Осуществление бюджетного процесса в Российской Федерации

Объектом исследования и автоматизации в рамках данной работы является Служба Федерального Казначейства при Министерстве Финансов РФ. В настоящем разделе определяется состав деятельности ФК РФ, а также роль этой организации в бюджетной системе государства.

Общие принципы организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, а также основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений устанавливает Бюджетный Кодекс.

Согласно Бюджетному Кодексу имеют место следующие определения:

• — бюджет — форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления;
• — бюджетная система Российской Федерации — основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов;
• — бюджетный процесс — регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением.

Бюджетный процесс целиком пронизывает деятельность всего народного хозяйства. Так коммерческие предприятия выплачивают налоги и пошлины в бюджеты различных уровней. Эти средства идут на обеспечение функций государства. Можно говорить, что результатом исполнения функций государства является набор общественных благ. Общественные блага потребляются гражданами, которые, в свою очередь, в результате своего труда формируют поступления в бюджеты.

Ряд государственных организаций оказывает ключевое влияние на бюджетный процесс. Эти организации регулируют бюджетную деятельность и несут ответственность за качество исполнения бюджетного процесса. Согласно Бюджетному Кодексу ключевыми участниками бюджетного процесса являются:

Органы исполнительной власти — составление проектов бюджетов и исполнение утвержденных бюджетов;

Органы законодательной власти — рассмотрение и утверждение проектов бюджетов;

Банк России — разработка денежно-кредитной политики, которая является основой для составления проектов бюджетов; обслуживание банковских счетов бюджетов.

Финансовые органы (Федеральное Казначейство) — распределение доходов в соответствии с нормативами, кассовое обслуживание бюджетной участников бюджетной системы (производится через лицевые счета), собирает материалы и формирует отчетность об исполнении бюджета.

Органы финансового контроля — осуществление предварительного, текущего и последующего контроля за исполнением бюджетов. На федеральном уровне органом контроля является Счетная Палата РФ.

Главные распорядители бюджетных средств — орган государственной власти Российской Федерации, имеющий право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, а также наиболее значимое бюджетное учреждение науки, образования, культуры, здравоохранения и средств массовой информации.

В самом упрощенном виде бюджетный процесс можно представить в виде следующей схемы:

Рис. 1. Упрощенная схема бюджетного процесса.

Роль Федерального Казначейства в бюджетном процессе РФ.

Федеральное Казначейство как объект нашего исследования и автоматизации реализует ряд функций по исполнению бюджетов и на общей схеме бюджетного процесса относится к блоку «Исполнение бюджетов». Исполнение бюджета находится в сфере ответственности правительства, исполнительной ветви власти. Основная его функция заключается в реализации закона о бюджете, принятого парламентом.

Рис. 2. Цепочка подчиненности ФК РФ

«В Российской Федерации устанавливается казначейское исполнение бюджетов. На органы исполнительной власти возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами». Казначейское исполнение бюджетов основывается на принципе «Единства кассы». «Принцип единства кассы предусматривает зачисление всех поступающих доходов бюджета, привлечение и погашение источников финансирования дефицита бюджета и осуществление всех расходов с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению федерального бюджета, осуществляемых за пределами Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации». Казначейская форма исполнения бюджетов позволяет достичь следующих преимуществ:

Средне срочное планирование, ориентированное на результат, что создает основы для принятия долгосрочных бюджетных обязательств — альтернативой является среднесрочное финансовое планирование, которое не обеспечивает правовой основы для многолетних государственных контрактов.

Четкое разделение частных и государственных финансовых активов:

«Создание более удобных условий для налогоплательщиков по перечислению любых налогов или сборов только на один счет».

Уменьшение конфликтного поля между участниками бюджетного процесса.

Увеличение прозрачности процесса распределения средств, т. е. становится возможным увидеть, что лежит в основе тех или иных бюджетных ассигнований (для этого вводится понятие «Расходные обязательства»).

Казначейская форма исполнения бюджетов подразумевает, что организация исполнения и исполнение бюджетов осуществляется органами исполнительной власти. Органы Федерального Казначейства управляют счетами бюджетов, являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств. От имени и по поручению бюджетных учреждений они осуществляют платежи за счет средств бюджета.

Полномочия ФК РФ, которые являются основой для процессов деятельности организации, изложены в Положении о Федеральном Казначействе. Согласно этому документу «Федеральное казначейство (Казначейство России) является федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета. Кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета».

Особенности центрального рабочего процесса ФК РФ.

Процессный подход по описанию деятельности организации уже давно вошел в обычную практику. В соответствии с концепцией IDEF0 иерархия процессов выглядит следующим образом:

Стратегические процессы.

Ключевые процессы.

Процедуры.

Задания.

К стратегическим процессам зачастую относят единственный процесс, который также называется основным или центральным бизнес-процессом. В случае коммерческой организации основным процессом называют крупномасштабную работу организации, которая начинается с определения потребностей клиентов и заканчивается получением оплаты за произведенную продукцию или оказанную услугу. Примером основного процесса может служить следующая цепочка: исследование потребностей рынка — разработка проекта продукции — производство — хранение — реализация. Каждый центральный процесс в организации состоит из набора ключевых или ведущих процессов.

