств.

Москва и Санкт-Петербург — крупнейшие научные и культурные центры страны. При этом Москва — столица современной России, а Санкт-Петербург — бывшая столица Российской империи.

Специфика организации городского хозяйства и жизнедеятельности населения городов федерального значения определяет их особенности как объектов управления.

Они существенно осложняют организацию местного самоуправления. Масштаб города федерального значения слишком велик для решения всех вопросов местного значения на общегородском уровне, а создание внутригородских муниципальных образований осложнено многими перечисленными особенностями. Границы между внутригородскими муниципальными образованиями зачастую условны и далеко не всегда могут быть обозначены реальными преградами в виде оживленных автомагистралей, железных дорог, рек, промышленных или парковых зон и т. п. Если человек проживает в одном муниципальном образовании, работает в другом, удовлетворяет свои культурные потребности в третьем, а занимается спортом в четвертом, то затрудняется формирование местного сообщества — территориального коллектива, связанного условиями совместного проживания и необходимостью удовлетворения коллективных потребностей в рамках локальной территории.

Спецификой правового положения Москвы и Санкт-Петербурга в соответствии с Конституцией РФ является их статус субъектов РФ. В то же время они являются городскими поселениями, в которых должно осуществляться местное самоуправление. Однако ни Конституция РФ, ни Федеральный закон 1995 года не дали ответа на вопрос, являются ли Москва и Санкт-Петербург муниципальными образованиями или таковыми могут быть только внутригородские территории этих городов.

Впервые специфика городов федерального значения нашла отражение в принятых в марте 1997 года (№ 55-ФЗ) поправках к Федеральному закону 1995 года. Изменения регулировали: вопросы территорий, на которых создаются муниципальные образования; компетенцию органов местного самоуправления; объекты собственности, передаваемые органам местного самоуправления. В частности, было указано, что на внутригородских территориях городов Москвы и Санкт-Петербурга местное самоуправление осуществляется при сохранении единства городского хозяйства в соответствии с уставами и законами субъектов РФ — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Население городских поселений, входящих в их состав, не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления.

Однако и эта формулировка не дала ответа на вопрос, могут ли Москва и Санкт-Петербург (наряду с внутригородскими территориями) рассматриваться как муниципальные образования и, соответственно, должны ли на общегородском уровне формироваться органы местного самоуправления. Следствием этой неопределенности стало провозглашение Уставом Москвы двойного статуса города. Было установлено, что жители Москвы в совокупности образуют городское сообщество и осуществляют самоуправление. Представительный и исполнительный органы власти Москвы имеют двойной статус, т. е. одновременно являются органами городского (местного) самоуправления и государственной власти. В то же время, согласно Уставу Санкт-Петербурга, его органы власти являются только государственными органами, а органы местного самоуправления, создаваемые на территории Санкт-Петербурга, не входят в систему органов государственной власти.

Большое значение имеет провозглашенное Федеральным законом 1997 года № 55-ФЗ соблюдение при организации местного самоуправления принципа единства городского хозяйства в городах федерального значения. Этот принцип позволяет предотвратить угрозу «растаскивания» объектов городского хозяйства, имеющих общегородское значение, по муниципальным образованиям.

Неопределенность в правовом статусе городов федерального значения была снята лишь в Федеральном законе 2003 года. Статья 79 Закона определяет особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения, показанные на рис. 1.

Эти особенности заключаются в следующем.

1. В соответствии с уставами указанных субъектов РФ местное самоуправление в Москве и Санкт-Петербурге осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях. Внутригородской территорией города федерального значения является часть его территории, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы.

2. В городах федерального значения установление и изменение границ внутригородских муниципальных образований, а также их преобразование осуществляется законами городов федерального значения с учетом мнения населения соответствующих внутригородских территорий.

3. Перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований городов федерального значения определяются законами этих городов исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства. Установленные федеральными законами источники доходов местных бюджетов, не отнесенные законами городов федерального значения к источникам доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований, зачисляются в бюджеты городов.

4. Состав муниципального имущества внутригородских муниципальных образований городов федерального значения определяется законами этих городов в соответствии с перечнем вопросов местного значения, установленным для муниципальных образований законами этих городов.

Рис. 2. Особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения Подходы, принятые в Федеральном законе 2003 года, позволяют развивать местное самоуправление в городах федерального значения, использовать инициативу жителей внутригородских муниципальных образований в решении местных вопросов и одновременно обеспечить необходимую централизацию городского управления, целостное, устойчивое и эффективное социально-экономическое развитие этих городов.

