Развитие местного самоуправления в России

Развитие местного самоуправления в России Казаки — этносословные группы в составе русских и некоторых других народов. Накануне революции 1917 года существовало 11 казачьих войск — Амурское, Астраханское, Донское, Забайкальское, Кубанское, Оренбургское, Семиреченское, Сибирское, Терское, Уральское и Уссурийское.

Происхождение понятия «казак» до конца не определено. В тюрской языковой группе «казак» — вольный или независимый человек. В XIV — XV вв. так называли свободных людей, объединенных в «ватаги» или «шайки», которые служили лазутчиками или стерегли границы Руси, Литвы, Польши. Их разрозненность между собой и постоянные смены мест пребывания не позволили установить точное время возникновения казачьих общин, в будущем казачьих войск на Тереке, Дону и Яике. Достоверно известно, что донское и гребенское казачество сформировалось в середине XVI в., общины терских и яицких казаков во П-ой половине XVI в.

Казачьи общины начали быстро расти за счет «беглых» из разных социальных слоев населения страны, особенно во время смут, войн, голода и пр. Большой поток раскольников хлынул на окраины Руси и на казачьи земли после реформ Патриарха Никона.

Правительство обратило внимания на казачьи поселения во П-ой половине XVI в., задействовав их в охране границ от внешних посягательств. В XVII — XVIII вв. казакам выплачивали жалование за службу, которое стало одним из главных источников их существования. В этот период донское, терское и яицкое казачьи войска стали относительно самостоятельной военно-политической силой, связанной с центром договорными отношениями. Обеспечив сравнительную самостоятельность по отношению к государству наличием военной силы казачья община могла свободно осуществлять функции социальной, военной и хозяйственной организации. По мере постепенного вхождения казачьих войск в систему иррегулярных сил России под влиянием правительства, традиции казачьего самоуправления во многом претерпели изменения.

Система казачьего самоуправления, сочетающая военные и хозяйственные функции, соответствовало насущным планам правительства в освоении присоединенных земель в Сибири, Казахстане, на Кавказе и Дальнем Востоке. Население для новых земель комплектовали из неимущего сельского населения, служилых казаков из Донского, Терского и Яицкого войск, отставных солдат с семьями.

Процесс формирования казачества в особое военно-служилое сословие, начатый в конце XVII в., завершился в XIX в.

Важную роль в развитии самоуправления в России в XVI в. сыграли губные реформы. Исследователи высказывают мнение, что их начало относится еще к 1549 году, когда на основе специальных губных грамот, создавались местные губные учреждения.

Губные органы, как правовые институты, зародились в Новгородско-Псковской земле в конце XV или начале XVI века и начали распространяться на основе специальных губных грамот. Первые губные грамоты получило население Белоозерского и Каргапольского уездов в октябре 1539 г. Данные грамоты возлагали на выборные губные органы судебные функции, а также исполнительные функции в области выполнения наказания «лихих людей». Губные органы не обладали единой организационной структурой и не имели четких функциональных обязанностей, что приводило к их заимствованию у существующих органов самоуправления. Вообще, ранние органы местного самоуправления государство связывало, прежде всего, с осуществлением карательных и судебных задач, а не организационно-административных. Основной обязанностью губных органов первоначально являлись сыск и наказание преступников. Губная реформа отвечала интересам местных землевладельцев и верхушки черносошного крестьянства, защищая их интересы от кормленщиков и волостелей. В каждом губном округе (волости, уезде) из дворян или детей боярских выбирался губной староста. Для утверждения в должности избранный получал утверждение в Разбойном приказе. Канцелярия (изба) губного старосты состояла из старост миров, десятских, позже появился институт целовальников, избираемых из зажиточных крестьян и посадской верхушки. Их утверждали на должность целованием креста. Они выбирались вначале бессрочно, а затем — на год. Кроме разбойных дел со временем в ведение губных органов попали дела о татях, убийствах, заведование тюрьмами.

С февраля 1551 года на территории России начинают вводиться земские органы. Первую грамоту получили крестьяне Полесской волости Владимирского уезда. Согласно грамоте, в городах и волостях избирались «излюбленные головы» (старосты), а также «лучшие люди» (целовальники или земские судьи).

