Научно-техническая политика как целевая функция государственного управления

Курсовая работа Научно-техническая политика как целевая функция государственного управления

1. Место научно-технической политики в системе функций государственного управления

1.1 Сущность, основные цели, принципы и задачи государственной научно-технической политики

1.2 Механизмы реализации научно-технической политики

1.3 Государственная научно-техническая политика и федеральная контрактная система: зарубежный опыт и изменения в России

2. Основные направления научно-технического развития в России

2.1 Порядок формирования государственной научно-технической политики

2.2 Совершенствование государственной научно-технической политики в процессе формирования национальной инновационной системы

2.3 Основные направления региональной научно-технической политики в современных условиях ЗАКЛЮЧЕНИЕ СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ контрактная система политика научная программа

Благодаря благоприятной внешнеэкономической конъюнктуре и усилиям правительства в настоящее время Россия обладает значительными ресурсами для решения задачи модернизации. Причем речь идет как о ресурсах государства, прежде всего о федеральном бюджете, так и о ресурсах частного сектора экономики. Таким образом, проблема острого дефицита ресурсов сменилась сегодня проблемой наиболее эффективного использования накопленных ресурсов для решения первоочередных задач страны и, прежде всего, модернизации ее экономики. Решение задачи модернизации экономики требует активной государственной научно-технической и промышленной политики и, говоря более широко, активного государственного регулирования экономических процессов.

В современной практике развитых стран государственное регулирование уже не отождествляется с государственным сектором в его российском понимании, с казенными и унитарными предприятиями. В современных развитых странах принято говорить об общественном секторе, включающем в себя сферы и отрасли экономики, имеющие общенациональное значение и способствующие достижению общенациональных стратегических приоритетов, независимо от формы собственности предприятий, действующих в указанных отраслях — частной, государственной, смешанной.

Развитие общественного сектора, как правило, требует колоссальных, долгосрочных капиталовложений и связано с высокими рисками, зачастую неприемлемыми для частного капитала, что диктует необходимость повышенного внимания государства.

В большинстве развитых стран в состав общественного сектора включают отрасли социальной сферы, оборонный и научно-технический комплексы (включая фундаментальную науку и высокие технологии военного и двойного назначения), аграрный комплекс в части обеспечения продовольствием, топливно-энергетический комплекс, инфраструктурные отрасли.

В высоких технологиях ведущую роль играют информационные технологии. Прогресс в этой области создает такие продукты, которые позволяют получить наиболее оперативную и полную информацию по любому вопросу. Современный человек должен уметь ориентироваться в поступающей информации и выделять наиболее важную из всего потока информации для поддержания своей профессиональной конкурентоспособности.

Важным фактором развития сектора высоких технологий в мировой экономике является становление и совершенствование систем технопарков и технополисов. Для полноценного функционирования этих образований требуется активное участие государства в их создании и поддержании. Необходимо образование специальных фондов, кредитующих рискованные научно-технические проекты, создание консультационных структур, помогающих инновационным фирмам находить и вести дела с иностранными партнерами.

В настоящее время предпринимаются попытки поддержать науку и образование. Однако системно проработанная целостная государственная научно-техническая политика, охватывающая науку, технологию, образование, внедрение и научно-технологическую модернизацию производства, в российском масштабе окончательно еще не сформировалась. Системная проработка государственной научно-технической политики должна охватывать поддержку и стимулирование науки, отечественных высоких и наукоемких технологий, трансфер технологий, расширение научно-технического кадрового потенциала, политику информатизации, развитие научных элит, поддержку статуса науки и ученых, концепцию бюджета науки, различные формы финансирования, социальные проблемы: престижность, социальные гарантии, статус ученых, отношение с обществом, основы региональной научно-технологической политики, создание новых организационных форм и взаимодействие с производством, новые формы — технополисы, технограды, технопарки, инкубаторы и. т.п.

Цель курсовой работы — рассмотреть научно-техническую политик как целевую функцию государственного управления.

Задачи курсовой: определить место научно-технической политики в системе функций государственного управления, определить основные направления научно-технического развития в России.

1. Место научно-технической политики в системе функций государственного управления

1.1 Сущность, основные цели, принципы и задачи государственной научно-технической политики

Научно-техническая деятельность — деятельность, направленная на получение, применение новых знаний для решения технологических, инженерных, экономических, социальных, гуманитарных и иных проблем, обеспечения функционирования науки, техники и производства как единой системы.

Экспериментальные разработки — деятельность, которая основана на знаниях, приобретенных в результате проведения научных исследований или на основе практического опыта, и направлена на сохранение жизни и здоровья человека, создание новых материалов, продуктов, процессов, устройств, услуг, систем или методов и их дальнейшее совершенствование.

Государственная научно-техническая политика — составная часть социально-экономической политики, которая выражает отношение государства к научной и научно-технической деятельности, определяет цели, направления, формы деятельности органов государственной власти Российской Федерации в области науки, техники и реализации достижений науки и техники.

Научно-технический результат — продукт научно-технической деятельности, содержащий новые знания или решения и зафиксированный на любом информационном носителе.

Научно-техническая продукция — научно-технический результат, в том числе результат интеллектуальной деятельности, предназначенный для реализации.

