Проблемы реформирования системы местного самоуправления в РФ: территориальный аспект (на примере Черемховского района Иркутской области)

Федеральное агентство по образованию и науке Байкальский государственный университет экономики и права Кафедра Экономики и государственного управления Дипломный проект ПРОБЛЕМЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РФ: ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЙ АСПЕКТ (НА ПРИМЕРЕ ЧЕРЕМХОВСКОГО РАЙОНА ИРКУТСКОЙ ОБЛАСТИ) Иркутск, 2004

• ОГЛАВЛЕНИЕ
• ВВЕДЕНИЕ
• РАЗДЕЛ 1. СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ
• 1.1 История возникновения местного самоуправления в России
• 1.2 Характеристика местного самоуправления в европейских странах
• 1.3 Современный этап развития местного самоуправления в РФ
• РАЗДЕЛ 2. АНАЛИЗ ПРОЦЕССА РЕФОРМИРОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РФ
• 2.1 Анализ требований, предъявляемых новой редакцией Федерального закона к определению границ, территорий и установлению статуса муниципальных образований
• 2.2 Текущие итоги реформирования в Иркутской области
• РАЗДЕЛ 3. РАЗРАБОТКА РЕКОМЕНДАЦИЙ ПО ПРОВЕДЕНИЮ РЕФОРМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, УСТАНОВЛЕНИЮ СТАТУСА И ГРАНИЦ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
• 3.1 Эффекты от реализации реформы для муниципальных образований6
• 3.2 Установление новых границ и статуса муниципального образовании на примере г. Свирск
• 3.3 Рекомендации по разработке нормативно-правового обеспечения деятельности органов местного самоуправления муниципального образования г. Свирск
• ЗАКЛЮЧЕНИЕ
• СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

Реформа местного самоуправления — одна из наиболее крупных, проводимых в РФ в 2004 году. К новой редакции закона о местном самоуправлении отношение самое противоречивое. Демократические силы видят в нем конструктивный шаг в духе лучших мировых образцов и окончательное освобождение от постоянного страха, оказаться встроенными в бюрократическую вертикаль власти, преследующего российских муниципалов.

А для кого-то — это лишний повод упорствовать в тотальном нежелании менять что-то к лучшему, ссылаясь на рост бюрократизма во власти. Однако необходимо помнить, что первоначальный план реформы заключался в построении сугубо административной вертикали власти. Вынашивались и периодически вбрасывались конкретные проекты, которые содержали в себе идею о том, что во всех городах свыше 50 тысяч, да и вообще во всех городах, и уж тем более в районах должна быть установлена государственная власть, которая назначается сверху. В этой схеме местному самоуправлению отводилась роль некой общественной деятельности, которая должна быть спущена на уровень микроскопических поселений, а в крупных городах — микрорайонов.

Такая угроза повергала в ужас все муниципальное сообщество, которое полтора года только об этом и говорило. После того как в 2001 году была отбита первая атака, начался поиск решения, как избежать такой реформы, которая уничтожит местное самоуправление на корню. Началось формирование концепции, которая позволяла бы не только сохранить самоуправление, но и дать ему развиться. Концепция эта стала формироваться задолго до того, как была создана президентская комиссия по разграничению полномочий. Усилиями многочисленных экспертов, участвовавших в разработке новой редакции закона о местном самоуправлении, эта концепция нашла в нем свое воплощение.

В итоге был принят Федеральный закон № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Его преимущество, по сравнению с действующей системой, — это не просто отказ от идеи властной вертикали, но демонтаж вертикали в сельских районах, где сегодня она существует и процветает. Право на местное самоуправление получат жители села и поселков городского типа, тех малых поселений, которые сегодня такого права лишены. Действующий закон не гарантирует в автоматическом режиме право любых самостоятельных поселений на местное самоуправление. Есть немало поселков и малых городов, которые присоединены или к району, или к крупному городу, не считаясь ни с историей, ни с желанием жителей. Там есть актив, там есть люди, там есть инициатива, там есть доходная база, там есть все, но там нет самоуправления. Даже если бы такие случаи были единичными, закон, который гарантирует это право, стоило бы принять.

Противники такого низового самоуправления выдвигают следующий аргумент — будет много бюрократии и много депутатов. Но иногда бюрократия — это неизбежное следствие появления прав. Появляются права, появляется и обслуживающий права чиновник.

Следующее преимущество — это разделение муниципальных образований на типы и создание местного самоуправления на двух уровнях, на поселенческом и районном в сельских районах. Двухуровневая система — универсальный ключ к решению очень многих проблем, которые сегодня существуют в действующем законодательстве. Это решение само по себе можно считать победой демократии, потому что первоначально на уровне района предполагалось осуществлять государственную власть. Но реализация такой схемы неминуемо обернулось бы гибелью местного самоуправления, в том числе и на поселенческом уровне.