Установленные Федеральным законом 2003 года особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения позволяют сформулировать ряд принципов, учитывающих специфику организации городского хозяйства и жизнедеятельности населения в крупнейших мегаполисах. Они приведены на рис. 2.

Из принципа сохранения единства городского хозяйства следует, что удовлетворение потребностей населения в ряде жизненно важных услуг, традиционно относимых к муниципальным, должно быть организовано не на муниципальном, а на городском (т.е. государственном) уровне. Типичными примерами таких сфер являются водоснабжение, теплоснабжение, городской транспорт.

Принцип субсидиарной ответственности органов государственной власти городов федерального значения и органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований перед населением логически вытекает из предыдущего принципа и требует организации четкого взаимодействия указанных органов.

Рис. 2. Основные принципы организации местного самоуправления в городах федерального значения Необходимость организации четкого и постоянного взаимодействия общегородских и муниципальных органов требует определенной унификации структур и организации деятельности органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований.

Принцип сохранения единства бюджетной системы города предполагает законодательное регулирование источников и объемов доходов местных бюджетов исходя из объемов их расходных полномочий и создания общегородских фондов выравнивания бюджетной обеспеченности внутригородских муниципальных образований.

Принцип реализации интересов жителей внутригородского муниципального образования с учетом интересов других жителей города позволяет противодействовать тенденциям к самодостаточности или самообеспеченности локальных внутригородских территорий, когда совместное или межмуниципальное решение тех или иных проблем является более экономичным.

1.3 Законодательство и практика муниципального управления в Санкт-Петербурге

Санкт-Петербург — второй по величине (после Москвы) город России. В состав Санкт-Петербурга как субъекта РФ входит собственно город, а также 9 городов-пригородов и 21 пригородный поселок. Поэтому, в отличие от Москвы, здесь не возникало вопроса о двойном статусе города.

Города-пригороды расположены на компактных территориях. Численность их населения колеблется от 10 тысяч (Зеленогорск) до 142 тысяч человек (Колпино). Некоторые города (Колпино, Красное Село) имеют развитую промышленность, другие выполняют функции курортов (Зеленогорск, Сестрорецк), третьи претендуют на роль центров туризма (Павловск, Пушкин) или выполняют смешанную функцию (Петергоф, Ломоносов).

Поселки — это преимущественно малонаселенные округа с большой территорией. Численность их населения колеблется от 106 человек (поселок Серово) до 30,8 тысяч человек (поселок Левашово). На территориях одних поселков (Понтонный, Металлострой) имеется развитая индустрия, другие же выполняют в основном рекреационную функцию. На территории поселка Песочный расположены крупные городские научные и медицинские центры.

Санкт-Петербург традиционно делится на районы. В настоящее время их насчитывается 18. За десятилетия административного управления Санкт-Петербургом по районам сложилась целостная система обеспечения функционирования города: создана соответствующая материально-техническая база, сформировались необходимые службы, подготовлены квалифицированные кадры. Но самое главное — укрепилась устойчивая привычка жителей решать большинство своих житейских проблем на уровне района.

В соответствии с законодательством о территориальном устройстве в Санкт-Петербурге сформирована двухуровневая система органов государственной власти — на уровне города и на уровне районов (рис. 3).

Рис. 3. Состав органов государственной власти в Санкт-Петербурге Законодательное собрание Санкт-Петербурга — высший и единственный законодательный орган государственной власти города. Оно состоит из 50 депутатов и избирается на 4 года. Правительство Санкт-Петербурга — высший исполнительный орган. Его формирует и возглавляет высшее должностное лицо города — губернатор, избираемый населением также на 4 года. Администрация Санкт-Петербурга включает в себя иные исполнительные органы государственной власти. Судебные органы государственной власти — Уставный суд Санкт-Петербурга и мировые судьи.

Территориальные органы государственной власти (18 администраций районов) входят в состав Администрации Санкт-Петербурга. Их формирует Правительство города. Главы администраций районов назначаются губернатором.

До 1997 года в Санкт-Петербурге не существовало местного самоуправления. После реформирования местных советов в 1993 году местные представительные органы отсутствовали в городе почти 4 года.

Начало становления местного самоуправления положил Закон Санкт-Петербурга «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге» от 23 июня 1997 года. В соответствии с ним на территории города как субъекта РФ было создано 111 муниципальных образований, в том числе 81 муниципальный округ в городской черте, 9 в городах-пригородах и 21 — в поселках. Первые выборы в муниципальные советы прошли в сентябре 1997 года и в начале 1998 года.