Гранты — денежные и иные средства, передаваемые безвозмездно и безвозвратно гражданами и юридическими лицами, в том числе иностранными гражданами и иностранными юридическими лицами, а также международными организациями, получившими право на предоставление грантов на территории Российской Федерации в установленном Правительством Российской Федерации порядке, на проведение конкретных научных исследований на условиях, предусмотренных грантодателями.

Основными целями государственной научно-технической политики являются развитие, рациональное размещение и эффективное использование научно-технического потенциала, увеличение вклада науки и техники в развитие экономики государства, реализацию важнейших социальных задач, обеспечение прогрессивных структурных преобразований в области материального производства, повышение его эффективности и конкурентоспособности продукции, улучшение экологической обстановки и защиты информационных ресурсов государства, укрепление обороноспособности государства и безопасности личности, общества и государства, упрочение взаимосвязи науки и образования.

Государственная научно-техническая политика осуществляется исходя из следующих основных принципов:

— признание науки социально значимой отраслью, определяющей уровень развития производительных сил государства;

— гласность и использование различных форм общественных обсуждений при выборе приоритетных направлений развития науки и техники и экспертизе научных и научно-технических программ и проектов, реализация которых осуществляется на основе конкурсов;

— гарантия приоритетного развития фундаментальных научных исследований;

— интеграция научной, научно-технической и образовательной деятельности на основе различных форм участия работников, аспирантов и студентов образовательных учреждений высшего профессионального образования в научных исследованиях и экспериментальных разработках посредством создания учебно-научных комплексов на базе образовательных учреждений высшего профессионального образования, научных организаций академий наук, имеющих государственный статус, а также научных организаций министерств и иных федеральных органов исполнительной власти;

— поддержка конкуренции и предпринимательской деятельности в области науки и техники;

— концентрация ресурсов на приоритетных направлениях развития науки и техники;

— стимулирование научно-технической и инновационной деятельности через систему экономических и иных льгот;

— развитие научно-технической и инновационной деятельности посредством создания системы государственных научных центров и других структур;

— стимулирование научно-технической и инновационной деятельности субъектов Российской Федерации и интеграция их научно-технического потенциала;

— развитие международного научного и научно-технического сотрудничества Российской Федерации. Иванов В. В. Инновационное развитие локальных территорий. М., ООО «Абелия», 2011

1.2 Механизмы реализации научно-технической политики

В настоящее время экономическая политика многих стран определяет инновационную деятельность как основное условие социально-экономического развития. Современные концепции экономического развития ставят своей основной целью удовлетворение потребностей человека, в первую очередь — повышение уровня качества жизни, что достигается посредством решения следующих задач:

§ создания дополнительных рабочих мест, как в сфере науки, так и производства и услуг.

§ увеличение поступлений в бюджеты разных уровней за счет увеличения объемов производства наукоемкой продукции и увеличения доходов населения,

§ повышение образовательного уровня населения,

§ решения экологических и социальных проблем за счет использования новейших технологий.

Современная государственная инновационная политика привносит в научно-техническую сферу, в научно-технический прогресс интенсивные факторы развития, которые призваны повысить эффективность использования как уже имеющегося научно-технического потенциала, так и тех ресурсов, которые направляются на его расширение (что, с точки зрения экономики научно-технического прогресса, эквивалентно прямому наращиванию указанных потенциала и ресурсов). Формирование и реализация инновационной политики осуществляется, как правило, и под влиянием трех взаимодействующих функциональных сфер деятельности:

§ регулирование социально-экономического развития органами государственной власти,

§ функционирование научного сообщества на основе различных управленческих и общественных структур,

§ экономическая деятельность фирм, реализующих достижения научно-технического прогресса и применяющих их на практике.

В различных странах государственная научно-техническая и инновационная политика заметно отличаются как по своему содержанию, гак и по выполняемым функциям. Это обусловлено различиями в уровне развития отдельных стран, масштабах и специализации научно-технической деятельности, структуре приоритетов социально-экономической политики, историческими особенностями развития, соотношением действующих политических сил и др. Вместе с тем было бы ошибкой переоценивать эти различия, поскольку в большинстве стран проявляются общие тенденции развития, вследствие чего их политика во многих своих основных чертах инвариантна относительно существующих национальных различий.

Инновационная политика разрабатывается и реализуется в контексте обшей социально-экономической политики страны, т. е. нацелена на решение конкретных социально-экономических проблем, направлена на социально-экономический прогресс общества. При этом важно отметить, что само по себе развитие науки не является самостоятельной целью на макросоциальном уровне системы целей общества, а общественное предназначение научно-технической сферы заключается в решении общественно значимых социальных, экономических, военных и иных проблем на основе получения и применения научных знаний.

В этом смысле инновационная политика не только определяет желательные для общества направления развития научно-технической сферы, но и порождает ограничения этого развития, что вызывает необходимость осуществления надведомственного социального контроля за формированием и реализацией системы внутренних, частных целей. По этой же причине определение доли выделяемых научно-технической сфере всегда ограниченных ресурсов общества является задачей не научно-технической политики, а общей социально-экономической политики страны, т. е. политики более высокого иерархического ранга.

