Понятие и содержание государственного управления в межэтнических отношениях в Российской Федерации

• Введение
• Глава 1. Понятие и содержание государственного управления в межэтнических отношениях в Российской Федерации
• 1.1 Понятие и содержание государственного управления
• 1.2 Деятельность органов управления по регулированию межэтнических отношений в субъектах Российской Федерации
• Глава 2. Воздействие государства на решение национальных проблем
• 2.1 Понятие национальных проблем
• 2.2 Решение национальных проблем в государственном управлении
• Глава 3. Государственная национальная политика: особенности реализации
• 3.1 Понятие и сущность государственной национальной политики
• 3.2 Проблемы реализации государственной национальной политики
• Заключение
• Список используемой литературы

Современное Российское государство исторически сложилось как федеративное многонациональное государство. Сосуществование более чем 150 народов в рамках одного государства, безусловно, требует от него значительных усилий, выраженных в определенной национальной и языковой политике, по сопряжению совпадающих, разнящихся, а порой и противостоящих друг другу национальных интересов. Проблема воздействия на национальные отношения исключительно сложна и многогранна, как многогранны и сами национальные отношения, пронизывающие все стороны общественной жизни. Они не существуют в чистом виде, а проявляются как интересы наций в экономических, социальных, политических, духовных сферах жизни многонационального сообщества.

Языковые и национальные отношения находятся в соотношении категорий части и целого, что не предполагает между тем механистического, суммативного понимания целого, — ни одна из сторон не может рассматриваться без другой. В целостной системе национальных отношений их часть — языковые отношения выражают природу целого в силу того, что национальный язык является одной из главных характеристик явления «национальная общность». Под языковой политикой понимается вырабатываемая и реализуемая органами государственной власти и различными общественными организациями и объединениями система мер, направленная на создание условий сохранения, развития и использования национальных языков, в возможно наибольшем числе сфер их функционирования в обществе. Такая ее направленность в целом способствует усилению гибкости национальной политики государства.

Для современной многонациональной России, строящей демократическое общество, где проживают совместно более 170 народов, существенное значение имеет развитие и укрепление межнациональных отношений и предупреждение конфликтов на национальной почве. Национальные вопросы нельзя считать решенными раз и навсегда. Это гибкая, динамичная и деликатная сфера жизни, где требуется особое внимание со стороны государства для недопущения межнациональных конфликтов, дестабилизирующих общество. И сегодня, при общей тенденции к снижению межнациональной напряженности, в нашем обществе предпринимаются попытки использования межнациональных конфликтов для решения определенными лицами политических и экономических вопросов.

За последние годы достаточно сильно изменились состояние межнациональных отношений и характер конфликтов в этой области. Удалось снизить накал открытых массовых вооруженных конфликтов и их последствий (чеченский конфликт, осетино-ингушский конфликт).

Нынешние конфликты имеют очевидный местный характер и проявляются в столкновениях относительно небольших групп людей. Вместе с тем наблюдаются рост числа и жестокость таких конфликтов в различных регионах (убийства и нападения с использованием расового и национального мотива), усиление враждебности, отражающееся в языке, особенно в слабо контролируемых сегментах информационного пространства — Интернете и так далее, а также тенденция перерастания возникших мелких конфликтов в групповые столкновения. Характерно и то, что конфликты проявляются в том числе в регионах, которые считаются весьма спокойными в межэтническом отношении. Уже эти факты свидетельствуют о том, что во многих регионах растет латентная напряженность.

Среди факторов, которые можно рассматривать как непосредственно провоцирующие, — слабо контролируемые миграционные процессы, социально-экономическая неустроенность и гипертрофированное неравенство этнических групп, этнизация многих процессов в ряде республик, распространение психологии насилия.

В большинстве своем под стратегией в государственном политическом управлении понимается система мер по улучшению ситуации в той или иной сфере управления или некий стратегический план, целью создание которого является развертывание публичной полемики вокруг действий тех или иных политических сил. Логичным образом инициаторы такого рода стратегических мероприятий набирают те или иные политические очки, закрепляя за собой «серьезные вопросы» и «глобальные» задачи даже в том случае, если дальше публичного PR соответствующих политических сил дело не идет.

Углубленное изучение вопросов государственного управления в решении национальных проблем может стать серьезным фактором преодоления трудностей в решении сложных межэтнических вопросов.

Названными обстоятельствами и объясняется актуальность и важность темы исследования, целью которой является определение степени воздействия государства на решение национальных проблем, также формулирование предложений, направленных на совершенствование законодательства.

Для того, чтобы определить роль, цели и содержание государственного управления в решении национальных проблем, его значимость необходимо раскрыть содержание и особенности государственного управления и национальных проблем, чему и посвящена данная работа.

Основными задачами данной работы в целях раскрытие темы являются:

определение государственного управления,

изучение национальной проблемы

рассмотрение путей решения национальной проблемы государственной властью РФ.

анализ государственной национальной политики, проблем ее реализации.

Объектом исследования являются правоотношения между государственными органами РФ, субъектов РФ и нациями, населяющими нашу страну.

Предметом исследования являются управленческие решения органов государственной власти в области решения национальных проблем.

