Регулирование архитектурно-строительного процесса в первой половине XIX в

Первая половина XIX в. была отмечена дальнейшим углублением кризиса феодально-крепостнического строя. Во всех отраслях экономики происходило формирование капиталистических отношений, усиливались централизация и бюрократизация государственного аппарата.

Центральными вопросами, требовавшими безотлагательного решения, стали: совершенствование законодательной сферы во всех ее отраслях; преобразование системы государственного управления; углубление специализации отдельных органов власти и управления; определение правового положения административно-территориальных образований.

Ведомственная реформа выразилась в создании в 1811 г. министерств и приравненных к ним центральных учреждений. Большинство из них включили в свою структуру подразделения, руководившие сферой регулирования строительной деятельности.

Реформы в системе центральных органов власти и управления сопровождались развернутой кодификацией действующего права. Результатом этой работы явилось создание Полного собрания законов и выпуск в 1832 г. первого Свода законов.

Кроме собственно Устава строительного, вошедшего в пятую часть Свода уставов государственного благоустройства, политика государства в области архитектурно-строительного законодательства (включавшая вопросы развития территорий, архитектурно-строительной деятельности, городского хозяйства, транспорта и промышленности) отражена в трех разделах Свода законов Российской империи. Это Свод казенного управления, включавший в себя Свод устава горного (часть 3); Свод законов гражданских и межевых, в который входит Свод законов межевых (часть 2); Свод уставов государственного благоустройства, кроме прочего, состоящий из Постановлений о фабричной, заводской и ремесленной промышленности (часть 3), Учреждения и уставы путей сообщения, Устав пожарный (часть 4), Постановления о благоустройстве в городах и селениях (часть 5). Вопросы полномочий отраслевых ведомств и власти на местах в части регулирования архитектурно-строительного процесса были представлены в Своде учреждений государственных и губернских, Своде Уставов о повинностях рекрутской и земских.

Большая часть законодательного материала, помещенного в Своды законов, является собранием действующих положений, и имеет в качестве правовой базы наряду с документами первой трети XIX в., документы (или их части) начиная с Уложения 1649 г. Этот принцип размещения материала дает сведения об источниках законодательных актов и позволяет проследить и динамику формирования статей Свода.

Кроме общей кодификации права в рассматриваемый период введена общая стандартизация строительных работ путем издания «Урочных положений». В первой половине XIX в. Урочные положения издавались в 1811, 1825, 1832, 1838, 1843 гг. Каждое последующее издание дополнялось в соответствии с развитием технических средств строительства и его организации.

Центральными согласовывающими и регулирующими организациями в области проектного и строительного дела в этот период поочередно становятся МВД и ГУПСиПЗ с соответствующими исполнительными органами.

20 апреля 1806 г. было Высочайше утверждено Новое Положение и штат Экспедиции Благоустройства (с 1811 г. Департамент Государственного Хозяйства и Публичных Зданий) при МВД, а 7 сентября 1806 г. был Высочайше утвержден доклад министра «Об учреждении Строительного Комитета». Членами Строительного Комитета были назначены инженер Экспар и архитектор Л. И. Руска, затем в него вошли инженеры Клостерман и Гельмеран, а с 1818 г. в штате Комитета работали архитекторы А. Н. Раков, И. И. Шарлемань, Д. И. Висконти, А. Г. Бежанов, А. И. Мельников, А. А. Менелас, И. В. Рогинский, Д. Е. Филиппов.

С передачей в 1830-х гг. главной строительной части в ГУПСиПЗ управление Территориальное управление строительством осуществляли Окружные правления. В столице цели «поправления и постоянного введения надлежащей правильности в строениях всех частей города» должен был служить Комитет для приведение в лучшее устройство всех строений и гидравлических работ в Санктпетербурге и прикосновенных к оному мест. Учрежденный Именным Указом от 3 мая 1816 г., Комитет являлся центральным органом руководства архитектурно-строительными работами в городе. Под председательством А. А. Бетанкура были объединены зодчие К. И. Росси, В. П. Стасов, А. А. Михайлов, А. А. Модюи, О. Монферан, трудами которых сложился неповторимый облик классического Санкт-Петербурга первой половины XIX в.

Для осуществления строительства особо важных объектов создавались специальные комиссии, например, для строительства «новой каменной биржи и обложения камнем берегов р. Невы», «сальных и поташных буянов», Казанского собора, позднее — Михайловского дворца, Александринского театра, Исаакиевского собора.

Этот период связан с завершающей стадией развития классицизма и зарождением новых ценностных ориентиров. В то же время приоритет государства в качестве заказчика способствует реализации крупномасштабных проектных работ по реконструкции городов. Однако параллельно этому шел и другой процесс. С появлением новых заказчиков (ведомств, органов городского самоуправления, обществ, частных лиц и т. п.), восприятию города, как совокупности взаимосвязанных ансамблей уступает место его восприятие как функциональной системы. В городах ведется активное строительство культурно-просветительских сооружений, больничных комплексов и казарм, зданий общественных управлений и ведомств. Это начинает менять облик городов, застройка которых еще недавно регламентировалась образцовыми проектами и ограниченной типологией сооружений.