В чем сейчас основная проблема? В том, что все муниципалитеты равны. И главная проблема тут даже не в том, что крупный город и мелкий поселок ставятся на одну доску. Ситуация полного тупика возникает, когда поселок обладает примерно таким же статусом, как и район, на территории которого он находится. Они одинаково могут предъявить права на все ресурсы, на доходную базу, на имущественную базу и на исполнение полномочий. В жизни эта теоретическая коллизия разрешается очень просто — по праву сильного. Район, разумеется, сильнее и он стягивает ресурсы на себя. Следовательно, даже существующее на поселенческом уровне самоуправление абсолютно бесправно. Практически ни в одном регионе, нет местных бюджетов на этом уровне, есть смета. Там же, где муниципалитеты отсутствуют на уровне поселений, права граждан ограничиваются тем, что они избирают главу администрации, а он сидит от них в ста километрах и всем распоряжается. Разделение на типы — это признание разной природы муниципальных образований и возможность дифференцированного подхода и по вопросу полномочий, и по вопросу имущества, и, что самое главное, по вопросу доходных источников.

Разумеется, в новом законе огромное количество недостатков, и с ними надо бороться. Необходим целый блок поправок, направленных просто на гарантию прав ныне существующих муниципальных образований и права населения определять формы власти в своем муниципалитете. Если население это уже сделало, то с этим нельзя не считаться. Даже там, где муниципальные образования существуют внутри района, они должны быть сохранены. Любое изменение возможно только путем волеизъявления населения.

Все вышесказанное обуславливает актуальность выбранной темы дипломного проекта. Для ее качественно рассмотрения в составе дипломного проекта три раздела. Первый раздел включает в себя несколько направлений по рассмотрению вопросов реализации местного самоуправления. Во-первых, исторический экскурс в процесс становления местной власти в нашем государстве, начиная со времен княжеского правления. Во-вторых, характеристика организации власти на местах в зарубежных в странах. И, в-третьих, освещение современного этапа развития местного самоуправления в России.

Второй раздел дипломного проекта имеет в основе аналитический материал по положениям ФЗ-№ 131, касающимся вопросов определения границ, территорий и установления статуса муниципальных образований, а также содержит авторскую оценку ходу реализации реформы местного самоуправления на территории Иркутской области.

Третий раздел посвящен разработке рекомендаций по проведению реформы местного самоуправления, установлению статуса и границ муниципальных образований, в частности, рекомендации касаются ситуации сложившейся в Черемховском муниципальном образовании. Также автором предлагаются меры по повышению эффективности деятельности представительного органа местного самоуправления.

Целью разработки дипломного проекта по выбранной теме является выработка рекомендаций по проведению реформы местного самоуправления в РФ, в частности, по вопросам определения границ и статуса муниципальных образований. В связи с этим в ходе разработки проекта были поставлены и решены следующие задачи:

— выяснить сущность местного самоуправления;

— дать характеристику процессу становления местного самоуправления в РФ;

— изучить положения нового закона о местном самоуправлении

— провести анализ хода реформирования;

— выяснить, как представители органов власти муниципальных образований на территории Иркутской области относятся к нововведениям, предусмотренным новым Законом о местном самоуправлении, каким они видят будущий статус своих городов в новой системе (городской округ или городское поселение, не являющееся округом);

— оценить перспективы реализации ФЗ-№ 131

— выявить основные проблемы при реализации ФЗ-№ 131, особенно Главы 2 «Принципы территориальной организации местного самоуправления»;

— определить эффекты (как отрицательные, так и положительные) от реализации реформы местного самоуправления;

— разработать рекомендации по преодолению конфликтов в ходе установления границ и статуса муниципальных образований.

Таким образом, в ходе создания дипломного проекта автором было проведено исследование теоретических и нормативно-правовых основ становления и развития местного самоуправления в России и за рубежом; проведено анкетирование представителей органов местного самоуправления на территории Иркутской области и обработаны его результаты.

Опыт практической деятельности позволил автору собрать и проанализировать материал по вопросам определения границ и статуса муниципальных образований в Иркутской области и сопоставить его с ситуацией по России в целом.

РАЗДЕЛ 1. СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

1.1 История возникновения местного самоуправления в России

Местное самоуправление как элемент политической системы общества свидетельствует о том, что в России наряду с интересами личности и государства признаются и гарантируются местные интересы, связанные с решением вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования.

Что же представляет собой понятие «местное самоуправление»? Можно выделить три основных направления, которые, тем не менее, не исчерпывают всего многообразия существующих в юридической литературе определений этого понятия. Первое, распространенное в основном в дореволюционной юридической науке, касается местного самоуправления как разновидности управления. В. П. Безобразов, Н. М. Коркунов характеризуют местное самоуправление как составную часть государственного управления, которое может осуществляться местными жителями. 8. C.10] Второе направление — современное — понимает местное самоуправление как систему организации и деятельности граждан, обеспечивающую самостоятельное (под свою ответственность) решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории. 25. C.33] Для третьего направления характерно понимание местного самоуправления как участия местных жителей в решении задач местного значения и как одного из видов управления. С. А. Авакьян считает, что решающее значение для понимания природы местного самоуправления должны иметь такие факторы, как наличие или отсутствие государственно-властных начал в местном самоуправлении, его положение в системе управления данного государства, набор функций местного самоуправления, его материально-финансовая база. 6. C.43]

Понятие местного самоуправления, содержащееся в законодательстве субъектов РФ, основано на Конституции РФ и федеральном законодательстве. В Иркутской области закон о местном самоуправлении был принят 29 декабря 1999 г.

