Порядок предоставления и изъятия земель для государственных и общественных нужд

Состояние изученности вопросов отвода земель для не сельскохозяйственных нужд

Постепенно в обществе трансформировались отдельные понятия о назначении ценности отдельных категорий земель. Результатом этого является уменьшение сельскохозяйственных угодий, и в том числе пашни за счет необоснованного ее изъятия для строительства различных объектов, для которых можно было использовать менее ценные земли. После того, как был существенно ужесточен порядок перевода лесных земель в нелесные в лесах первой группы, основная масса изъятия земель производится за счет земель сельскохозяйственного назначения.

В пятидесятых годах в законодательстве решались важные вопросы использования целинных и залежных земель для государственных и общественных нужд. Постановлением Совета Министров СССР от 29.08.1957 года все вопросы, связанные с изъятием земель, были переданы на рассмотрение Советов Министров союзных республик.

Установленными актами компетенция государственных органов по предоставлению и изъятию земель, кроме ужесточения порядка изъятия особо ценных сельскохозяйственных угодий и земель, занятых лесами первой группы, почти не изменена «Основами законодательства Союза ССР», принятыми 13.12.1968 года.

В шестидесятых годах особое внимание земельное законодательство уделяет рациональному использованию земель и повышению плодородия почв, проведению мелиорации земель, защите почв от эрозии. Наиболее полно вопросы изъятия и предоставления земель для несельскохозяйственных нужд были представлены в «Положении о порядке возбуждения и рассмотрения ходатайств о предоставлении земельных участков» от 22. 03. 1974 года.

В Положении были рассмотрены и систематизированы вопросы отвода земель для несельскохозяйственных нужд, независимо от их принадлежности:

• — из земель сельскохозяйственных, и других предприятий;
• — земель городов и поселков;
• — земель сельских поселений.

Были определены ответственные государственные службы и органы власти и установлена их компетенция в принятии решений при рассмотрении ходатайств, выборе земельного участка в натуре, подготовке материалов для их рассмотрения и утверждения.

Отдельные установленные в Положении требования по порядку, составу и оформлению документов по изъятию земель актуальны до сих пор. Особенно это касается состава документов, критериев выбора земельных участков с учетом их природных свойств, сохранения наиболее ценных земель для сельскохозяйственного производства и выбора нескольких вариантов размещения объектов строительства.

Существующее законодательство направлено на совершенствование земельных отношений в стране. Законом подчеркивается приоритет сельскохозяйственного землевладения и землепользования. Изъятие сельскохозяйственных угодий для несельскохозяйственных нужд допускается в исключительных случаях, а изъятие особо ценных продуктивных земель не допускается [1].

Соблюдение принципа приоритета сельскохозяйственного землепользования должно быть обеспечено при разработке проекта межхозяйственного землеустройства, который предусматривает решение, приемлемое для несельскохозяйственного землепользователя и приносящее минимальные потери сельскохозяйственному производству.

Земельным кодексом Российской Федерации от25 октября 2001 г. был определен порядок изъятия и предоставления земель для строительства из земель находящихся в государственной или муниципальной собственности, условия предоставления земель сельскохозяйственного назначения для строительства промышленных объектов и иных нужд, определен правовой режим земель сельскохозяйственного назначения, установлен принцип сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому, изъятие ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель лесного фонда, занятых лесами первой группы, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель, особо охраняемых территорий иных целей ограничивается или запрещается. Земли, пригодные для нужд сельского хозяйства, должны предоставляться, для сельскохозяйственных целей.

В Федеральном Законе Российской Федерации «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» № 101-Федерального Закона от 24 июля 2002 г. дополнительно рассматриваются условия предоставления и изъятия земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, правила и ограничения оборота этих земельных участков [5].

Кроме того, вопросы связанные с изъятием и предоставлением земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения для иных целей рассмотрены в Постановлении Правительства Российской Федерации «Об утверждении положения о порядке возмещения убытков собственникам земли, землевладельцам, землепользователям, арендаторам и потерь сельскохозяйственного производства» № 77 от 28 января 1993 г., а также в Постановлении правительства Российской Федерации № 262 от 7 мая 2003 г. «Об утверждении правил возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц».

Хотя земельным законодательством предусмотрен целый ряд мероприятий по организации рационального использования и охране земель, которые должны быть выполнены при отводе земельных участков, эти действия относятся к землеустройству и не могут быть правильно выполнены только в административном и юридическом порядке, так как предполагают решение вопросов экономического и технического характера. Гарантией правильности и обоснованности решения вопроса о предоставлении того или иного участка и полноты; точности соблюдения законов и других нормативных актов, касающихся учета влияния производства на окружающую среду, охраны природных ресурсов является землеустроительный проект [14].

