Порядок назначения и проведения референдума по действующему законодательству Российской Федерации

ГЛАВА 1. РОЛЬ И ЗНАЧЕНИЕ РЕФЕРЕНДУМА В СИСТЕМЕ НАРОДОВЛАСТИЯ

§ 1. Понятие и виды референдума как формы непосредственной демократии

§ 2. История становления и развития конституционного института референдума, система правовых актов о референдуме

ГЛАВА 2. Порядок назначения и проведения референдума по действующему законодательству Российской федерации

§ 1. Основные стадии проведения референдума и его правовые последствия

§ 2. Общая характеристика юридической ответственности за нарушение законодательства о референдуме

§ 3. Развитие института референдума в Российской Федерации на современном этапе

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Референдум как один из институтов народовластия имеет существенное значение для конституционного развития современных государств, он призван обеспечивать непосредственное участие граждан в решении важнейших вопросов государственного строительства. Государственная власть и местное самоуправление могут эффективно выполнять свои функции лишь при наличии развитых институтов прямой демократии.

Вопрос о целесообразности применения на практике такой формы непосредственной демократии, как референдум, является предметом обсуждения в кругах государствоведов, юристов-практиков и политиков. Во многих странах мира ведутся дискуссии о том, нужна ли вообще непосредственная демократия в таком виде. Мировая история демонстрирует ценность данного института, прообразы которого присутствуют на скрижалях истории с ранних этапов развития государственности. Здесь можно привести примеры из древности (вечевая демократия), средневековья (итальянские города-республики), буржуазного периода (Швейцария, Франция). Вот почему представляется интересным и актуальным изучение места референдума в системе народовластия.

Проблемы непосредственной демократии были предметом рассмотрения ученых — специалистов в области теории государства и права (С.С. Алексеев, В. И. Васильев, Т. А. Васильева, Л. А. Григорян, М. Н. Марченко, С. В. Поленина, И. М. Степанов и др.), а также находятся в центре внимания российских ученых — конституционалистов, таких как С. А. Авакьян, М. В. Баглай, Г. В. Барабашев, Н. В. Витрук, А. В. Иванченко, В. Т. Кабышев, С. Д. Князев, Е. И. Колюшин, О. Е. Кутафин, Е. А. Лукьянова, В. О. Лучин, В. И. Лысенко, В. В. Пылин, Р. А. Сафаров, И. А. Старостина, М. Ф. Чудаков, К. Ф. Шеремет и др.

Проблематика института референдума в условиях демократических преобразований Российского государства нашла свое отражение в работах А. Р. Аванесяна, Р. Б. Круглова, М. М. Курячей, В. Н. Мамичева, М. С. Матейковича, Л. А Нудненко, Г. В. Синцова, Д. Ю. Устинова, И. А. Филипповой и др. Ученые — конституционалисты (В.В. Комарова, В. Ф. Коток, В. В. Маклаков, В. Н. Руденко, Б. А. Страшун, В. Е. Чиркин и др.) осуществили сравнительно-правовое исследование всего комплекса институтов непосредственной демократии, не уделяя пристального внимания анализу общего и особенного в правом регулировании института референдума в Российской Федерации и за рубежом.

Цель дипломной работы состоит в раскрытии сущности референдума как политико-правового института и перспектив его развития в современном обществе.

Поставленная цель определила необходимость решения следующих задач:

— изучение и анализ существующих теоретических концепций и конституционных положений об институте референдума как элементе современной демократии, определение места, роли и значения референдума в механизме осуществления государственной власти;

— анализ исторического опыта и современной практики проведения референдумов в Российской Федерации;

— изучение и анализ нормативных правовых актов, регулирующих порядок организации и проведения референдумов в Российской Федерации;

— анализ современных и перспективных проблем развития законодательства о референдумах, практики его применения в Российской Федерации и ее субъектах.

Объектом исследования являются правовые отношения, возникающие в связи организацией и проведением референдума, определением его результатов, реализацией принятого на референдуме решения в Российской Федерации.

Предмет исследования составляют нормы конституционного права Российской Федерации, определяющие порядок подготовки и проведения референдумов.

Методологической основой дипломной работы послужили общенаучные методы анализа и обобщения нормативных правовых и практических материалов. В работе использованы формально-юридический, сравнительно-правовой и исторический методы исследования.

Нормативную базу исследования составляют конституционные акты (Конституция Российской Федерации 1993 г., Конституции и Уставы субъектов Российской Федерации); федеральные конституционные законы (в частности, Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ (в ред. от 30 декабря 2006 г.) «О референдуме Российской Федерации»); Федеральный конституционный закон «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской федерации» от 24 апреля 2008 года № 1-ФКЗ; федеральные законы (в частности, Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»); законодательство о референдуме субъектов Российской Федерации; указы Президента Российской Федерации; постановления Правительства Российской Федерации.

Поставленные задачи предопределили логическую структуру выпускной квалификационной работы, состоящей из двух глав, включающих в себя пять параграфов, и заключения, в котором приводятся выводы по исследуемой проблеме.

