Проблемы муниципальных образований

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

1.1 Понятие, типы и принципы формирования муниципального образования

1.2 Нормативно-правовая законодательная база муниципального образования ГЛАВА 2. ОСНОВНЫЕ НЕДОСТАТКИ ПЛАНОВЫХ И ПРОГНОЗНЫХ ДОКУМЕНТОВ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

2.1 Недостатки документов муниципальных образований

2.2 Формирование комплексных программ социально-экономического развития в муниципальных образованиях ГЛАВА 3. ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ НА ПРИМЕРЕ СЕЛЬСКОГО ПОСЕЛЕНИЯ «ИНГОДИНСКОЕ»

3.1 Характеристика сельского поселения «Ингодинское»

3.2 Основные проблемы и методы решения проблем реализации функции стратегического планирования в администрации ЗАКЛЮЧЕНИЕ СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМЫХ ИСТОЧНИКОВ ПРИЛОЖЕНИЯ

ВВЕДЕНИЕ

Новая редакция Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (от 3 мая 2011 г. N 88-ФЗ) содержит требования к формированию территорий муниципальных образований и определению структур органов местного самоуправления, существенно отличающиеся от соответствующих положений прежней редакции названного Закона. Если ранее субъекты Российской Федерации имели возможность устанавливать территории муниципальных образований практически без каких-либо ограничений, разделять или не разделять вопросы местного значения, доходные источники местных бюджетов, объекты собственности между муниципальными образованиями по собственному усмотрению, то в новой ситуации устанавливаются обязательность наличия нескольких категорий муниципальных образований (городские и сельские поселения, муниципальные районы, городские округа); вопросы местного значения, относящиеся к компетенции каждой из категорий муниципальных образований; требования к формированию территорий муниципальных образований; принципы и механизмы определения структур органов местного самоуправления и разделения компетенции между ними.

Категория «муниципальное образование» актуально для исследования, потому что является ключевым в изучении местного самоуправления. Оно содержит в себе все элементы местного самоуправления, являясь основой его функционирования.

Обзор существующих по данной проблеме разработок и публикаций показывает, что состояние научной разработанности проблемы управления и развития муниципальных образований не в полной мере отвечает реальным практическим потребностям. Среди ученых, занимающихся проблемой управления и развития муниципальных образований, можно назвать таких авторов, как А. И. Гаврилов, Л. А. Велихов, Н. Е. Жигалова, В. Б. Зотов, В. Н. Парахина и др.

Цель исследования: изучить современные проблемы муниципальных образований и пути их решения.

Объектом исследования является: сельское поселение «Ингодинское».

Задачи работы:

- раскрыть понятие, типы и принципы формирования территории муниципального образования;

— рассмотреть нормативно-правовую законодательную базу муниципального образования;

— изучить основные недостатки плановых и прогнозных документов муниципальных образований;

— рассмотреть формирование комплексных программ социально — экономического развития в муниципальных образованиях;

- выявить основные проблемы и методы решения проблем реализации функции стратегического планирования в администрации сельского поселения «Ингодинское».

Методологической и теоретической основой исследования явились труды отечественных ученых по вопросам муниципального управления.

Информационной базой исследования явились монографии, статьи отечественных и зарубежных экономистов, материалы периодических изданий и глобальной сети Интернет, а также программные, прогнозные и отчетные материалы администрации сельского поселения «Ингодинское».

При проведении исследования применялись: диалектические и формально-логические методы; анализ и синтез, индукция и дедукция; системный и структурно-функциональный подходы.

Поставленные цель и задачи обусловили структуру и логику работы, включающей в себя введение, три главы, заключение, список использованных источников и приложения.

Во введении раскрыты актуальность исследуемой темы, определены объект, предмет, цель и задачи исследования, а также информационная база и методы исследования.

В первой главе выпускной квалификационной работы рассмотрено понятие муниципального образования, его типы и принципы формирования. В главе также рассматривается нормативно-правовая законодательная база муниципального образования.

Во второй главе работы проведен анализ плановых и прогнозных документов муниципальных образований Сибирского федерального округа. В результате анализа определены основные недостатки стратегических документов и программ социально-экономического развития муниципальных образований, а также рассмотрены вопросы формирования комплексных программ социально-экономического развития в муниципальных образованиях.

