Проблемы участия граждан в местном самоуправлении на примере органов местного самоуправления г. Норильска

Тема Проблемы участия граждан в местном самоуправлении на примере органов местного самоуправления г. Норильска ВВЕДЕНИЕ Местное самоуправление — это тот уровень организации публичной власти в государстве, на котором органично переплетаются управленческие и самоуправленческие механизмы по решению вопросов местного значения. В деятельности института местного самоуправления общественный и властный компоненты можно признать равнозначно важными. Причем, являясь по форме властным, по содержанию второй компонент, то есть местные органы власти, должны сохранять общественную природу, представляя интересы местного населения. Поэтому основной характеристикой, которой наделяется в муниципальных исследованиях местное самоуправление, является признак совпадения субъекта и объекта управления Медведев Н. П. Политическая регионалистика. М., 2005. С. 239. Реальное, а не декларативное местное самоуправление в демократическом государстве невозможно без элементов гражданского общества.

Органы местного самоуправления являются одной из главных основ любого демократического строя. Обсуждение проблемы участия населения в осуществлении местного самоуправления представляется особо актуальным в связи с процессами реформирования власти и развитием гражданского общества.

Сегодня в Российской Федерации созданы законодательные основы для развития демократического правового федеративного государства с республиканской формой правления, непременным атрибутом которого должно стать местное самоуправление — форма осуществления народом своей власти, основанная на привлечении населения к решению вопросов местного значения.

Однако на пути практического осуществления демократического муниципального управления возникает целый ряд трудностей психологического, организационно-правового и финансового характера.

Проблема преодоления обозначенных трудностей вызывает безусловный исследовательский интерес.

В связи с этим вопросы участия местного населения в местном самоуправлении являются актуальными в настоящее время.

Местное самоуправление в России закреплено в качестве основы конституционного строя, в 2003 году принят новый федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Объектом исследования выступили проблемы законодательной защиты прав населения на участие в местном самоуправлении.

Предмет исследования — порядок местного самоуправления в городе Норильск.

Целью исследования является изучение проблем участия граждан в местном самоуправлении на примере органов местного самоуправления г. Норильска.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

— изучение теоретических основ местного самоуправления в РФ;

— анализ участия населения в местном самоуправлении г. Норильска;

— рассмотрение проблем и перспектив развития участия населения в местном самоуправлении.

Гипотеза исследования — для решения проблем участия населения в местном самоуправлении необходима достаточная законодательная основа и контроль за ее реализацией.

Практическая значимость дипломной работы состоит в том, что материалы представленные в исследовании могут быть полезны в изучении современных проблем участия граждан в местном самоуправлении.

В дипломной работе были использованы следующие методы исследования:

— анализ литературы;

— анализ нормативно-правовой документации, регулирующей конкуренцию в РФ;

— изучение и обобщение отечественной и зарубежной практики;

— сравнение;

— интервьюирование;

— синтез;

— финансовый и стратегический анализ и синтез.

Теоретической базой для исследования явились труды таких авторов, как Бондарь Н. С., Авсеенко В. И., Бочаров С. Н., эти авторы в своей книге «Муниципальное право Российской Федерации» описали историю развития муниципального права в РФ, проблем во всех стадиях развития. Я считаю, что знание вчерашних проблем муниципального управления поможет объяснить сегодняшних трудностей.

Великая Н.М. в своей книге «Основные тенденции политического участия в местном самоуправлении» привела результаты социологического опроса. Эти данные, по моему мнению являются весьма интересными, и позволяют более ярко характеризовать политическое участие населения в местном самоуправлении.

Курманов Э.Р. в своей работе представил формы участия населения в осуществлении местного самоуправления по уставному нормотворчеству, что позволяет наиболее глубоко изучить проблему. научную новизну и практическую значимость работы Дипломная работа кроме введения состоит из двух глав, заключения и списка использованных источников.

В первой главе проводится исследование теоретических основ выдвинутой проблемы. В частности, рассматриваются формы участия населения в осуществлении местного самоуправлении, нормативно-правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления.

Во-второй главе проводится анализ проблем участия населения в местном самоуправлении г. Норильска.

В частности, проводится организационная характеристика органов местного самоуправления г. Норильска, формы участия местного населения в управлении, проблемы и перспективы.

ГЛАВА 1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

1.1 Формы участия населения в осуществлении местного самоуправлении В соответствии с положениями Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление в Российской Федерации форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». .

Этот же закон устанавливает следующие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления: местный референдум, муниципальные выборы, Сход граждан, а также отзыв выборного должностного лица местного самоуправления, избранного населением, всего муниципального образования и голосование по вопросам изменения границ и преобразования муниципального образования.