Поскольку все земли земельного фонда на территории Российской Федерации находятся в собственности, постоянном (бессрочном) пользовании или аренде, то есть, закреплены за субъектами прав на землю, необходимо решить вопросы, связанные с изъятием земельного участка у обладателя прав на него.

В соответствии с земельным законодательством предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию:

1) без предварительного согласования мест размещения объектов:

Предоставление земельных участков для строительства в собственность без предварительного согласования мест размещения объектов осуществляется исключительно на торгах (конкурсах, аукционах).

Предоставление земельного участка для строительства без предварительного согласования места размещения объекта осуществляется в следующем порядке:

• 1. проведение работ по формированию земельного участка:
  • · подготовка проекта границ земельного участка и установление его границ на местности;
  • · определение разрешенного использования земельного участка;
  • · определение технических условий подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения;
  • · принятие решения о проведении торгов (конкурсов, аукционов) или предоставлении земельных участков без проведения торгов (конкурсов, аукционов);
  • · публикация сообщения о проведении торгов (конкурсов, аукционов) или приеме заявлений о предоставлении земельных участков без проведения торгов (конкурсов, аукционов);
• 2. государственный кадастровый учет земельного участка;
• 3. проведение торгов (конкурсов, аукционов) по продаже земельного участка или продаже права на заключение договора аренды земельного участка или предоставление земельного участка в аренду без проведения торгов (конкурсов, аукционов) на основании заявления гражданина или юридического лица, заинтересованных в предоставлении земельного участка. Передача земельных участков в аренду без проведения торгов (конкурсов, аукционов) допускается при условии предварительной и заблаговременной публикации сообщения о наличии предлагаемых для такой передачи земельных участков в случае, если имеется только одна заявка;
• 4. подписание протокола о результатах торгов (конкурсов, аукционов) или подписание договора аренды земельного участка в результате предоставления земельного участка без проведения торгов (конкурсов, аукционов).
• 2) предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта:

осуществляется в следующем порядке:

• 1. выбор земельного участка и принятие решения о предварительном согласовании места размещения объекта;
• 2. проведение работ по формированию земельного участка;
• 3. государственный кадастровый учет земельного участка;
• 4. принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства.

Решение исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления о предоставлении земельного участка для строительства или протокол о результатах торгов (конкурсов, аукционов) является основанием:

• 1. государственной регистрации права постоянного (бессрочного) пользования при предоставлении земельного участка в постоянное (бессрочное) пользование;
• 2. заключения договора купли-продажи и государственной регистрации права собственности покупателя на земельный участок при предоставлении земельного участка в собственность;
• 3. заключения договора аренды земельного участка и государственной регистрации данного договора при передаче земельного участка в аренду.

Решение или выписка из него о предоставлении земельного участка для строительства либо об отказе в его предоставлении выдается заявителю в семидневный срок со дня его принятия, и оно может быть обжаловано заявителем в суд [2].

Образование несельскохозяйственных землепользований выполняют в три стадии: предварительное согласование места размещения объекта и обоснование размера земельного участка, предоставление участка, оформление землепользования.

Гражданин или юридическое лицо, заинтересованные в предоставлении земельного участка для строительства, обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта. В данном заявлении должны быть указаны назначение объекта, предполагаемое место его размещения, обоснование примерного размера земельного участка, испрашиваемое право на земельный участок. К заявлению могут прилагаться технико-экономическое обоснование проекта строительства или необходимые расчеты [2].

Орган местного самоуправления по заявлению гражданина или юридического лица либо по обращению исполнительного органа государственной власти обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного земельного кадастра и документов землеустройства с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями.

Необходимая информация о разрешенном использовании земельных участков и об обеспечении этих земельных участков объектами инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, технические условия подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения, а также дежурные кадастровые карты (планы), содержащие сведения о местоположении земельных участков, предоставляются бесплатно соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями в двухнедельный срок со дня получения запроса от органа местного самоуправления [2].

Органы местного самоуправления городских или сельских населенных пунктов информируют население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства.

Граждане, общественные организации (объединения), религиозные организации и органы территориального общественного самоуправления имеют право участвовать в решении вопросов, затрагивающих интересы населения, религиозных организаций и связанных с изъятием, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных и муниципальных нужд и предоставлением этих земельных участков для строительства.

При предоставлении земельных участков в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и этнических общностей для целей, не связанных с их традиционной хозяйственной деятельностью и традиционными промыслами, могут проводиться сходы, референдумы граждан по вопросам изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд и предоставления земельных участков для строительства объектов, размещение которых затрагивает законные интересы указанных народов и общностей. Исполнительные органы государственной власти или органы местного самоуправления принимают решения о предварительном согласовании мест размещения объектов с учетом результатов таких сходов или референдумов [2].

