Современное разложение Вестфальской системы

Глобальное управление как тема для научного анализа всегда была отчасти табуирована. Призраки теории заговоров и «мировой закулисы» сразу же возникали как ассоциация с этой темой. «Круги ада» современной мировой политики, тайные силы, которые управляют миром, — все это переводило проблему глобального управления скорее в область конспирологии, где грань между анализом и паранойей всегда была очень зыбкой. К тому же эта пресловутая закулиса мировой политики, как написал в своих недавних мемуарах Дэвид Рокфеллер, по мнению многих, «поднимается из глубин зла» Тарле Е. В. Три катастрофы. Вестфальский мир. Тильзитский мир. Версальский мир. ПетроградМосква, 1923. .

Более того, одним из главных вопросов в теории глобального управления становилась проблема государственного суверенитета. А точнее, его размывания и маргинализации в условиях формирования наднациональных центров принятия решений либо отхода от принципа суверенного равенства государств. Дилемма между патриотизмом и эффективностью также начинала маячить во многих концепциях глобального управления, что делало анализ этой темы идеологически заостренным.

В то же время, помимо всяких всемирных заговоров, актуальность проблемы глобального управления начала все сильнее проявляться в теории мировой политики. Причин этому несколько. Главная из них кроется в эрозии Вестфальской модели мира, состоящей из пяти основных элементов:

• — мир состоит из суверенных государств; соответственно, в мире нет единой высшей власти, и отсуствует принцип универсалистской иерархии в управлении;
• — мир базируется на принципе суверенного равенства государств и, следовательно, их невмешательстве во внутренние дела друг друга;
• — суверенное государство обладает неограниченной полнотой власти на своей территории над своими гражданами;
• — мир регулируется международным правом, понимаемым как право договоров суверенных государств между собой;
• — поскольку только суверенные государства выступают субъектами международного права, потому только они являются признанными акторами в мире.

Специфика развития мира в 1990;е гг. привела к тому, что распад Ялтинско-Потсдамской системы международных отношений, окончание биполярного противостояния и холодной войны привели не только к изменению баланса сил между государствами (что уже много раз бывало в истории и зафиксировано в сменах различных исторических систем международных отношений). Изменения оказались гораздо глубже и постепенно начали затрагивать сами принципы устройства мира. С одной стороны, прекращение силового противостояния и исчезновение сложных систем политического сдерживания времен холодной войны предоставили, внешне парадоксальным образом, экономические и социальные факторы развития мира самим себе, и именно с начала 1990;х гг. они начали оказывать определяющее воздействие и на мировую политику. Глобализация, к примеру, возникла ведь отнюдь не в 1991 г., а гораздо раньше (и сам этот термин появился в 1983 г.), но именно с начала 1990;х гг. транснациональные финансовые и фондовые рынки стали действительно глобальными, а экономические акторы мировой политики (впервые описанные еще Дж. Наем и Р. Кохеном в 1972 г.) начали оказывать критически довлеющее влияние на суверенные государства. То же самое можно отметить и применительно к социальным структурам. Неправительственные организации были и раньше, но падение «железного занавеса» ощутимо способствовало развитию неправительственной дипломатии и началу реального складывания действительно глобального сетевого общества (причем не только в смысле «макдональдизации»). Окончание холодной войны привело и к гражданской «конверсии» интернета — также отнюдь не нового изобретения — которая именно с первой половины 1990;х гг. просто перевернула мир.

Итогом стало то, что экономические и социальные процессы в мире в 1990;е гг. стали приобретать все более независимый от суверенных государств характер. Негосударственные акторы мировой политики именно в этот период стали получать серьезное развитие. Все это привело к ощутимой эрозии одного из элементов Вестфальской модели мира — признававшей акторство только суверенных государств. Более того, на рубеже 1990;х и 2000;х гг. произошло символическое слияние межгосударственной дипломатии «первого уровня» и дипломатии новых акторов «второго уровня», которые до этого существовали в различных, непересекающихся плоскостях. Это было связано как с предложением Программы развития ООН о создании второй палаты Генеральной Ассамблеи ООН, которая представляла бы новых акторов и тем самым уравняла бы их голос с нынешней «палатой государств», так и с деятельностью антиглобалистов по созданию сети социальных форумов как эффективного инструмента влияния новых акторов на политику суверенных государств.