К иным формам участия граждан в осуществлении местного самоуправления можно отнести право участвовать в заседаниях представительного органа поселения, ТСЖ, гражданские комитеты, общественные экспертизы муниципальных проектов, программ, решений, земские и жилищные движения, родовые общины в национальных республиках, казачье самоуправление, союзы потребителей, советы предпринимателей. Чем больше разнообразных форм участия граждан в поселении, тем более структурировано местное сообщество, а значит, более полно реализуются в решениях органов местного самоуправления интересы жителей.

Как социальной общности людей населению присуще определенные признаки:

— территориальная обособленность в пределах определенной административно-территориальной единицы;

— наличие местного правового регламентирования, устанавливающего порядок жизнедеятельности населения на определенной территории его проживания;

— общая инфраструктура, обеспечивающая социальные и экономические потребности жизнедеятельности населения;

— существование общей природной среды обитания, сохранение и рациональное использование ресурсов которой необходимо в целях обеспечения интересов населения;

— периодическое выступление населения как политической общности — электората, при решении вопросов местного значения и при участии в осуществлении государственной власти.

Часто при определении населения выделяют такой признак, как чувство сообщества, то есть обусловленная историческими, культурными и иными традициями психологическая идентификация индивидов с сообществом, общность ценностей, чувства принадлежности, сопричастности, ответственности перед сообществом.

Вторым элементом системы местного самоуправления является представительство публичной власти местного самоуправления. Данный элемент непосредственно не совпадает с населением, но создается по его воле и представляет его на постоянной основе во взаимоотношениях, возникающих в связи с осуществлением местного самоуправления.

Третьим элементом местного самоуправления выступает представительство общественно-территориальной власти населения. Данное представительство проявляется в пределах части определенного муниципального образования при решении отдельных вопросов жизнедеятельности населения.

Для расширения участия населения в осуществлении местного самоуправления существенное значение имеет информирование органами местного самоуправления населения о своей деятельности, принимаемых или готовящихся решениях, отчеты органов, должностных лиц, депутатов перед населением.

Таким образом, действующее законодательство подчеркивает, что институт местного самоуправления предполагает решение вопросов местного значения населением соответствующих муниципальных образований — городских и сельских поселений, муниципальных районов и городских округов. При этом на первое место законодатель ставит такое осуществление населением местного самоуправления, которое связано с непосредственным участием граждан в решении вопросов местного значения.

Примерный перечень соответствующих форм непосредственной демократии на уровне местного самоуправления предусмотрен тем же Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Согласно положениям главы 5 указанного Закона к ним относятся:

— местный референдум;

— муниципальные выборы;

— голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления;

— голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;

— сход граждан, осуществляющий полномочия представительного органа муниципального образования;

— правотворческая инициатива граждан;

— территориальное общественное самоуправление;

— публичные слушания;

— собрание граждан;

— конференция граждан (собрание делегатов);

— опрос граждан;

— обращения граждан в органы местного самоуправления Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». .

Безусловно, наиболее значимой формой непосредственного осуществления населением местного самоуправления с точки зрения своей значимости является местный референдум. Согласно части 7 статьи 22 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления. Оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме, наряду с уставом муниципального образования, являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Однако референдум достаточно трудно организовать и провести. Поэтому более распространенными являются другие способы выражения волеизъявления населения по вопросам местного значения.

Прежде всего, это — муниципальные выборы. Муниципальные выборы носят периодический характер и являются способом избрания основных органов местного самоуправления (как правило, представительного органа и главы муниципального образования). В отличие от референдума в ходе выборов невозможно напрямую принять те или иные решения, определяющие жизнь местного населения, однако именно на выборах определяются те должностные лица, которые будут данные решения на постоянной основе принимать и обеспечивать их исполнение.

Действенным средством контроля населения за уже избранными должностными лицами местного самоуправления является наличие другой формы непосредственного волеизъявления — голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Основания для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и процедура отзыва указанных лиц устанавливаются в основном уставом муниципального образования. В то же время ряд вопросов регламентируется действующим федеральным и областным законодательством. Так, согласно части 2 статьи 24 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» процедура отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва.

Депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе). Та же статья Федерального закона предусматривает, что в случае, если все депутатские мандаты или часть депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования замещаются депутатами, избранными в составе списков кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, отзыв депутата не применяется. В данном случае функции контроля за действиями депутата выполняет соответствующее избирательное объединение, оценку эффективности которого жители муниципального образования смогут дать в ходе последующих выборов Выдрин И. В., Кокотов А. И. Муниципальное право России. 2010. С. 288.