Вопросы решения государством национальных проблем неоднократно поднимались в литературе, в частности, в работах таких авторов, как Поплаухин В. Е., Бессарабов В. Г., Черкасов К. В. и др.

Методологической основой настоящего исследования являются общенаучные методы познания и частно-правовые методы: диалектический, исторический, функциональный, статистический, формально-логический, комплексного исследования, сравнительного правоведения, системно-структурного анализа и др. Использование при написании выпускной квалификационной работы широкого спектра существующих методов права дало возможность автору осмыслить генезис и закономерности принятия управленческих решений в области решения национальных проблем.

Настоящая работа написана на основе анализа норм конституционного, гражданского, административного законодательства и иных нормативных актов Российской Федерации.

Использованы материалы периодической печати, статистические данные, рекомендации высших судебных органов.

межэтнический национальный государственное управление

Глава 1. Понятие и содержание государственного управления в межэтнических отношениях в Российской Федерации

1.1 Понятие и содержание государственного управления

В самом широком смысле управление означает руководство чем-либо (или кем-либо). В подобном понимании оно трактуется и в наши дни.

Управление-деятельность органов власти.1

Несомненно, ограничиться такими терминологиями недостаточно. В связи с чем возникает потребность раскрытия содержания этого руководства, его функционального значения.

Социальное управление как атрибут общественной жизни выражается в признаках, предопределенных общими чертами, свойственными управлению как научной категории.

Наиболее существенное значение имеют следующие из них:

1. социальное управление есть только там, где проявляется совместная деятельность людей. Сама по себе такого рода деятельность (производственная и иная) еще не в состоянии обеспечить необходимое взаимодействие ее участников, бесперебойное и эффективное выполнение стоящих перед ними общих задач, достижение общих целей. Управление организует людей именно для совместной деятельности и определенные коллективы и организационно их оформляет;

1. социальное управление своим главным назначением имеет упорядочивающее действие на участников совместной деятельности, придающее взаимодействию людей организованность. При этом обеспечивается согласованность индивидуальных действий участников совместной деятельности, а также выполняются общие функции, необходимые для регулирования такой деятельности и прямо вытекающие из ее природы (например, планирование, координация, контроль и т. п.);

2. социальное управление имеет в качестве главного объекта воздействия поведение (действия) участников совместной деятельности, их взаимоотношения (руководство поведением людей);

3. социальное управление, выступая в роли регулятора поведения людей, достигает этой цели в рамках общественных связей, являющихся по сути управленческими отношениями. Возникают они, прежде всего, между субъектом и объектом в связи с практической реализацией функций социального управления;

4. социальное управление базируется на определенной соподчиненности воль людей — участников управленческих отношений, т.к. их отношения имеют сознательно-волевое опосредствование. Воля управляющих приоритетна по отношению к воле управляемых. Отсюда — властность социального управления, означающая, что субъект управления формирует и реализует «господствующую волю», а объект подчиняется ей. Так выражается властно-волевой момент социального управления.

Следовательно власть есть специфическое средство, обеспечивающее следование воли управляемых воле управляющих. Так происходит волевое регулирование поведения людей, а в условиях государственной организации общественной жизни обеспечивается необходимое «вмешательство» государственной власти в социальные отношения;

6. социальное управление нуждается в особом механизме его реализации, который олицетворяет субъекты управления. В роли таковых выступает определенная группа людей, организационно оформленная в виде соответствующих органов управления (общественных либо государственных), или же отдельные, уполномоченные на это лица. Их деятельность, имеющая специфическое назначение и особые формы выражения, является управленческой.

Управление, понимаемое в социальном смысле, многообразно. В самом широком смысле оно может пониматься в качестве механизма организации общественных связей. В подобном смысле можно говорить о том, что его задачи и функции практически выполняют все государственные органы, независимо от их конкретного назначения, а также общественные объединения. Элементом системы социального управления является также и местное самоуправление. В качестве объекта управления здесь выступает все общество в целом, все варианты развивающихся в нем общественных связей.

Социальное управление имеет и специальный смысл. В этом варианте его обычно характеризуют как государственное управление, под которым понимается специфический вид государственной деятельности, отличающий от ее иных проявлений (например, законодательная, судебная, прокурорская деятельность), а также от управленческой деятельности общественных объединений и других негосударственных формирований (трудовые коллективы, коммерческие структуры и т. п.).

Понятие «государственное управление» широко используется в отечественной и зарубежной научной литературе, а также в законодательстве многих стран. Более 70 лет он употреблялся и у нас, давая тем самым конституционные основания для выделения данного вида государственной деятельности.

Впервые развернутое определение советского государственного управления дала Ц. А. Ямпольская в 1954 году, сформулировав его следующим образом: «Советское государственное управление или исполнительная и распорядительная деятельность государства — это такая форма подзаконной, организующей деятельности Советского социалистического государства, осуществляемой под руководством Коммунистической партии и направленной на построение коммунизма в СССР, которая состоит в непосредственном руководстве проведением законов в жизнь, проверке исполнения законов и других государственных актов, планировании, учете и контроле и находит юридическое выражение в актах государственного управления (нормативных актах управления и индивидуальных актах)» Ямпольская Ц. А. Органы советского государственного управления в современный период. М.: Изд-во Академии наук СССР, 1954.С. 48. .