Конституция РФ, признавая и гарантируя местное самоуправление, не содержит легального определения понятия «местное самоуправление». Оно содержалось в ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ и в ст. 1. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. Таким образом, согласно ФЗ № 131 — местное самоуправление, во-первых, составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации; во-вторых, форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Вышесказанное дает основание утверждать следующее:

1. Принцип местного самоуправления признан Конституцией РФ и федеральным законодательством в качестве одной из основ конституционного строя, демократического института гражданского общества.

2. Конституцией РФ и федеральным законодательством право граждан на местное самоуправление гарантируется, что означает закрепление стабильных принципов организации местного самоуправления, самоорганизацию, самостоятельность в решении вопросов местного значения, невхождение в систему органов государственной власти, установление компетенции преимущественно законом и запрет на ее ограничение, право на судебную защиту местного самоуправления.

3. Граждане и органы местного самоуправления наделены правом самостоятельно, т. е. не находясь в иерархических связях с какими-либо структурами, сообразуя свою деятельность при принятии решений только с законом, решать вопросы, отнесенные к их компетенции.

4. Местное самоуправление осуществляется под свою ответственность, что означает троякую ответственность — перед населением, перед физическими и юридическими лицами.

5. Деятельность местного самоуправления исходит из интересов населения соответствующего муниципального образования. Речь идет о гражданах, проживающих на территории муниципального образования и реализующих свое право осуществления местного самоуправления.

6. Граждане осуществляют местное самоуправление путем прямого волеизъявления и через органы местного самоуправления, причем наличие выборных органов является обязательным.

7. Эта деятельность учитывает исторические и иные местные традиции, что позволяет строить местное самоуправление в соответствии с местной спецификой природно-географического, экономического характера.

Но перечисленные положения, описывающие суть местного самоуправления, сложились в России далеко не сразу, хотя в той или иной степени самоуправление в России существовало на протяжении всей ее истории. Так, в княжеский период правления (с 862 г. по 1538 г.) преобладало вечевое и общинное самоуправление с постепенно усиливающейся централизацией власти в руках русских князей.

В Царский период правления (1538−1696 гг.), начиная с Ивана Грозного, была сделана попытка возрождения начал самоуправления в стране. Великий князь и царь Иоанн Васильевич предоставил право местным сообществам управляться самостоятельно. Земские и губные учреждения на местах заботились о поддержании общественного порядка, боролись с «лихими людьми», выполняли поручения центральных органов власти правительства по управлению и сбору налогов и начиная с середины XVI в. посылали представителей в Земский собор. Решение местных проблем считалось второстепенным делом. Широкие полномочия были предоставлены земским и губным старостам, избираемым населением. Однако уже в XVII в. вся полнота власти на местах перешла к назначаемым из центра воеводам, которые постепенно вытеснили выборных должностных лиц и сделались бесконтрольными начальниками областей и уездов. Такая система управления, в большой степени основанная на самоуправлении народа, просуществовала вплоть до конца XVII в.

Но наибольший интерес для изучения темы данной дипломной работы представляет развитие местного самоуправления в новейший период истории нашей страны. Начнем с момента становления Советской власти.

В марте 1917 г. стали появляться волостные исполнительные комитеты. Их появление было подготовлено дискуссиями о необходимости введения местного самоуправления на этом уровне. Эти дискуссии велись на протяжении предшествующей половины столетия. Вслед за волостными исполнительными комитетами возникли земельные комитеты, в некоторых местах образовывались советы крестьянских депутатов.

С получением первых известий об отречении Николая II и образовании Временного Правительства на местах приступили к формированию различных комитетов: общественной безопасности, общественных организаций, народной власти, объединённых исполнительных комитетов и т. п. Эти органы, созданные по местной инициативе, не ограничивались исполнением функций обычно лежащих в сфере компетенции земских учреждений, но и брались за исполнение функций органов государственной власти.

Однако, процесс повышения уровня инициативных действий по организации жизни в регионах на принципах самоуправления продлился недолго. После октябрьской революции власть на местах постепенно, но достаточно быстро перешла в руки различных Советов, направляемых большевиками. На государственном уровне, начиная уже с ноября 1917 г., новая власть начала выстраивать собственную систему управления на местах. В то же время «примерно с ноября 1917 г. по май 1918 г., иногда насильственными методами, деятельность всех прочих органов местного управления, кроме Советов, была прекращена. После этого сами Советы, примерно с ноября 1917 г. по начало 1922 г., были превращены из органов созданных исключительно по инициативе граждан в органы, исполняющие волю верховной государственной власти». 24. C.22]

Согласно большевистской концепции власти все представительные органы сверху донизу входили в единую систему органов государственной власти. На местах органами управления, органами местной власти являлись Советы, которые подчиняли себе все учреждения (административного, хозяйственного, финансового, культурно-просветительного значения). Такой способ организации власти в центре и на местах являлся организационным выражением и закреплением политического факта — власть в стране перешла к пролетарским и полупролетарским ее элементам. 14. C.94]

Вся страна покрылась целой сетью советских организаций, которые находились в тесной организационной зависимости между собой. Каждая из этих организаций была автономна в вопросах местного характера, но должна была согласовывать свою деятельность с общими декретами и постановлениями центральной власти и с постановлениями тех более крупных советских организаций, в состав которых она входила. Основным принципом построения и функционирования системы Советов был «демократический централизм», формально допускающий самостоятельность и инициативу местных органов власти, но в действительности проявляющийся в жесткой централизации и концентрации государственной власти. В ведении вышестоящих Советов сосредоточивалось нормотворчество и планово-регулирующая деятельность, руководство деятельностью нижестоящих органов государственной власти. Их акты были обязательны для исполнения нижестоящими советскими органами власти. Вышестоящие Советы вправе были отменять противоречащие закону решения нижестоящих Советов, которые были им подотчетны и подконтрольны.