ГЛАВА 1. РОЛЬ И ЗНАЧЕНИЕ РЕФЕРЕНДУМА В СИСТЕМЕ НАРОДОВЛАСТИЯ

§ 1. Понятие и виды референдума как формы непосредственной демократии

В зависимости от решаемых вопросов, а также от особенностей государственного устройства конкретной страны свою волю народ может выражать различными способами: как непосредственно путем прямого народовластия, так и через представительные органы. Выделяют следующие формы непосредственной демократии: выборы, референдум, народная законодательная инициатива, отзыв выборных лиц, петиции Нудненко Л. А. Непосредственная демократия в системе местного самоуправления — институт конституционного права России//Вестник Московского университета-2001;№ 1.

Выборы, предусмотренные еще в самых первых конституциях, в настоящее время стали привычной практикой для основной массы демократических государств. В большинстве стран выборы закреплены на самом высоком — конституционном уровне: в одних конституциях тезисно, декларативно (Конституция Российской Федерации 1993 г., Союзная Конституция Швейцарской Конфедерации 1999 г.), в других подробно, с указанием основных положений процедуры проведения выборов (Основной закон ФРГ 1949 г., Конституция Испании 1978 г.).

Отзыв избирателями народных представителей как форма непосредственной демократии мало востребована в современной российской действительности, но достаточно широко распространена в зарубежных странах. Вообще отзыв выборных лиц — организация государственно-властного волеизъявления народа по поводу досрочного, носящего характер санкции, прекращения представительного мандата парламентария или выборного единоличного органа. От характера мандата зависит, чьи интересы должен выражать парламентарий — своих избирателей или всей нации. В связи с этим в теории и практике конституционного права выделяют императивный и свободный мандат. Императивный мандат заключается в праве избирателей давать депутатам обязательные для последних наказы и досрочно отзывать своих избранников, если они эти наказы не выполняют или выполняют плохо. Принцип свободного мандата основан на том, что парламенты и все их члены являются представителями всей нации, и никто не вправе давать им обязательные наказы. Они связаны лишь конституцией и своей совестью, которая должна им подсказывать, каким образом в конкретных случаях следует решать те или иные общенациональные и местные проблемы Комарова В. Формы непосредственной демократии в России.-М., 1998. С. 12.

Референдум, несмотря на его безусловную значимость для осуществления непосредственной демократии, применяется не повсеместно. Так, в Великобритании, в связи с принятой концепцией верховенства парламента долгое время вообще отвергался институт референдума. Впервые в истории страны он был проведен только в 1975 году. Для России концепция верховенства парламента исторически оказалась неприемлема, поэтому парламент (Боярская Дума, Совет, Дума и т. д.) играл в нашей стране скорее совещательную роль. В последнее же время идея всенародного голосования оказалась для России довольно привлекательной, что нашло свое выражение в достаточно подробном урегулировании референдума в законодательстве: Конституция РФ 1993 г., Федеральный конституционный закон РФ от 28 июня 2004 г. 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», Федеральный конституционный закон «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской федерации» от 24 апреля 2008 года № 1-ФКЗ; федеральные законы (в частности, Федеральный закон от Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 2002 г., а также законы субъектов федерации.

В мировой политической и государственно-правовой теории и практике референдум трактуется не всегда одинаково. «Он нередко отождествляется со всенародным опросом и плебисцитом и рассматривается как утверждение того или иного государственного решения путем народного голосования, придающего ему окончательный и обязательный характер» Марченко М. Н. Референдум как форма непосредственной демократии // Вестник Московского университета сер.11, Право, 1991, № 6, с.7).

В соответствии со ст. 1 Федерального конституционного закона «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской федерации» от 24 апреля 2008 года № 1-ФКЗ — «всенародное голосование граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения».

Референдум может проводиться на местном уровне, и тогда это будет «голосование граждан, проживающих на территории соответствующего муниципального образования по наиболее важным вопросам местного значения, отнесенным Конституцией РФ, федеральными законами и законодательством области к ведению соответствующего муниципального образования» (ст. 1 Закона Ростовской области «О местном референдуме»).

В ходе референдума избирательный корпус высказывается по поводу какого-либо законопроекта, поправок к Конституции, решающих шагов во внутренней и внешней политике.

Разновидностью референдума являются плебисцит и совещательный опрос. Плебисцит применяется для легитимизации того или иного государственного лидера или действий органов власти. Так же плебисцитом называют опрос населения с целью определения государственной принадлежности какой-либо территории, решения иных важнейших вопросов существования государственности. По своей процедуре плебисцит ничем не отличается от референдума. К плебисцитам часто прибегали авторитарные правительства, добивавшиеся поддержки народа. В отечественном законодательстве плебисцит в качестве особой разновидности референдума не выделяется и на практике не применяется.

Совещательный опрос граждан (консультативный референдум) проводится для выявления мнения граждан по важным вопросам на общегосударственном и местном уровнях. Результаты совещательного опроса не обязывают государственные органы, но должны учитываться ими в их деятельности. Если все же представительный орган считает необходимым принять закон или решение, не соответствующее результатам опроса, такие акты должны быть приняты большинством в 2/3 состава представительного органа.

Если в ходе выборов избираются выборщики или кандидаты, то в ходе референдума избиратель отвечает «да» или «нет» на поставленный вопрос.

Если выборы непосредственно связаны с представительной демократией, то референдум — институт прямой, непосредственной демократии.

Классификация референдумов может проводиться по самым разным основаниям.

1) По предмету референдума, т. е. вопросу, выносимому на голосование, различают конституционные, законодательные, международно-правовые и административно-правовые референдумы.

Конституционные — на референдуме решается вопрос, связанный с принятием новой конституции либо внесением в нее поправок.