Особо значимым структурно-функциональным элементом в системе государственного управления выступает институт оперативного управления, обеспечивающий практическое исполнение, реализацию, претворение в жизнь законодательных решений. В этой связи в теории административного права наиболее распространенным является понятие государственного управления в узком смысле. При этом под ним понимается самостоятельный вид государственно-властной деятельности, которая имеет организующий, исполнительно-распорядительный, подзаконный характер, осуществляемый особой категорией субъектов административного права — государственных органов (их должностных лиц) по практической реализации задач и функций государства в процессе повседневного и непосредственного руководства экономическим, социально-культурным и административно-политическим строительством. Несмотря на определенные различия в точках зрения, почти все авторы подчеркивают организующий, исполнительный и распорядительный характер государственно-управленческой деятельности, направленной на решение основных задач и выполнение основных функций государства. При этом все подзаконное исполнительно-распорядительное, координирующее и контрольное государственно-властное воздействие справедливо квалифицируется как государственное управление Старилов Ю. Н. Курс общего административного права. В 3-х томах.Т. 1. М.: Норма, 2002.С. 157; Россинский Б. В. Административное право: Учебно-методическое и практическое пособие. М.: Право и закон, 2001.С. 12 — 13. .

Учитывая множество теорий, государственное управление — это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства (с помощью органов власти) на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу.

1.2 Деятельность органов управления по регулированию межэтнических отношений в субъектах Российской Федерации

Современное государственное устройство Российской Федерации является наиболее сложным среди государств мира в силу значительного числа субъектов, входящих в состав страны, различных принципов, лежащих в основе их образования (административно-территориальный, национальный), существенных отличий в численности проживающего в них населения, уровня социально-экономического развития регионов, нахождения их в разных природно-климатических условиях. Данное обстоятельство создает определенные трудности в формировании и реализации на территории страны единой федеративной политики, а также централизации системы государственного управления, столь необходимой на современном этапе развития российской государственности. Эта необходимость обусловлена глобальными политическими и социально-экономическими изменениями в мире, формированием двухполярного его устройства (США — Китай).

В условиях многонациональной России, где этнический фактор исторически оказывает самое серьезное влияние и порождает большое количество проблем, и тем более в наше время, когда «этническую дифференциацию невозможно нивелировать, наступила эпоха, стимулирующая культурное многообразие» (Р. Хакимов) Тишков В. А. Российский народ как европейская нация и его евразийская миссия // Этнокультурное взаимодействие в Евразии: программа фундаментальных исследований президиума Российской академии наук. Книга вторая.М., 2006.С. 327., отсутствие собственной правовой базы в области прав народов (особенно ее конституционных основ) более чем странно. Ведь речь идет не просто о смещении акцента с групповой идентичности на личностную. Проблема в том, что, обеспечивая коллективные права этнических общностей, государство оказывает целенаправленное воздействие на социальные, этносоциальные, межэтнические связи и отношения, на процессы формирования и функционирования этнонациональной идентичности.

Вопросы реализации государственной национальной политики и гармонизации межнациональных отношений стали регулярно рассматриваться Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Советом безопасности Российской Федерации, Генеральной прокуратурой Российской Федерации, Общественной палатой Российской Федерации, политическими партиями.

В определенной степени причиной усиления внимания государства и общества к межнациональным отношениям стал рост межэтнической напряженности в стране (события в Новоалександровске, Ставрополе, Москве, факты нападений на священнослужителей и пр.), попытки ряда экстремистских организаций политизировать этнический и религиозный факторы.

Президент Российской Федерации в послании Федеральному Собранию Российской Федерации 2008 г. обозначил эту проблему как один из современных вызовов в сфере межнациональных отношений: «Кое-кто не гнушается и самыми грязными технологиями — пытаясь разжечь в нашей многонациональной демократической стране межнациональную и межконфессиональную рознь. В связи с этим … прошу ускорить принятие поправок в законодательство, ужесточающих ответственность за экстремистские действия» Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 05. 11.2008// Парламентская газета, N 69, 7−13. 11.2008 .

Данные мониторинга СМИ, проводимого Минрегионом России, показывают заметный и устойчивый рост внимания общества к «национальному вопросу», вызванный в первую очередь усилением проявлений экстремизма в Российской Федерации. Так, за период с 2000 по 2010 гг. отмечалось постоянное (в целом 15-кратное) увеличение числа публикаций СМИ, посвященных состоянию межнациональных отношений, проявлениям экстремизма, ксенофобии и национализма (с 10,3 тыс. в 2000 г. до 147,7 тыс. в 2010 г.), а в первом полугодии 2011 г. количество публикаций зафиксировано 61,1 тыс http: //www.samddn.ru.

Основными нормативными правовыми актами, реализующими базовые подходы государства в сфере национальной политики, являются: Федеральные законы от 17.06.1996 г. № 74-ФЗ «О национально — культурной автономии», от 19.05.1995 г. № 82-ФЗ, «Об общественных объединениях», от 26.09.1997 г. № 125-ФЗ, «О свободе совести и о религиозных объединениях», от 05.12.2005 г. № 154-ФЗ «О государственной службе российского казачества», от 06.10.1997 г. № 184-ФЗ, «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», целый комплекс нормативно-правовых актов по защите прав коренных малочисленных народов и другие.