Согласно ст. 53 Конституции РСФСР 1918 г. органами власти в волостях, уездах, губерниях, областях являлись съезды Советов. Советы депутатов предусматривались только в городах и селениях (в деревнях, селах, станциях, местечках, городах с населением менее 10 тыс. человек, аулах, хуторах и пр.)

Образовывались Советы депутатов в городах из расчета 1 депутат на каждые 1000 человек населения; в селениях — 1 депутат на каждые 100 человек населения. Срок полномочий депутатов составлял 3 месяца. Из представителей всех сельских Советов волости, по расчету 1 депутат на каждые 10 членов Совета образовывались Волостные Съезды. Из представителей сельских Советов, по расчету 1 депутат на 1 тысячу жителей, но не свыше 300 депутатов на весь уезд (район) образовывались Уездные (районные) Съезды.

Ст. 56 Конституции устанавливала, что в границах своего ведения съезд Советов (областной, губернский, уездный, волостной) — высшая в пределах данной территории власть; в период же между съездами такой властью признавался исполнительный орган Съезда — исполнительный комитет.

Конституция СССР 1924 г. не содержала специальной статьи по характеристике Советов, поскольку была посвящена закреплению на конституционном уровне образования нового государства — Союза Советских Социалистических Республик. Конституция РСФСР 1925 г. сохранила общие принципы построения системы Советов, несколько изменив структуру согласно новому административно-территориальному делению. Советы депутатов образовывались также в городах и селениях. 14. C.536]

Конституция СССР 1936 г. существенно изменила организацию местных органов государственной власти. Вместо съездов Советов рабочих, крестьянских, красноармейских депутатов в губерниях, уездах, волостях местными органами власти по Конституции СССР 1936 г. стали Советы депутатов трудящихся краев, областей, автономных областей, округов, районов, городов, сел (станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов) в соответствии с новым административно-территориальным делением, которое изменилось в конце 20-х-начале 30-х годов. [13. C.33]

Конституция РСФСР 1937 г. кроме вышеперечисленных административно-территориальных единиц предусматривала также национальные округа и административные округа.

Ст. 2 Конституции СССР 1977 г. в свою очередь опять изменила название органов государственной власти, оставляя неизменным характер этих органов: «Вся власть в СССР принадлежит народу… Народ осуществляет государственную власть через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу СССР… Все другие государственные органы подконтрольны и подотчетны Советам народных депутатов».

Система местных органов строилась в соответствии с административно-территориальным делением и охватывала краевые, областные, окружные, районные, городские, сельские и поселковые Советы народных депутатов. Система местных Советов в союзных, автономных республиках являлась двухили трехзвенной. В отдельных случаях насчитывалось и четыре ступени советов (например, в краях).

Районные Советы в союзных республиках, имеющих областное деление, выступали как связующее звено между органами власти областей (краев) и населенных пунктов. В остальных союзных республиках районные Советы являлись высшим звеном системы местных органов государственной власти. Соответственно этому различалась и подчиненность этих органов. Городские советы являлись органами государственной власти в городах. По подчиненности они подразделялись на городские советы городов республиканского (союзной республики и АССР), краевого, областного, окружного (автономных округов) и районного подчинения. Районные в городах Советы являлись органами власти внутригородских территориальных единиц.

Таким образом, нормы Конституции и развивающих ее положений законов закрепляли построение системы местных Советов в строгой связи с административно-территориальным делением страны.

Теоретическая мысль по поводу местного самоуправления вплоть до 80-ых годов XX столетия не пошла дальше того, что было сформулировано авторами Большой Советской Энциклопедии, которые писали: «Самоуправление, управление делами территориальной общности, организации или коллектива, самостоятельно осуществляемое их членами через выборные органы либо непосредственно (с помощью собраний, референдумов и т. п.), Основные признаки самоуправления принадлежность публичной власти населению или избирателям соответствующей территории, членами общественной организации, коллектива; самостоятельность вопросов внутренней жизни; отсутствие органов назначаемых извне. Один из видов государственного управления на местах местное самоуправление, при котором население административно-территориальной единицы самостоятельно управляет местными делами (через выборные органы или непосредственно) в пределах прав, установленных государством». 16. C.549]

С 1985 г. и по настоящее время выделяется президентский этап в развитии местного самоуправления. Этот этап начинается с момента прихода к власти М. С. Горбачева. Хоть Президентом СССР этот политик стал в марте 1990 г. мы включили его в этот этап.

В апреле 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», которым было положено начало реформе местного управления. Главная задача этой реформы состояла в превращении местного государственного управления в такое управление, которое «обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения» [1], то есть в местное самоуправление.

В условиях СССР конца 80-х годов и России 90-х годов, реформа местного управления могла быть осуществлена только «сверху», путем принятия общегосударственных законов и других нормативных актов.