В третьей главе выпускной квалификационной работы проведено исследование проблем, имеющихся в настоящий момент в Читинском районе и в Ингодинском сельском поселении, при этом обозначены методы решения проблем реализации функции стратегического планирования в данном муниципальном образовании.

В заключении представлены выводы по всему содержанию выпускной квалификационной работы.

Список используемых источников

содержит 40 источников, включающих нормативные документы, учебную, специальную литературу, а также материалы периодической печати и электронные источники информации.

В приложении представлены нормативно-правовые документы и отчетные материалы сельского поселения «Ингодинское».

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

1.1 Понятие, типы и принципы формирования территории муниципального образования

Муниципальное образование (МО) — населенная территория, в границах которой местное самоуправление осуществляется непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения.

К видам муниципальных образований относятся:

1. городское поселение

2. сельское поселение

3. муниципальный район

4. городской округ

5. внутригородской район города федерального значения.

Городское поселение — это город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления [11, C.98].

Сельское поселение — это один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Муниципальный район — это несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения меж поселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Городской округ — это городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут выполнять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации [11, C.101].

Внутригородская территория города федерального значения — это часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Обязательными признаками любых муниципальных образований являются следующие:

— наличие единой населенной территории, в пределах которой осуществляется местное самоуправление;

— устав муниципального образования;

— обособленная муниципальная собственность;

— местный бюджет;

— органы местного самоуправления [23, C.112].

Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями Федерального закона. При создании муниципальных образований учитывается история складывания местного сообщества, величина его территории, тип поселений и их число, численность населения соответствующих поселений, наличие транспортной, иной инфраструктуры, пешеходная, транспортная доступность до административного центра и др.

Особенности территорий МО:

1. Территорию городского или сельского поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения. В состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения.

2. В границах городского поселения могут находиться один город или один поселок с прилегающей территорией, а также сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями.

Указанный критерий вызывает сложность при определении территорий муниципальных образований крупных городов, традиционно включающих в свой состав поселки.

3. Размеры территории поселения устанавливаются с учетом численности его населения.

4. Границы поселения не могут пересекаться границами населенного пункта.

5. Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта Федерации при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ, а также при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ [23, C.131].

Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Федерации в соответствии с требованиями федерального законодательства.

Изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Закон субъекта Российской Федерации об изменении границ муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума [16, C.213].

Границы муниципальных образований устанавливаются и изменяются в соответствии со следующими требованиями:

1) территория субъекта Российской Федерации разграничивается между поселениями. Территории с низкой плотностью сельского населения могут не включаться в состав территорий поселений;

2) территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов;

3) территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения;

4) в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения;

5) в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями);

6) в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения — более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения — менее 3000 человек каждый);

7) административным центром муниципального района может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района;

8) границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района — с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав.

9) территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения;

10) территория поселения не может входить в состав территории другого поселения;

11) территория городского округа не входит в состав территории муниципального района;

12) границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения меж поселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

13) территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района [8, C.43].

Законы должны обязательно предусматривать мнение населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление.

Процесс изменения границ МО:

1) выдвижение инициативы

2) выявление местного населения (референдум)

3) принятие закона субъекта РФ об изменении границ МО

4) внесение изменений в устав МО (регистрирует Министерство юстиции).

Изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных населенных пунктов, выраженного путем голосования, предусмотренного ФЗ № 131, либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений [20, C.23].

Уменьшение численности населения сельских населенных пунктов менее чем на 50% относительно минимальной численности населения, после установления законами субъектов границ поселений в соответствии с требованиями Федерального закона не является достаточным основанием для инициирования органами местного самоуправления, органами государственной власти субъектов, федеральными органами государственной власти процедуры изменения границ поселений.

Преобразование муниципальных образований — это объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением либо лишением его статуса городского округа. Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов.

С инициативой по преобразованию муниципального образования могут выступать население, органы местного самоуправления, органы государственной власти субъектов, федеральные органы государственной власти. Инициатива населения о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти [23, C.145].

Таким образом, муниципальное образование в РФ — это городское, сельское поселение, объединенное общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная федеральным законом, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

1.2 Нормативно правовая законодательная база муниципального образования

Эффективное функционирование системы местного самоуправления во многом определяется уровнем развития его правовой основы. В соответствии с принципами правового государства самостоятельная деятельность населения по эффективному решению вопросов местного значения возможна только при правовой регламентации общественных отношений, возникающих в процессе осуществления местного самоуправления [8, C.76].