Само же формирование эффективной инновационной политики предполагает согласование трех ее важнейших аспектов:

§ цели (отражают ценности и приоритеты развития общества),

§ ресурсы (включая источники, объемы, способы мобилизации, способы организации)

§ способы реализации конкретных мероприятий (определяются уровнем и специфическими особенностями политического, социального и экономического устройства страны).

Качество формирования инновационной политики во многом записи! от четкости и правильности (в стратегическом и тактическом планах) формулирования целей и задач, формирования механизмов и условий выработки конкретных целей для научно-технической сферы. Решение проблемы целеполагания должно приводить к формированию системы частных инструментальных и количественных показателей, достижение которых должно обеспечиваться в процессе реализации государственной научно-технической политики. Рубвальтер Д. А. Российская наука: опыт реформирования и современность. М.: ЦИСН, 2009

Успех же в достижении целей определяется обоснованностью выбора конкретного содержания государственной инновационной политики с точки зрения истинных целей социально-экономического развития страны, соответствия этим целям выделенных ресурсов, а также имеющимися возможностями регулирования деятельности ИР-сферы и эффективностью использования этих возможностей.

Целесообразно отметить еще три общих методологических подхода в государственной инновационной политике разных стран, а именно:

§ ее формирование всегда базируется на итеративных процедурах, ввиду сложности самого объекта управления;

§ долгосрочный характер, так как создание научно-технического потенциала и практическая реализация новых знаний требуют значительных временных интервалов;

§ дифференциация применительно к различным этапам решения научно-технических задач.

Любая инновационная политика включает в себя следующие основные укрупненные направления:

§ создание институциональной основы инновационной деятельности;

§ создание системной управляющей основы инновационной деятельности:

§ разработку механизмов ресурсного обеспечения инновационного процесса включая кадровое обеспечение, прямого и косвенного стимулирования инновационной деятельности — правовыми методами, методами налоговой, амортизационной, таможенной и т. д. политики;

§ развитие инновационной инфраструктуры.

Реализуя эти основные укрупненные направления своей инновационной политики, государство по отношению к сфере исследований и разработок выступает в качестве:

§ законодателя, устанавливающего правовые основы и приоритетные направления функционирования;

§ системы институтов, формирующих экономическую заинтересованность в результатах инновационного процесса;

§ одного из основных источников финансирования научно-технических исследований и разработок, а также образования;

§ потребителя определенной части новой наукоемкой продукции (военной и гражданской);

§ субъекта инновационной деятельности (государственный сектор научно-технического комплекса);

§ координатора мероприятий по развитию научно-техническою потенциала, организации взаимодействия различных секторов сферы исследований и разработок, стимулирования прямыми и косвенными методами создания и использования научно-технических достижений в промышленности и непроизводственной сфере, активизации инновационной деятельности;

§ политической силы, в значительной мере определяющей отношение всего общества к проблемам развития науки и техники, обеспечивающей поддержку обществом научно-технической сферы.

В странах ЕС поддержка научно-технической деятельности, имеющей инновационную направленность, осуществляется в соответствии с общими для всех стран рыночной экономики принципами. Принцип комплементарности (дополнительности) оказания финансовой помощи состоит в том, что приоритет имеют работы, направленные на заполнение пробелов в технологическом развитии страны.

Принцип поддержки предконкурентных исследований и разработок заключается в том. что государство субсидирует только создание общедоступного научно-технического продукта, не нарушая сложившегося на рынке соотношения между своими фирмами.

Одним из наиболее используемых механизмов реализации инновационной политики в странах ЕС является реализация целевых программ. Вследствие высокой адекватности программно-целевого (не ведомственного) подхода самой сути путей решения проблем социально-экономического развития общества, программы стали конкретным воплощением национальных приоритетов в сфере инновационной деятельности, обеспечивающих продвижение вперед на ключевых направлениях развития. Концентрируя финансовые, трудовые и производственные ресурсы на решающих участках, снижая дублирование, уменьшая риск не достижения результата, усиливая в конечном счете плановость и целенаправленность научно-технического прогресса, программы являются эффективным средством интенсификации научно-технической деятельности и поддержания темпов развития общества.

Базовые принципы программно-целевого финансирования НИОКР формулируются следующим образом:

§ содержание программы должно быть точно определено;

§ финансовая поддержка оказывается однократно;

§ результаты должны иметь открытый характер.

Инновационные научно-технические программы отличаются от государственной поддержки отдельных направлений науки и техники конкретностью своего содержания, сроками выполнения и объемами привлекаемых ресурсов. Общей целью таких программ является обеспечение ориентации научно-технической сферы на нужды конечных потребителей, с тем, чтобы в научно-технической деятельности с самого начала учитывалась перспектива использования этим конечным потребителем создаваемых в рамках программы научно-технических достижений. В этом смысле программы являются механизмом, обеспечивающим не только создание, но и продвижение научно-технологических достижений в промышленность и стимулирование их освоения. Так, например, во Франции программы утверждаются специальными законами, устанавливающими, в частности, и меры по стимулированию использования результатов программ.