Законодательные — предметом референдума является либо проект закона, либо уже вступивший в силу закон. Разновидностями законодательного референдума являются отклоняющий референдум («народное вето»), предполагающий полную или частичную отмену текущего закона (ст. 75 Конституции Италии 1948 г.), и утверждающий референдум, ратифицирующий законопроект (ст. 11 Конституции Франции 1958 г.)

Международно-правовые — на референдуме выясняется воля избирателей при решении важных международных вопросов (ст. 20 Конституции Дании).

Административно-правовые — на референдум выносятся вопросы управленческого характера, например, изменение административно-территориального деления или границ субъектов федерации (ст. 29 Основного закона ФРГ 1949 г.), досрочного прекращения полномочий должностных лиц (ч.6 ст. 60 Конституции Австрии).

2) По месту проведения (территории охвата) различают общенациональные (проводятся на всей территории государства), региональные (на отдельной территории государства, например, на территории субъекта федерации) и местные референдумы (на территории муниципального образования).

3) По обязательности проведения выделяют обязательные и факультативные референдумы:

Обязательным референдум признаётся в том случае, когда иным образом решение по определенному вопросу не может быть принято (ч.2 ст. 151 Конституции Испании 1978 г.)

При факультативном референдуме вопрос может быть решён как путем референдума, так и иным способом, например, принятием закона. Проведение факультативного референдума зависит от воли компетентного органа, который может назначать референдум (ст. 141 Конституции Швейцарской Конфедерации 1999 г.).

4) По времени проведения различают: дозаконодательные и послезаконодательные референдумы.

Дозаконодательные — референдум проводится до рассмотрения законопроекта (обычно являются консультативными): «…мнение, высказанное на консультативном референдуме, т. е. до утверждения законопроекта не является обязательным ни для парламента, ни для правительства и используется лишь как орудие политического воздействия на них» Марченко М. Н. Референдум как форма непосредственной демократии//Вестник МГУ. Право. 1991. № 6. С. 10.

Послезаконодательные — референдум проводится после рассмотрения законопроекта (являются ратифицирующими)

5) По инициатору проведения различают: референдум, который проводится по инициативе органа государственной власти; референдум по инициативе избирателей (петиционный референдум).

6) По юридической силе решения, принятого на референдуме, в законодательстве развитых демократических стран выделяются императивные (решающие) и консультативные референдумы.

Решение, принятое на императивном референдуме, обладает высшей юридической силой, является обязательным к исполнению всеми государственными органами, должностными лицами и гражданами и не подлежит какому-либо дополнительному санкционированию со стороны государства. Именно путем такого референдума происходит утверждение законодательного акта или его отклонение, отставка правительства и т. д. Такие референдумы, если они предусмотрены конституциями, иногда называют «контрольными». Например, таковыми были в 70- 80-е гг. референдумы в Великобритании, Дании и других западноевропейских странах по поводу вступления в Европейское экономическое сообщество.

Консультативный референдум проводится с целью выявления мнения населения по какому-либо вопросу. Итог такого референдума не носит обязательного характера. Например, в Швеции в 1956 году в ходе референдума только 15% принявших в нем участие одобрили перевод транспорта на правостороннее движение, но, не смотря на это, парламент все же принял такой закон.

Референдум, во-первых, утверждает или отклоняет предложенные акты, во-вторых, играет роль арбитра в конфликте между конституционными органами государства (пример: российский референдум от 25 апреля 1993 г).

Рассмотрим право народа на участие в управлении государственными и общественными делами. Ст. 32 Конституции РФ гласит: «Граждане имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей… «Таким образом, право на управление — это политическое право, связанное с обладанием гражданством, поскольку само гражданство — это устойчивая политико-правовая связь лица с государством. Только признавая за гражданами право на участие в управлении делами государства, это государство может притязать на добровольное соблюдение гражданами его установлений» Комментарий к Конституции РФ / Под ред. Л. А. Окунькова. М., 2002. С. 101. На референдум выносятся вопросы государственного значения, признаваемые важными «теми, кто вправе требовать и решать вопрос о назначении референдума» Амбарнов С. К. Законодательство о референдумах (сравнительный анализ)//Государство и право. 1992. № 4. С. 129. Проведение референдума является одним из путей реализации права граждан на управление. Верховная власть в государстве принадлежит народу — это аксиома в любом цивилизованном обществе. Следовательно, народ лишь делегирует ее (власть) органам государства, власть которых производна по отношению к власти народа. Народ, в силу неотъемлемости принадлежащей ему верховной власти, вправе самостоятельно решать определенный круг вопросов, которые и могут быть вынесены на всенародное голосование. То есть, при соблюдении указанных в законе условий, решение, принятое по результатам референдума, считается решением народа. Логичным является вывод о том, что юридическая сила его решений выше юридической силы законов, принимаемых представительным органом. С этой позиции, при референдуме «обращение к народу, как к последней инстанции, имеет силу высшей легитимации», а само голосование представляется «в качестве решающей меры по установлению национального единства» Де Барделебен Дж., Паммет Дж.Х. Отношение россиян к референдумам.// Соц Ис. 1995. № 10. С. 12.

Для России, которая стремится интегрироваться в мировое сообщество, определение в своем законодательстве понятия референдума стало важным шагом, ведь еще после I Мировой войны институт референдума вошел в конституции ряда европейских государств. После II Мировой войны был дан новый толчок процессу дальнейшего развития и совершенствования референдума практически во всех высокоразвитых странах.