Также в силу требований Закона Рязанской области от 15 февраля 2006 года № 11-ОЗ «Об отзыве депутата и выборного должностного лица органа местного самоуправления в Рязанской области» голосование по отзыву депутата и выборного должностного лица органа местного самоуправления не может быть назначено:

а) в течение первого и последнего года срока их полномочий;

б) ранее, чем через год после проведения предыдущего голосования по отзыву того же депутата и выборного должностного лица органа местного самоуправления.

Среди форм прямой демократии необходимо отдельно выделить сход граждан, осуществляющий полномочия представительного органа муниципального образования. Согласно части 1 статьи 25 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» он проводится для решения вопросов местного значения в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек. Сход граждан правомочен при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом, и осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования Шугрина Е. С. Муниципальное право РФ: учеб. — 2-е изд., перераб. И доп. -.М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007. — 672 с.

Однако, не все формы прямого волеизъявления связаны с непосредственным принятием местным населением решений по вопросам местного значения. В ряде случаев они обеспечивают участие граждан в обсуждении решений органов местного самоуправления, помогая последним в своей нормотворческой деятельности в максимальной мере учесть мнение различных социальных групп.

К таковым относятся правотворческая инициатива граждан, публичные слушания, собрания граждан, конференции граждан (собрания делегатов).

Правотворческая инициатива — предложение группы граждан по принятию муниципального правового акта. С правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования. Минимальная численность инициативной группы граждан устанавливается нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и не может превышать 3 процента от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом. Проект муниципального правового акта, внесенный в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта, в течение трех месяцев со дня его внесения.

Для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. 2010. С. 178. Публичные слушания проводятся по инициативе населения, представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования. На публичные слушания должны выноситься:

1) проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав, кроме случаев, когда изменения в устав вносятся исключительно в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами;

2) проект местного бюджета и отчет о его исполнении;

3) проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, проекты правил благоустройства территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки;

4) вопросы о преобразовании муниципального образования Постовой Н. В. Муниципальное право России. М., 1998. С. 202, 203.

Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний, включая мотивированное обоснование принятых решений Тихомирова Л. В., Тихомиров М. Ю. Юридическая энциклопедия. М-, 2007. С. 322.

Еще одна форма участия населения в осуществлении местного самоуправления — собрания (конференции) граждан применяется для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, осуществления территориального общественного самоуправления на части территории муниципального образования Конституционное право: энциклопедический словарь / отв. Ред. С. А. Лвакьян. 2009. С. 260.

Следует отметить, что перечень форм прямого волеизъявления, предусмотренный Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», не является исчерпывающим. Наряду с ними, граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах, не противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации.

Федеральный Закон «Об общественных объединениях» предоставил право общественным объединениям участвовать в выработке решений органов местного самоуправления при решении вопросов, затрагивающих интересы этих объединений, но не вопросов муниципальной политики в целом. В течение последних лет осуществлялся постоянный поиск приемлемых и удобных для всех сторон форм общественного участия в управлении местными и государственными делами. Совместная работа некоммерческого сектора России привела к тому, что в настоящее время в федеральном законодательстве закреплено требование об обязательном участии общественности в разработке муниципальной политики по некоторым принципиальным направлениям. Так, Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» закрепляет такие формы участия граждан в осуществлении местного самоуправления, как местный референдум, муниципальные выборы, голосование по отзыву депутата (выборного лица) и по изменению границ муниципального образования, правотворческая инициатива граждан, ТОС, публичные слушания, собрание (конференция), опрос, обращения граждан.

Однако закон определяет лишь направления участия граждан в реализации МСУ и закрепляет некоторые права, но механизмы реализации большинства этих прав в законе не разработаны. Следовательно, поиск и разработка таких механизмов осуществляются самим местным сообществом.

Опыт показывает, что при традиционном способе организации местного самоуправления (с главенствующей ролью ОРГАНОВ местного самоуправления) местная администрация разрабатывает и принимает такие «правила игры» (т.е. нормативные акты, содержащие механизмы реализации ФЗ-131), которые чрезмерно усложнены, практически невыполнимы и в максимальной степени ограждают местную власть от каких бы то ни было влияний со стороны сообщества.

Таким образом, реформа местного самоуправления дискредитируется, приобретает фиктивный характер. Однако у местного сообщества имеется возможность влияния на данный процесс через скоординированную активную работу некоммерческих организаций, позволяющую уменьшить либо вообще нейтрализовать административный волюнтаризм, позволяя местному сообществу добиваться учета собственных интересов при принятии решений органами местного самоуправления.