Несмотря на различие экономических и политических условий разных стран во всех из них инновационные программы имеют определенный состав общих признаков:

§ содержание программ определяется основными приоритетными направлениями инновационной политики;

§ программы выступают самостоятельным объектом государственного управления, а отведенные на программу средства выделяются отдельной строкой в государственном бюджете;

§ программы обладают определенной организационной целостностью и собственными структурами управления;

§ цели научно-технических программ отчетливо увязываются с целями промышленной политики;

§ государство стремится мобилизовать для участия в программах все сектора научно-технической сферы и промышленности.

По характеру целей инновационные программы можно разделить на два типа.

Первый тип — это программы, ориентированные на создание конкретного вида сложной наукоемкой продукции или целой группы взаимосвязанных видов продукции, гак называемые продукционные программы. Данные программы обладают вполне определенной спецификой — почти всегда государство выступает здесь в качестве инициатора, полностью финансирует работы (как правило — весьма дорогостоящие) и является основным потребителем конечного результата. Соответственно, такие программы и организуются в тех областях, за состояние которых государство несет основную ответственность (оборона, космос, частично — энергетика, здравоохранение и т. п.);

Второй тип представляют программы, имеющие целью создание новых технологий, так называемые технологические программы. При этом предполагается, что разрабатываемые технологии должны обеспечить технический прогресс и конкурентоспособность какой-либо отрасли промышленности (группы взаимосвязанных отраслей), а также удовлетворить конкретные технические потребности больших групп предприятий. Подобные программы реализуются в первую очередь в новейших высокотехнологичных отраслях промышленности (электроника, вычислительная техника, телекоммуникации, биотехнология, материалы с новыми свойствами и т. д.). В силу ключевого значения указанных отраслей для промышленности и экономики в целом, программы, способствующие повышению уровня используемых в этих отраслях технологий, являются как бы первичными. За ними следует шлейф вторичных программ, направленных на перестройку традиционных отраслей (металлургии, машиностроения, химии, сельского хозяйства и др.) путем освоения созданных новейших технологий.

Данный тип программ обычно финансируется как из средств государственного бюджета, так и промышленными предприятиями-участниками программы. Соотношение же между этими источниками средств зависит от содержания программы и от сложившихся п стране общих пропорций в финансировании научно-технической деятельности.

Целесообразно отметить некоторую условность деления инновационных программ на продукционные и технологические. Дело в том, что принципиально новое изделие далеко не всегда можно изготовить известными методами, и, наоборот, новые методы производства открывают возможность создания принципиально новых изделий. Поэтому продукционные программы зачастую содержат весомую технологическую составляющую, а в ходе выполнения технологических программ часто появляются новые виды продукции.

Бывает, что комплексные по своему содержанию программы в ходе своей реализации делятся, формируются самостоятельные их направления или даже новые программы, исходно не предполагавшиеся и не планировавшиеся.

Важным обстоятельством, связанным с инновационными программами является то, что они не всегда приводят к немедленному прямому коммерческому успеху, однако их технические результаты обеспечивают значительное продвижение в развитии соответствующей области. Крупномасштабные инновационные программы оказывают широкое воздействие на экономику страны по различным направлениям. В первую очередь — это воздействие на структурные «.лит и. на факторы экономического роста, на темпы научно-технического прогресса, на социально-экономические условия.

Имеются существенные различия в формах организации осуществления инновационных программ, которые обусловлены их масштабом и направленностью, степенью вовлеченности в реализацию программ государственного и негосударственного секторов научно-технической сферы, характером экономических и административно-правовых связей и др. Иванов В. В. Национальные инновационные системы: теория и практика формирования. М., ОО «Абелия», 2010.

Различные используемые организационные стратегии отражают особенности отдельных программ в определенных условиях и в конкретный период.

Имеющийся опыт свидетельствует, что успешная реализация инновационных программ требует создания специальных механизмов управления взаимодействием большого количества организаций-исполнителей, для которых участие в программе является путем достижения своих собственных целей. Зачастую в таких механизмах управления используются нетрадиционные организационные связи, и экономические рычаги. При этом организация управления программой не рассматривается как заданная раз и навсегда. Наоборот, она должна быть достаточно гибкой, способной отражать динамику как развития самой программы, так и изменения внешних по отношению к программе условий. Обшей тенденцией, связанной с организацией инновационных программ, является их эволюционирование в трех основных направлениях.

Во-первых, происходит рост количества программ и распространение их на все более широкий спектр отраслей промышленности и непроизводственной сферы.

Во-вторых, уже не только продукционные, но и технологические программы все чаше охватывают практически все стадии цикла технических нововведений, от фундаментальных исследований до опытных образцов изделий и их производственного освоения.

В-третьих, растет удельный вес программ, при осуществлении которых активно и последовательно используются методы и механизмы научно-промышленного сотрудничества.

Так, например, в Великобритании государственная политика реализуется путем программно-целевого финансирования конкретных проекте в рамках программы LINK, целью которой является повышение конкурентоспособности английской промышленности и качества жизни населения посредством поддержки в рамках управляемых программ предконкурентных научно-технических разработок и стимулирования вложений промышленными предприятиями средств в продолжение работ, направленных на получение продукции, пользующейся коммерческим успехом, эффективных процессов, высокого уровня услуг.