Минрегионом России при участии заинтересованных федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации в первом полугодии 2010 г. были подготовлены, а в марте 2011 г. внесены в Правительство Российской Федерации коррективы в Концепцию государственной национальной политики Российской Федерации. Кратко суть корректив можно выразить следующим образом: укрепление единства российской гражданской нации и сохранение её этнокультурного многообразия, образующие два потенциала конкурентоспособности страны.

Минрегионом России в целях повышения эффективности реализации государственной национальной политики, а также своевременного предотвращения и профилактики конфликтных ситуаций была разработана и принята «Инструкция о порядке выявления формирующихся конфликтов в сфере межнациональных отношений и действиях, направленных на ликвидацию их последствий», которая утверждена приказом Министра регионального развития Российской Федерации от 29 июня 2007 г. № 57.

По состоянию на середину июля 2007 г. в 14 субъектах Российской Федерации приняты и действуют региональные концепции государственной национальной политики, учитывающие как основные положения федеральной Концепции, так и региональные особенности этнокультурной ситуации.

На протяжении длительного времени в Российской Федерации отсутствовало системное финансирование реализации государственной национальной политики на федеральном уровне. Основные расходы, в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», несли регионы.

По данным мониторинга Минрегиона России, в 2010 г. на мероприятия, затрагивающие в той или иной степени межнациональные отношения, регионами было выделено около 320 млн. рублей (причем из этой суммы более трети — расходы на поддержку коренных малочисленных народов, составляющих 0,2% всего населения страны).

В федеральном бюджете на 2008;2010 гг. были предусмотрены расходы на проведение мероприятий в Российской Федерации по реализации государственной национальной политики в объеме 240 млн руб. ежегодно.

Проект концепции программы на 2009;2015 годы предусматривает выделение 4,5 млрд. рублей из федерального бюджета. Кроме того, планируется использовать средства региональных бюджетов и внебюджетные средства.

Учитывая актуальность вопросов современного развития финно-угорских народов Российской Федерации, руководством страны было принято решение о создании Поволжского Центра культур финно-угорских нардов в г. Саранске и Финно-угорского культурного центра в г. Сыктывкаре.

Центр в Саранске был создан в соответствии с Протоколом заседания Правительства Российской Федерации «О вопросах социально-экономического развития Республики Мордовия» от 28 апреля 2006 г. № 14 и зарегистрирован Управлением Федеральной регистрационной службы по Республике Мордовия в г. Саранске 12 сентября 2006 г.

Ряд финно-угорских общественных организаций продолжает ставить вопрос о представительстве финно-угорских народов в органах государственной власти в регионах их компактного проживания.

В течение последних лет в вопросе финансирования мероприятий по поддержке российских немцев были достигнуты значительные результаты. В 2006 г. завершилась реализация Президентской федеральной целевой программы «Развитие социально-экономической и культурной базы возрождения российских немцев на 1997;2006 годы» .

Реализованные мероприятия внесли вклад в обеспечение для российских немцев возможности сохранения и дальнейшего развития их этнической и культурной самобытности, возможности остаться в регионах их проживания и активно участвовать в дальнейшем развитии своей страны.

На начало 2010 г. в Российской Федерации было зарегистрировано более 20 общественных цыганских объединений, которые работают в тесном взаимодействии с органами государственной власти в субъектах федерации, оказывают реальную помощь в решении вопросов жизнеобустройства цыганского населения.

Вместе с тем, в первом полугодии 2010 г. в общественно-политической жизни цыганского сообщества России имели место конфликтные ситуации. В частности, осложнилась ситуация с арендой помещения, занимаемого Федеральной национально-культурной автономией цыган.

Заслуживает внимания решение вопроса о создании цыганских общин, занимающихся организацией помощи цыганским семьям. Необходимо также увеличение числа и повышение эффективности деятельности цыганских национально-культурных автономий на региональном и местном уровне.

В первой половине 2010 г. в субъектах федерации продолжала формироваться система консультативных и экспертных советов по межнациональным отношениям и взаимодействию с национальными организациями. Подобные структуры функционируют уже в 62 субъектах

Российской Федерации.

В настоящее время актуален вопрос о координации и методическом обеспечении их деятельности на федеральном уровне. Для этого в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации (от 17 апреля 2006 года № 527-р) был создан Консультативный совет по делам национально-культурных автономий при Минрегионе России, куда вошли лидеры всех федеральных национально-культурных автономий. Консультативный совет стал действенным и авторитетным механизмом обеспечения защиты прав всего спектра национально-культурных автономий, а также важным звеном в системе мониторинга и урегулировании предконфликтных ситуаций в регионах.

Обсуждались вопросы о содействии социально-культурной адаптации мигрантов, изучению ими русского языка, особенностей культуры и уклада жизни народностей, населяющих Российскую Федерацию, о системе трудовой занятости представителей национальных диаспор, создании и функционировании общественного молодежного интернационального клуба ФНКА «Дружба» .

Важное место во взаимодействии органов государственной власти с общественными объединениями в сфере реализации государственной национальной политики занял научно-практический семинар «Роль национальных общественных объединений и национально-культурных автономий в гармонизации межнациональных отношений, содействии социально-культурной адаптации мигрантов». Основное внимание было уделено проблемам взаимодействия органов власти и национальных общественных объединений в достижении гармонизации межнациональных отношений.