Поэтому очень важно систематизировать опыт деятельности общественных объединений по организации общественного сопровождения реализации положений Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления» в части обеспечения участия граждан в реализации местного самоуправления.

Таким образом, законодатель открыл широкий простор для проявления инициативы населения муниципальных образований, для прямого участия рядовых граждан в решении проблем, стоящих перед местными сообществами.

1.2 Нормативно-правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления Правовое регулирование отношений местного самоуправления осуществляется в Российской Федерации правовыми актами различного уровня. При этом разграничение полномочий между уровнями правового регулирования зависит:

— во-первых, от характера самих муниципальных отношений;

— во-вторых, от принципов разграничения компетенции между Федерацией, субъектами Федерации и муниципальными образованиями Чиркин В. Е. Конституционное право в Российской Федерации. М., 2010. С. 288.

Муниципальное правоотношение, как и всякое другое правоотношение, это урегулированное правом общественное отношение, представляющее собой правовую связь между субъектами, порождающую их взаимные права и обязанности Конституционное право: энциклопедический словарь / отв. ред. С. А. Авакьян. М., 2008. С. 371. Основания возникновения, изменения или прекращения муниципальных правоотношений устанавливаются нормами, содержащимися не только в актах органов государственной власти, но и в актах органов местного самоуправления.

Рассматриваемые правоотношения довольно разнообразны по своему содержанию, по субъектному составу и иным основаниям.

Так, авторы классического учебника муниципального права О. Е. Кутафин и В. И. Фадеев выделяют три группы отношений, охватываемых предметом муниципального права.

Во-первых, это отношения, возникающие в процессе решения вопросов местного значения путем непосредственного выражения гражданами своей воли (отношения, возникающие в связи с проведением местного референдума, схода, выборов и иных форм непосредственного волеизъявления граждан).

Во-вторых, отношения, связанные с деятельностью выборных и других органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью, объектами муниципального хозяйства, формированием и исполнением местного бюджета, а также иной их деятельностью в различных сферах местной жизни, направленной на обеспечение жизнедеятельности населения муниципального образования, решение других вопросов местного значения, включая и вопросы организации работы муниципальной службы.

В-третьих, отношения, возникающие в процессе реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им в соответствии с законодательством, а также в процессе организации и исполнения органами местного самоуправления законодательных и правовых актов федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2009. С. 11 — 12.

Эти же авторы подразделяют муниципально-правовые отношения с учетом их содержания на:

а) отношения, связанные с организацией местного самоуправления;

б) отношения, характеризующие муниципальную деятельность по непосредственному жизнеобеспечению населения муниципальных образований;

в) отношения, в которых находит свое воп­лощение деятельность органов местного самоуправления по осуществлению отдельных государственных полномочий.

И наконец, дается классификация отношений в зависимости от их субъектного состава:

а) отношения, в которых одной из сторон выступает муници­пальное образование;

б) отношения, в которых одним из субъектов выступает население муниципального образования;

в) отношения, в которых одной из сторон является орган или должностное лицо мест­ного самоуправления Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2009. С. 14 — 16.

Приводятся в литературе и иные основания классификации муниципальных правоотношений. Так, Е. С. Шугрина Щугрина Е. С. Муниципальное право-. М. Л 2009. С. 26—27. называет шесть групп отношений, возникающих в процессе реализации населением права на местное самоуправление.

Иногда классификация муниципальных правоотношений дается исходя из материального содержания правоотношений, возникающих в процессе осуществления местного самоуправления Бондарь Н. С., Авсеенко В. И., Бочаров С. Н. и др. Муниципальное право Российской Федерации / Под ред. проф. Н. С. Бондаря. М., 2010. С. 15−17.

Думается, что такое нагромождение классификаций не способствует детальному изучению самих муниципальных правоотношений. Деление муниципальных правоотношений на виды должно соответствовать предмету регулирующей их отрасли права. Исходя из того, что предметом муниципального права являются отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Указ. соч. С. 14, очевидно, что все отношения местного самоуправления распадаются на две большие группы: отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления (организационно-правовые отношения), а также отношения, возникающие в процессе осуществления полномочий органами и должностными лицами местного самоуправления.

Последняя группа отношений включает отношения, существующие в процессе решения вопросов местного значения, и отношения, существующие в процессе реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. В свою очередь отношения, возникающие в процессе решения вопросов местного значения, можно разделить по субъектному составу на две группы:

а) отношения, возникающие при решении вопросов местного значения непосредственно населением;

б) отношения, в рамках которых решение местных вопросов осуществляется органами местного самоуправления.