В рамках каждой программы получают поддержку совместные НИОКР, направленные на создание предконкурентной научно-технической продукция, рассчитанной на последующую доработку в рыночный продукт. Промышленные предприятия, готовые вложить свои средства в коммерциализацию результатов работ, субсидируемых в рамках LINK, могут получить дополнительную поддержку в рамках соответствующих программ.

Финансирование проектов по программам LINK осуществляется на долевых началах. Правительственные департаменты и научные советы вкладывают до 50% средств. Ввиду межотраслевого характера большинства проемов обычно несколько департаментов и научных советов объединяются для финансирования той или иной программы. Остальная часть средств обеспечивается партнерами со стороны промышленности. Научным учреждениям оплачиваются все расходы.

В Германии непосредственная финансовая поддержка проектов из федерального бюджета осуществляется в рамках целевых программ федерального Министерства образования, науки, исследований и технологии (BMBF).

Поддержку получают исследования и разработки повышенной значимости для страны в целом, имеющие целью поднять до мирового уровень отечественной науки и техники в избранных областях. Преимущество отдается НИОКР долгосрочного характера, сопряженным со значительным риском, требующим серьезных затрат, в финансировании которых участвует также и частный капитал. Сюда относятся, в частности, межотраслевые разработки в области критических технологий.

Помимо указанных выше целевых программ государственной поддержки инновационной деятельности правительственными органами стран ЕС финансируется также отдельные проекты, имеющие инновационную направленность. Например, в Германии меры государственной поддержки ориентированы преимущественно на малые и средние предприятия. При этом повышенное внимание к ним со стороны правительства во многом объясняется соображениями социальной политики, т.к. в сфере малых и средних предприятий занято 24 млн. чел., что составляет почти 60% всех работающих, причем большинство их непосредственно связано с технологией.

1.3 Государственная научно-техническая политика и федеральная контрактная система: зарубежный опыт и изменения в России

В настоящее время в России, в руководстве страны и в научной среде, достигнут определенный консенсус относительно необходимости коренной модернизации экономики и невозможности решения этой задачи без активного государственного участия. Наука и инновации на самом высоком уровне провозглашаются в качестве важнейших потенциальных источников экономического роста в стране.

Однако сохраняются разногласия по поводу конкретных путей и инструментов решения накопившихся проблем, что зачастую приводит к отсутствию необходимой координации между различными федеральными ведомствами, необоснованному дублированию их усилий и, как следствие, снижению комплексности, последовательности и эффективности разрабатываемой и реализуемой политики.

Основополагающим, концептуальным документом, основанном на тщательном анализе текущей ситуации и определяющим основные направления научно-технической политики на среднесрочную перспективу, является разработанная в 2005;2006 гг.

Стратегия развития науки и инноваций в Российской Федерации на период до 2015 года.

В Стратегии выделена основная системная проблема российского сектора исследований и разработок, которая заключается в том, что «темпы развития и структура российского сектора исследований и разработок не в полной мере отвечают потребностям системы обеспечения национальной безопасности и растущему спросу со стороны ряда сегментов предпринимательского сектора на передовые технологии; при этом предлагаемые российским сектором исследований и разработок отдельные научные результаты мирового уровня не находят применения в российской экономике ввиду несбалансированности национальной инновационной системы, а также вследствие общей низкой восприимчивости к инновациям российского предпринимательского сектора».

Приведенная выше формулировка системной проблемы как нельзя лучше отражает взаимосвязь и взаимопроникновение научно-технической и промышленной политики. Соглашаясь с тем, что развитие отечественной фундаментальной науки является до определенной степени самоцелью, заделом на будущее, вкладом в интеллектуальный капитал нации, следует все же помнить о том, что в основной своей части наука, в особенности, прикладная, должна существовать не ради себя самой, а быть тесно увязанной с потребностями бизнеса, общества и государства и способствовать их удовлетворению. В связи с этим возникает проблема определения первоочередных, приоритетных потребностей бизнеса, общества, государства и, соответственно, приоритетных направлений научно-технологического развития.

В настоящее время существуют Приоритетные направления развития науки, техники и технологий и Перечень критических технологических Российской Федерации, корректируемые каждые четыре года и утверждаемые Президентом Российской Федерации. Однако утвержденная и отработанная методика их определения отсутствует. Рубвальтер Д. А. Российская наука: опыт реформирования и современность. М.: ЦИСН, 2009

Во многом это связано с более общей проблемой — с тем, что в стране отсутствует отработанная система определения национальных приоритетов с учетом интересов широких слоев населения, бизнеса, стратегических вызовов и долгосрочных интересов государства, результатов политических, военных, социально-экономических и научнотехнологических прогнозов. Именно прогнозы на долгосрочную перспективу, на среднесрочный и краткосрочный период в развитых странах являются базой для выявления стратегических и тактических приоритетов, целей и задач. В России комплексная система прогнозирования отсутствует, на различной организационнометодологической базе разрабатываются разрозненные, не увязанные между собой прогнозы, выполняемые по заказам различных федеральных ведомств. Вместе с тем, нельзя не отметить и позитивный сдвиг по данному вопросу, связанный с тем, что в 2006 году в Минобрнауки России начата работа по формированию долгосрочного научно-технологического прогноза Российской Федерации на период до 2025 года. Разработана Концепция долгосрочного научно-технологического прогноза. В качестве методологической основы формирования прогноза используется распространенная в ведущих зарубежных странах методология Форсайт. Основой целью прогноза является разработка сценариев долгосрочного научно-технического развития России, способных обеспечить высокую конкурентоспособность экономики и повышение уровня жизни населения. Долгосрочный прогноз научно-технологического развития должен стать одним из ключевых элементов системы управления научно-техническим развитием страны.