В союзном законе 1990 г. «Местное самоуправление в СССР это самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц, на основе законов и соответствующей материальной и финансовой базы». 2]

С началом деятельности Съезда народных депутатов РСФСР и избрания на пост Председателя Верховного Совета РСФСР Б. Н. Ельцина (1991;1999 годы правления), центр политических преобразований постепенно перемещается в органы государственной власти России. Через два месяца после фактического начала работы российского парламента (17.07.1990 г.) состоялось совещание представителей местных Советов народных депутатов всех уровней и руководителей их исполнительных органов. Предполагалось использовать депутатский корпус как стержневую силу при создании общества гражданского согласия, поэтому депутаты рассматривались в качестве инструмента реформирования государства. Идеи инициаторов Совещания были реализованы в законодательстве и практике действий местных органов власти, однако достигнуты они не были. Во многих местах усиление Советов привело к их конфронтации с исполнительными органами власти и к правовому хаосу. Правоохранительные органы и суд оказались не готовыми для новой для них роли защиты закона от действий органов власти и примирителя сторон конфликта.

Дальнейшая эволюция законодательства о местном самоуправлении в Российской Федерации, а, следовательно, и практическое воплощение реформ в этой сфере государственного строительства, пошла в русле совершенно другой идеологической установки. Руководство России пришло к выводу, что более эффективно проводить реформы можно через исполнительные органы власти, а взаимодействие ветвей власти целесообразнее строить через реализацию принципа разделения властей.

В начале 1991 г. был учреждён пост Президента Российской Федерации, а в июне того же года был избран первый президент. Идея усиления исполнительной вертикали и разделения властей была реализована и в отношении власти на местах.

24 мая 1991 г. был принят Закон РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) РСФСР в связи с реформой местного самоуправления». В этом законе впервые вводится понятие местной администрации как самостоятельного органа власти. Этим же законом были введены новые принципы определения территориальных границ существования местного самоуправления. Измененная редакция ст. 138 Конституции РСФСР установила, что «местное самоуправление в районах, городах, поселках, сельских населенных пунктах осуществляется населением через соответствующие местные Советы народных депутатов как главное звено системы местного самоуправления, органы территориального общественного самоуправления населения». 3] Таким образом, край и область с этого времени не рассматривались уже как субъект местного управления.

Местное самоуправление в то время осуществлялось в границах всех административно-территориальных единиц, входящих в состав РСФСР. 27]

Почти все формальные атрибуты местного самоуправления присутствовали: существовала законодательная основа, имелись выборные органы, была установлена их собственная компетенция, определены находящиеся в их распоряжении ресурсы. Однако местное самоуправление не было самостоятельно в пределах его компетенции. Действующее законодательство предусматривало возможность отмены решений нижестоящего совета вышестоящим и подчиненность нижестоящей администрации вышестоящей. Таким образом, любое решение местного совета по вопросам, формально входившим в его компетенцию, нельзя было считать окончательным, а местная администрация не столько выполняла решения местного совета, сколько транслировала на местном уровне решения вышестоящих органов власти.

В результате местные органы власти несли ответственность, прежде всего, перед вышестоящими органами, а не перед населением. Несамостоятельность в осуществлении власти на местном уровне сопровождалась и несамостоятельностью в распоряжении ресурсами. Несмотря на декларированное право на местный бюджет, муниципальную собственность, в реальной жизни доходы местных бюджетов полностью зависели от вышестоящих органов и ежегодно пересматривались.

Указом Президента РФ от 09.10.1993 г. № 1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» была прекращена деятельность районных в городах, городских в районах, поселковых сельских советов, а их функции были переданы местным администрациям. Указом Президента РФ от 26.10.1993 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» была прекращена также деятельность городских и районных советов. Право на назначение выборов глав местного самоуправления передавалось главам администраций краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, им же предоставлялось право установления порядка проведения выборов глав местного самоуправления.

Данным Указом утверждено и «Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы». В соответствии с этим Положением образовывались выборные органы местного самоуправления в населенных пунктах либо по совместному решению органов местного самоуправления поселений создавался единый орган местного самоуправления на территориях, включающих несколько городских или сельских поселений. Срок полномочий органов местного самоуправления — два года.

Положения Указа Президента РФ от 22.12.1993 г. № 2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» уточняют некоторые вопросы организации и деятельности местного самоуправления. К гарантиям местного самоуправления можно отнести положение, устанавливающее, что решения органов местного самоуправления могут быть отменены лишь в судебном порядке. При этом за органами государственной власти сохраняется право отмены решений органов местного самоуправления по вопросам, связанным с исполнением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Указ определяет и полномочия органов государственной власти по назначению выборов органов и должностных лиц местного самоуправления: дату выборов в представительный орган местного самоуправления устанавливает представительный (законодательный) орган власти субъекта Российской Федерации по предложению главы исполнительной власти субъекта Российской Федерации; выборы ранее назначенных глав местного самоуправления могут быть назначены главой исполнительной власти субъекта Российской Федерации, который определяет и порядок проведения этих выборов.