Таким образом, устанавливалось соотношение функций центральной и местной ветвей власти. Объективную основу отношений составляли феодальные сословные отношения, характеризующиеся переходом от дворцово-вотчинной системы к приказно-воеводской, решительный поворот к которой, происходит в конце XVI — начале XVII веков. В этот период определяющими факторами процесса формирования управления стало углубление аграрных противоречий и политическая ситуация, складывавшаяся вокруг престола. Законодательные акты этого периода подтверждают предположение о публичном характере власти на местах, слиянии функций органов государственного управления и органов общественного самоуправления в рамках приказно-воеводской системы. Тяжелая обстановка «периода смуты» ослабляет центральную царскую власть. Опорой ее, при опасности усиления боярства, остается местная власть в лице губных и земских органов и Земские соборы как составляющая центральной государственной власти. Особенно хотелось бы отметить роль Земских соборов, спор вокруг которых не утихает до настоящего времени. Одни прямо относят Соборы к формам самоуправления. Другие считают их сословно-представительным органом. Как справедливо считает Костомаров А. И., земские Соборы XVI-XVH веков не являлись, в полной мере, представительными всесословными органами. По сути, с формально-юридической точки зрения, это было сословное правительство, которое возникло в силу особенностей российской феодализации и действовало в определенные кризисные моменты истории государства.

Проблема возникновения приказной системы управления, как отмечают исследователи, является одной из наиболее сложных в истории государственности дореволюционной России. В то же время она привлекла внимание многих крупных исследователей, таких как Б. Н. Чичерин, С. М. Соловьев, В. О. Ключевский, Н. Д. Градовский, Н. И. Лазаревский, С. А. Корф, Б. Ю. Нольде, С. В. Бакрушин, М. Н. Черепнин, И. И. Смирнов и поэтому достаточно освещена. Система приказного управления больше всего являлась проблемой центрального государственного управления и поэтому выходит за рамки рассматриваемой темы. В тоже время хотелось бы отметить, что она возникла на базе обычных норм и сконцентрировала стремление государства упорядочить и усилить центральное управление. Приказная система прошла четкие стадии в своем развитии: приказа, как разового поручения, и приказа, как государственного органа с самостоятельными структурными подразделениями. На данном этапе происходит распространение государственных полномочий на места по видам деятельности.

XVII век стал для России периодом расцвета сословно-представительного управления; именно в этот период интенсивно, порой бессрочно, работают Земские соборы, развивается сеть приказов. Их к середине века становится около 60, причем, функции и полномочия их переплетаются, становятся нечеткими.³¹ В силу этого, они уже не выполняли усложнившиеся функции окрепшего Российского государства. Потребность же в твердой и эффективной государственной власти еще больше усиливается. Поэтому царь переносит центр власти на должности, входящие в структуру государственного управления. Такой должностью становится воевода (воевода — древний русский институт, известный еще со времен Киевской Руси).

Воеводы назначались Разрядным приказом, утверждались царем и боярской Думой и подчинялись по вертикали приказам, в чьем ведении находилась данная территория. Срок их службы мог длиться до трех лет. К 1625 году воеводы были назначены в 146 городах. Характерной деталью, подтверждающей логику нашего исследования, явилось то, что воевода получал за свою службу по местной части денежный оклад и вотчину, т. е., фактически, поместье (права владения подобных вотчин были ограничены). Полномочия воеводы и его канцелярии определялись специальной показной грамотой, к ним относились оборона, охрана безопасности и благополучия, руководство городским хозяйством, местное правосудие и др. Круг полномочий зависел от типа территорий, численности населения и других факторов. Данные органы заняли как бы промежуточное положение между Центром и самоуправлением, став более высокой инстанцией по отношению к ним, а в некоторых случаях просто возглавив данные местные власти, при сохранении принципов сословной выборности. В данном случае происходит установление государственно-правового уровня между распространением государственной власти и самоуправлением. Государство не может уже обойтись без жесткого, регламентированного управления территориями и, в то же время, устранить самоуправление (причин достаточно: социальная и этническая пестрота; удельная Россия — это конгломерат земель, территорий и т. д., в то же время, необходимость сбора налогов, укрепления военных образований и т. д.).

Однако, воеводы в этот период не могли обеспечить необходимого уровня власти, т.к. в какой-то степени были искусственным звеном, что неуклонно вызывало резкую бюрократизацию и, как следствие, ослабление общей, вертикали власти. Это немедленно отразилось на общем поступательном развитии России. Накапливались социально-экономические проблемы, усилились социальные противоречия, стала невозможна реформа в армии, оставался нерешенным главный политический вопрос — выход к морям. На фоне этих проблем Россия осуществляет переход к абсолютизму.

В соответствии с закономерностью развития абсолютной власти, монарх, являясь, по существу, центральной управленческой фигурой, осуществлял свои функции на основе мощного бюрократического аппарата. Естественно, что существующий государственный аппарат не мог обслужить потребности государства в эпоху модернизации. Представителю новой царской династии — Петру Алексеевичу Романову — потребовались огромные усилия для преобразования аппарата.