Ключевые процессы — процессы, оказывающие значительное влияние на деятельность организации. Ключевые процессы должны быть определены и задокументированы. Это требование выражено и в стандартах на системы управления качеством. Исключение ключевого процесса влечет недостижение общего результата, т. е. результата основного процесса.

В книге И. П. Беляева и В. М. Капустяна «Процессы и концепты» рассматриваются предпосылки, лежащие в основе процессного подхода. При этом основным понятием является понятие жизненного цикла системы и характерной фазы жизненного цикла. Характерная фаза — это фаза, на которой система выполняет свое основное предназначение. При этом утверждается, что «В каждом жизненном цикле систем конкретной природы можно обнаружить всегда одну так называемую характерную фазу». При рассмотрении характерной фазы системы в книге «Процессы и концепты» используется термин — «центральный рабочий процесс системы» как основной процесс, выполняемый в характерной фазе.

Центральный рабочий процесс — это процесс, который:

• а) «может быть описан лишь в терминах объективных событий,
• б) может быть описан лишь как „натуральный процесс“, имеющий натуральные, например, физические характеристики (набор обнаруживаемых в процессе и измеряемых физических величин вместе с их точными параметрами),
• в) не может быть элиминирован в системе без того, чтобы система не утратила смысл, целостность и реализацию,
• г) не может быть вытеснен из системы физическим процессом-заменителем без того, чтобы система не стала, по-существу, качественно иной, хотя бы и продолжала „называться“ прежним именем».

Понятие центрального рабочего процесса лучше всего поясняется на примерах.

Для автомобиля — перевозка грузов и/или пассажиров, Для холодильника — поддержание заданной низкой температуры в холодильной камере, Для ресторана — качественное кормление клиентов и т. д.

Таким образом, в начале исследования любой сколько-нибудь сложной системы необходимо:

Определить жизненный цикл системы.

Определить характерную фазу системы.

Описать центральный рабочий процесс.

Для Федерального Казначейства центральным рабочим процессом в рамках приведенного определения является кассовое обслуживание единого казначейского счета в Банке России.

Можно выделить следующие особенности центрального рабочего процесса ФК РФ.

Высокая степень формализации деятельности — каждая процедура процесса описана в нормативных документа, неописанные действия считаются нелегитимными.

Большой объем обрабатываемой информации по отношению к количеству людей, участвующих в обработке.

Требование абсолютно точного учета — балансы должны быть полностью сведены (специфична также для банковской сферы и бухгалтерии).

Необходимость автоматизации.

В свое время Ф. Энгельс выдвинул гипотезу об экспоненциальном росте знаний, отмечая, что наука движется вперед пропорционально массе знаний, унаследованных ею от предшествующих поколений. Еслимасса знаний, то гипотеза Энгельса может быть представлена в виде:

.

где p — константа; t — время. Откуда получаем:

.

Таким образом, общая масса знаний, включающая научную и научно-техническую информацию, растет по экспоненциальному закону.

Продиффиринцировав уравнение по t, получаем:

.

т.е. величина, характеризующая прирост знаний в единицу времени также растет по экспоненциальному закону.

В науковедении обычно используется такой показатель, как время удвоения знаний:

.

Значения функции x (t) — масса знаний — достаточно абстрактная характеристика, т.к. в настоящее время не существует сколько-нибудь полной «теории меры знания» и инструментов по его измерению. Единственным способом можно считать косвенное измерение знаний через количество информации. Очевидно, этот способ имеет ряд существенных недостатков. Например, статья по физике элементарных частиц может содержать такое же количество информации (например, занимать объем 5 кБ), как и статья из бульварной газеты, но количество знания будет в обоих случаях сильно отличаться.

Приведенная формула должна быть уточнена, т.к. очевидно, что время удвоения, а значит и показатель p, являются функциями времени (См. Таблица 1).

Таблица 1.

Новые знания овеществляются, в результате чего происходит непрерывное расширение и обновление номенклатуры продукции, товаров, услуг, технологических процессов. Что приводит к усложнению народного хозяйства. Сложность народного хозяйства можно охарактеризовать числом связей между его объектами, а число связей растет примерно пропорционально квадрату единиц номенклатуры.

С давних пор человечество использует знания, опосредованные в виде знаковой информации. Всякий объект народного хозяйства имеет название, а также перечень свойств. Соответственно увеличение «массы знания» приводит к увеличению количества информации. При этом количество информации увеличивается гораздо быстрее, чем происходит увеличение знаний. Увеличение количества объектов народного хозяйства усложняет деятельность Федерального Казначейства, в частности, увеличивается количество:

Плательщиков в бюджет.

Получателей бюджета.

Кодов бюджетной классификации.

В качестве примера усложнения деятельности, связанной с увеличением количества объектов, в данной работе был рассмотрен Доклад по итогам за 2006 год «О деятельности Управления Федерального Казначейства Брянской области».

Таблица 2.

В связи с этим, можно сделать два вывода:

Увеличение номенклатуры объектов, происходящие в следствие качественного улучшения экономики, приводит к неизбежной автоматизации действующих информационных систем.

С учетом динамики усложнения народного хозяйства автоматизированные информационные системы должны создаваться с существенным запасом производительности (в несколько раз).