Референдум в любой стране будет политически и идеологически эффективен лишь в том случае «…если он по природе своей, как весьма важный демократический институт, будет правильно понят и поддержан широкими слоями населения, будет иметь своей целью при решении политических вопросов четко выраженную гуманную цель, если общественное мнение не будет увлечено и дезориентировано псевдодемократическими лозунгами и призывами, а также ложными социальными ценностями…» Там же с. 13, и наконец, если будут созданы все необходимые организационно-технические и иные условия для подготовки и проведения всенародных опросов.

Применение референдума, как одной из форм прямой демократии, связанной с непосредственным участием народа в решении вопросов государственной жизни, имеет целый ряд положительных черт.

Во-первых, избиратели получают реальное право самим высказаться по поставленным вопросам. Народ выступает как верховный законодатель, ему дают возможность действительно участвовать в политических делах, приучают разбираться в них, дают народу возможность знать свои законы, которые являются вместе с тем выражением желаний и потребностей самого народа.

Во-вторых, это позволяет избирателям внести новые идеи в органы государственной власти. Результаты референдума покажут (пусть и в общих чертах) нужные направления поступательного развития общества. Существует мнение, что всенародное голосование является своеобразным игровым ходом, предохраняющим государство и общество в целом от крайне деструктивного явления, в которое может вылиться недовольство масс, — революции. Право народа на восстание против власти, действующей не в его интересах, в какой-то мере гасится институтом всенародного голосования, когда сам народ мирным способом ставит точку в спорном вопросе. Референдум является одной из важных форм выражения общественного мнения: если мнение, сложившееся у народа по поводу законопроекта, положительно, то это придает данному нормативному акту высокий авторитет и создает моральные стимулы для его добросовестного выполнения гражданами. Отсюда, в-третьих, еще одно достоинство референдума: он служит просвещению населения, развитию правосознания народа.

В-четвертых, сторонники непосредственной демократии твердо убеждены, что лишь она (и референдум как одна из ее форм) обеспечивает прочную легитимацию власти, преодолевает политическое отчуждение граждан, что повышает стабильность политической системы.

В-пятых, именно референдум (как один из видов демократии указанного типа) обеспечивает общественный контроль над политическими институтами и должностными лицами, предотвращает злоупотребления властью, отрыв правящей элиты от народа. И, наконец, в-шестых, это способствует развитию местного самоуправления. Мы уже упоминали, что референдум может проводиться и на местном уровне, когда граждане, проживающие на определенной территории, решают вопросы, близко их касающиеся. Разумеется, что от этой активности будет зависеть их жизнь в будущем.

Таким образом, обеспечение реальной возможности проведения референдума является реальным показателем демократизации государственного управления. Вместе с тем, имеются и противоположные взгляды на институт референдума, ставящие под сомнение его пользу и эффективность в решении вопросов государственного значения, получившие широкое распространение в странах Западной Европы и Америки. Согласно этим представлениям, результаты референдума, как всенародного голосования, не выражают реальной воли народа и мнения общества, а действуют на руку популистской концепции демократии, являясь механизмом манипулирования общественным мнением, используемым политиками для достижения определенных целей. Действительно, спорность результатов референдума в неискажаемости общественного мнения вполне обоснованна. Но и при функционировании институтов представительной демократии искажения, как правило, присутствуют. Другое дело — амплитуда этих искажений. Традиционные проблемы непосредственной демократии, присущие в частности и референдуму, создают серьезные помехи для правильной интерпретации воли народа. Это проблема учета голосов, обман при их подсчете, оплата за подпись при сборе подписей. На результаты голосования велико влияние «весьма состоятельных индивидов и отдельных групп». Учитывая идеологическое воздействие средств массовой информации на население, можно проецировать все это на результаты референдума, и глубина искажения «общей воли» заставит задуматься даже крепких сторонников прямой демократии.

Второй недостаток референдума, по мнению противников использования этой формы непосредственной демократии заключается в том, что по результатам его проведения принимается закон, который утверждается как всенародно одобренное решение. На деле зачастую вносится раскол в общество, что выгодно лишь значительной части политической элиты. То есть референдум неизбежно выступает как дестабилизирующий фактор в обществе, способствует ускоренному расслоению и противопоставлению различных составных частей общества друг другу, порождает дополнительную нагрузку" Марченко М. Н. Референдум как форма непосредственной демократии// Вестник МГУ. Право. 1991. № 6. С. 10.

§ 2. История становления и развития конституционного института референдума, система правовых актов о референдуме

Юридически институт референдума в нашей стране существует с 1977 года, когда в Конституции СССР были установлены две формы непосредственного народовластия: всенародное обсуждение и всенародное голосование (референдум) (ст.5). Аналогичное положение содержалось и в ст. 5 Конституции РСФСР 1978 года. В соответствии с этими нормами на всенародное голосование (референдум) могли ставиться наиболее важные вопросы государственной жизни. Законы могли выноситься на референдум решением Верховного Совета СССР.