С установлением абсолютной монархии Петра I, эта ломка приобрела более стремительный характер. На это были свои причины. Они, в основном, известны, однако, обращает на себя внимание более всего два фактора: создание эффективной системы борьбы с крестьянскими выступлениями, а также слабость и патриархальность самих органов самоуправления, существовавших в допетровскую эпоху.

Так, были созданы сенат, коллегии и другие государственные институты. В эти годы роль самоуправления заметно снижается и делается попытка создания властной вертикали до самых мелких структурных единиц. Ярко проявляется стремление сословий, обязательного элемента зрелого феодализма, в законодательном закреплении своего правового статуса. Следствием этого процесса становится перестройка функций и полномочий многих органов государства и самоуправления.

Решительность Петра в ликвидации губного самоуправления, как не отвечавшей требованиям времени, и создание новых органов по Указам 1708 -1714 гг. воплотила ряд норм, привнесенных из прибалтийских стран. Как известно, губернии, учрежденные упомянутыми указами, разделялись на провинции и уезды, которыми, соответственно, руководили воеводы и земские комиссары. Комиссары подчинялись специальным чиновникам — камерирам. Камериры состояли в штате воевод. Естественно, что система, насажденная произвольно и оторванная от каких-либо традиций и местной опоры, не могла действовать эффективно и энергично. Поэтому ее обюрокрачивание, медлительность и громоздкость были естественны.

В числе первых изменения коснулись воевод, из-под их власти выделялось посадское население, состоящее из купцов, ремесленников и торговцев. Новые права и относительная самостоятельность предоставлялась городскому купечеству. По мнению многих исследователей, история городского самоуправления в России отличается от западноевропейской. Прежде всего, она не являлась совокупностью интересов горожан, а зависела от особенностей феодализации и потребностей государства. Мы знаем, что большинство петровских указов обусловливались интересами экономики и внешней политики. Поставив городское население в более регламентированные условия, Петр I добивался увеличения сбора податей и налогов. Таким образом, организовывалось посадское тягло на началах круговой поруки. Посадская община управлялась сходом и выборным старостой, изымалась из юрисдикции воеводы и переподчинялась Бурмистерской палате и, начиная с января 1699 г., ею руководили выборные лица — бурмистры. Бурмистры считались по месту нахождения органами государственного управления, а по составу и компетенции — сословно-государственными учреждениями, формирующимися на выборной основе.

В ведении воевод сохранялось военное управление и полицейские функции, некоторые судебные функции в крестьянской общине и среди служилого сословия. В целом, их компетенция значительно сократилась, естественно, снизилось значение земских органов. С 1702 г. этот институт упраздняется. Их функции передавались дворянским коллегиям, советам, которые должны были управлять уездами под руководством воеводы. Таким образом, управляющие сословия также становились под контроль центрального аппарата власти. В целом, реформа не устанавливала до конца принцип централизации, строгой иерархии власти, когда царские указы доходили бы до низовых вертикальных звеньев, без бюрократической волокиты. Россия оставалась в этот период еще на принципах собирательности, характерной для процессов складывания территорий. Для Петра I очевидной стала задача создания новой областной схемы, соответствующей времени. На это подталкивали усиливающиеся классовые противоречия и укрепление армии. К этому моменту Россия насчитывала 319 у.е.здов и 341 город. Указом от 18 декабря 1707 г. была начата роспись городов и поселков. Царские указы 1714 и 1719 годов завершили этот процесс, определив 11 губерний, которые возглавляли губернаторы.

Губернии, разделенные на провинции и дистрикты, обладали фактической самостоятельностью. Логика создания данных административных территорий зависела лишь от задач налогообложения. Естественно, существовавшая до этого периода система думского приказного управления не могла выполнить управленческие функции при сложившейся системе. Какое-то время роль центрального координатора выполнял сам Царь, затем он преобразовал свой секретариат в Сенат, который возглавил вертикаль власти.

Аристократической системе управления, свойственной зрелому феодализму, приходит на смену профессиональный бюрократический аппарат, основанный на новых принципах экономического существования жалованья. Этот аппарат имеет повышенную ответственность и заинтересованность в деятельности и действенности всех звеньев государственного аппарата. Губернаторы имели административные, полицейские, финансовые и судебные полномочия, командовали войсками, расположенными на его территории. Губернатор опирался в своей деятельности на вице-губернатора, ландрихтера и канцелярию, где заседал его секретариат. Во главе уездов стояли коменданты. С 1713 года в помощь губернатору из числа дворян избирались 8−12 советников (ландратов). Преобразования потребовались Петру I для увеличения налоговых поступлений, в основу которых была положена подворная долевая перепись. С 1715 года — «доли», как новые административно-территориальные единицы, быгш воссозданы. За основу деления на доли был взят палатный округ, равный 5536 тягловым дворам. Каждую долю возглавлял ландрат, который управлял населением доли в административном, полицейском и судебном отношениях. Ландрат осуществлял эти функции с помощью ландратской канцелярии.