Орган местного самоуправления информирует землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, законные интересы которых могут быть затронуты в результате возможного изъятия для государственных и муниципальных нужд находящихся соответственно в их пользовании и владении земельных участков, в связи с предоставлением этих земельных участков для строительства. В случае, если в целях размещения объектов необходимо выкупить земельные участки для государственных или муниципальных нужд из земель, находящихся в собственности граждан или юридических лиц, орган местного самоуправления информирует собственников этих земельных участков об их возможном выкупе.

Результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства, а в необходимых случаях и для установления его охранной или санитарно-защитной зоны. К данному акту прилагаются утвержденные органом местного самоуправления проекты границ каждого земельного участка в соответствии с возможными вариантами их выбора.

В случае предполагаемого изъятия, в том числе путем выкупа, земельного участка для государственных или муниципальных нужд к акту о выборе земельного участка также прилагаются расчеты убытков собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, потерь сельскохозяйственного производства или потерь лесного хозяйства.

Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка, или об отказе в размещении объекта.

Копия решения о предварительном согласовании места размещения объекта с приложением проекта границ земельного участка или об отказе в размещении объекта выдается заявителю в семидневный срок со дня его утверждения.

Решение о предварительном согласовании места размещения объекта является основанием последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства и действует в течение трех лет.

В случае осуществления собственником земельного участка, землепользователем, землевладельцем, арендатором земельного участка строительства на земельном участке или иного его улучшения после информирования о возможном изъятии, в том числе путем выкупа, земельного участка для государственных или муниципальных нужд собственник земельного участка, землепользователь, землевладелец, арендатор земельного участка несут риск отнесения на них затрат и убытков, связанных со строительством на земельном участке или с иным его улучшением. [2].

В случае, если по истечении срока действия решения о предварительном согласовании места размещения объекта решение о предоставлении земельного участка не было принято, лица, права которых были ограничены, вправе требовать возмещения от исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления и принявших такое решение, понесенных убытков независимо от продления срока действия решения о предварительном согласовании места размещения объекта.

Решение о предварительном согласовании места размещения объекта или об отказе в размещении объекта может быть обжаловано заинтересованными лицами в суд. В случае признания в судебном порядке недействительным решения о предварительном согласовании места размещения объекта исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 Кодекса и принявшие такое решение, возмещает гражданину или юридическому лицу расходы, понесенные ими в связи с подготовкой документов, необходимых для принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта [2].

В субъектах Российской Федерации — городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге выбор земельных участков для строительства осуществляется органом исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, если иное не предусмотрено законами этих субъектов Российской Федерации.

Решение о предварительном согласовании места размещения объекта и проект границ земельного участка являются основанием установления в соответствии с заявками граждан или юридических лиц, заинтересованных в предоставлении земельного участка для строительства, и за их счет границ такого земельного участка на местности и его государственного кадастрового учета в порядке, установленном федеральными законами.

Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления на основании заявления гражданина или юридического лица, заинтересованных в предоставлении земельного участка для строительства, и приложенной к нему кадастровой карты (плана) земельного участка в двухнедельный срок принимает решение о предоставлении земельного участка для строительства [2].

При предоставлении испрашиваемого земельного участка в результате его изъятия, в том числе путем выкупа, для государственных или муниципальных нужд одновременно с решением о предоставлении земельного участка принимается решение о соответствующей форме изъятия такого земельного участка.

Условия предоставления земельных участков для государственных или муниципальных нужд должны предусматривать возмещение всех убытков, связанных с изъятием этих земельных участков у землепользователей, землевладельцев, расторжением или прекращением договоров их аренды, а также возмещение потерь сельскохозяйственного производства или потерь лесного хозяйства. Условия могут также предусматривать права других лиц, обременяющие предоставляемые земельные участки ограничения использования земельных участков.

Существующая нормативно-правовая база подвергается постоянным изменениям корректировкам. Сегодня на практике действует порядок определения убытков пользователей земли и потерь сельскохозяйственного производства, установленный Постановлением Правительства РФ от 27.01.93 г. № 77, в редакции Постановлений Правительства РФ от 01.07.96 г.№ 778.

Современный механизм перераспределения земель характеризуется становлением эколого-экономического подхода к обоснованию проектных решений. Определен круг особо ценных земель, не подлежащих изъятию из сельскохозяйственного оборота.

Существующий в настоящее время порядок предоставления земель для несельскохозяйственных нужд имеет недостатки, так же как и, принятая на практике, методика определения компенсаций за ущерб, сопутствующий изъятию земель из сельскохозяйственного оборота. На страницах периодической печати, в специальной литературе часто поднимается вопрос о настоятельной необходимости ужесточения условий отвода земель для нужд промышленности, транспорта, связи и иного назначения. Высказываются различные точки зрения на создание компенсаций за изъятие земель из сельскохозяйственного оборота. Предлагаются пути совершенствования сложившейся народнохозяйственной практики межотраслевого распределения и перераспределения земель [13].