Формально институт референдума не был абсолютно новым для отечественного конституционного законодательства, поскольку в общем виде был определен и в Конституции СССР 1936 года, но в него вкладывался смысл всенародного опроса. В соответствии с Конституцией СССР 1936 года (ст. 49, пункт д) «Президиум Верховного Совета СССР производит всенародный опрос (референдум) по своей инициативе или по требованию одной из союзных республик», т. е. референдум характеризовался лишь как всенародный опрос. На практике и таких референдумов не было. Поэтому легальное оформление этого института мы относим к 1977 году, а не к 1936 году Синцов Г. В. Референдумы в новейшей истории России//Законодательство и экономика-2005;№ 11 .

Ст. 5 Конституции СССР 1977 г. предусмотрела две формы непосредственного народовластия: всенародное обсуждение и всенародное голосование (референдум). Аналогичное положение содержалось и в ст. 5 Конституции РСФСР 1978 г. Однако долгое время законодательство не определяло механизма применения этого института, несмотря на то, что отечественные ученые настаивали на необходимости принятия специального нормативного акта, посвященного порядку проведения всенародного голосования. Делались и конкретные предложения по структуре и основным положениям будущего акта. Например, В. Ф. Коток обстоятельно рассматривал вопрос о содержании будущего нормативного акта о референдуме и предлагал принять положение об общесоюзном референдуме. Эти предложения приобретали особую важность в связи с тем, что Планом организации работ по приведению законодательства Союза ССР в соответствие с Конституцией СССР, принятым Президиумом Верховного Совета СССР 12 декабря 1977 г., были предусмотрены разработка и принятие этого акта. В последующие годы организация и порядок проведения референдумов были регламентированы законодательством.

Из двух форм непосредственного народовластия, предусмотренных ст. 5 Конституции СССР, на практике применялось только всенародное обсуждение. Так, всенародное обсуждение проводилось по проекту Конституции СССР 1977 года. Согласно официальным данным в этом обсуждении, продолжавшемся четыре месяца, «приняло участие более 80% советских граждан, поступило около 400 тыс. предложений, замечаний и дополнений. С учетом опыта проведения всенародного обсуждения проекта Конституции СССР 1936 года, в этот раз изучение внесенных предложений было проведено более плодотворно, что отчасти объяснялось установкой Пленума ЦК КПСС на необходимость создания четкого механизма учета замечаний и предложений, поступающих по всем каналам» Старостина И. А. Всенародные обсуждения: правовые возможности и практика // Вестник Московского университета. Серия 11. — Право. — 1998. — N 1. — С. 42. Организаторы всенародного обсуждения «учли» все, кроме всенародного голосования — эта форма народовластия опять осталась невостребованной. Долгое время законодательство не определяло механизм применения института референдума несмотря на то, что отечественные ученые настаивали на необходимости принятия специального нормативного акта, регламентирующего порядок его проведения.

Реализация данного конституционного положения подразумевала развитие специального законодательства. Поначалу предполагалось определить порядок проведения всенародного обсуждения и референдума в едином законодательном акте. С этой целью 12 декабря 1977 года. Президиум Верховного Совета СССР принял пятилетний план организации работ по приведению законодательства СССР в соответствие с Конституцией СССР, отнеся его реализацию на 1982 год. Подготовка законопроекта затянулась, и лишь 30 июня 1987 года Верховный Совет СССР принял Закон СССР «О всенародном обсуждении важнейших вопросов государственной жизни». Закон впервые официально закрепил процедуру всенародного обсуждения и стал нормативно-правовой базой для его применения на практике. Однако этот Закон не упоминал о порядке проведения референдума.

Законы о референдуме — вначале российский, а затем и союзный — были приняты в 1990 году. Всенародное обсуждение заменялось всенародным голосованием — более действенным институтом непосредственной демократии. 27 декабря 1990 года Съезд народных депутатов СССР принял Закон СССР «О всенародном голосовании (референдуме) СССР», предусматривавший возможность проведения в стране всенародного голосования (референдума), а также выявление общественного мнения по иным наиболее важным вопросам, находящимся в ведении СССР (консультативный референдум) Закон СССР от 27 декабря 1990 года «О всенародном голосовании (референдуме) СССР» // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. — 1991. — N 1. — Ст.10. — С. 37−45.

Разработка и принятие этого акта были отнесены планом организации работ по приведению законодательства СССР в соответствие с Конституцией СССР, принятым Президиумом Верховного Совета СССР 12 декабря 1977 года, еще на 1982 год.

За несколько месяцев до принятия союзного Закона о референдуме ./AppData/Local/Temp/WINDOWS/Рабочий стол/рефер/LegRFsearch — I0был принят аналогичный закон в Литве, затем Закон о референдуме в РСФСР, республиканские законы в Армении, Грузии, Азербайджане, Украине, Белоруссии, Молдавии. Свои законы о референдуме приняли и некоторые республики в составе Российской Федерации. Например, Закон о референдуме в Кабардино-Балкарской Республике был разработан на основе российского Закона о референдуме./AppData/Local/Temp/WINDOWS/Рабочий стол/рефер/LegRFsearch — I0, Конституции РСФСР и Конституции Кабардино-Балкарии Старостина И. А. Всенародные обсуждения: правовые возможности и практика // Вестник Московского университета. Серия 11. — Право. — 1998. — N 1. — С. 43.

Декларация о государственном суверенитете РСФСР 1990 года провозгласила две формы осуществления народом принадлежащей ему государственной власти: непосредственную и представительную демократии, устанавливая при этом, что вопрос о территории РСФСР может быть решен только путем волеизъявления народа, выраженного в ходе референдума. Конституция Российской Федерации 1993 года в ст. 3 предусматривает те же формы осуществления народовластия.