Реформа себя не оправдала, т.к. была искусственной, и произвольной. Особые противоречия возникли между губернаторами и ландратами, т.к. их властные полномочия были неясными. Все это вызвало хаос и неразбериху.

Поэтому с 1719 г. административные реформы были продолжены. Экономическую основу их составила подушная подать. Сама же реформа проводилась по шведскому типу, когда основной единицей территориального деления должна была стать провинция. Однако, в России эту систему внедрить не представлялось возможным и поэтому, в конечном виде, получилось, что губерния сохранялась, однако она становилась лишь военным и судебным органом, которым руководит губернатор. Губернии делились на провинции, провинции — на дистрикты. Провинции стали общественно-государственным подразделением губернии. Во главе их были поставлены воеводы.

Воеводы имели полномочия в сфере финансовой, политической и народно-хозяйственной деятельности. Воеводы по этим вопросам непосредственно подчинялись центральным органам, по другимгубернаторам. Воевода имел свою канцелярию, состоявшую из разнообразных чиновников. Дистрикты возглавляли земские комиссары, на которых государство возложило разнообразные финансовые, полицейские, хозяйственные и другие обязанности. Однако, основу его деятельности составил сбор налогов. Даже при жесткой, вертикальной соподчиненности вновь созданной системы государственных органов, продолжала существовать и система самоуправления.

Таким образом, петровские реформы, а также естественный ход общественного развития привел к следующим результатам:

— эпоха единой централизации в России завершилась в период формирования абсолютной монархии, что соответствует общецивилизационной тенденции, а активные действия Петра I лишь ускорили начало процесса децентрализации;

— этот период установил новый тип бюрократического управления, в какой-то степени чуждый России, где баланс властных полномочий неизбежно концентрируется в институтах государства;

— преобразования устранили многие традиционные институты управления, сформировавшиеся естественным путем и присущие лишь русскому обществу;

— Петр I не мог полностью обойтись без самоуправления, фактически, признал его необходимость.

После смерти Петра І, в середине XVIII века, которая характеризуется борьбой за престол и частыми сменами правящих группировок, созданная система управления существенно не была изменена. Заметней становится процесс бюрократизации, коррупции, снижения эффективности управления территориями.

Соотношение центральной власти и местных органов существенным образом не меняется. Значительный интерес вызывают мероприятия по повышению эффективности местного управления, проведенные Екатериной II. Образованная императрица была очень озабочена ухудшением деятельности местной администрации. Озабоченность эта усилилась после восстания Пугачева. Существовал еще целый ряд причин, заставивших Екатерину II применить свои широкие знания к государственному переустройству. К ним относились: углубление аграрных проблем в конце XVIII века, когда наметился глубокий кризис существовавшего производства, увеличилась территория государства и усложнились его политические функции. Система государственного управления была архаична и громоздка, органы власти подменяли друг друга, их функции совмещались. Для их деятельности была характерна медлительность и бюрократизм. Свои идеи Екатерина II изложила, как известно, в «Наказе», который состоял из 22 глав и 655 статей, а также в своих записках. Труд ее воплотил и воспроизвел в некоторой степени идеи трудов «О духе законов» Ш. Монтескье, «О преступлениях и наказаниях» Ч. Беккариа. Таким образом, это были размышления о торжестве закона, о разделении и балансе властей, о роли государства и общества.

Как следует из монографии Некрасова Е. Е., Екатерина II стремилась закрепить в общественных институтах экономические изменения, что в полной мере соответствовало идее децентрализации государственного управления. Эта же идея децентрализации заложена царицей и в Указе от 7 ноября 1775 г. «Учреждения для управления Всероссийской империи», которым устанавливалось новое административно-территориальное деление и новая система управления на местах, причем, с элементами выборности. Чуть позже была проведена городовая реформа, которая закрепила административные преобразования в городах на основе Жалованной грамоты на права и выгоды городам Российской империи 1785 года.

Основной идеей реформирования местного управления стало перераспределение властных полномочий в сторону местных органов.