29.10.1993 г. был издан Указ Президента № 1797 «Об утверждении основных положений о выборах в органы местного самоуправления». Этим Указом определялся порядок выборов представительных органов местного самоуправления, предусматривалось проведение выборов на основе мажоритарной системы по одномандатным избирательным округам, но субъектам Российской Федерации предоставлялось право установления также пропорциональной и смешанной системы выборов в органы местного самоуправления. Указом были определены сроки проведения выборов в представительные органы местного самоуправления — с декабря 1993 г. по июнь 1994 г. — с правом органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливать конкретную дату проведения выборов. С принятием Конституции Российской Федерации начался этап становления местного самоуправления в России на принципах, установленных Конституцией и соответствующих Европейской Хартии местного самоуправления.

В августе 1995 г. был принят Закон № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в котором определены территориальные основы местного самоуправления, указаны органы и должностные лица местного самоуправления, формы прямого волеизъявления граждан и другие формы осуществления местного самоуправления, описана финансово-экономическая основа местного самоуправления, гарантии местного самоуправления и ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, определен контроль за их деятельностью.

В октябре 2003 г. Президент РФ подписал закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления», где определены принципы территориальной организации местного самоуправления, описаны вопросы местного значения, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в таком осуществлении, перечислены органы и должностные лица местного самоуправления, муниципальные правовые акты, определена экономическая основа местного самоуправления, описано межмуниципальное сотрудничество, указана ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, описан контроль и надзор за их деятельностью, указаны особенности организации местного самоуправления.

1.2. Характеристика местного самоуправления в европейских странах

Восстанавливая местное самоуправление в России, возможно, достаточно переосмыслить зарубежный, в первую очередь европейский, опыт, ибо Россия позиционирует себя, прежде всего, как европейское государство. Да и вопрос о формировании муниципальных органов власти возник у нас как следствие подписания Европейской хартии местного самоуправления.

В качестве одной из тенденций развития муниципальной власти можно выделить стремление к оптимальному сочетанию самоуправления со свойственной ему определенной автономией, самостоятельностью и государственного управления на местном уровне, позволяющего обеспечить в деятельности муниципальных органов реализацию и защиту общенациональных интересов.

Сочетание государственного управления и местного самоуправления при организации власти на местах определяется историческими, географическими и демографическими особенностями той или иной страны, политическим режимом, а также правовой системой. Для многих стран характерна весомая роль назначаемых сверху представителей центральной власти.

При этом прямое государственное управление на местах может осуществляться как на региональном уровне (что типично для ряда западных государств, имеющих в основе французскую модель местного управления), так и во всех административно-территориальных единицах (что характерно для большинства развивающихся стран).

В Дании на региональном уровне имеется 14 окружных префектур. 17] Префект назначается государством, он возглавляет комитет, в состав которого входят четыре члена окружного совета, избираемого на общих выборах. Этот комитет контролирует деятельность муниципалитетов. Он вправе отменить решения муниципальных органов, если они не соответствуют законодательству по форме или содержанию. Муниципалитеты обязаны направлять ему свои финансовые отчеты с тем, чтобы доказать, что их деятельность проводится в соответствии с законодательством.

Во Франции представителями государства в департаментах и регионах (заменившими префектов и супрефектов, осуществлявших исполнительную власть в департаменте, административную опеку над коммунами) являются комиссары республики и помощники комиссаров республики. Они наблюдают за работой департаментских служб. Комиссар — второе лицо после председателя генерального совета департамента. Делегат правительства, он непосредственно представляет премьер-министра и каждого из министров.

В ряде стран представителями государства могут выступать мэры (бургомистры) муниципалитетов. Например, в Бельгии бургомистр назначается королем из числа членов коммунального совета и считается одновременно представителем короля и главным магистратом коммуны.

В Нидерландах бургомистр, являющийся председателем исполнительного органа муниципалитета, назначается королевским указом в соответствии с рекомендацией королевского комиссара по делам той или иной провинции после консультаций с муниципальным советом. Он наделен некоторыми государственными полномочиями. На нем лежит ответственность за деятельность полиции и пожарных служб. Он вправе, если сочтет, что-то или иное решение муниципального органа противоречит законодательству или интересам общества, воздержаться от его выполнения, о чем обязан проинформировать исполнительный орган провинции. Тот, в свою очередь, вносит данный вопрос на рассмотрение правительства.

Система местных органов строится в соответствии с административно-территориальным делением, которое в унитарных государствах относится к компетенции центральной власти, а в федеративных, как правило, к ведению субъектов федерации. Однако далеко не всегда административно-территориальные единицы имеют органы, избираемые населением. В ряде случаев, например в кантонах и округах Франции, округах Германии, осуществляется, по сути, прямое государственное управление, представительные органы в них не образуются.

Первичной ячейкой местного самоуправления во многих странах выступают городские и сельские общины и/или коммуны, обладающие статусом муниципалитетов, причем они могут по-разному именоваться и значительно отличаться друг от друга по размерам территории и численности населения.

Например, в соответствии с законодательством Австрии, субъекты федерации (земли) подразделяются на общины. Община является территориальной единицей, обладающей административной автономией, и в то же время представляет собой административный избирательный округ. Любая община с численностью населения не менее чем 20 тыс. человек должна, если это только не противоречит интересам земли, получать по своей просьбе и по закону земли особый муниципальный статус. Город, имеющий такой статус, обладает помимо административных функций общины также и административными функциями района. В Австрии более 2300 общин. Средняя площадь их территории составляет около 93 кв. км, средняя численность населения — примерно 3 тыс. человек. В 1537 общинах проживает от 1 до 5 тыс. человек.