Регулирование всего многообразия муниципальных отношений нормативными правовыми актами различных уровней порождает ряд проблем. Проблемы эти связаны, прежде всего, с разграничением полномочий между федеральными органами власти, органами власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления. При условии отнесения правового регулирования местного самоуправления к различным сферам следует обеспечить единое муниципально-правовое пространство России, под которым, как представляется, следует понимать соотношение между местным, региональным (субъектов Федерации) и федеральным законодательством, выражающее согласованность муниципально-правовых норм, закрепленных в данных нормативных правовых актах Костюков А. Н. Обеспечение единства муниципально-пра-вового пространства России // Конституция как символ эпохи: В 2-х т. / Под ред. проф. С. А. Авакьяна. Т. 2. М., 2009. С. 161.

По мнению многих авторов, до сих пор отсутствует должное разграничение полномочий Российской Федерации и субъектов РФ в сфере правового регулирования организации и деятельности местного самоуправления Бялкина Т. М. О системе законодательного ре­гулирования местного самоуправления // Журнал российс­кого права. 2008. №° 4. С. 42. В настоящее время все чаше в литературе обсуждаются существующие в мире модели и принципы разграничения полномочий. Среди них:

— централизация,

— децентрализация,

— деконцентрация,

— субсидиарности.

По мнению известного французского административиста Ж. Веделя, децентрализация — это передача прав на принятие решений не просто представителям центральной власти, а органам, которые находятся в иерархическом подчинении центральным органам власти и зачастую избираются заинтересованными гражданами. Под деконцентрацией названный автор понимает организационную технику, которая состоит в передаче прав по принятию решений представителям центральной власти, осуществляющим свою деятельность на региональном и местном уровнях. И наконец, централизация — метод, подчеркивающий преимущества единого управления, свободного от узковедомственных интересов и располагающего значительными ресурсными возможностями Ведель Ж. Административное право Франции. М., 2010. С. 512.

При этом Ж. Ведель сравнивает централизацию и децентрализацию следующим образом: «Централизация обеспечивает преимущества единого управле­ния, свободного от местных политических споров и предотвращающего злоупотребление властью… Она позволяет добиться максимальной эффективности управления с наименьшими затратами, так как центральная администрация располагает техническими средствами, необходимыми при любой операции сколько-нибудь крупного масштаба… децентрализация имеет достоинства демократического характера, причем демократизм гораздо более реален в местных масштабах, нежели в общенациональном… децентрализованное управление, если только для этого обеспечены необходимые средства и условия, является гораздо менее тяжеловесным и гораздо более практичным, чем централизованное управление» Ведель Ж. Административное право Франции. М., 2010. С. 518.

Одним из основных принципов разграничения уровней принятия решений считается принцип субсидиарности, суть которого заключается в том, что «нельзя передавать более значительной (по рангу) организации то, что может быть сделано меньшими и более слабыми обществами» Амплеева А. А. Субсидиарность как элемент эффективного общества / Институт научной информации по обществен­ным наукам (ИНИОН РАН). — 329с. Этот принцип был закреплен в ряде международных отношений, в том числе и в Европейской хартии о местном самоуправлении, ратифицированной в 1998 г. в России.

Рассматривая местное самоуправление в системе вертикального разделения власти, А. Бланкенагель полагает, что «с точки зрения выполняемой функции местное самоуправление является принципом, связанным с разделением властей и демократизацией. Местное самоуправление само по себе должно рассматриваться в сочетании с принципом федерализма: государство имеет трехуровневую организацию, каждый из уровней выполняет свои собственные функции независимо и автономно (и все они, будем надеяться, имеют для этого достаточные и автономные финансовые средства). Результатом этого является система вертикального разделения властей на три уровня, которая для достижения желаемой децентрализации и демократизации должна регулироваться в соответствии с принципом субсидиарности (предполагающим, что соответствующие функции могут быть реализованы более эффективно в рамках полномочий более мелкой единицы).Данный принцип закреплен, например, в пар. 2 ст. 3 Договора о ЕС. Проще говоря, это означает, что единицы, наделенные правом местного самоуправления, должны обладать определенной властью и полномочиями» Бланкенагель А. Местное самоуправление против государ­ственного управления в Российской Федерации // Консти­туционное право: восточноевропейское обозрение. 2007. № I (18). С. 127−130.