Политические перипетии 1990;х гг. также вышли за рамки лишь простой перегруппировки сил. Их итогом стала Косовская операция НАТО в 1999 г., получившая ключевое значение для политической эрозии Вестфальской модели мира. Именно в Косовской акции были осознанно и аргументированно нарушены три других элемента Вестфаля: принцип суверенного равенства государств, верховенство международного права и право государства на неограниченные властные полномочия на своей территории. Главным идеологическим результатом косовского кризиса и обрамлявших его дискуссий в западных политологических и правовых журналах стало постулирование принципиально нового явления, никак не совместимого с принципами Вестфальской модели: приоритета морали перед правом в современном мире и высшей справедливости перед писаной правовой нормой. Дискуссии об aequitas и jus strictum времен средневековой рецепции римского права неожиданно возродились вновь на рубеже XXI века. Моральное неприятие нарушения прав человека и этнических меньшинств со стороны доминирующего общественного мнения в мире привело к тому, что суверенитет после Косова стал пониматься не как право государства делать все, что оно вздумает, со своими гражданами (что вполне соответствует Вестфальскому принципу признания высшей власти государства над своей территорией), но как «суверенитет ответственности», как обязанность государства обеспечивать соблюдение прав человека на своей территории и ответственно подходить к этому. Безответственная с точки зрения морали реализация суверенитета одним государством делала политически возможным и морально необходимым внешнее силовое вмешательство в его дела.

Международное право, запрещавшее несанкционированное Советом безопасности ООН такое силовое вмешательство, объявлялось по этой логике устаревшим, не отвечающим потребностям современной мировой политики и ее моральным императивам. Более того, после Косово звучали предложения о замене международного права, понимаемого «по-вестфальски» как право договоров суверенных государств на принципиально иное глобальное коммунитарное право («конституционное право народов»), базирующееся на идеях глобальной конституции, имеющей прямое действие во всех государствах, и возрождении переосмысленных принципов древнеримского jus gentium.

Центром принятия решений в такой новой модели мира становилась отнюдь не ООН, но — в нарушение морально неадекватного в этой логике принципа суверенного равенства государств — сообщество демократических стран. Решения, принимаемые путем глобального демократического консенсуса, признавались основанием для политических и военных действий вместо резолюций СБ ООН.

Наконец, последний, пятый элемент Вестфальской модели — о том, что над суверенными государствами нет высшей власти, и в мире отсутствует универсалистская иерархия, — также начал подвергаться серьезной эрозии с начала 1990;х гг. Причиной этого отчасти стали идеологические концепции на рубеже окончания холодной войны. «Конец истории» Ф. Фукуямы, «Общеевропейский дом» М. С. Горбачева, «Переступая порог надежды» Иоанна Павла II, «Открытое общество» Дж. Сороса и другие — все они делали акцент на усилении взаимозависимости мира и качественном росте сплоченности всего человечества. Эти идеи, наложившиеся на экологический и социальный алармизм предшествующего периода общественной мысли (доклад Римского клуба «Пределы роста» может послужить характерным тому примером) Поршнев Б. Ф., Франция, Английская революция и европейская политика в середине XVII в., — М., 1970., поставили вопрос о необходимости усиления управляемости в мире перед лицом как глобальных проблем, так и социальных последствий спонтанной глобализации. «Глобалистский оптимизм», присущий данным концепциям, отразился в том, что решение всех затруднений виделось в них либо через усиление полномочий существующих международных институтов, либо через формирование качественно иных органов регулирования на глобальном уровне. Программа развития ООН все 1990;е гг. наиболее активно работала в этом направлении и представила ряд масштабных проектов по усилению существующих глобальных институтов и созданию новых.

Важным элементом в эволюции этих идеологических постулатов стало постепенное осознание принципа общей неэффективности государственного управления по сравнению с регулированием в глобальном масштабе. Эта неэффективность постулировалась a priori для всех государств в целом, но особенно ярко она проявлялась в случае bad governance, дурного управления в одном или нескольких государствах. Таким образом, постепенно появился новый критерий в оценке государственного суверенитета — критерий эффективности. Наряду с критерием морали он начал оказывать все усиливающееся воздействие на мировую политику.

В результате всех этих процессов эрозия Вестфальской модели мира и на практике, и в идеологии стала достаточно ощутимой. И логическим следствием этого стало выдвижение идеи глобального управления как осознанной альтернативы миру суверенных государств. Таким образом, появился новый концепт и новые теории, его объясняющие.