Местное самоуправление в Российской Федерации функционирует на основе целой системы нормативно-правовых актов, разработанных на федеральном уровне субъектов федерации и на местном уровне (рис. 1).

Рис. 1. Система нормативно-правовых актов, в соответствии с которой осуществляется местное самоуправление

Высшей юридической силой в отношении всех законодательных актов обладают конституционные нормы.

Законодательное регулирование местного самоуправления осуществляется не только исключительно нормативно-правовыми актами муниципального права, но и посредством широкого круга федеральных законов, в той или иной степени затрагивающих деятельность муниципальных образований. Например:

— Гражданский кодекс Российской Федерации содержит статьи о признании муниципальных образований и выступающих от их лица органов местного самоуправления равноправными участниками гражданских правоотношений;

— Земельный кодекс Российской Федерации определяет механизм формирования муниципальной собственности на землю, права органов местного самоуправления на земли своей территории, порядок землепользования в городах и других поселениях;

— Бюджетное и налоговое законодательство регламентирует права органов местного самоуправления по бюджетно-финансовым вопросам, порядок разработки и утверждения минимальных государственных социальных стандартов и нормативов бюджетной обеспеченности;

— Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав» является основой для муниципального избирательного права и т. д.

Если на федеральном уровне закрепляются исходные начала, общие принципы правового регулирования, выделяются основы, гарантируются права местного самоуправления, то конкретные организационно-правовые формы, содержание и механизм функционирования местного самоуправления определяются на уровне субъекта Федерации (т.е. самостоятельно субъектом Российской Федерации) с учетом национальных, исторических, региональных и других особенностей [18, C.54].

В каждом субъекте Российской Федерации на основании Федерального закона должен быть принят закон о местном самоуправлении на своей территории, а также пакет других законов по вопросам местного самоуправления, вытекающих из федерального законодательства.

Для конкретного муниципального образования региональные законы не менее важны, чем федеральные, ибо практически местная власть взаимодействует с органами Государственного управления субъекта Российской Федерации.

Однако, несмотря на общую правовую основу организации местного самоуправления в России, законодательная практика субъектов Федерации пошла различными путями. Сравнительный анализ правовых основ местного самоуправления на уровне субъектов Федерации показывает, что многие из них по-разному трактуют и развивают многие аспекты местного самоуправления. Причина, видимо, в том, что руководители многих субъектов Российской Федерации не могут смириться с конституционными правами, полученными местным самоуправлением, особенно в финансово-экономических вопросах, поэтому формирование реального местного самоуправления воспринимается многими из них как покушение на их власть. Свое неприятие ряда положений Федерального закона некоторые субъекты Российской Федерации «реализовали» в региональных законах о местном самоуправлении, допустив серьезные ущемления прав местного самоуправления [32, C.215].

В связи с этим, самостоятельную важность имеют п. 3 и п. 4 статьи 7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В п. 3. закреплена приоритетность Закона по от ношению к другим федеральным законам. В случае противоречия норм муниципального права, содержащихся в других федеральных законах, данному Закону, применяются положения данного Закона.

Пункт 4 содержит указания о том, что положения Закона в равной мере распространяются на все субъекты Российской Федерации независимо от их статуса. Это положение имеет значение для республик, в законодательстве которых наблюдаются наибольшие отклонения от норм Федерального Закона, ограничивающие права местного самоуправления.

Свидетельством этого являются разнородность нормативных правовых актов, сосредоточенность основных полномочий у глав администраций и аппаратов администраций, существование муниципальной собственности в лучшем случае на уровне районов, жесткий контроль вышестоящей властью доходной части местных бюджетов и т. д.

Неслучайно, в качестве одной из основных задач Федеральной Программы поддержки развития муниципальных образований, создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15.12.99 № 1394, называется «совершенствование нормативной правовой базы местного самоуправления как на федеральном, так и на региональном уровнях, создание необходимых предпосылок для формирования на этой основе собственной нормативной правовой базы муниципальных образований». Для решения этой задачи предполагается проведение анализа федеральных законов субъектов Российской Федерации и муниципальных нормативных правовых актов и внесение предложений по их совершенствованию, разработка проектов федеральных нормативных правовых актов, модельных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Важным уровнем муниципально-правового регулирования является местное нормотворчество, в котором особая роль принадлежит уставам муниципальных образований. Устав муниципального образования можно назвать основным законом жизни городских и сельских поселений. Он определяет систему местного самоуправления, структуру его органов с учетом интересов и сложившихся традиций местного населения [20, C.88].