В Нидерландах на данный момент 647 коммун. В среднем коммуны имеют территорию площадью порядка 50 кв. км и численность населения около 2 тыс. человек; 342 коммуны (52,9% от общего числа) насчитывают от 10 до 50 тыс. жителей. Во Франции более 36 тыс. коммун, при этом население более 32 тыс. из них не превышает 2 тыс. человек.

В ряде стран созданы небольшие самоуправляющиеся территориальные ячейки, не обладающие статусом муниципалитетов. Например, в Испании насчитывается около 3670 местных общин, уступающих по размеру коммунам (в этой стране 8082 коммуны). Они носят различные названия: хутор, приход, посад и т. п. Данные образования осуществляют децентрализованное управление разрозненными поселениями. Инициатива их создания исходит от заинтересованного населения или компетентного муниципалитета, причем его мнение в соответствии с законодательством должно быть принято во внимание.

В Англии в систему местного управления входят районные советы Лондона, советы городских округов и шести крупных агломераций (Манчестер, Западный Йоркшир и др.), советы графств и окружные советы, насчитывается также более 8 тыс. приходских советов.

Законодательства зарубежных стран о местном самоуправлении не исключают возможности объединения коммун. Так, в Австрии общины могут заключать соглашения с целью создания межобщинных объединений, которым от их имени поручается выполнение ряда задач. Эти соглашения должны быть одобрены надзорным органом власти.

В Испании автономные области вправе создавать на своей территории комарки (надмуниципальные общины) или другие образования, которые объединяют различные коммуны, имеющие общие интересы, но требующие отдельного управления. Создание комарки происходит по инициативе заинтересованных коммун, если есть согласие 2/5 из них и когда эти 2/5 представляют половину населения. Законами автономных областей устанавливаются комаркальные территориальные округа, состав и функции их органов управления, в которых должны иметься представители от каждого из муниципалитетов, объединенных в комарки. В Каталонии насчитывается 37 комарок.

Кроме того, в Испании существует и такая форма объединения коммун, как синдикаты коммун. Их в стране 527. Синдикаты коммун — добровольные ассоциации, организованные для совместного выполнения определенных функций, относящихся к компетенции коммун. Свою деятельность они проводят на основе статусов, одобренных заинтересованными муниципалитетами. В этом документе определены территория данного образования, предмет деятельности, его органы и экономические ресурсы, предполагаемая продолжительность существования и ряд иных вопросов.

Подобное сотрудничество свойственно коммунам и в других странах, в частности в Бельгии, чье законодательство предусматривает разные формы межкоммунального объединения. В основном это некоммерческие ассоциации, созданные на добровольной основе и занимающиеся четко очерченным кругом вопросов, определенным в уставе. Межкоммунальные объединения могут быть простыми и смешанными. Членами первых являются местные органы власти, членами вторых — юридические лица, представляющие частный и государственный секторы экономики. Каждое такое объединение занимается одним или несколькими видами деятельности (газоснабжение, телевещание, водоснабжение, медико-социальная сфера и т. п.). Они имеют статус акционерного общества, кооператива или ассоциации с неимущественными целями. Срок деятельности межкоммунального объединения не может превышать 30 лет.

Любое изменение устава, налагающее на коммуны дополнительные обязательства или ограничивающее их права, принимается по решению совета коммун — членов объединения. Все подобные объединения имеют общее собрание, правление и коллегию представителей. Членами правления могут назначаться только коммунальные советники, бургомистры или старейшины. При этом конституция Бельгии запрещает различным коммунальным советам проводить совместные заседания и принимать совместные решения.

В организации местного самоуправления важную роль играет вопрос об установлении и изменении границ муниципалитетов. Общий подход к решению данного вопроса в европейских странах можно выразить формулой: границы могут быть изменены только в законодательном порядке. Вместе с тем этот процесс в разных странах имеет свои особенности.

Законодательство Австрии предусматривает, что территорию общин можно изменить по соглашению муниципальных советов, которое должно быть одобрено правительством земли. В Норвегии существует особый закон об изменении коммунальных границ. Он предусматривает, в частности, что губернатор области (в Норвегии два уровня местного управления: коммуны и области) вправе принять решение о незначительных изменениях территории коммун при условии согласия заинтересованных сторон. В случае, когда речь идет о более значительных преобразованиях или слиянии, решение принимает Министерство местной администрации либо парламент. Причем инициатором могут выступать коммуна или группа жителей. В соответствии с законом заинтересованные муниципальные и областные советы высказывают свое мнение. Если рассматривается предложение о слиянии, то, как правило, проводятся референдумы. Однако они носят консультативный характер, поскольку коммунальные границы не являются вопросом исключительно местного значения. В Италии образование новых общин или изменение их территориальных границ закрепляется областным законом, но после консультаций с заинтересованным населением.