За семидесятилетний период существования СССР всенародное голосование было проведено лишь однажды — 17 марта 1991 года. Была поставлена задача — выявить волю народа по одному из важнейших вопросов государственной жизни: о сохранении на территории нашей страны Союза как обновленной федерации суверенных республик и введение поста Президента РСФСР. По первому вопросу из 143 миллионов голосовавших, внесенных в списки для голосования, 70,12% ответили «да», а 28,36% - «нет». Таким образом, граждане СССР высказались за сохранение его территориального единства. Следует оговориться, что органы государственной власти Коми АССР и Северо-Осетинской АССР, а также Смоленский областной Совет народных депутатов приняли решение о неучастии данных регионов в голосовании. Но все же подавляющее большинство граждан СССР высказались за сохранение единого федеративного государства.

Одновременно с общесоюзным, был проведен и российский референдум по вопросу об учреждении поста Президента РСФСР, избираемого всенародным голосованием. Исторически это стало возможным благодаря тому, что 16 октября 1990 г. был принят Закон «О референдуме РСФСР» Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 25 октября 1990 г., № 21, ст. 230., а 27 декабря 1990 г. IV Съезд народных депутатов принял Закон о всенародном голосовании (референдум СССР).

В соответствии с ч. 3 ст. 109 Конституции РСФСР 1978 г. Верховный Совет был обязан объявить референдум по решению Съезда народных депутатов РСФСР или по требованию не менее чем 1 млн. граждан РСФСР либо не менее 1/3 от общею числа народных депутатов Верховного Совета РСФСР. Более трети всех депутатов поставили свои подписи под требованием провести референдум, но вопросам национально-государственного устройства России, сохранения РСФСР как суверенного государства в составе обновленного союза и реорганизации государственной власти в РСФСР с введением поста Президента РСФСР, избираемого всенародным голосованием. Исходя из этого, Верховный Совет принял решение об объявлении референдума РСФСР 17 марта 1991 г. и проведении вместе с референдумом СССР, наметил необходимые организационные меры. Таким образом, 17 марта 1991 года россияне решали голосованием вопрос об образовании поста российского президента. Одновременно они участвовали во Всесоюзном референдуме, предложенном М. Горбачевым по вопросу о сохранении СССР.

По итогам российского референдума 69,85% граждан РСФСР, имеющих право участвовать в голосовании, высказались утвердительно. Неучастие в голосовании таких регионов, как Северо-Осетинская АССР, Татарская АССР, Чечено-Ингушская АССР, Коми АССР и Тувинский автономный округ не повлияло на исход голосования по этому вопросу. В результате референдума был введен пост Президента РСФСР. Подводя итоги референдума, газета «Известия» писала: «Принятие законов о референдумах и их периодическое проведение послужит важным стимулом и шагом на пути дальнейшего развития демократии. Наше общество достигло такого уровня политической активности масс, что неиспользование референдума как формы прямого выражения общественного мнения и непосредственного правотворчества народа в будущем оказало бы сдерживающее влияние на демократические процессы» Об итогах референдума СССР, состоявшегося 17 марта 1991 года // Известия. 1991. 27 марта.

В работах некоторых ученых встречаются высказывания о том, что референдумы в СССР проводились на местном уровне, они использовались для решения национально-территориальных вопросов, вопросов управления территорией Лучин В. О. Референдум и развитие социалистического самоуправления// Советское государство и право.1988 № 9; Коток В. Ф. Референдум в системе социалистической демократии.-М., 1964.

Конституция РФ 1993 г. в ст. 3 провозглашает формы осуществления народом принадлежащей ему власти: непосредственно, а так же через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г. Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР от 14 июня 1990 г., № 2, ст. 22. также провозглашает две формы осуществления народом принадлежащей ему государственной власти: непосредственную и представительную, устанавливая при этом, что вопрос о территории РСФСР может быть решен только путем волеизъявления народа, выраженного в ходе референдума.

После издания указанных выше законов СССР и РСФСР сложилась и практика проведения референдума.

В марте 1991 г. состоялось первое и последнее в истории СССР всенародное голосование (референдум). Была поставлена задача — выявить волю народа по одному из важнейших вопросов государственной жизни: о сохранении на территории нашей страны Союза как обновленной федерации суверенных республик и введение поста Президента России.

Однако демократические по своей сути институты прямой демократии не могли не затронуть устоев социалистического государства. Если пост президента был введен в России в результате положительного голосования на референдуме, то решение о сохранении СССР было менее эффективно. Спустя 10 месяцев страна распалась.

Оживление политической жизни в сфере национальных отношений на территории бывшего СССР выражалось во множественном применении референдума — он стал конституционно-правовой формой, институционализирующей волю народов, национальностей в вопросах государственного самоопределения. На территории РФ в республиках Башкортостан и Татарстан путем референдумов были утверждены декларации о суверенитете, в республиках Марий Эл и Дагестан проводились референдумы по земле и т. д. Таким образом, нужно сказать, что как показала практика, в период всеобщей демократизации общества, институт референдума, как форма демократии и непосредственного участия населения в решении социально-экономических и политических вопросов прижился и стал играть заметную роль.