Нужно отметить, что модели и принципы разграничения полномочий между различными уровнями властных органов достаточно подвижны. Одним из принципов федеративного устройства Российской Федерации, закрепленных в ст. 5 Конституции РФ, является принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ. Развивается этот принцип в ст. 71—73 Конституции РФ. Однако существует множество проблем по реализации данных конституционных положений. Дело в том, что в ст. 71—73 определены правила разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, но не полномочий.

Позиции федерального законодателя в вопросах разграничения полномочий между федеральной властью и властью субъектов РФ не всегда последова­тельны. Так, в ст. 12 ФЗ «Об общих принципах и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ» от 24 июня 1999 г. было закреплено, что издаваемые по предметам совместного ведения федеральные законы определяют основы (общие принципы) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, а также обеспечивают реализацию полномочий федеральных органов государственной власти. Исходя из этого на федеральном уровне должны были закрепляться лишь основы местного самоуправления, по которым субъекты РФ осуществляли детальное регулирование.

Положение изменилось в связи с принятием Федерального закона от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ, внесшего изменение в ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и закрепившего положение, в соответствии с которым полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Федерации по предметам совместного ведения, определяются Конституцией РФ, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями.

Таким образом, федеральный законодатель оставил за собой право определять полномочия органов государственной власти субъекта РФ. Названный Закон содержит отдельную главу (IV), которая посвящена принципам разграничения полномочий между Российской Федерацией и се субъектами. Однако, как справедливо отмечается в литературе, «содержание выражает не стремление федерального законодателя к самоограничению и обеспечению прав субъектов Федерации, а идеологию экспансии бюджетного права в сферу конституционного регулирования» Сергеев А. А. Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия. М., 2010. С. 32.

Говоря о конституционном регулировании местного самоуправления, нужно отметить, что в Конституции РФ недостаточно четко решен вопрос об определении объема полномочий местного самоуправления и его органов. В части I ст. 130 лишь в общем виде определены полномочия местного самоуправления: обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Другими словами, в Конституции РФ понятием «вопросы местного значения» фактически заменено понятие «предметы ведения муниципальных образований».

Помимо объектов правового регулирования органами власти Российской Федерации и органами власти субъектов Федерации, определенных в ст. 5 и 6 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления», можно, исходя из норм самой Конституции РФ, выделить полномочия Федерации, а также полномочия, находящиеся в исключительном ведении субъектов Федерации в сфере местного самоуправления.

Так, к ведению Российской Федерации относится установление правового положения муниципальной собственности, порядка приватизации муниципального имущества, участия органов местного самоуправления, самого муниципального образования в гражданском обороте. На федеральном уровне осуществляется правовое регулирование прав и свобод человека и гражданина (п. «в» ст. 71 Конституции РФ); гарантируется право местного самоуправления на судебную защиту, определяется порядок реализации такой защиты. И наконец, ограничения на осуществление местного самоуправления также могут быть установлены только федеральными законами (ст. 132 Конституции РФ).

К вопросам собственного ведения самих субъектов Федерации в сфере местного самоуправления может быть отнесено, например, определение форм взаимодействия органов власти субъекта Федерации и муниципальных органов.

Следует согласиться с тем, что, поскольку местное самоуправление является одной из форм осуществления народовластия и при этом тесно связано с государственной властью, то пересечение интересов государственной и муниципальной властей в отдельных сферах общественной жизни ведет к возникновению предметов совместного ведения органов государственной власти и муниципальных образований Чеботарев Г. Н. Разграничение полномочий между органами государственной власти и местного само-управления / / Конституционные основы организации и функциониро­вания институтов публичной власти в Российской Федерации: Материалы Всерос. науч.-практ. конф. (20—21 апр. 2001 г.). Екатеринбург, 2008. С. 199−201.

Исходя из сказанного можно сделать вывод о том, что отношения местного самоуправления одновременно включаются в сферы:

а) исключительного ведения РФ;

б) совместного ведения РФ и ее субъектов;

в) собственного ведения субъектов РФ;

г) совместного ведения субъектов Федерации и муниципальных образований.

Однако объем полномочий соответствующих органов в пределах названных предметов ведения распределяется не равнозначно. Уже говорилось об усилении федерального влияния на процесс развития местного самоуправления, выражающийся в том, что правовое регулирование местного самоуправления сконцентрировано на федеральном уровне.

Многие из тех отношений местного самоуправления, которые регулировались на уровне субъектов Федерации, теперь урегулированы на федеральном уровне. Это относится и к вопросу об установлении на федеральном уровне перечня обязательных органов местного самоуправления, и к порядку заключения контракта с главой муниципального образования, и к распределению вопросов местного значения между уровнями муниципальных образований, и ко многим другим. Произошла некоторая унификация муниципальных отношений на всей территории государства.