Интересно и весьма показательно при этом, что сама мировая политика как научная дисциплина в ряде исследовательских концепций начала восприниматься лишь как преддверие к действительно новой специальности, качественно порывающей с вестфальскими international relations, — глобальному управлению. Символическим в этой связи стал выход в середине 1990;х годов работы А. Грума и Д. Пауэлла, которая так и называлась: «От мировой политики — к глобальному управлению» Косолапов Н. Внешняя политика и внешнеполитический процесс субъектов международных отношений // МЭМО. — 1999. — № 3. .

Очевидно, что в такой трактовке глобальное управление стало приобретать различные контуры и черты. Наряду со старым, этатистским подходом, моделирующим мир по образцу государства и делающим акцент на мировом правительстве, а также конспирологическими теориями, выдвигающими в центр «мировую закулису», в науке получили большое распространение достаточно широкие и гибкие концепции глобального управления. Основными из них стали концепция институциональных трансформаций (напр., усиление полномочий и реформа ООН и Бреттон-Вудских институтов) и концепция «управления без правительства», предусматривавшая неформальные консенсусные механизмы принятия решений (глобальный демократический консенсус по Косову — пример).

Рубеж 1990;2000;х гг. привел к новым важным подвижкам в этой связи. Глобальный финансовый кризис на emerging markets в 1997;99 гг. породил масштабную дискуссию о реформе «глобальной финансовой архитектуры» и институциональных трансформациях МВФ и Всемирного банка. Движение антиглобалистов, начиная со встречи ВТО в Сиэтле в 1999 г., поставило в центр мирового общественного мнения вопрос о теневом элитном консенсусе в глобальном регулировании и предложило взамен «альтерглобализацию», связанную с новыми формами социального консенсуса в мировой политике. Наконец, приход к власти Дж. Буша-мл. и операция США в Ираке в 2003 г. показали, что клинтоновский глобальный демократический консенсус как форма принятия решений в мировой политике, едва появившись, уже отринут. И на смену ему приходит идея одностороннего глобального доминирования ведущей державы мира — глобального неоимпериализма — как новой альтернативной модели глобального регулирования и управления — также не имеющей ничего общего с Вестфальскими принципами суверенного равенства.

Таким образом, вариативность восприятия идеи глобального управления оказалась достаточно широка. Но в любом случае в этой связи глобальное управление можно представить в более широком контексте с точки зрения нового, поствестфальского универсализма. Универсализма, который может придти на смену вестфальскому миру суверенных государств и который, скорее всего, будет базироваться на идеях глобальной эффективности и единой глобальной морали. И очевидно, поскольку эта тема — «распахнута» в будущее, то значительный объем исследований по глобальному управлению представляют футурулогические работы, оценивающие то, насколько вероятной будет реализация тех или иных сценариев. В то же время наряду с этой теоретической футурологией можно проследить и первые шаги к элементам глобального управления на практике: как по пути институциональной траснформации, так и в рамках управления без правительства.

Существует и второе направление наступления на Вестфальскую систему: национальные государства, мол, не способны обеспечить эффективное управление в условиях глобализации. Дескать, мешают застарелые территориальные инстинкты национальных государств, как писал Жан-Франсуа Ришар. В связи с этим выдвигается идея управления по сетевому принципу и построения по тому же принципу организаций, призванных решать глобальные проблемы.

Идеологи «сетевых структур» признаю, что «новое мышление» не застраховано от серьезных просчетов. Но это, по их мнению, «необходимая цена, которую приходится платить». По мнению того же Жан-Франсуа Ришара, который является первым вице-президентом Всемирного банка по делам Европы, «нынешняя международная структура и любая косметическая реформа этой структуры сами по себе не произведут блага» История Европы. Т. 3. От Средневековья к новому времени. — М.: 1993.

Иными словами, с точки зрения такой идеологии, «под снос» предназначено все: Вестфальская система, государственные суверенитеты, территориальная целостность и, следовательно, сложившаяся система международного права. И все это окажется той необходимой ценой, которую надо платить.