Система управления АСП на местах была переведена на губернский уровень, где появились соответствующие органы в составе губернских управлений. Общественно-политические реформы ведомств и управлений расширили полномочия губернской власти, определили ее права и обязанности. Свод губернских учреждений ввел в сферу ведения начальников губерний вопросы проведения политики государства в области развития территорий, осуществления межевых мероприятий, определения видов использования земель, благоустройства населенных мест, строительства, поддержания в надлежащем состоянии вверенных ему объектов, соблюдения законности в сфере строительной деятельности. Непосредственно вопросы контроля в сфере строительства решали губернские Строительные Экспедиции, находившиеся в подчинении МВД. После реформирования управления АСК в конце 30 — начале 40-х гг. в губерниях управление строительством и ремонтом сооружений возглавили губернские Строительные Комиссии.

Все чертежи и сметы на новые казенные постройки через Канцелярии Губернаторов представлялись для проверки в Строительный Комитет МВД (впоследствии в Комиссии проектов и смет ГУПСиПЗ). Сметы на значительные суммы, предполагаемые потратить на ремонт казенных зданий и сооружений, — от 1000 рублей, представлялись для проверки в центральный орган. Сметы на ремонтные работы на сумму до 1000 рублей утверждались Начальником Губернии. При начале строительства в строительных отделах губерний основательно изучался вопрос о ценах на строительные работы и материалы для предоставления сведений на рассмотрение губернскому собранию. При этом сметная документация, составленная архитектором, строящим казенное сооружение, должна была пройти проверку еще и независимым лицом — Архитектором Казенной Палаты, а при его отсутствии — Губернским или Уездным Землемером.

Первую половину XIX в. можно назвать временем создания основ для самостоятельной работы городского общественного управления в сфере хозяйствования, благоустройства и строительства. Усилия правительства направлялись на создание рациональной структуры городского управления и экономических основ жизнеспособности городского общества.

На основании документов правового и финансового характера (городские росписи за разные годы) была выявлена картина той кропотливой работы правительственных комиссий, в результате которой городские думы не только могли вести самостоятельную хозяйственную деятельность на своих территориях с тем, чтобы уже во второй половине XIX в., им были делегированы функции законодательных инициатив и контроля в этой области.

В круг задач государственного и частного межевания в этот период вошло преобразование структуры межевого управления, выразившееся в разделении управления государственным межеванием на центральное и местное. При сохранении центральной власти по межевому ведомству в Сенате распорядительная ее часть была сосредоточена в Отдельном Управлении Главного Директора Межевого Корпуса под надзором Министра Юстиции. Одновременно землемерные части (губернские и уездные землемеры), находящиеся в составе губернских административных управлений, получили наименование губернской межевой части. Был разработан целый ряд правовых норм по совершенствованию работы городских органов общественного управления в сфере регулирования хозяйственной и архитектурно-строительной деятельности на городских территориях.

Ведомственные и общественно-политические реформы первой четверти XIX в. задали вектор новым структурным изменениям в учреждениях, выполняющих правительственные программы размещения объектов обороны, промышленности, транспортной инфраструктуры.

Развитие и совершенствование инженерной составляющей в системе вооруженных сил в рассматриваемый период выразилось в следующих процессах, происходивших в это время: выделение инженерного ведомства в структуре военного управления вследствие учреждения Инженерного Департамента; создание Корпуса Топографов при Генеральном Штабе; организация структурных подразделений по управлению строительства казарм и военных поселений.

В первой половине века управление российской промышленностью получило единый центральный орган — Министерство Финансов. В связи с общей кодификацией права были разработаны и приобрели форму закона постановления о горных городах, их организации и управлении; об отводе земли для горных городов; создании и утверждении их планов; отводе участков в общественную и частную собственность; формировании городской недвижимой собственности; гражданском благоустройстве в горных округах и поселениях; строительстве и содержании в горных поселениях общественной собственности, богоугодных заведений, госпиталей и т. п.; положения относительно недвижимой заводской собственности и земельных отводах для них.

Развитие управления строительством дорог шло в общем русле преобразований Главного Управления путей сообщения. Был пройден путь от слияния двух ведомств Экспедиции водных коммуникаций и Экспедиции устроения дорог в государстве в Управление путей сообщения до организации ведомства на правах министерства — Главного Управления Путей Сообщения и Публичных Зданий.

В области профессионального образования архитекторов и инженеров четко проявились направления обучения специалистов под конкретные нужды отдельных ведомств. Главное Управление Путей Сообщения, которое в 1840-х гг. стало практически основным учреждением, осуществлявшим государственные заказы в области строительства, организует целую сеть учебных заведений для подготовки специалистов различного уровня. Это — Институт Корпуса Инженеров путей сообщения, Училище Гражданских Инженеров, Архитекторское училище (при Академии художеств). Высшие учебные заведения были созданы и другими ведомствами — Межевым, Военным, Горным.

Таким образом, рассматриваемый период стал определяющим в деле реформирования центральных органов власти и отраслевых ведомств, обладавших собственными органами управления АСК. Само управление АСП получило законодательную основу в виде кодифицированного права почти всех отраслей АСК. Одновременно с этим происходила отработка механизмов функционирования вертикали управления архитектурно-строительным процессом на всех уровнях власти.