Основное содержание устава муниципального образования, порядок его разработки и регистрации, раскрывается в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Согласно Федеральному закону, в уставе муниципального образования отражаются следующие положения:

— наименование, состав, границы территории муниципального образования, наличие собственной символики (герба, эмблемы и пр.);

— вопросы местного значения, относящихся к ведению муниципального образования;

— формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения;

— структура органов местного самоуправления, порядок их формирования, полномочия выборных и других органов самоуправления и должностных лиц, срок их полномочий;

— виды, порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых актов органов местного самоуправления;

— основания и виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

— условия и порядок организации муниципальной службы;

— экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;

— вопросы организации местного самоуправления, обусловленные компактным проживанием на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества с учетом исторических и иных местных традиций.

Разработка устава производится муниципальным образованием самостоятельно. Устав муниципального образования должен приниматься представительным органом местного самоуправления или населением на местном референдуме, собрании (сходе) граждан. Устав муниципального образования является основой разработки других местных нормативно-правовых актов, наименование и виды которых, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъектов Российской Федерации (ст. 19 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Правовые акты местного самоуправления подразделяются на нормативные и ненормативные.

Нормативные акты содержат общие правила поведения (нормы права). С их помощью регулируются муниципальные отношения, устанавливаются нормы муниципального права на местном уровне. К числу таких актов можно отнести:

— положения о местных референдумах и местных выборах;

— положение об организации территориального общественного самоуправления на территории муниципального образования;

— положение о порядке управления собственностью муниципального образования;

— положение о муниципальном заказе;

— положение о муниципальной службе и др. [23, C.90]

Устав муниципального образования — необходимый элемент правовой основы местного самоуправления. Каждое муниципальное образование действует на основе устава — базового документа в системе муниципальных правовых актов. Устав муниципального образования выполняет учредительную, системообразующую, юридическую функции.

Устав муниципального образования, как и конституция для государства, является по своей сути учредительным актом, придающим правовой статусобразующий характер отношениям, фактически сложившимся или складывающимся в муниципальном образовании в связи с решением местным сообществом вопросов местного значения. Устав — муниципальный правовой акт, в котором закрепляется правовой статус муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации. И федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации.

Устав муниципального образования выступает в качестве системообразующего документа. Подобно конституционному акту, устав муниципального образования имеет универсальный, всеохватывающий характер правового регулирования, затрагивающий все стороны жизнедеятельности муниципального образования и местного сообщества. Уставом определяются наименование муниципального образования, перечень вопросов местного значения и формы, порядок и гарантии участия населения в их решении, структура, порядок формирования и полномочия органов местного самоуправления, виды и порядок принятия, официального опубликования (обнародования), вступления в силу муниципальных правовых актов и иные вопросы. Безусловно, устав муниципального образования не может всеобъемлюще и исчерпывающе, подробно и детально регламентировать вопросы местного значения, но он является основой для муниципального правового регулирования и построения системы муниципальных правовых актов [13, C.210].

Заканчивая первую главу исследования, можно сделать следующие выводы.

Муниципальное образование — это городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, в пределах которой осуществляется местное самоуправление. В наибольшей степени понятие «муниципальное образование» призвано отражать основной интерес гражданина в самоуправлении — его связь с землей, с местом его проживания. К видам муниципального образования, в зависимости от соответствующей территории, относятся: сельское поселение, городское поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория города федерального значения. Статус муниципального образования определяется в его уставе — нормативном правовом акте, в котором в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъекта РФ закрепляются основные положения организации местного самоуправления в муниципальном образовании.

ГЛАВА 2. ОСНОВНЫЕ НЕДОСТАТКИ ПЛАНОВЫХ И ПРОГНОЗНЫХ ДОКУМЕНТОВ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

2.1 Недостатки документов муниципальных образований

Аппарат полномочного представителя Президента Российской Федерации в Сибирском федеральном округе и Межрегиональная ассоциация экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации «Сибирское соглашение» провели анализ основных плановых и прогнозных документов муниципальных образований Сибирского федерального округа.