Особенностью территориальной организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге является то, что муниципальные образования, расположенные в черте города, созданы на внутрирайонном (микрорайонном) уровне. Тем самым удалось избежать ситуации, имеющей место в Москве, когда на одной и той же территории (районе) функционируют и органы государственной власти (управы), и органы местного самоуправления. На территории одного административного района Санкт-Петербурга находится от 2 до 11 муниципальных образований.

Созданные муниципальные образования различаются по статусу, размеру территории и численности населения; характеру и плотности застройки; обеспеченности инфраструктурой и степени ее автономности; своему экономическому и налоговому потенциалу; менталитету жителей и их отношению к местной власти.

В городах-пригородах, как правило, существует автономная инфраструктура и экономическая база, необходимые для осуществления местного самоуправления.

В пригородных поселках также есть своя инфраструктура, но она крайне незначительна. Для жителей поселков большое значение имеет степень доступности (близости) органов государственной власти, отвечающих в Санкт-Петербурге за решение большинства вопросов местного значения. Для разных поселков она различна. Местная власть здесь персонифицирована в людях, с которыми лично знакома значительная часть населения. В силу этого органам местного самоуправления часто приходится выполнять функцию посредника между населением и органами государственной власти при решении задач местного значения, которые в рамках санкт-петербургской модели находятся в ведении органов государственной власти.

Муниципальные округа в городской черте Санкт-Петербурга — многонаселенные, характеризующиеся, как правило, компактной территорией с высокой плотностью застройки. Их инженерная и социально-бытовая инфраструктура интегрирована в общегородской комплекс. Эти муниципальные округа также неоднородны, численность их населения колеблется от 12 до 85 тысяч человек. Они различаются также по преобладанию на их территории жилой, промышленной или коммерческой недвижимости, по наличию или отсутствию объектов инфраструктуры городского значения и т. д.

Отмеченные различия порождают разницу в понимании миссии местного самоуправления, стратегии деятельности его органов, используемых технологий муниципального управления, усложняют задачу справедливого распределения финансовых ресурсов.

· Первоначально Законом «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге» для всех типов муниципальных образований был установлен унифицированный и исчерпывающий перечень вопросов местного значения, включающий в себя 24 полномочия.

Однако часть этих полномочий на практике не реализуется. Так, в Санкт-Петербурге не принят закон о пообъектном составе собственности, передаваемой органам местного самоуправления. Муниципальным образованиям не переданы жилищный фонд и нежилые помещения. Ими управляют органы государственной власти Санкт-Петербурга, сужая тем самым сферу деятельности органов местного самоуправления.

В дальнейшем произошла определенная дифференциация подхода к муниципальным образованиям разных типов. В соответствии с Законом «О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге» от 23 сентября 2009 года муниципальным образованиям, созданным в городах-пригородах и поселках, были переданы дополнительно множество вопросов местного значения: благоустройство и озеленение территории муниципального образования, осуществление контроля соблюдения законодательства о розничной торговле, муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения и др. Однако даже эти небольшие по объему реально исполняемые полномочия местного самоуправления пересекаются с полномочиями территориальных управлений Администрации Санкт-Петербурга. Это, прежде всего полномочия, связанные с размещением объектов розничной торговли, осуществлением контроля розничной торговли и санитарного благополучия, а также полномочия в сфере благоустройства. Такое положение становится причиной осложнения отношений между органами государственной власти и местного самоуправления. В то же время недостаточность объема полномочий у местной власти делает «нерентабельным» содержание ее органов.

В Санкт-Петербурге реализована одноуровневая система местного самоуправления. Формы осуществления местного самоуправления определяются Уставом Санкт-Петербурга (их перечень не является исчерпывающим): референдум, выборы, собрания, петиции (народные инициативы); выборные и другие органы местного самоуправления, другие формы.

К органам местного самоуправления Санкт-Петербурга относятся:

1. представительные органы местного самоуправления, состоящие из депутатов, избираемых населением муниципального образования. Ими являются муниципальный совет города-пригорода, поселка, муниципального округа;

2. глава муниципального образования (должность и порядок избрания могут быть предусмотрены уставом муниципального образования);

3. администрация муниципального образования (местная администрация), формируемая муниципальным советом;

4. иные формируемые муниципальным советом органы и должностные лица местного самоуправления.

Численный состав муниципальных советов устанавливается Законом Санкт-Петербурга в пределах от 9 до 30 депутатов в зависимости от численности населения соответствующего муниципального образования. Структура органов местного самоуправления Санкт-Петербурга представлена на рис. 5.