Определялись новые принципы административного устройства. Исторические традиции, сложившиеся в период возникновения государства и положенные в основу территориального деления, отвергались. Закреплялись две основные тенденции, характерные для правления Екатерины IIцентрализация и децентрализация. За основу бралась территория с населением в 300−400 тысяч человек, которая составляла губернию. Их было образовано 50 вместо 23. Губернии подразделялись на более мелкие единицы — уезды с населением 20−30 тысяч человек вместо 66 провинций и 180 самостоятельных уездов, приравненных, фактически, к губерниям. Губернское правление стало более совершенным и унифицированным.

Вся полнота власти принадлежала губернатору (или наместнику), который был подчинен императрице и Сенату. Губернатор являлся административным лицом и управлял губернией с помощью губернского правления, коллегиального органа и основного административного учреждения губернии. Губернаторы обязаны были управлять подвластной территорией на основе общих законоположений, которые иногда дополнялись специальными инструкциями. Например, инструкция 1764 года предоставляла губернатору власть «паче прежния». В ней он назывался «Главой и хозяином всей порученной в смотрение его губернии». Губернское правление руководило подчиненными учреждениями и чиновниками, доводило до сведения законоположения и государственные распоряжения, а также обеспечивало их выполнение. Важное место в администрации занимал Приказ общественного призрения. Он имел широкую компетенцию в области управления школами, медицинскими и благотворительными учреждениями, также тюрьмами и деньгами, сконцентрированными на различные общественные нужды.

Губернатору и губернскому правлению подчинялся нижний земский суд, состоявший из земского исправника или капитана, 2−3 заседателей, которые избирались дворянством губернии. Это был полицейский орган, обеспечивавший благочиние, добронравие и порядок. Финансовыми и административно-хозяйственными делами в губернии ведала Казенная палата. Государство в уезде было представлено земским исправником, нижним земским судом, городничим и казначейством. Особую роль отводила Екатерина судебным реформам. В идеале она хотела отделить суд от администрации, сделать его коллегиальным, на основе выборного сословного представительства. Однако, в результате преобразований, судебная система была усложнена и совершенно не соответствовала замыслам императрицы. В губернии судебные органы были представлены палатой уголовных и палатой гражданских дел, деятельность которых, все же, носила всесословный характер.

Ниже действовали разнообразные сословные суды: верхний земский суд — для дворянства, губернский магистрат — для купечества и мещанства, нижняя расправа — для вольных сельских жителей. Существовали и особые судебные места, например, совестный суд и другие. Увенчала этот процесс Грамота на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства от 21 апреля 1785 года.

Таким образом, к началу XIX века итогом правления Екатерины явились сложные реформы государственного устройства, которые внешне пытались внедрить некоторые идеи модернизации, привнесенные из Западной Европы. Реалии же российского общественного развития, сохранившего крепостное право, заставили императрицу идти по пути совершенствования уже приспособленного к этому бюрократического аппарата, с некоторым креном в сторону предоставления больших полномочий местным органам государственной власти, при участии самоуправляющихся сословных органов. Роль институтов самоуправления также видоизменяется — усиливается дворянство и зажиточная городская прослойка, традиционные миры, имеющие глубокую историю и в определенное время являющиеся опорой государства, уходят на второй план.

XIX век стал для России временем неожиданных политических поворотов и реформ. Противоречия, образовавшиеся в государстве, требовали немедленного разрешения.

Однако, реформы могли привести к еще большим политическим катаклизмам и поддерживались не всеми сословиями, имеющимися в русском обществе. В эту эпоху император Александр I — блистательный политик и дипломат — предпринял несколько попыток реформации, но все они отличались противоречивостью и двойственностью. Выразителем либеральных идей государственного управления стал М. М. Сперанский. Его проект «Введение к Уложению государственных законов» предполагал создание в России системы представительных учреждений: Государственной Думы — законодательного органа, состоящего из представителей губерний, избранных на основе имущественного ценза, под руководством императора, в губерниях — Советы представителей всех сословий, имеющих собственность, волостные думы, которым, по замыслу М. М. Сперанского, предоставлялось право решения хозяйственных вопросов. Однако, Александр I не был готов к проведению глубоких реформ и ограничился лишь преобразованием центральных органов власти.

Внимание реформаторов коснулось дворянства и крестьянства. Принимаются важные акты, такие, как Указ от 20 февраля 1883 года «Об отпуске помещиком своих крестьян на волю по заключении условий, на обоюдном согласии основанных», «О порядке дворянских собраний, выборов и службы по оным» 1831 года. Закон 1831 года усиливал влияние владельцев крупных земельных держаний (3 тыс. десятин земли и 100 душ крестьян) в дворянском самоуправлении.