На 1 мая 2011 года в Сибирский федеральный округ входит 12 субъектов РФ, в том числе:

— 4 республики (Алтай, Бурятия, Тыва, Хакасия);

— 3 края (Алтайский, Забайкальский, Красноярский);

— 5 областей (Иркутская, Кемеровская, Новосибирская, Омская, Томская).

С 1 января 2007 года Таймырский (Долгано Ненецкий) автономный округ и Эвенкийский автономный округ входят в состав объединенного Красноярского края. С 1 января 2008 года Усть-Ордынский Бурятский автономный округ входит в состав объединенной Иркутской области. С 1 марта 2008 года в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа образован Забайкальский край.

В Сибирском федеральном округе всего 4188 муниципальных образований, из них:

— муниципальных районов — 320,

— городских округов — 77,

— городских поселений — 262,

— сельских поселений — 3529.

В ходе работы из общего числа муниципальных образований были проанализированы плановые и прогнозные документы в 82 муниципальных образованиях, в том числе в 28 городских округах (11 из них — столицы субъектов Российской Федерации), 43 муниципальных районах, 8 городских и 3 сельских поселениях, расположенных в 12 регионах Сибири.

В выбранных для анализа муниципальных образованиях сосредоточено около 86% производственного потенциала и проживает более двух третей населения Сибирского федерального округа.

Анализируемые планы и программы социально-экономического развития и иные плановые (прогнозные) документы муниципальных образований в условиях отсутствия государственной плановой политики, информационной недостаточности и отсутствия в стране системы подготовки и переподготовки плановых работников, несомненно, являются позитивным шагом в формировании, становлении и развитии системы местного самоуправления. Нет никакого сомнения в том, что они могут послужить хорошей платформой, а в ряде случаев и первым шагом для перехода к научно обоснованной системе комплексного территориального планирования.

Всего к анализу были приняты документы муниципальных образований из двенадцати субъектов Российской Федерации, находящихся на территории Сибирского федерального округа.

Группировка муниципальных образований по субъектам Российской Федерации выглядит следующим образом:

— Республика Алтай — 3 муниципальных образования;

— Республика Хакасия — 7 муниципальных образований;

— Республика Бурятия — 6 муниципальных образований;

— Алтайский край — 6 муниципальных образований;

— Красноярский край — 5 муниципальных образований;

— Забайкальский край — 13 муниципальных образований;

— Иркутская область — 7 муниципальных образований;

— Кемеровская область — 10 муниципальных образований;

— Новосибирская область — 8 муниципальных образований;

— Омская область — 7 муниципальных образований;

— Томская область — 10 муниципальных образований.

Анализ плановых и прогнозных документов муниципальных образований, находящихся на территории одних и тех же субъектов Российской Федерации, в основном также подтверждает отсутствие и здесь сколько-нибудь совпадающих подходов к их формированию, как по типам плановых документов, так и по срокам их утверждения и срокам действия.

Содержательный анализ плановых и прогнозных документов проводился, во-первых, на основе сравнения соответствия их содержания наименованиям документов и, во-вторых, на основе сравнения соответствия содержания документов некоторому набору признаков, которым должен удовлетворять любой плановый и прогнозный документ муниципального образования.

Помимо стратегических целей в любом муниципальном образовании имеются долговременные, среднесрочные и текущие цели и задачи, решение которых закреплено за ним действующим законодательством. Решение этих задач должно быть реализовано за счет собственных и привлекаемых ресурсов муниципального образования. Очевидно, что формы, методы и механизмы формирования данных ресурсов, алгоритм их распределения по задачам и структурам, их реализующим в долгосрочной, среднесрочной и текущей перспективе, должны быть спланированы. Отсюда возникает необходимость формирования долгосрочных, среднесрочных и годовых планов.

Необходимо помнить, что стратегический выбор, не подкрепленный реальными ресурсами или ущемляющий текущие интересы местного сообщества без его на то согласия, не может быть принят к планированию.

Основными недостатками анализируемых стратегических документов являются:

— отсутствие четкого позиционирования муниципального образования во внешней среде (субъекте Российской Федерации, Российской Федерации), а муниципального хозяйства — в секторах рынка;

— отсутствие анализа основных движущих сил развития любой экономической и социальной системы — внутренних и внешних противоречий развития муниципального образования как сложной пространственной социально-экономической системы;

— отсутствие или слабость конкурентного анализа;

— преобладание проблемного подхода в анализе;

— отсутствие обоснования стратегических приоритетов;

— отсутствие реальных механизмов реализации стратегического выбора;

— разнобой в методических подходах к формированию и реализации стратегических, тактических и текущих разделов документов;

— отсутствие участия местного бизнес — сообщества и гражданского сообщества на стадиях разработки и реализации стратегии и др.