Принцип многообразия организационных форм осуществления местного самоуправления, предполагавший ранее, что в субъектах Федерации могут складываться свои модели организации местного самоуправления, теперь реализуется лишь в усеченном варианте и означает только то, что на федеральном уровне закреплены различные формы осуществления местного самоуправления, причем некоторые из них федеральный законодатель назвал опять же в качестве обязательных.

Делая вывод данной главе можно сказать, что система участия населения в местном самоуправлении формируется из совокупности организационных форм осуществления местного самоуправления. Выделяя элемент системы местного самоуправления необходимо помнить, что он является конечным носителем свойств всей системы. Одним из главных элементов системы местного самоуправления является наделенное властными полномочиями местное население. В системе местного самоуправления под населением следует понимать не просто группу людей, проживающих на определенной территории, а местное сообщество, объединенное в целях своего жизнеобеспечения на определенной территории, где осуществляется местное самоуправление.

орган самоуправление население ГЛАВА 2 АНАЛИЗ ПРОБЛЕМ УЧАСТИЯ НАСЕЛЕНИЯ В МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ Г. НОРИЛЬСКА

2.1 Характеристика органов местного самоуправления г. Норильска Местное самоуправление в городе Норильск — признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению, непосредственно или через органы местного самоуправления, вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных традиций Решение Городского Совета ЕМО «город Норильск» от 22.10.2002 N 25−308.

Местное самоуправление осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другими федеральными законами, Указом Президиума Верховного Совета РСФСР «О преобразовании рабочего поселка Норильск Дудинского района Таймырского национального округа Красноярского края в город краевого подчинения» от 15.07.53 (Дело N 762/9), Указом Президиума Верховного Совета РСФСР «О преобразовании рабочих поселков Кайеркан и Талнах Красноярского края в города районного подчинения» от 30.11.82, Решением Краевого Совета депутатов трудящихся «Об образовании поселка Снежногорск Норильского горсовета Красноярского края» от 16.10.64 N 376, Уставом Красноярского края, Законом Красноярского края «О местном самоуправлении в Красноярском крае», другими законами и правовыми актами Красноярского края, Уставом г. Норильска и другими правовыми актами органов местного самоуправления.

В случае противоречия правовых актов органов местного самоуправления Уставу, правовым актам органов местного самоуправления города Норильск, применяется Устав.

Рассмотрим структуру органов местного самоуправления.

Структуру органов местного самоуправления единого муниципального образования «город Норильск» составляют:

— Норильский Городской Совет — выборный орган местного самоуправления единого муниципального образования «город Норильск» (город Норильск с городами Кайеркан, Талнах и поселком Снежногорск), представляющий интересы населения и принимающий решения в коллегиальном порядке;

— Глава города Норильск — избираемое населением единого муниципального образования «город Норильск» высшее выборное должностное лицо города Норильск, возглавляющее исполнительный орган местного самоуправления;

— Администрация города Норильск — исполнительный орган местного самоуправления единого муниципального образования «город Норильск» (город Норильск с городами Кайеркан, Талнах и поселком Снежногорск) Решение Городского Совета ЕМО «город Норильск» от 22.10.2002 N 25−308.

Администрации городов Кайеркан, Талнах и поселка Снежногорск — структурные подразделения Администрации города Норильск, созданные для оперативного решения вопросов местного значения соответствующих территорий, действующие на основании положений, утверждаемых Коллегией городского хозяйства.

Рассмотрим основы местного самоуправления.

Территориальной основой местного самоуправления является территория в границах города.

Организационной основой местного самоуправления является система форм непосредственного волеизъявления населения — голосование граждан, а также иные способы выражения ими своего мнения по предметам ведения местного самоуправления.

Правовую основу местного самоуправления составляют регулирующие его осуществление: Конституция Российской Федерации, федеральные законы, Устав и законы Красноярского края, настоящий Устав и правовые акты, принятые в результате голосования граждан или в результате правотворческой деятельности органов местного самоуправления, а также иные правовые акты, принятые по вопросам местного самоуправления.

Финансово — экономическую основу местного самоуправления составляют:

— муниципальная собственность;

— городские финансы;

— имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления;

— а также, в соответствии с законом, иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения города Решение Городского Совета ЕМО «город Норильск» от 22.10.2002 N 25−308.