Вместе с тем, несмотря на принимаемые меры, в обществе продолжает сохранятся высокий уровень межнациональной конфликтности. Отмечается существенный рост числа межэтнических и межконфессиональных конфликтов. Они дестабилизируют политические процессы в обществе, ведут к нарастанию социальной напряженности и конфронтации, угрожают безопасности, как отдельных граждан, так и государства. В большей степени эти негативные тенденции проявляются в регионах, испытывающих активный приток легальных и нелегальных мигрантов.

В обстановке продолжавшегося в Санкт-Петербурге с начала 2003 г. роста насильственной, и в том числе экстремистской, преступности при непрекращающемся увеличении миграционного потока прокуратурой города за истекший период времени был кардинально пересмотрен механизм реализации надзорной функции на этом направлении работы.

В первую очередь работа стала носить приоритетный характер. В ее реализацию были вовлечены как все структурные подразделения прокуратуры, так и все правоохранительные и контролирующие органы города.

Учитывая, что в Санкт-Петербурге не было какого-либо четкого алгоритма действий, направленных на профилактику экстремистских проявлений, выявление, пресечение и раскрытие преступлений экстремистской направленности, прокуратура города инициировала принятие комплекса нормативно-правовых документов, посвященных организации работы на этом направлении.

Так, при непосредственном участии прокуратуры города Законодательное собрание приняло Законы Санкт-Петербурга «Об основных направлениях молодежной политики Санкт-Петербурга на 2006 — 2010 годы», «О целевой программе Санкт-Петербурга „Профилактика правонарушений несовершеннолетних и молодежи в Санкт-Петербурге“ на период с 2006 по 2008 годы» и другие. Эти нормативно-правовые акты определили приоритетные направления деятельности правоохранительных и контролирующих органов города в сфере противодействия экстремизму.

Также по нашей инициативе правительством города принята Программа гармонизации межэтнических и межкультурных отношений, профилактики проявлений ксенофобии, укрепления толерантности в Санкт-Петербурге на 2006 — 2010 годы, реализация которой продолжается. Приняты и другие программы, посвященные вопросам противодействия экстремизму.

Для преодоления существующей разобщенности по инициативе прокуратуры города образована и продолжает свою деятельность межведомственная рабочая группа по борьбе с экстремизмом.

В ее состав помимо прокуратуры города входят ГУВД СПб и ЛО, УФСБ РФ по СПб и ЛО, СЗ УВДТ, СЗ ТУ, УФСКН РФ по СПб и ЛО, управление Росохранкультуры в Северо-Западном федеральном округе, а также комитет по вопросам законности, правопорядка и безопасности правительства города. С учетом утверждаемого плана работы группы указанными правоохранительными и контролирующими органами проводилась планомерная работа по недопущению экстремистских проявлений на территории города. Конкретность поставленных задач, принцип «разделения труда» между всеми ее участниками, безусловно, способствует эффективности деятельности. Координационная роль прокуратуры города в работе группы обеспечивает постоянный обмен оперативно значимой информацией между всеми ее членами, что в конечном счете неизбежно влечет оперативное принятие необходимых мер реагирования.

Естественно, в самом начале своей деятельности группа столкнулась с трудностями. Например, не было разработанных методик проведения проверок, системы учета лиц, склонных и причастных к осуществлению экстремистской деятельности. Некоторые правоохранительные и контролирующие органы города вообще пытались самоустраниться от участия в деятельности группы. Дополнительные трудности создавало сформировавшееся в городе негативное общественное мнение о деятельности правоохранительных органов в этой сфере.

Для преодоления возникших трудностей прокуратура города стала на постоянной основе информировать губернатора города о результатах проведенной работы, а также о возникающих проблемах. Работа с правительством города, а также с региональными органами федеральной исполнительной власти стала строиться на плановой основе при постоянном контроле за ее результатами.

Таким образом, в РФ создана правовая основа государственной национальной политики, действуют нормы, обеспечивающие межнациональное и межэтническое равноправие. Приняты основополагающие законодательные акты, устанавливающие гарантии прав коренных малочисленных народов, национальных меньшинств, защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни этнических общностей, совершенствуется языковое законодательство, созданы правовые основы этнокультурного развития народов России и т. д.

Глава 2. Воздействие государства на решение национальных проблем

2.1 Понятие национальных проблем

Отличительная черта двух последних десятилетий — политизация всех аспектов национальной жизни, в том числе и языковых отношений. Они оказались в значительной степени вовлечены в орбиту политических процессов и стали объектом политических манипуляций.

Хотя обострение национальных отношений было одной из причин распада Союза ССР, вопросы национальной и языковой политики не стали, к сожалению, для многонациональной Российской Федерации определяющими на этапе демократизации общества. Внимание органов власти было сосредоточено на структурной перестройке экономики и перераспределении сфер политического влияния. Между тем в условиях федерации многонациональность и многоязычность являются теми объективными факторами, которые непременно необходимо учитывать всем политическим силам и при любых обстоятельствах. От этого во многом зависит общеполитическая ситуация в многонациональном государстве, его национальная (государственная) безопасность и стабильность.