Отказ от Вестфальской системы мироустройства помимо всего прочего приведет к тому, что политика, требующая механизма многосторонних согласований (мультилатерализм), будет вытеснена — и уже вытесняется после 11 сентября 2001 года — односторонней эгоистической политикой (унилатерализм). Нельзя не согласиться с Мануэлем Кастельсом, утверждающим, что, когда мультилатеральному миру навязывают унилатеральную логику, наступает хаос.

В этом смысле мы действительно попали в абсолютно хаотичный мир, где все становится непредсказуемым. Внеправовом мировом хаосе действует лишь одно право — право сильных и агрессивных: и сверхдержавы, и диктаторов, и лидеров мафиозных и террористических сообществ.

В американской политической аналитике все чаще встречается словосочетание «мягкие суверенитеты». «Право этносов и регионов на самоопределение» и «гуманитарные интервенции» противопоставляются национальным суверенитетам. Такой крупный политик, как Генри Киссинджер, в одном из прошлогодних интервью немецкой газете Die Welt заявил о смерти Вестфальской системы и бессмысленности идеи государственных суверенитетов.

Более того, уже имеется агрессивное «научное» обоснование уничтожения Вестфальской системы. Так, Майкл Гленнон, один из американских идеологов, работающих в этом направлении, полагает, что «создатели истинно нового мирового порядка должны покинуть эти воздушные замки и отказаться от воображаемых истин, выходящих за пределы политики, таких, например, как теория справедливых войн или представление о равенстве суверенных государств. Эти и другие устаревшие догмы покоятся на архаических представлениях об универсальной истине, справедливости и морали… Крайне разрушительной производной естественного права является идея равной суверенности государств… Отношение к государствам как к равным мешает относиться к людям как к равным» Ивонина Л. И., Прокопьев А. Ю. Дипломатия Тридцатилетней войны. — Смоленск., 1996 .

Логика такого подхода ясна, а позиция более чем откровенна: любое национальное право архаично и не требует защиты. Нет «архаичной» морали — а значит, нет никакой морали — нет и права, «соответствующего политике». Есть уничтожение международной и национальной законности как таковой.

Поразительно, как подобные взгляды похожи на идеи одного из идеологов германского фашизма Альфреда Розенберга. Тот еще в начале 1930;х призывал начать наступление на старые понятия о государстве, на пережитки средневековой политической системы. Последствия такого наступления мир помнит до сих пор.

В XXI веке на смену расовым идеям Розенберга пришла еще более изощренная философия отрицания суверенного национального государства и демократии как таковой. Своеобразным манифестом этой философии является книга шведских ученых Александра Барда и Яна Зодерквиста «NЕТОКРАТИЯ» .

11 сентября 2001 года станет в будущем символом того, как «информационное общество пришло на смену капитализму в качестве доминирующей парадигмы» Ивонина Л. И., Прокопьев А. Ю. Дипломатия Тридцатилетней войны. — Смоленск., 1996. По их мнению, «сеть заменит человека в качестве великого общественного проекта. Кураторская сеть — некая высшая каста сетевого общества — заменит государство в его роли верховной власти и верховного провидца. Сетикет — сетевой этикет — заменит собой закон и порядок по мере того, как основные виды человеческой деятельности все больше переместятся в виртуальный мир. Одновременно авторитет и влияние государства сойдут на нет в силу сокращения числа налоговых преступлений и ликвидации национальных границ. Кураторы примут на себя функцию государства по контролю за соблюдением норм морали» Жигарев С. А. Россия в среде европейских народов. — СПб., 1910.

Вестфальская система ставится под сомнение и рядом международных соглашений, в рамках которых значительные объемы государственного суверенитета делегируются либо наднациональным органам, либо тем или иным субъектам в рамках одного и того же государства. Пример первого — Маастрихтский договор 1992 г. и первое «сетевое государство» — Евросоюз. Уже сейчас звучат мнения о том, что европейская экономика будет находиться в состоянии «полустагнации» до тех пор, «пока Европа не преодолеет синдром национального государства, который уходит корнями в эпоху Вестфальского мира и остается и поныне нормой международного права.

Пока политические деятели Европы не перестанут считать, что британский парламент, французское национальное собрание или германский бундестаг важнее Европейского парламента в Страсбурге". Естественно, что при таком подходе деятельность парламентов стран — новых членов Евросоюза может быть сведена к декоративным процедурам. Пример второго — «принцип субсидиарности», согласно которому проблемы должны передаваться на тот самый низкий уровень, на котором имеются ресурсы и возможности для их решения.