В развитых странах, в том числе, в США, разработка научно-технической политики опирается на тщательный анализ внутренней и международной обстановки, выявление потенциальных возможностей и угроз (как военных, так и не относящихся к военным — например, угроза энергетической зависимости от третьих стран), анализ сильных и слабых сторон экономики, оборонно-промышленного комплекса, социальной структуры общества, экологической обстановки и всех иных аспектов безопасности и устойчивого развития страны. На основе полученных результатов выделяются цели и приоритеты научно-технического развития и выбираются конкретные механизмы достижения целей и реализации приоритетов.

На наш взгляд, в определении приоритетов научно-технического развития непосредственное участие должны принимать представители науки и промышленности. На первом этапе должны быть организованы три потока предложений по формированию приоритетных направлений научно-технического развития.

Первый поток — от государственных органов исполнительной власти. При этом внутри каждого ведомства должен быть организован тщательный анализ перспективных потребностей ведомства в результатах НИОКР, необходимых для реализации возложенных на него функций, с учетом результатов прогнозирования.

Второй поток — от научных организаций: Российской академии наук и других государственных академий наук, Ассоциации государственных научных центров. Внутри научных организаций с учетом результатов научно-технологических прогнозов и имеющегося научно-технического задела, в результате всестороннего обсуждения, конкурса идей и концепций должны быть определены перспективные направления научных исследований и разработок.

Третий поток — от промышленности. На наш взгляд, учет предложений промышленности имеет смысл организовать с участием ассоциаций промышленных организаций, в частности таких как Российский союз промышленников и предпринимателей (крупный бизнес), Торгово-промышленная палата (малый и средний бизнес), ОПОРА России (малый бизнес). В то же время в ряде отраслей представляется целесообразным формирование отраслевых ассоциаций, включающих как промышленные организации, так и отраслевые научные организации (корпоративный сектор науки). Отраслевые ассоциации могли бы стать важным субъектом формирования научно-технической политики, согласованно представляя интересы конкретных отраслей, в особенности высокотехнологичных.

На втором этапе необходимы обработка и анализ поступивших предложений и окончательное определение приоритетных направлений научно-технического развития.

Зарубежная практика говорит о том, что окончательный выбор приоритетов научно-технического развития должен осуществляться специализированным координирующим органом при главе государства (правительства). В США, например, таким органом является Совет по науке при Президенте США.

Окончательное определение приоритетов научно-технического развития должно являться прерогативой именно Совета по науке, технологиям и образованию. Предложения, поступившие от государственных органов исполнительной власти, научного сообщества и промышленности должны быть рассмотрены в экспертных советах при Комиссии по научно-инновационной политике, включающих представителей федеральных органов исполнительной власти, науки и делового сообщества, в самой Комиссии и подготовлены к представлению на Совете. После всестороннего обсуждения представленных предложений на Совете по науке, технологиям и образованию должен быть сформирован перечень первоочередных потребностей государства в результатах НИОКР, приоритетных направлений развития науки, технологий и техники, критических технологий и важнейших долгосрочных научно-технических программ.

Под приоритетным направлением развития науки, технологий и техники в данном случае понимается междисциплинарное направление научных исследований и разработок, результаты которых, согласно оценкам экспертов, способны внести наибольший вклад в обеспечение безопасности и устойчивого развития страны, повышение конкурентоспособности национальной экономики. Под критическими технологиями понимаются технологические решения, имеющие ключевое значение для реализации приоритетных направлений развития науки, технологий и техники.

Для того, чтобы предложенная схема действительно работала, процесс выбора приоритетов научно-технического развития должен носить не линейный характер, а предусматривать механизмы обратной связи, процедуры согласования и коррекции поступающих предложений.

Очевидно, что реализация научно-технической политики является не менее сложной задачей, чем ее разработка. При этом первостепенную роль играют координация и согласованность усилий органов исполнительной власти, их постоянное взаимодействие с законодательной ветвью власти, наличие координирующего органа, наделенного соответствующими полномочиями, постоянный контроль и мониторинг эффективности реализации научно-технической политики. Немаловажную роль играет и создание адекватной нормативно-правовой базы — системы законов, подзаконных актов, ведомственных инструкций.

Однако на сегодняшний день в результате проведения административной реформы российская система управления наукой характеризуется распыленностью, множеством дублирующих усилия друг друга органов и фактическим отсутствием головного, координирующего, органа. В связи с переходом на новую бюджетную классификацию по видам экономической деятельности наука вообще перестала рассматриваться в качестве самостоятельной отрасли экономики или вида экономической деятельности.

Таким образом, несмотря на провозглашение науки и инноваций локомотивом экономического роста, статус науки в России не только не повысился, а фактически понизился. В связи с этим интересно рассмотреть место, отводимое науке и научно-технической политике в США — стране, являющейся мировым технологическим лидером.