К началу 90-х гг. вместе с ростом уровня конфликтности в национальных отношениях объективно возросла и потребность в систематизированном научно обоснованном подходе к решению национальных проблем. Речь шла прежде всего о разработке и принятии такой концепции национальной политики, которая бы отвечала требованиям современного этапа и была способна служить прежде всего поиску альтернативных выходов из конфликтных ситуаций. Однако ее назначение не могло быть ограничено этой задачей. Концепция как определенный способ понимания развития национальных, в том числе и языковых, отношений должна была стать руководящей идеей, основой для систематизированного подхода к вопросам воздействия на национальные и языковые отношения. Помимо решения конфликтных ситуаций она должна была быть направлена также на поиск путей предупреждения межнациональных конфликтов и выстраивания позитивной, созидательной национальной и языковой политики.

В этих целях было предпринято несколько попыток, результатом которых явилась разработка следующих Концепций:

1) Концепция Государственной программы национального возрождения народов Российской Федерации (1992 г.);

2) Концепция Государственной программы по сохранению и развитию языков народов Российской Федерации (1992 г.);

3) Концепция государственной национальной политики Российской Федерации (1996 г.).

Их анализ по-прежнему представляет интерес, поскольку любая идея, облеченная в правовую форму, как правило, не заканчивает свое существование при обновлении законодательства, смене политического курса или даже при сломе социально-экономической формации. Большинство идей, будучи однажды сформулированы и в том случае, если они не получили или лишились своего правового оформления, способны дождаться второго появления в свет. Что касается языковых отношений, то для них такой «ренессанс» еще не наступил, но, учитывая, что потенциал национальных (а вместе с ними и языковых) отношений неизмеримо глубок, следует предположить наличие не только позитивных, но и негативных тенденций в их развитии.

Распад Советского Союза рассматривался многими интеллектуалами и политиками как закономерная победа либерализма, несущая с собой законодательное изменение статуса субъектов РФ и перераспределение компетенции между субъектами и федеральным центром, т. е. кардинальный пересмотр всей системы федеративных отношений в Российской Федерации. Собственно говоря, содержание национальной политики сводилось к неотвратимой необходимости повышения правового статуса российских автономий. В этом виделось решение всей совокупности национальных проблем.

Наиболее авторитетным выражением этой позиции стал предложенный академиком А. Д. Сахаровым проект Конституции Союза Советских Республик Европы и Азии Сахаров А. Д. Тревога и надежда.М., 1990.С. 266 — 276., который, будучи идеалистическим по своему характеру, оказал сильное влияние на большинство дальнейших законопроектных и концептуальных разработок. Поэтому, когда в 1992 г. была предпринята попытка разработать концепцию национальной политики новой России, ее проект изначально страдал многими «болезнями» первого либерального опыта, отличавшегося, однако, взвешенным подходом к теоретическому наследию советской эпохи.

В то же время в Концепции Государственной программы национального возрождения народов Российской Федерации была предпринята попытка переосмысления теоретических подходов к решению национальных проблем. Показательной в этом плане стала смена используемой терминологии: вместо понятий «нации» и «меньшинства» вводились понятия «народы», «национальности», «этнические общности», что отражало общую направленность Концепции на пересмотр базовых категорий в области национальных отношений (национальной политики). Основным же ее содержанием стали не столько сами национальные отношения, сколько взаимоотношения федерального центра и субъектов Федерации, перераспределение полномочий между ними в пользу субъектов. Причем Концепция в отличие от шедшего параллельно процесса принятия Федеративного договора и последующего заключения договоров и соглашения с отдельными субъектами Федерации не предполагала неравномерности такого перераспределения, когда национальные республики (бывшие автономии) получали больше прав, чем иные субъекты РФ. В области культуры на смену национально-культурному строительству, включавшему и проблемы развития национальных языков, была предложена идея политики культурного плюрализма. Культурно-информационное пространство страны (государства) рассматривалось в Концепции как неделимое между народами, населяющими Российскую Федерацию. Это означало, что:

1) ни титульные национальности в регионах не могли доминировать в области культуры, а повсеместно должен был бы учитываться многонациональный состав населения,

2) ни федеральные власти при проведении культурной политики на территории всей страны не должны были бы нивелировать национальную составляющую. В документе содержались рекомендации о необходимости организации вещания на языках наиболее крупных народов и даже их визуальное присутствие на общегосударственных телеканалах. Однако проект Концепции так и не был принят Государственная программа национального возрождения и межнационального сотрудничества народов России (основные направления).М., 1994. .

Лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, зачастую нелегко общаться с представителями большинства, если они плохо владеют их языком, из-за различий в обычаях, традициях и культуре. Все это в совокупности создает трудности в обучении и производственной деятельности, тем более что подчас большинство населения не понимает или не хочет понимать проблем, с которыми сталкиваются представители национальных меньшинств. Правовое и фактическое ограничение прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, нарушает упомянутый выше принцип равноправия и вызывает конфликты, наносящие ущерб обществу.

Правовое положение национальных меньшинств определяется международно — правовыми нормами и нормами государственными, которые должны соответствовать первым. Фактическое же положение национальных меньшинств определяется зрелостью гражданского общества и его приверженностью к демократии, готовностью создать и соблюдать законы, защищающие права лиц, относящихся к национальным меньшинствам.