10 октября 1995 года Государственной Думой РФ был принят Федеральный Конституционный Закон «О референдуме РФ», который изменил содержание понятия референдума, что выразилось в круге вопросов, которые могут выноситься на него. В ст. 1 Закона СССР говорилось, что референдум — это народное голосование по наиболее важным вопросам государственной жизни, а в республиканском Законе референдум определялся более широко — как всенародное голосование по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни. В Законе 1995 г. референдум определен, как всенародное голосование по законопроектам, действующим законам и др. вопросам государственного значения.

В первых двух Законах было определено, что на всенародное голосование выносятся «наиболее важные» вопросы, но критерия для деления вопросов на наиболее важные и остальные не было дано, в связи с чем, нормы толковались по-разному. В Законе 1995 года в ст. 3 были определены вопросы, которые выносятся на референдум в обязательном порядке и которые не могут выноситься на референдум.

В июне 2004 года Госдума приняла сразу во втором и третьем окончательном чтении проект конституционного закона «О референдуме в Российской Федерации», вступивший в силу 30 июня 2004 года Собрание законодательства Российской Федерации от 5 июля 2004 г. № 27 ст. 2710.

Одним из слабых мест референдумного законодательства (да и Конституции) являются неопределенность юридической силы и отсутствие четкого механизма реализации принимаемых на референдуме решений. Возможно, это связано с тем, что институт референдума в России редко применяется ввиду организационных трудностей его проведения, и соответствующая практика просто не сложилась. Представляются недостаточными существующие нормы о том, что решение, принятое на референдуме, не нуждается в утверждении и действует на всей территории России, поскольку не снимается вопрос о соотношении решения, принятого на референдуме, и других норм права. Представляется, что решение, принятое на референдуме РФ, должно непосредственно применяться, в том числе и в судебном порядке, даже в случае расхождения с федеральными законами (но не с Конституцией РФ).

Закон устанавливает, что если для реализации решения, принятого на референдуме, необходимо издание дополнительного правового акта, то компетентный государственный орган обязан в пятнадцатидневный срок определить сроки подготовки такого акта. Однако из содержания нормы непонятно, охватывает ли понятие «дополнительный правовой акт», например, федеральный закон или поправку к Конституции РФ, или имеются в виду только подзаконные акты. В одном случае норма не учитывает особенности законодательного процесса, в другом — воля участников референдума вообще может остаться нереализованной в случае обструкции со стороны законодателя. Не был предусмотрен механизм реализации решений на тот случай, если разработка и принятие необходимого правового акта неправомерно затягиваются.

Некоторые исследователи отмечают и положительные стороны: отсутствие детальной конституционной регламентации институтов непосредственной демократии побудило законодателя развивать избирательное и референдумное законодательство Лысенко В. И. Некоторые проблемы развития российского избирательного права // Государство и право, 1995, № 8, с. 4−21. Так, в 1994 году на основе принятой в 1993 году Конституции РФ принят Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан» Федеральный закон от 6 декабря 1994 года № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ» (утратил силу) // Собрание законодательства РФ, 1994, № 33, ст. 3406 — первый рамочный законодательный акт, консолидировавший все основные нормы избирательного законодательства. В 1995 году на основе данного базового закона приняты Федеральные законы «О выборах Президента РФ» Федеральный закон от 17 мая 1995 года «О выборах Президента РФ» (утратил силу) // СЗ РФ, № 21, ст. 1924. и «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ» Федеральный закон от 21 июня 1995 года № 90-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ» (утратил силу) // СЗ РФ, 1995, № 26, ст. 2938., в соответствии с которыми в 1995 году проведены выборы в Государственную Думу, а в 1996 году — выборы Президента РФ. В дальнейшем федеральное избирательное законодательство развивалось по пути увеличения массива и детализации норм. Опыт федеральных и региональных выборов учитывался законодателем, и возникающие проблемы побуждали законодателя находить нормативные решения к следующим выборам. Принятый в 1997 году Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» был значительно сложнее и больше по объему.

В 1999 году в избирательное законодательство были внесены многочисленные нововведения (например, декларирование доходов и имущества кандидатов, указание сведений о судимостях). В 2002 году принят третий базовый избирательный закон — Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» // Российская газета, 2002, 15 июня

В последнее время законодательство о референдуме значительно обновилось. Приняты Федеральный конституционный закон от 23 июня 2004 года «О референдуме Российской Федерации» и Федеральный закон от 22 мая 2002 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» .

В соответствии с Конституцией РФ местный референдум, наряду с муниципальными выборами, является высшей формой непосредственного народовластия на муниципальном уровне (ч. 3 ст. 3, ч. 2 ст. 130). Однако местный референдум, в отличие от муниципальных выборов, рассматривается как факультативный инструмент осуществления местного самоуправления. В Федеральном законе от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон от 28 августа 1995 г.), как и в ранее действовавшем Законе РСФСР 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР», не было предусмотрено обязательное периодическое проведение местных референдумов.