Реализация научно-технической политики в США осуществляется посредством совокупности научно-технических программ. Каждая федеральная научно-техническая программа оформляется в виде закона, называемого законом-программой. Каждый закон-программа подробно определяет цели научно-технической программы; указывает мероприятия, подлежащие исполнению; устанавливает органы, ответственные за осуществление программы и наделяет их необходимыми полномочиями; решает вопросы межведомственной координации; определяет источники финансирования и порядок распределения средств. Все законы-программы, равно как и законы о функциях федеральных ведомств, подвергаются ежегодной корректировке.

Говоря о роли, которая в США отводится науке, нельзя не привести некоторые бросающиеся в глаза статистические данные. Так, из 977 целевых программ, предусмотренных в федеральном бюджете США на 2007 год, 127 программ являлись научно-техническими. Расходы на реализацию этих программ составили 13,7% программной части федерального бюджета США. При этом важно учитывать, что многие программы, не отнесенные по формальным признакам к научно-техническим, также предусматривают финансирование исследований и разработок, стимулирование исследовательской и инновационной активности в частном секторе, поддержку и развитие малого наукоемкого бизнеса. Так, например, по формальным признакам программы ATP и SBIR не относятся к научно-техническим.

Программа ATP (Advanced Technology Program) нацелена на стимулирование проведения высокорисковых исследований и разработок и коммерциализацию технологий в частном секторе экономики посредством использования механизмов государственно-частного партнерства (на основе долевого финансирования).

Программа SBIR (Small Business Innovation Research) нацелена на поддержку исследований и разработок, проводимых малым бизнесом, посредством предоставления грантов или заключения контрактов на конкурсной основе международной передачей технологий.

В России исторически сложилась иная ситуация, при которой разработка и реализация научно-технической политики является задачей специализированного органа исполнительной власти. В настоящее время таким органом является Минобрнауки России. Однако, как отмечалось выше, полномочия, которыми наделено министерство, не соответствуют масштабу возложенных на него задач. Эффективные механизмы перманентного взаимодействия федеральных ведомств в части реализации научно-технической политики также пока не выработаны. Научно-техническая политика и промышленная политика не взаимосвязаны, действия Минобрнауки России и Минпромэнерго России зачастую не согласовываются.

На наш взгляд, перечень функций и полномочий Минобрнауки России нуждается в определенной корректировке, направленной на повышение роли министерства в качестве координирующего органа, ответственного за разработку и реализацию научно-технической политики. После утверждения на Совете по науке, технологиям и образованию перечня важнейших долгосрочных научно-технических программ и ведомств, ответственных за их реализацию, должна начаться работа по разработке этих программ, причем эта работа должна осуществляться в условиях тесного взаимодействия с Минобрнауки России (если Минобрнауки России само не является ведомством, ответственным за разработку и реализацию программы) формированию сводных предложений по развитию науки и технологий, включая программную и непрограммную части. Рубвальтер Д. А. Российская наука: опыт реформирования и современность. М.: ЦИСН, 2009

Не менее актуальной проблемой является и проблема выбора эффективных механизмов реализации научно-технических программ и механизмов финансирования научных исследований и разработок, проблема оптимального выбора организаций, выполняющих НИОКР по государственным программам. Общеизвестно, что в развитых странах базовое финансирование научных организаций сокращено до разумного минимума и преобладают схемы тематически-ориентированного, проектного, конкурсного финансирования. Россия также осуществляет постепенный переход от базового финансирования к конкурсному, что вполне соответствует принятой бюджетной политике, разработке бюджетов, ориентированных на результат. Однако проблема выбора наилучших исполнителей НИОКР по государственным программам и адекватных схем финансирования не так проста, как может показаться на первый взгляд.

В ряде ведущих зарубежных стран существуют специфические, характерные только для отдельных стран механизмы бюджетного финансирования НИОКР, особенности применения общераспространенных механизмов также могут иметь свои особенности в каждой стране. Вместе с тем, можно сказать, что в большинстве развитых стран основными механизмами конкурсного финансирования научных исследований и разработок в рамках государственных научно-технических программ являются гранты и контракты. Рассмотрим соотношение этих механизмов и особенности их применения, например, в США.

В США выделяются три крупные категории исполнителей НИОКР по государственным программам: федеральные лаборатории, исследовательские центры, финансируемые из федерального бюджета, и внешние подрядчики. В соответствии с законодательством США федеральные лаборатории — это научно-технические мощности, принадлежащие, арендуемые или используемые иным образом федеральными ведомствами для проведения НИОКР, либо научно-технические мощности, принадлежащие государству и управляемые внешним подрядчиком по контракту для проведения НИОКР для нужд федеральных ведомств. Административно федеральные лаборатории являются подразделениями соответствующих ведомств, все их сотрудники имеют статус государственных служащих и их должности входят в штатное расписание ведомств.

Исследовательские центры, финансируемые из федерального бюджета (ИЦФФБ) в соответствии с законодательством США определяются как организации, выполняющие НИОКР и финансируемые полностью или преимущественно из средств федерального бюджета. ИЦФФБ создаются по распоряжению правительства на определенный срок (обычно от года от пяти лет) для реализации конкретных исследовательских проектов.