Дворянское самоуправление в России стало к этому времени влиятельным институтом и не ограничивало свою деятельность только «нуждами» своего сословия. Закон разрешал Дворянскому собранию касаться любых вопросов местного управления. Служба в дворянских учреждениях стала рассматриваться как государственная. Все дворяне являлись членами дворянского собрания, а предводители имели классный чин. Однако, и в организации дворянского самоуправления проявилась основная особенность России — стремление к его огосударствлению. Дворянские учреждения подчинялись Министерству внутренних дел, ближайший контроль над ними был поручен губернатору. Этот институт был не только влиятельной организацией, поставляющей государству чиновников для службы, но и, фактически, составлял судебную систему государства. Дворянское самоуправление описано подробно во многих источниках. Из них известно, что в послереформенный период их влияние в государстве даже усилилось, несмотря на некоторые изъятия, предусмотренные Положениями 1860 -1880 гг. казачество реформа самоуправление россия Дворянство принимало активное участие в дискуссиях и проведении реформ по всем направлениям. Особенно активна его роль в судьбе крестьянства. Уже упомянутый нами Указ от 20 февраля 1803 года «О свободных хлебопашцах» положил начало длительной и драматической полосе крестьянских реформ в государстве. Указ закреплял создание особой группы населения, идентичной казенным крестьянам. Но он не разрешал проблем, накопленных системой крепостнических отношений. Крепостной труд, отмененный к этому времени во многих европейских странах, изжил себя и вел к образованию огромных недоимок. Автор согласен с точкой зрения Некрасова Е. Е., который утверждает, что Законы 26 декабря 1837 и 1838 годов стали попыткой царизма урегулировать накопившиеся противоречия, касающиеся государственных крестьян. По этим законам было учреждено Министерство государственных имуществ с вертикалью палат государственных имуществ в губерниях и уездах, окружных начальников. Крестьяне наделялись землей, которая предоставлялась им в малонаселенных территориях. Закреплялись в законах и органы крестьянского самоуправления. Большое значение придавалось волости. Она состояла из сельских обществ государственных крестьян всех наименований и свободных хлебопашцев. Создавались: волостной сход, волостное правление и волостная управа. В Правление входили волостной голова и два заседателя — по полицейским и хозяйственным вопросам. При правлении работал небольшой аппарат, состоявший из писаря и его помощника. Очевидно, что реформа стала моделью для выработки направлений крестьянской реформы помещичьих крестьян. Данная категория населения была наиболее бесправной.

Таким образом, формирование и эволюция идей становления местной власти в России этого периода проходил на фоне острых противоречий и проблем. К середине XIX века этот процесс разрешается Великими реформами 1861−1870-х годов. Наряду с рядом крупных преобразований, практически, во всех сферах жизни России происходите децентрализация управления.

Эпоха великих реформ произвела существенные изменения в общественном сознании российского общества и укрепила тенденции реформирования гражданского общества. Несомненными ее достижениями стало получение гражданских прав крестьянами, установление равенства всех членов общества перед законом и судом. Естественно, что это потребовало перестройки многих институтов власти и управления России. В этой ситуации центр событий сдвинулся в сторону органов самоуправления. Их институты, действовавшие до середины XIX века, во многом, продолжавшие традиции обычного права, были законодательно закреплены царскими указами.

В пореформенной России продолжали действовать общие принципы организации и структуры центрального управления, сложившиеся в начале XIX века. Однако, наметился и ряд новых тенденций: министерства становились более специализированными и специальными, обрастая необходимым профессиональным аппаратом. Самой заметной стала тенденция к децентрализации управления. Центральные органы власти становились более гибкими, рассредоточивая свои исполнительные и распорядительные функции в нижние звенья своей структуры. Особенно быстро эти процессы происходили в недрах министерств внутренних дел, финансов, путей сообщения, государственных имуществ.

Особое значение в плане укрепления государственного управления в эти годы приобретает Министерство внутренних дел. Оно имело широкие функции: административные и хозяйственные, полицейские, по делам печати, тюрем, надзор за общественным самоуправлением. Деятельность Земского отдела свидетельствует о том, что самоуправление в России не стало подлинно демократическим, так как, фактически, управлялось из Центра, с помощью данного отдела.

Местной ветвью исполнительной власти оставался губернатор. Его функции несколько сузились после реформы.

Они закреплялись «Положением о порядке производства дел в губернском правлении» от 3 июня 1837 года. После реформы губернатор более, чем раннее, должен был учитывать самоуправленческое представительство. Напомним, что реформы 60−70 годов вводили принцип выборного всесословного представительства в организацию местного управления и суда.