Проблемы защиты прав национальных меньшинств и прав и свобод лиц, себя к ним относящих, рассмотрены в ряде международных и межгосударственных документов, принятых ООН и региональными организациями, в том числе и европейскими.

Современное международное право устанавливает обязанность государства обеспечивать лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, права, свободы и возможности для развития, равные тем, которыми пользуется большинство населения страны или ее территориального подразделения. Это, в частности, закреплено в нормах, содержащихся в Международном пакте о гражданских и политических правах Пакт вступил в силу для России 23 марта 1976 года., который справедливо относят к числу актов, устанавливающих общепризнанные принципы и нормы международного права.

Среди международных документов, принятых европейскими межгосударственными организациями, определяющими и конкретизирующими права человека и гражданина, ведущее место занимает Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, подписанный в Хельсинки в 1975 году. В этом документе в качестве принципов, которыми государства — участники обязались руководствоваться во взаимных отношениях, закреплено не только уважение к правам человека и гражданина, но и уважение к правам лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам Во имя мира, безопасности и сотрудничества.М., 1975.С. 21 — 22.. В Документе Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению ОБСЕ, принятом в 1990 году, государства — участники подтвердили эти принципы и установили, что они «будут уважать право лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, на эффективное участие в государственных делах, включая участие в делах, относящихся к защите и поощрению самобытности таких меньшинств» .

В Парижской хартии для новой Европы, подписанной в том же 1990 году, главы европейских государств сочли необходимым подробней остановиться на правах национальных меньшинств. В Хартии сказано: «Исполненные решимости способствовать богатому вкладу национальных меньшинств в жизнь наших обществ, мы обязуемся и впредь улучшать их положение. Мы вновь подтверждаем нашу глубокую убежденность в том, что дружественные отношения между нашими народами, а также мир, справедливость, стабильность и демократия требуют того, чтобы этническая, культурная, языковая и религиозная самобытность национальных меньшинств была защищена и чтобы создавались условия для поощрения этой самобытности. Мы заявляем, что вопросы, касающиеся национальных меньшинств, могут решаться удовлетворительным образом только в демократических политических рамках. Мы признаем далее, что права лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, должны полностью уважаться как часть всеобщих прав человека» Известия. 1990. 22 ноября.. Необходимо подчеркнуть, что Парижской хартией подтверждена неразрывная связь прав национальных меньшинств с всеобщими правами человека, демократией, стабильностью и миром.

Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, принятая в 1950 году и содержащая обязывающие государства правовые нормы Конвенция была подписана Российской Федерацией при вступлении в Совет Европы. Она была ратифицирована нашей страной 18 июня 1998 года., включает статью, запрещающую дискриминацию кого бы то ни было по различным признакам, включая принадлежность к национальным меньшинствам. В последующие годы Советом Европы были приняты Европейская хартия о региональных языках и языках национальных меньшинств (1952 г.) и Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств (1955 г.), развивающие положения Конвенции о защите прав и основных свобод. Рамочная Конвенция содержит ряд позитивных норм, обеспечивающих права национальных меньшинств. Так, следует подчеркнуть, что Рамочная Конвенция Совета Европы отнесла защиту национальных меньшинств к сфере международного сотрудничества, что, естественно, накладывает особую ответственность на все государства, в том числе и Российскую Федерацию, многонациональность которой делает проблему прав национальных меньшинств особенно актуальной. Одним из последних актов Совета Европы, непосредственно относящихся к правам национальных меньшинств, явился одобренный и открытый для подписания в ноябре 2000 года Комитетом министров Совета Европы Протокол N 12 к Конвенции о защите прав и основных свобод, который подтвердил общее запрещение дискриминации при пользовании любым признанным законом правом, включая право принадлежности к национальным меньшинствам.

Правовые акты, направленные на обеспечение прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, принимались и другими региональными межгосударственными организациями. Например, в октябре 1994 года странами СНГ была принята Конвенция о правах меньшинств.

Международно-правовые документы, наряду с требованием не допускать дискриминации лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, обязали государства применять для этого необходимые законодательные, административные и иные меры. В ряде европейских государств действуют законы, направленные на обеспечение прав проживающих в них национальных меньшинств.

Вопрос о необходимости принятия закона, гарантирующего права лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, поднимался в нашей стране неоднократно. Это вполне объяснимо, поскольку число лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, в России составляет примерно одну пятую населения страны.

В Обращении Верховного Совета РСФСР от 9 октября 1991 года к верховным советам независимых республик, входивших ранее в состав СССР, констатировалось, в частности, что в связи с распадом СССР возникла «проблема защиты прав и свобод национальных меньшинств, образовавшихся в каждом из наших суверенных государств, и необходимость ее цивилизованного решения. Это объективная реальность, затрагивающая судьбы людей, и с ней необходимо считаться». В Обращении предлагалось ускорить разработку и заключение специальных двусторонних договоров или соглашений с РСФСР о гарантиях прав и свобод представителей национальных меньшинств — выходцев из Российской Федерации, проживающих на территории республик, а до их заключения принять законные меры в целях обеспечения прав и свобод национальных меньшинств. Верховный Совет РСФСР гарантировал равноправие всех наций на территории Российской Федерации и принятие специального Закона «О гарантиях прав национальных меньшинств в РСФСР». К сожалению, такой Закон не был принят, хотя необходимость в нем была и поныне остается весьма очевидной.