Согласно Федеральному закону от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее — Федеральный закон от 12 июня 2002 г.) уставами муниципальных образований могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на местный референдум (п. 4 ст. 12). Однако в муниципальных образованиях такая возможность фактически не реализовывалась. Проведение местных референдумов считалось возможным, но не обязательным. В уставах муниципальных образований не выделялись вопросы, которые могут решаться только на местном референдуме и запрещается решать органам местного самоуправления.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон от 6 октября 2003 г.) по-прежнему рассматривает институт местного референдума как факультативный. К полномочиям, осуществляемым исключительно прямым волеизъявлением населения, но не органами местного самоуправления, он относит лишь введение и использование средств самообложения граждан (ч. 2 ст. 56). Такое же решение ранее было предусмотрено Федеральным законом 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (п. 3 ст. 8). Оно продиктовано не особой значимостью вопроса о самообложении, а желанием избежать коллизии с налоговым законодательством: добровольные платежи не должны обладать качествами налогов и сборов, следовательно, они не могут устанавливаться иначе как самим населением. Таким образом, в целом прежнее и новое федеральное законодательство предполагает инициативное использование института местного референдума — то есть по мере необходимости. В большинстве муниципальных образований сегодняшней России местный референдум не проводился ни разу.

Можно выделить три функции, выполняемые рассматриваемым институтом в практике осуществления местного самоуправления. Во-первых, на местный референдум могут быть вынесены подготовленные в органах местного самоуправления проекты нормативных актов в целях придания им особого веса в правовой системе муниципального образования. Утвержденные непосредственно населением, акты будут обладать юридическим приоритетом по отношению к актам органов и должностных лиц местного самоуправления, их положения могут быть изменены только в особом порядке, установленном законодательством о референдуме или самими актами. Использование инструмента всеобщего голосования в этом случае может обеспечить стабильность устройства муниципальной власти и задать нужную иерархию муниципальных правовых актов. Во-вторых, органы местного самоуправления могут прибегнуть к проведению референдума в тех случаях, когда необходимо выбрать один конкретный вариант правового решения из нескольких возможных. При этом ответственность за правильный выбор будет возложена на само население.

Конституционный суд РФ неоднократно обращался к вопросу о соответствии Конституции положений законодательства о выборах и референдуме в Российской Федерации. Конституционным Судом было принято более 70 решений по данным вопросам.

К наиболее значимым можно отнести правовые позиции, выраженные:

— в Постановлении от 30 апреля 1995 года где установлено, что признание того факта, что отсутствие гражданина на момент составления списка избирателей по месту постоянного или преимущественного проживания не может служить основанием для отказа включать его в список избирателей на соответствующем избирательном участке;

— в Постановлении от 27 апреля 1998 года в котором содержится признание не соответствующими Конституции таких условий пассивного избирательного права, как достижение кандидатом минимального и максимального возраста и продолжительность его проживания на отдельной территории;

— в Постановлениях от 17 ноября 1998 года и от 1 февраля 2005 года Конституционный Суд РФ последовательно отстаивает представительный характер парламента. Суть позиции КС РФ, сводится к тому, что «…демократия, основанная на политическом многообразии и многопартийности, исходит из необходимости существования оппозиции и не допускает монополии на власть. Поэтому если установленный барьер (5 или 7%) будет преодолен лишь одним избирательным объединением, даже при условии, что за него подано большинство голосов, ему не могут быть переданы все депутатские мандаты, так как это противоречило бы принципу пропорциональности выборов в условия демократии. Таким образом, однопартийный парламент не конституционен по сути"Слива А.Я. О конституционном судопроизводстве и стандартах избирательного права//Законодательство и экономика. 2005. № 6. с. 32, что должно быть в числе общепризнанных принципов международного права;

— в Постановлении от 9 июля 2002 года Конституционным Судом установлено, что соответствующие должностные лица становятся носителями государственной власти в результате свободных выборов как высшего и непосредственного выражения власти народа на основе волеизъявления большинства, и что такой подход не противоречит обязательствам Российской Федерации, закрепленным в ее международных договорах.

— в Постановлении от 11 июня 2003 года Конституционный Суд Российской Федерации постановил, что период, в течение которого граждане могут выступать с инициативой о проведении общенационального референдума и непосредственно участвовать в нем, должен, во всяком случае, составлять не менее двух лет, чтобы в пределах четырехлетнего избирательного цикла обеспечивалась возможность проведения не менее двух референдумов;

— в Постановлении от 30 октября 2003 года критерием, позволяющим различать предвыборную агитацию и информирование, Конституционный Суд счел лишь наличие в агитационной деятельности специальной цели — склонить избирателей в определенную сторону, обеспечить поддержку или, напротив, противодействие конкретному кандидату, избирательному объединению. В противном случае это неправомерно, противозаконно ограничивает конституционные гарантии свободы слова и информации, а также нарушает принципы свободных и гласных выборов;

— В Постановлении КСРФ № 3-П от 21 марта 2007 г. установлено, что федеральному законодателю надлежит установить механизм проверки Конституционным Судом Российской Федерации, решений ЦИК РФ, который не предполагает отнесение к судам общей юрисдикции решения юридических споров, относящихся по своей природе, характеру и последствиям к конституционному судопроизводству. В Постановлении от 21 марта 2007 года решен ряд вопросов касающихся проведения референдума в Российской Федерации.

В частности, признано соответствующим Конституции Российской Федерации, положение п. 6 ч.5 ст. 6 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации», согласно которому не могут выноситься вопросы о принятии и изменении федерального бюджета, об исполнении и изменении внутренних финансовых обязательств Российской Федерации, поскольку в системе действующего правового регулирования, данные законоположения, не допуская вынесения на референдум вопросов, связанных с бюджетными обязательствами Российской Федерации, не предполагают запрет вынесения на референдум вопросов, ответы на которые могут повлечь изменение расходных обязательств РФ, за пределами срока действия федерального закона о федеральном бюджете.