Основными недостатками программ социально-экономического развития муниципальных образований являются:

— отсутствие детальной оценки потенциальных возможностей муниципального образования, которые могут быть реально привлечены для реализации плановых решений;

— отсутствие детальной проработки вариантов развития секторов экономики и социальной сферы муниципальных образований, критичных для их выживания и развития, при различных уровнях и объемах финансирования;

— отсутствие четкого разграничения в пространстве и времени плановых задач, реализуемых в рамках текущего бюджетного финансирования, задач, реализуемых в рамках социального партнерства бизнеса, населения и власти, задач, реализуемых в рамках текущего функционирования и ФЦП государством, задач, реализуемых населением в ходе его повседневной жизни и задач, реализуемых бизнесом в рамках его текущей и перспективной деятельности;

— дискретность планирования и отсутствие механизмов инкорпорации муниципальных программ в программы вышестоящего уровня;

— отсутствие анализа действующей системы управления муниципальным хозяйством, а также плана действий по ее оптимизации на каждом этапе реализации программы;

— преобладание прогнозных оценок развития муниципального хозяйства над процессом реального планирования [32, C.19].

Анализ содержания плановых и прогнозных документов муниципальных образований выявляет еще одну проблему, общую для большинства документов — низкую культуру их оформления. В этом плане исключения составляют лишь документы, изданные типографским способом.

Характерными недостатками в этом плане является отсутствие на титульном листе наименования субъекта Российской Федерации, на территории которого находится муниципальное образование, отсутствие содержания программы, паспорта, введения, заключения, каких-либо ссылок на срок вступления документа в силу, условий его официального опубликования и т. д.

Наряду с низкой культурой оформления документов, которые должны являться базовыми в работе органов местного самоуправления, бизнеса и всего местного сообщества в целом, анализ выявляет и низкое качество процесса формирования плановых (прогнозных) документов муниципальных образований Сибирского федерального округа.

Основные причины большинства недостатков анализа плановых и прогнозных документов муниципальных образований, можно назвать всего три:

Первая из них, в отличие от названных в результате опроса, носит, чисто психологический характер: специалисты местного самоуправления не преодолели в себе психологический барьер, связанный с недавним отрицанием необходимости территориального планирования. Именно поэтому ряд муниципальных образований ограничился формированием годовых планов и прогнозов или формальным составлением программ в виде набора таблиц показателей.

Вторая причина — слабая профессиональная подготовка аппарата органов местного самоуправления, отсутствие готовности работников органов местного самоуправления к плановой реализации вопросов местного значения в условиях социального партнерства с бизнесом и гражданским сообществом. На это зачастую накладывается отсутствие социальной ответственности бизнеса и не преодоленный пока (особенно в сельской местности) «экономический инфантилизм» населения.

Третья причина — недостаточное методологическое обеспечение плановых и прогнозных работ на уровне муниципальных образований со стороны субъектов Российской Федерации и органов федеральной власти. Это наглядно видно из анализа качества методологии и качества процесса формирования плановых и прогнозных документов [30, C.3].

В то же время очевидно, что основной причиной большинства недостатков, присущих настоящему периоду территориального планирования и управления муниципальных образований, наряду с отсутствием методического обеспечения этого важнейшего участка работ, является острый дефицит подготовленных кадров. Поэтому о реализации принципа профессионализма в настоящий период, пока говорить не приходится.

Виды и глубина выявленных слабостей и недостатков в планировании и прогнозировании социально-экономического развития муниципальных образований Сибирского федерального округа позволяют говорить об их общесистемном характере. Поэтому для их устранения необходимо реорганизовывать всю систему планирования и прогнозирования в Российской Федерации.