Компетенция губернатора утратила право к ревизии судебных дел, созданные в 60-е годы учреждения, такие как Контрольная палата, Губернское акцизное управление и другие, уже не были подчинены губернатору. В 1865 году специальный Указ подтвердил полномочия губернатора, несколько конкретизировав функции губернского правления. Большая часть административно-хозяйственных дел была передана земствам. Произошли изменения и в структуре губернского правления. Номерные отделения были заменены именными: распорядительное, строительное, межевое, врачебное, тюремное и т. д.

Губернское правление окончательно утратило права самостоятельного учреждения и превратилось в исполнительный орган при губернаторе. Канцелярия же губернатора, наоборот, стала играть еще более значительную роль. Губернатор, как и раньше, председательствовал более чем в полутора десятках различных совещательных учреждений — комитетов, комиссий, присутствий, которые дополняли деятельность губернского правления. С их помощью губернатор осуществлял надзор за новыми пореформенными учреждениями. Так, при помощи «Губернского по крестьянским делам присутствия» (1861−1889) и «Губернского присутствия» (1889−1917) губернатор контролировал крестьянские сословные органы; «Губернского по земским делам присутствия» (1870−1892) — городские и земские органы самоуправления; «Губернского по фабричным делам присутствия» (1886−1917) — фабрично-заводскую промышленность и рабочее движение; «Губернского по воинской повинности присутствия» (1874−1917) — комплектованием армии; «Губернского по питейным делам присутствия» (1885−1917) — наиболее прибыльный источник бюджета империи; «Губернского распорядительного комитета» (1876−1917) — сбор «натуральных» земских повинностей (постойная, подворная и др.); «Губернского лесохранительного комитета» (1888−1917) -сохранение казенных лесов, и т. п.

Из дореформенных «присутствий» и комитетов сохранились рекрутские комитеты (до 1874 г.), а также статистические комитеты. Народное образование, охрана здоровья непосредственно входили в систему центрального подчинения. С введением «Городового положения» (1870) уменьшилась власть губернатора в городских делах. Например, вопросы благоустройства городов почти полностью отошли к числу функций органов городского самоуправления. Местное самоуправление базировалось на принципах всесословности и выборности. Впрочем, следует заметить, что избирательными правами было наделено далеко не все взрослое население городов (существовали имущественные цензы и другие ограничения). В том числе, двери избирательных собраний были закрыты для должностных лиц: губернатора, членов «Губернского по городским делам присутствия», губернского правления, полицейских чинов, которые, как отмечалось в законе, могли ограничивать свободу выбора. Несмотря на это, губернатор сохранял надзор за законностью действий местного самоуправления. Ему обязательно доставлялись все постановления Городской Думы, через него шли все жалобы на противозаконные ее действия. И нередко городскому самоуправлению приходилось бороться за свои права с губернаторами.

На конец 70-х годов XIX в. приходится подъем революционного движения. Убийство харьковского губернатора Д. Н. Кропоткина, покушение на шефа жандармов генерала И. С. Дрентельна всерьез обеспокоили правительство. В марте 1879 года принимаются новые карательно-полицейские меры. Среди них — сплошная проверка жителей Петербурга с целью поиска лиц, которые живут без прописки. За нарушение правил о прописке для владельцев домов был установлен штраф от 50 до 500 рублей. Полиция получила больше прав в использовании оружия. Однако 2 апреля произошло новое покушение — теперь уже на жизнь самого Александра П. В ответ на это, в Петербурге, Харькове, Одессе были созданы временные генерал-губернаторства. Все местные органы управления, воинские контингенты, учебные заведения, почта были подчинены временным генерал-губернаторам. Их власть распространялась также и на соседние губернии. Им давалось право передавать дела в отношении гражданских лиц на рассмотрение военного суда, особые административные права (административной высылки, ареста любого лица, приостановления или, вообще, запрещения периодических изданий и т. п.). Для того, чтобы придать авторитет новой должности и ослабить возможные протесты, временными генерал-губернаторами назначались генералы, которые отличились в русско-турецкой войне 1877 -1878 гг., например, Петербургским временным генерал-губернатором был назначен И. В. Гурко, харьковским — М.Т. Лорис-Меликов, одесским — Э. Н. Тотлебен. В соответствии с законом от 14 августа 1881 г., Харьков и Харьковская губерния были переведены на состояние усиленной охраны. Эти меры, объявленные как временные, останутся нормой на долгое время, хотя должность временного генерал-губернатора была ликвидирована в 1882 году.