Размеры территории муниципалитетов, численность их населения, структура управления — важные факторы, повлиявшие на характер и содержание реформ местного управления и самоуправления, которые осуществлялись за рубежом после Второй мировой войны и продолжаются в ряде государств до сих пор. Одной из тенденций является укрупнение муниципалитетов, в частности в Великобритании, Западной Германии, Скандинавских странах. Как отмечают специалисты, произошедшее за последние полвека расширение общественных задач, а также желание населения влиять на решение этих задач на местном уровне оказались причинами децентрализации осуществления большого количества общественных задач с переходом их с общегосударственного на муниципальный уровень. Стало очевидным, что условием выполнения возросшего числа общественных задач является укрупнение муниципалитетов.

Так, Швеция уже в 1952 году провела первое слияние муниципалитетов, после чего их насчитывалось 1037; в результате реформы 1977 года осталось всего лишь 279. Первоначально муниципалитеты объединялись вокруг городов. Такая система блоков развилась в окончательное муниципальное деление. В Великобритании изменения административного деления были особенно заметны. Здесь вследствие ранней и интенсивной индустриализации бурно развивались города. В 1950 году существовало 572 городских и 475 сельских округов.

В настоящее время местное управление и самоуправление Англии представлено 32 районными советами Лондона, корпорацией лондонского Сити, 39 советами графств, 36 городскими округами на территории шести крупных агломераций и 296 окружными советами. Население советов графств варьируется от 130 560 до 1 млн 546 тыс. человек. Из 296 окружных советов 71 имеет население менее 75 тыс. человек. Население лондонских районов — от 130,6 тыс. до 317,4 тыс. человек.

В бывшей Западной Германии в 70-х годах количество общин (муниципалитетов) уменьшено до 3251, среднее число жителей в них составляло порядка 19 тыс. человек.

Датская реформа 1970 года готовилась в течение длительного времени. Специальная комиссия начала свою работу еще в 1958 году с анализа существующих законоположений о местном самоуправлении, а также его структуры. На основе полученных результатов комиссия представила парламенту проект новой структуры местного самоуправления. Важно отметить, что был разработан проект реформы, который предусматривал комплексное решение задач и местного управления, и самоуправления.

На тот момент в стране насчитывалось 88 городских муниципалитетов. Они, как правило, были способны решать все задачи самостоятельно, в то время как сельские муниципалитеты оказывались вынуждены кооперироваться, просить поддержку от округов либо оплачивать соответствующие услуги городам. Целью реформы явилось создание меньшего количества местных и региональных органов власти, но распространяющих свое влияние на большую территорию и большее количество населения.

Это потребовало осуществления административной, финансовой и бюджетной реформ, перераспределения и сбалансированности задач между разными уровнями управления — то, что в России сейчас называют разграничением предметов ведения и полномочий. Было принято решение преобразовать 1365 мелких муниципалитетов в 275 крупных и организовать 14 округов (до реформы их насчитывалось 25). В среднем на один муниципалитет приходилось 18 тыс. жителей, а на округ — 320 тыс.

Были созданы «жизнеспособные» муниципалитеты, то есть с такими территорией и налоговой базой, которые позволили органам местного самоуправления эффективно решать вопросы жизнедеятельности. Надо отметить, что спустя 20 лет после реформы датчане вновь обратились к вопросу о размерах муниципалитетов. Есть мнение, что они слишком малы, чтобы эффективно решать местные проблемы, если не осуществлять при этом муниципальное сотрудничество.

В 1977 году на основе специального закона была проведена реформа местного самоуправления в Бельгии, предусматривающая слияние коммун и изменение их границ. Необходимо отметить, что здесь, как и в Дании, конкретные предложения комиссии по реформе местного самоуправления направлялись в муниципалитеты. Насильно проводить реорганизацию правительство не собиралось, муниципалитеты должны были объединиться в добровольном порядке, что большей частью и произошло. Объединение осуществлено на базе «основной коммуны», с учетом сферы ее влияния и роли, которую она играла с точки зрения экономики и культуры. Учитывались и образ жизни соответствующих групп населения, их сходство (Бельгия состоит из четырех «языковых» регионов). Помимо прочего, новые муниципалитеты должны включать в себя жилые, зеленые, промышленные, сельскохозяйственные и коммерческие зоны, необходимые для создания наиболее гармоничной инфраструктуры. В результате реформы число коммун резко сократилось: с 2669 (в 1950 году) до 589.

Практика показывает, что вопросы изменения границ муниципалитетов, их упразднения, слияния решаются в Европе законодательным путем с учетом мнения заинтересованных муниципалитетов, населения. В законодательствах закреплены гарантии прав муниципалитетов, включая и гарантии их прав на управление определенной территорией. В ФРГ, например, защита прав коммун от необоснованного их упразднения, изменения границ территорий обеспечивается деятельностью конституционных судов федеральных земель. Конституция страны гарантирует неприкосновенность местного самоуправления как формы организации власти. И хотя она не содержит гарантий неприкосновенности отдельно взятой общины, практика судопроизводства в конституционных судах федеральных земель для роспуска общины на основании законов земель об изменении административно-территориального деления требует наличия особых интересов общественного блага. Нарушение или несоблюдение этих интересов одновременно означает и нарушение германской конституции.

В целом, анализируя законодательные акты о местном самоуправлении, можно сделать вывод, что муниципальная власть в европейских странах находится под надежной опекой государства в части соблюдения ее прав и интересов, а также независимости в принятии решений.