В качестве приоритетных направлений реорганизации данной системы в части, касающейся планирования и прогнозирования, в Сибирском федеральном округе выбраны следующие:

— создание в каждом субъекте Российской Федерации постоянно действующей методической базы и учебно-консультационного пункта по проблемам планирования и управления муниципальными образованиями;

— организация подготовки и переподготовки кадров специалистов местного самоуправления;

— создание и доведение до каждого муниципального образования сборника модельных правовых актов, обеспечивающих единые организационные, правовые, методологические и методические подходы к планированию и управлению социально-экономическим развитием муниципальных образований;

— разработка программного обеспечения по формированию финансовых, материальных и трудовых балансов муниципальных образований;

— формирование региональных и межрегиональных информационных банков данных, обеспечивающих сравнительный анализ социально-экономического развития муниципальных образований как на этапе формирования планов и прогнозов, так и на этапе их реализации;

— организационно-финансовая поддержка плановых работ в муниципальных образованиях;

— разработка и доведение до каждого муниципального образования единых методических рекомендаций по формированию комплексных программ социально-экономического развития муниципальных районов, городских округов, городских и сельских поселений [27, C.119−120].

Итак, в данном параграфе выпускной квалификационной работы был проведен анализ плановых и прогнозных документов муниципальных образований Сибирского федерального округа. В результате анализа были определены основные недостатки стратегических документов и программ социально-экономического развития муниципальных образований. Также были обозначены причины большинства недостатков анализируемых плановых и прогнозных документов муниципальных образований.

2.2 Формирование комплексных программ социально-экономического развития в муниципальных образованиях

2008 год стал для многих руководителей и специалистов территориального управления годом осознания необходимости активной работы в направлении решения проблемы восстановления управляемости процессов социально-экономического развития субъектов Федерации и муниципальных образований. Этот вопрос активно обсуждался на совместном заседании Совета Сибирского федерального округа и Совета межрегиональной ассоциации «Сибирское соглашение» (пп. 4 В п. 1 решения от 21 января 2008 года № 21), на совместном заседании Совета при полномочном представителе и Высшего экономического совета Сибирского федерального округа (пп. 6 п. 2 решения от 16 ноября 2008 года № 1).

Основные подходы к комплексному территориальному планированию были рассмотрены, обсуждены и коллегиально приняты решением Совета при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Сибирском федеральном округе, прошедшем 29 марта 2009 года в г. Иркутске. На этом заседании были также коллегиально определены типы, сроки действия, формы утверждения и согласования плановых (программных) и прогнозных документов муниципальных образований Сибирского федерального округа.

Так, на уровне муниципального района (городского округа) принято целесообразным и предложено органам местного самоуправления сформировать:

1. Концепцию развития муниципального района (на 10 — 15 лет);

2. Приоритетные направления развития поселений (на 10 — 15 лет);

3. Комплексную программу социально-экономического развития муниципального образования, включающую:

— долгосрочный план (на 10 лет);

— среднесрочный план (на 5 лет);

— годовые планы;

— муниципальные целевые программы;

— инвестиционные бизнес-проекты.

Указанные плановые документы рекомендовано утверждать постановлениями органов представительной власти муниципального района после согласования в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

На уровне городских и сельских поселений органам местного самоуправления рекомендовано сформировать и после согласования в органах исполнительной власти муниципального района утвердить постановлением Совета депутатов или решением сходов граждан:

1. Среднесрочную программу социально-экономического развития поселения (на 4 — 5 лет), определяющую приоритеты развития и точки экономического роста в каждом поселении;

2. Годовые планы.

В связи с отсутствием в предыдущие годы полноценной практики планирования развития муниципалитетов, сложностью самого процесса планирования, связанной в первую очередь с отсутствием достаточно подготовленных квалифицированных специалистов в органах местного самоуправления, было решено на первом этапе определить так называемые «пилотные» муниципальные образования, в которых будет осуществлена апробация предлагаемой методики планирования.

Субъекты Федерации округа осуществляли выбор «пилотных» муниципалитетов самостоятельно, исходя из местных особенностей (отдаленность от областного (краевого, республиканского) центра, уровень квалификации руководителей и специалистов органов местного самоуправления и др.), а также ранее наработанной практики территориального планирования.

Перечень муниципальных образований субъектов Федерации округа, в которых осуществляется «пилотный» проект по формированию программных документов, был утвержден на упомянутом выше Совете при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Сибирском федеральном округе от 29 марта 2009 года.

В 15 субъектах Федерации округа выбрали по одному муниципальному району, в Забайкальском крае — 2 муниципальных района. Кроме того, в ходе визитов полномочного представителя А. В. Квашнина в субъекты Федерации округа, было предложено расширить список и включить в качестве «пилотных» дополнительно еще несколько муниципалитетов (5 муниципальных районов и 1 сельское поселение).