Изданные на сегодняшний день федеральные законы в сфере национальных отношений (если не считать Закон «О национально — культурной автономии») относятся, как правило, не ко всем национальным меньшинствам, а только к коренным малочисленным народам, которые составляют лишь небольшую часть национальных меньшинств в нашей стране. Таким образом, в российском законодательстве проблема защиты прав национальных меньшинств остается в целом нерешенной.

Вместе с тем, поскольку факты дискриминации национальных меньшинств в нашей стране существуют и проблема защиты их прав от дискриминации остается актуальной, законодатели были вынуждены на это откликаться. Примером нормы, относящейся к правам национальных меньшинств, может служить норма Закона «О языках народов РСФСР» Ведомости СНД и ВС РСФСР. N 50. Ст. 1740; СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3804. 1991 года, установившая, что «государством гарантируется языковой суверенитет каждого народа независимо от его численности», а также что государство признает равные права всех языков народов на их сохранение и развитие. В соответствии с Законом «О средствах массовой информации» СЗ РФ. 2000. N 32. Ст. 3333. не допускается использование СМИ в целях разжигания национальной нетерпимости или розни. Уголовным кодексом РФ, принятым в 1996 году, предусмотрена ответственность за нарушение равноправия граждан, а также за действия, направленные на пропаганду исключительности, превосходства или неполноценности граждан по признаку их отношения к религии, национальной или расовой принадлежности.

В Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 1997 г. СЗ РФ. 1997. N 38. Ст. 4339; 1999. N 14. Ст. 1653., подробно регламентирующем избирательные процедуры, лишь одна статья посвящена особенностям малочисленных народов. Предусмотрено, что при образовании избирательных округов на территории компактного проживания коренных малочисленных народов допустимо отклонение от средней нормы представительства избирателей, но не более чем на 30 процентов. Эту норму можно рассматривать только как проявление тенденции обеспечения прав упомянутых народов, однако она не может реально противостоять их дискриминации. Избиратели из числа этих народов составляют столь незначительную часть участвующих в выборах, что практически не могут оказать влияние на избрание депутатов Государственной Думы и даже законодательных органов субъектов Федерации.

2.2 Решение национальных проблем в государственном управлении

Существенным шагом в направлении защиты прав и свобод национальных меньшинств явилось принятие в 1996 г. Федерального закона «О национально — культурной автономии» СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2965., предоставившего лицам, принадлежащим ко всем народам Российской Федерации, независимо от их численности и места проживания, возможности сохранения своей самобытности, развития языка, образования и национальной культуры посредством создания общественных объединений, наделенных широкими правами и пользующихся государственной поддержкой.

Этот Закон оказал положительное воздействие на межнациональные отношения и сыграл определенную роль в защите права на культурное развитие народов Российской Федерации. Достаточно сказать, что в стране создано почти 300 национально — культурных автономий, решивших многие вопросы развития национального образования и культуры.

Вместе с тем Закон не лишен существенных недостатков. К ним следует отнести то, что он не содержит норм, препятствующих использованию его отдельными лицами в целях обособления национальных культур и, тем самым, разрыву культурных связей между совместно проживающими народами. К сожалению, такие попытки имеют место. В их ряду, например, решение государственных органов Татарстана о переводе татарской письменности на латинский алфавит, что не может не создать дополнительных трудностей русскому населению республики в освоении татарского языка, не говоря уж о том, что оно едва ли оправданно с позиций филологии.

За пределами Федерального закона о национально — культурной автономии остались сферы, не относящиеся к предмету этого закона, но имеющие важное значение для обеспечения недискриминации малочисленных народов. В их числе — сфера представительства национальных меньшинств в органах власти в целом и, как частность, в праве избирательном Права человека в России — международное измерение. М.С. 102, 151.

Концепция определила узловые проблемы развития национальных отношений, в числе которых, в частности, «обеспечение политической и правовой защищенности малочисленных народов и национальных меньшинств». Однако развития в качестве самостоятельного направления регулирование и защита прав национальных меньшинств в Концепции не получили, и в число принципов национальной политики они не включены. Концепция ограничилась постановкой вопроса о реализации гарантий прав коренных малочисленных народов. В этом направлении сделаны определенные шаги. К сожалению, проблема обеспечения права национальных меньшинств на участие в ведении государственных дел в Концепции не была затронута.

Существенный прогресс также в отношении регулирования и защиты прав коренных малочисленных народов достигнут в нашей стране принятием в 1999 г. двух федеральных законов, а именно: Федерального закона «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2208. и Федерального закона «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» СЗ РФ. 2000. N 30. Ст. 3122. .

Принципиальной и важной особенностью Закона о гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации является то, что сфера его действия распространяется не только на лиц, относящихся к определенным этносам, а именно к коренным малочисленным народам как таковым, но и на тех, кто постоянно проживает «в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов, ведущих традиционный образ жизни, осуществляющих традиционное хозяйствование и занимающихся традиционными промыслами». Это означает, что российский законодатель вышел за этнические рамки и принял норму, направленную на устранение дискриминации граждан независимо от их национальной принадлежности.