Рис. 5. Модель местного самоуправления во внутригородском муниципальном образовании Санкт-Петербурга В Санкт-Петербурге во многих муниципальных образованиях сложилась практика, при которой, с одной стороны, избранные населением в муниципальный совет депутаты работают постоянно, выполняя задачи в пределах ведения местного самоуправления, а с другой стороны, руководящие должности в исполнительном органе муниципального образования (администрации) замещаются депутатами. В обоих случаях депутаты выполняют по существу две несовместимые функции: представителя населения, который должен обеспечить организацию местной исполнительной власти и контроль ее деятельности, и муниципального чиновника, работающего в этой системе.

Закон «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге» устанавливает финансово-экономическую основу местного самоуправления. Ее состав соответствует действующему законодательству.

Собственные доходы местных бюджетов формируются главным образом за счет налоговых доходов (более 75%), их доля заметно менялась по годам. В условиях постоянно меняющейся налоговой базы и отсутствия муниципальной собственности как стабильного собственного источника доходов муниципальные образования не могут адекватно планировать свои бюджеты.

В целом финансовая деятельность внутригородских муниципальных образований весьма незначительна. Уровень децентрализации бюджетных расходов в Санкт-Петербурге низок. В 2011 году суммарное исполнение местных бюджетов муниципальных образований Санкт-Петербурга составило примерно 3% доходов и расходов городского бюджета. Для сравнения: расходы территориальных управлений районов города составляют порядка 18,7% от бюджета Санкт-Петербурга.

Уровень обеспеченности расходов местных бюджетов собственными доходами варьируется: размер дотации одних муниципальных образований составляет до 80% от расходов бюджета, собственные доходы других муниципальных образований в 4−6 раз превосходят их расчетный минимальный бюджет. Расходы местных бюджетов в расчете на одного жителя в разных муниципалитетах отличаются во много раз.

Глава 2. Проблемные вопросы муниципального управления в Санкт-Петербурге Анализ теоретических подходов к управлению крупными урбанизированными территориями, международной практики, а также собственного опыта организации муниципальной власти в городах федерального значения позволяет сформулировать проблемные вопросы по законодательному регулированию и практическому развитию местного самоуправления на территории Санкт-Петербурга. При этом необходимо остановиться как на общих предпосылках местного самоуправления, так и на конкретных вопросах, связанных с распределением полномочий, структурой муниципальной власти, источниками доходов и т. п. Самостоятельной серьезной проблемой является координация действий в рамках городских агломераций, выходящих за границы Санкт-Петербурга и распространяющихся соответственно на часть Ленинградской области.

2.1 Проблемы формирования местного самоуправления в Санкт-Петербурге

Очевидно, что условия для функционирования местного самоуправления в крупных городах абсолютно иные, чем в мелких поселениях, где все жители хорошо знают друг друга и структура местного сообщества достаточно проста и понятна. Ситуация в мегаполисе принципиально другая. Люди живут в одном районе, работают — в другом, проводят свободное время — в третьем, их дети могут учиться в четвертом и т. п. Это и давало представителям муниципальных реформаторов возможность утверждать, что в рамках мегаполиса складывается единое сообщество, которое должно управляться единым органом власти. Кроме того, очевидно, экономия на масштабе, «эффекты перелива» и связанные с ними негативные последствия серьезных различий в уровне предоставления услуг в крупных городских агломерациях проявляются наиболее полно. Поэтому неудивительно, что на практике децентрализация в управлении крупными городами достаточно ограничена.

Еще более значимые аргументы в пользу усиления централизации можно привести в случае посткоммунистических городов. Серьезнейшие диспропорции, сложившиеся в результате отсутствия полноценных рынков земли и недвижимости, необходимость значительных структурных сдвигов и проведения радикальных реформ городского хозяйства выдвигают на первый план потребность в единой стратегии и концентрации усилий на решении ключевых задач, что плохо совместимо с фрагментированной структурой управления. Кроме того, быстрые темпы разрастания городских агломераций, отмечаемые специалистами в посткоммунистических городах, также создают новые вызовы, реакция на которые требует скоординированных решений.

В то же время в посткоммунистических странах существуют не менее серьезные причины, обусловливающие необходимость децентрализации. Предостережения сторонников теории «общественного выбора» об угрозе бюрократизации управления крупными городами и монополизации предоставления услуг в условиях одноуровневой модели особенно актуальны в странах с незрелыми и до конца не сформировавшимися демократическими механизмами. При отсутствии децентрализации управления существует опасность того, что масштабные структурные сдвиги, происходящие в посткоммунистических городах, будут осуществляться под контролем крупных лоббистских структур без учета мнения населения, а то и вопреки его интересам. В этих условиях децентрализация является важнейшим условием формирования политически сбалансированной системы управления, создавая противовес бюрократическим тенденциям в общегородском управлении.