Внешними подрядчиками американского государства могут быть любые юридические или физические лица, являющиеся резидентами США.

О соотношении этих категорий исполнителей можно судить по официальным статистическим данным. По данным на 2005 год, федеральными лабораториями было освоено 23,3% средств, выделенных на НИОКР из федерального бюджета, ИЦФФБ — 7,6%, оставшуюся часть этой суммы, т. е. 69,1%, освоили внешние подрядчики государства.

Финансирование НИОКР, проводимых внешними подрядчиками, осуществляется на основе контрактных механизмов, выделения грантов и иных механизмов бюджетного финансирования или финансового (а также и нефинансового) участия государства в совместных исследовательских проектах.13 При этом доля НИОКР, заказываемых и оплачиваемых на основе контрактов, составляет 64,9% от стоимости НИОКР, проведение которых осуществляется внешними подрядчиками. Доля контрактов в общем объеме федерального бюджета на НИОКР в 2005 году достигла 44,8%.

Управление ИЦФФБ осуществляется внешними подрядчиками (университетами, коммерческими фирмами, частными бесприбыльными организациями). Выбор подрядчика осуществляется на конкурсной основе, с победителем конкурса курирующее ведомство заключает контракт, в котором подробно оговариваются права и обязанности сторон.

Управление федеральными лабораториями также все чаще передается внешним подрядчикам на основе контракта, заключенного по итогам конкурса. В настоящее время в США официально выделяются 2 категории федеральных лабораторий: GOGO (Government Owned — Government Operated), т. е. управляемые государством, и GOCO (Government Owned — Contractor Operated), т. е. управляемые внешним подрядчиком.

Все многообразие контрактных отношений государства и его внешних подрядчиков реализуется в развитых странах в рамках государственной контрактной системы. Наиболее совершенной государственной контрактной системой, существующей уже более века, является система, созданная в США и получившая название Федеральной контрактной системы. Понятие Федеральная контрактная система неразрывно связано с такими понятиями как государственное хозяйствование и государственный рынок.

2. Основные направления научно-технического развития в России

2.1 Порядок формирования государственной научно-технической политики

Согласно федеральному закону «О науке и государственной научно-технической политике» государственная научно-техническая политика формируется в следующем порядке:

1. Направления государственной научно-технической политики на среднесрочный и долгосрочный периоды определяются Президентом Российской Федерации на основе специального доклада Правительства Российской Федерации, формируемого с учетом предложений субъектов Российской Федерации.

2. Законодательный орган государственной власти Российской Федерации ежегодно в соответствии с посланием Президента Российской Федерации о положении в Российской Федерации и предложениями Правительства Российской Федерации определяет при утверждении федерального бюджета годовые объемы средств, выделяемых для выполнения федеральных научно-технических программ и проектов, объем финансирования научных организаций и размер средств, направляемых в федеральные фонды поддержки научно-технической деятельности, а также систему экономических льгот, стимулирующих эту деятельность.

3. Определение основных направлений государственной научно-технической политики, научно-техническое прогнозирование, выбор приоритетных направлений развития науки и техники, разработка рекомендаций и предложений о реализации научных и научно-технических программ и проектов, об использовании достижений науки и техники осуществляются в условиях гласности, с использованием различных форм общественных обсуждений, экспертиз и конкурсов. Государственная научно-техническая политика в отношении отраслей разрабатывается и реализуется соответствующими органами исполнительной власти с привлечением хозяйствующих субъектов и их объединений с учетом единой государственной научно-технической политики.

4. Государственная научно-техническая политика субъектов Российской Федерации формируется и проводится при взаимодействии органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Государственная научно-техническая политика на региональном уровне разрабатывается и реализуется органами государственной власти субъектов Российской Федерации с учетом единой государственной научно-технической политики и интересов регионов.

5. Органы государственной власти содействуют сохранению высокого уровня научно-технического потенциала организаций, выпускающих продукцию оборонного назначения, и других организаций в условиях конверсии, оказывают экономическую, организационную. социальную и иную поддержку их научным коллективам.

Федеральный орган исполнительной власти, ответственный за выполнение работ по федеральной научно-технической программе. осуществляет по отношению к организациям оборонных отраслей, работающим по указанной программе. функции государственного заказчика и обеспечивает необходимые меры по их государственной поддержке. Перспективные направления НТП в растениеводстве.// Сборник научных докладов международной научно-практической конференции «Земледельческая механика в растениеводстве». / сост. Баутин В. М. Том 1. М.: ВИМ, 2011.

В России в системе управления наукой существуют два консультативных органа — Совет при Президенте Российской Федерации по науке, технологиям и образованию и Межведомственная комиссия по научно-инновационной политике.

Совет является консультативным органом при Президенте Российской Федерации, технологий и образования, обеспечения его взаимодействия с научными организациями и образовательными учреждениями, деятелями науки и образования, выработки предложений Президенту Российской Федерации по актуальным вопросам государственной научно-технической инновационной политики, государственной политики в области образования.

Комиссия является координационным органом, обеспечивающим взаимодействие заинтересованных органов исполнительной власти в целях выработки и реализации государственной политики в сфере научной, научно-технической и инновационной деятельности, развития федеральных центров науки и высоких технологий, государственных научных центров и наукоградов.