Основными целями местного самоуправления являются:

— создание благоприятной среды обитания для жителей города;

— охрана их здоровья;

— обеспечение им широкого доступа к образованию и культуре;

— осуществление социальной защиты и обеспечение личной безопасности;

— поддержание социального и национального согласия.

Местное самоуправление осуществляется на принципах:

— законности;

— соблюдения прав и свобод человека и гражданина;

— подконтрольности органов местного самоуправления населению, их ответственности перед населением;

— гласности деятельности органов местного самоуправления и учета ими общественного мнения;

— сочетание интересов города с интересами Российской Федерации и Красноярского края;

— административно — правовой и финансово — экономической самостоятельности города при решении вопросов местного значения;

— компетенционной обособленности представительного и исполнительного органов местного самоуправления и единства их при решении вопросов, находящихся в ведении города;

— скоординированности действий органов местного самоуправления и органов территориального общественного самоуправления.

Рассмотрим, каким образом местное население принимает участие в осуществлении местного самоуправления.

Обладателем всех прав местного самоуправления в городе Норильск является все население в лице постоянных жителей города, имеющих избирательные права, в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации и Красноярского края. Население города обладает гарантированным и неотчуждаемым правом на местное самоуправление Решение Городского Совета ЕМО «город Норильск» от 22.10.2002 N 25−308.

Граждане, составляющие население города, имеют равное право на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств, предусмотренных действующим законодательством. Участвуя в осуществлении местного самоуправления в городе, граждане, составляющие его население, вправе в установленном порядке:

— решать вопросы, отнесенные к ведению города, путем голосования на референдумах, собраниях (сходах) или конференциях граждан;

— избирать и быть избранными делегатами на конференции граждан, в выборные органы местного самоуправления;

— состоять на муниципальной службе;

— получать официальную информацию о положении дел в городе и о деятельности органов местного самоуправления;

— обращаться в органы местного самоуправления и к их должностным лицам с заявлениями, в том числе содержащими требования об оказании помощи и защиты;

— осуществлять народную правотворческую инициативу;

— публично выражать свое мнение по вопросам местного самоуправления, в том числе на митингах, демонстрациях, в средствах массовой информации и иных, допускаемых законом, формах;

— пользоваться услугами муниципальных предприятий и учреждений, а также муниципальным имуществом, предназначенным для общественных целей;

— защищать, в том числе в судебном порядке, права на участие в местном самоуправлении;

— осуществлять иные права, связанные с местным самоуправлением, предусмотренные федеральными законами и законами края, правовыми актами органов местного самоуправления Решение Городского Совета ЕМО «город Норильск» от 22.10.2002 N 25−308.

Рассмотрим формы участия граждан в осуществлении местного самоуправления и учета мнения населения.

Население участвует в осуществлении местного самоуправления в форме:

— местного референдума;

— выборов в органы местного самоуправления;

— голосования избирателей по отзыву депутатов, Главы города и других выборных должностных лиц органов местного самоуправления;

— народной правотворческой инициативы;

— обращения граждан в органы местного самоуправления;

— проведения общего собрания (схода), конференций;

— территориального общественного самоуправления.

Органы местного самоуправления при принятии решения по вопросам реформирования местного самоуправления (образования, объединения, преобразования или упразднения внутригородских муниципальных образований), установления или изменения их территорий, учитывают мнение населения, выраженное в результатах:

— общественного опроса;

— проведения общего собрания (схода), конференций;

— сбора подписей под проектами соответствующих решений;

— обсуждения вопросов на собраниях в трудовых коллективах, по месту жительства и (или) через средства массовой информации (СМИ);

— обобщения предложений, заявлений граждан Решение Городского Совета ЕМО «город Норильск» от 22.10.2002 N 25−308.

Порядок проведения общественного опроса, общего собрания (схода), конференции, сбора подписей под проектами соответствующих решений, обсуждения вопросов на собраниях в трудовых коллективах, по месту жительства и (или) через средства массовой информации (СМИ), обобщения предложений, заявлений граждан определяется по представлению Главы города решением Городского Совета, подлежащим обязательному опубликованию в газете «Заполярная правда» в течение 10-ти дней со дня принятия такого решения.

Местный референдум (в дальнейшем — референдум) — голосование граждан, проживающих на территории города, по вопросам местного значения. Референдум является высшим непосредственным выражением воли населения города. На референдум могут выноситься любые вопросы, относящиеся к предметам ведения города, за исключением вопросов:

— О досрочном прекращении, продлении, приостановлении осуществления полномочий органов местного самоуправления, а также о проведении досрочных выборов органов местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;

— о персональном составе органов местного самоуправления;

— Об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;