Решением Совета при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Сибирском федеральном округе (протокол от 29 марта 2009 года) органам государственной власти, органам местного самоуправления выбранных муниципальных образований было рекомендовано до 1 июля 2009 года подготовить проекты комплексных программ социально-экономического развития муниципальных районов, а также проекты среднесрочных программ развития поселений, входящих в состав «пилотных» муниципалитетов.

Точкой «отсчета» — началом действия программ — было решено принять 2008 год.

Необходимо отметить, что руководителями и специалистами органов государственной власти субъектов Федерации округа, органов местного самоуправления в кратчайшие сроки проведена значительная работа. В каждом субъекте Российской Федерации округа были определены лица, ответственные от администрации субъекта за реализацию «пилотного» проекта. То же самое было сделано и на муниципальном уровне.

Как уже было сказано выше, в качестве основного планово-прогнозного документа муниципального образования было решено принять комплексную программу социально-экономического развития муниципального образования. В общем виде принципиальная схема формирования комплексной программы социально-экономического развития муниципального образования приведена на рисунке 2.

Рис. 2. Принципиальная схема формирования комплексной программы социально-экономического развития муниципального образования

В ходе изучения материала следует исходить из ряда положений, которые должны облегчить как правильное понимание основных положений, изложенных в ней, так и их применение на практике.

Первое. Планово-прогнозные документы муниципальных образований разного уровня могут и должны отличаться друг от друга поставленными в них целями, путями и методами их достижения, а значит, содержанием разделов комплексных программ, количеством индикаторов и расчетных показателей и т. д. Однако базовые принципы, лежащие в основе разработки разделов комплексной программы, формирования систем индикаторов и расчета показателей должны соблюдаться как для поселения с численностью населения в 300 человек, так и для городского округа с населением более 1 млн. человек.

Второе. Двухуровневая система местного самоуправления (городской округ, муниципальный район и городские, сельские поселения) предопределяет два типа комплексных программ. Для первого уровня муниципальных образований (городской округ, муниципальный район) комплексная программа включает в себя концепцию, стратегический (при необходимости), долгосрочный, среднесрочный, текущий планы, а для муниципальных районов — и приоритетные направления развития входящих в них поселений.

Для второго уровня (поселений), так как задачи формирования приоритетов развития поселения на долгосрочный период решаются ими в рамках единой концепции социально-экономического развития совместно с муниципальными районами, комплексная программа может не содержать раздела долгосрочного планирования. Однако это не означает, что долгосрочное планирование не присутствует в качестве составного элемента территориального планирования для этого уровня муниципальных образований. Просто в силу объективной необходимости индикаторы и показатели долгосрочных планов поселений более целесообразно формировать на уровне комплексных программ муниципальных районов. При этом соблюдение принципов территориального планирования требует непосредственного участия местного самоуправления поселений в разработке и утверждении этих разделов программ.

Третье. Методика построения комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образований должна предполагать формирование конечного документа не по методу построения «башни», когда на массивное основание (долгосрочный план) надстраиваются следующие конструкции (среднесрочный и текущий планы) в виде отдельных документов. Все это сделало бы документ громоздким и неудобным для практической реализации [33, C.43−44].

Более практичным является метод «матрешки», когда, например, локальные и промежуточные цели подаются как цели, обеспечивающие реализацию стратегических целей. Индикаторы плановых разделов сводятся в одну или несколько таблиц, а планы мероприятий по выполнению долгосрочных целей включают в себя план первоочередных шагов, обеспечивающих одновременно и реализацию текущего (годового) плана и т. д.

Всю работу по формированию комплексной программы социально-экономического развития муниципального образования предполагает выполнение трех последовательно реализуемых этапа: организационно-подготовительный, прогнозно-аналитический и, собственно, этап планирования.

Прогнозно-аналитический этап формирования комплексной программы социально-экономического развития муниципального образования предполагает следующую последовательность работ:

1. Формирование и анализ информационной базы муниципальных образований;

2. Разработка концепции устойчивого развития муниципальных образований;

3. Разработка стратегического плана социально-экономического развития муниципального образования [14, C.256].

Разработка стратегического плана в качестве отдельного раздела комплексной программы социально-экономического развития муниципальных образований актуальна лишь для крупных городских округов.