В 80-е годы ХГХ века возросла и роль губернатора. Он получил право влиять даже на суд («просмотр» списков лиц, которые имели право быть избранными на должность мирового судьи, списков присяжных заседателей). В 1885 году в записке, которая бьша подана Харьковским губернатором на имя императора, шла речь о том, что в тревожное время, переживаемое страной, необходимо, чтобы население чувствовало заботу о нем правительства, что население по старой привычке считает губернатора хозяином губернии и возлагает на него всю ответственность, даже в тех случаях, когда это не его компетенция. Возле тех слов, где шла речь о необходимости усиления власти губернатора, Александр III написал: «Верно» .

С 1889 года губернатор стал председателем «Губернского присутствия» — административно-судебного учреждения для крестьянских сословных органов и органов надзора за ними (земских начальников). С 1904 года губернатор возглавил «Особое совещание» (в его состав входили начальник губернского жандармского управления и прокурор окружного суда). Этот орган управлял процессом «дознаний по делам о преступлениях» — он мог прекратить дело, или, наоборот, дать ему ход. В этих условиях губернатор был не только администратором, но и местным «законодателем» — он издавал множество «обязательных постановлений», главным образом — запретительно-полицейского характера.

Рубеж XIX—XX вв., характеризовавшийся зарождением и ростом массового освободительного движения, был временем, когда в деятельности губернаторов на первый план выдвигаются карательные функции. Многочисленные циркуляры МВД нацеливали губернаторов на борьбу с рабочим движением. Начало было положено пространным секретным циркуляром Министра внутренних дел И. Л. Горемыкина от 12 августа 1897 года.

Таким образом, на основе вышеизложенного, можно сделать вывод о том, что проблема децентрализации власти является проблемой государственного строительства. Она затрагивает ряд важнейших правовых постулатов. Среди них есть два, которые лежат в основе всей нормативной системы. Принципы единства системы государственной власти как фундамента любого государства, особенно такого полиэтничного, как Россия. Наряду с единством системы государственной власти, этот вопрос затрагивает принципы единства системы органов государственной власти, без которого невозможно законотворчество, государственное регулирование и управление, координация функционирования институтов представительства. Речь идет об особой системе баланса и гармонии в деятельности центральных государственных органов и местных, их взаимоотношениях, а также месте и роли судебной власти.

1. Курицын В. М. Реформы государственного аппарата и развитие права России во второй половине XIX века. — М., 1996.

2. Куценко И. Я. Кубанское казачество. -Краснодар, 1990.

3. Кравцов И. Очерки о начале Терского казачьего войска. — Харьков, 1882.

4. Лазарев А. В. Воинская повинность Донского казачьего войска (XVIII — начало XX вв.) // Казаки России (проблемы истории казачества). -М., 1993.

5. Лазаревский Н. И. Лекции по русскому государственному праву. Т. П.-СПб., 1910.

6. Мальцев Г. В. Очерк теории обычая и обычного права. // Обычное право в России: проблемы теории, истории и практики. — Ростов н/Д, 1999.

7. Матвеев О. В. Кубанское казачество в сословной структуре Российской Империи и тенденции его развития в 60−80 гг. XIX в. // Проблемы истории казачества: Сборник научных трудов. -Волгоград, 1995. — С. 32−43.

8. Некрасов Е. Е. Государственная власть и местное самоуправление в России: опыт историко-правового исследования. Монография. — М., 1999.

9. Некрасов Е. Е. Казачье самоуправление: опыт, проблемы, перспективы. — Сборник научных трудов, серия «Гуманитарные и социально — экономические науки». Выпуск 2. — Ставрополь, 1998.

10. Некрасов Е. Е. Обычаи и традиции в организации осуществления местного управления. и самоуправления. / Обычное право в России: проблемы истории, теории и практики. — Ростов н/Д. 1999.

11. Очерки истории Кубани с древнейших времен до 1920 года / Под общ. ред. В. Н. Ратушняка. -Краснодар, 1996.

12. Погожаев В. П. Кавказские очерки. — СПб., 1910.

13. Петров Ф. В. Законы о поземельном устройстве казачьих станиц. 2-е изд.-СПб, 1911.

14. Першиц А. И. Проблемы нормативной этнографии. // Исследования по общей этнографии. — М, 1979. — С. 212.

15. Писарев СИ. Трехсотлетие Терского казачьего войска (1577−1877). -Владикавказ, 1881.

16. Попко И. Терские казаки со стародавних времен. — СПб, 1880.

17. Постовой Н. В. Сущность местного самоуправления. Государственное и общественное в местном самоуправлении // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. -М, 1994.-С.83−90.