Прокурорский надзор

1. Сущность, понятие и задачи прокурорского надзора за исполнением законов при рассмотрении дел арбитражными судами

Под прокурорским надзором понимается контрольная деятельность прокуратуры, имеющая целью обеспечение точного и единообразного исполнения Конституции и законов, соблюдения прав и свобод человека и гражданина, а также соблюдения законных обязанностей органами государства, должностными лицами, общественными объединениями, гражданами и не гражданами, находящимися в РФ как стране пребывания. Проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих проверки прокурора. Осуществляя проверку, прокурор может беспрепятственно входить на территории и в помещения проверяемых органов, требовать от руководителей и других проверяемых лиц представления необходимых документов и материалов, вызывать должностных лиц и граждан по поводу нарушения законов. На основании материалов проверки прокурор требует привлечения лиц, нарушивших закон, к ответственности или возбуждает дело об административном производстве, уголовное дело (принимает об этом мотивированное постановление).

Деятельность прокурора в арбитражном процессе регулируется арбитражным процессуальным законодательством. Следует заметить, что АПК РФ не наделяет прокурора никакими дополнительными полномочиями и преимуществами перед другими участвующими в деле лицами, кроме права принесения надзорных протестов. Представляется, что такой подход согласуется с принципом равенства прав участников арбитражного процесса. Это не препятствует достижению поставленных перед органами прокуратуры целей и задач, в том числе и в сфере арбитражного судопроизводства, в реализации закрепленных в Законе о прокуратуре прав прокуроров обращаться с заявлениями (исками) в суд, обжаловать в апелляционном и кассационном порядке незаконные и необоснованные судебные акты.

Закон рассматривает прокурора в качестве самостоятельного субъекта арбитражного процесса (ст. 32 АПК РФ). Прокурор, предъявивший иск в защиту государственных и общественных интересов, несет обязанности и пользуется правами истца (кроме права на заключение мирового соглашения), являясь при этом самостоятельным участником процесса (ст. 41 АПК РФ). Процессуальное положение прокурора в арбитражном процессе фактически уравнено с положением стороны (истца, ответчика). Однако материальные права во всех случаях принадлежат лицу, в интересах которого начато дело. Лишь в случаях предъявления прокурором иска в защиту так называемого неперсонифицированного интереса в деле нет процессуальной фигуры истца.

Участие прокурора в арбитражном процессе — это действенное средство укрепления законности и предупреждения правонарушений в экономической сфере, защиты государственных и общественных интересов, нарушенных или оспариваемых прав участников предпринимательской и иной экономической деятельности.

Только Генеральному прокурору РФ и его заместителям предоставлено право направлять исковые заявления в Высший Арбитражный Суд РФ. В арбитражные суды субъектов РФ исковые заявления вправе направлять прокуроры субъектов РФ и их заместители, а также прокуроры специализированных прокуратур, приравненных к прокуратурам областей, и их заместители.

Закон не наделил районных, городских и приравненных к ним прокуроров правом обращения с заявлениями (исками) в арбитражные суды. В соответствии с указаниями Генерального прокурора РФ предварительное решение о необходимости предъявления иска в арбитражный суд принимается прокурором района (города), начальником отдела, управления (или старшим помощником прокурора) прокуратуры республики, края, области после завершения соответствующей проверки, изучения отказных материалов, административных, уголовных и гражданских дел и выявления обстоятельств, свидетельствующих о необходимости судебной защиты нарушенных государственных и общественных интересов.

Подготовленный проект искового заявления с прилагаемыми к нему материалами направляется в отдел (группу) по обеспечению участия прокуроров в арбитражном процессе соответствующей прокуратуры субъекта РФ, где они изучаются. При необходимости исковое заявление может быть пересоставлено. Прокуроры республики, края, области принимают окончательное решение о предъявлении иска. В судебных заседаниях участвуют работники названного отдела (группы). Они осуществляют подготовку всех последующих процессуальных документов.

Основной круг практических вопросов по участию в рассмотрении дел арбитражными судами призваны решать отделы (группы) по обеспечению участия прокуроров в арбитражном процессе прокуратур субъектов РФ.

На них возложены, в частности, следующие обязанности:

1. участие в рассмотрении дел, возбужденных по искам прокуроров в арбитражных судах первой инстанции апелляционное и кассационное обжалование решений, определений и постановлений по этим делам, участие в их рассмотрении в апелляционной и кассационной инстанциях;

2. рассмотрение обращений лиц, участвующих в деле, о проверке законности и обоснованности решений, определений и постановлений арбитражных судов, вступивших в законную силу; постановка в установленном порядке вопросов о необходимости истребования таких дел в органы прокуратуры;

3. изучение по поручениям Генеральной прокуратуры РФ арбитражных дел, решения, определения и постановления по которым вступили в законную силу; подготовка представлений об опротестовании в порядке надзора незаконных и необоснованных судебных постановлений;

4. анализ, изучение и проверка работы подчиненных прокуратур и координация работы подразделений аппарата по подготовке и предъявлению исков в защиту государственных и общественных интересов, распространение передового опыта, участие в мероприятиях по повышению деловой квалификации работников прокуратуры.

Направление исковых заявлений производится с соблюдением установленных законом подведомственности и подсудности споров. Если иск направляется в арбитражный суд другой территории, то соответствующему прокурору высылаются копии искового заявления и основных материалов с просьбой об обеспечении участия работников прокуратуры в судебном заседании и информировании о принятых решениях.

Прокурорам предписывается, в частности, обращаться с исками в арбитражные суды для защиты государственных и общественных (публичных) интересов в случаях:

1. выявления правонарушений, для устранения которых законодательство обязывает прокурора обратиться с иском в суд (ст. 29 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 123-ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации», ст. 6 Федерального закона от 8 января 1998 г. № 6-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» и другие);

2. занятия запрещенными видами деятельности либо занятия коммерческой деятельностью, на осуществление которой необходимо специальное разрешение (лицензия), когда оно отсутствует или просрочено;

3. наличия данных о недействительности оспоримых сделок и о ничтожности сделок, не соответствующих требованиям закона, а также совершенных с целью, противной основам правопорядка и нравственности;

4. нарушений природоохранного законодательства, связанных с причинением ущерба здоровью людей и окружающей природной среде;

5. невыполнения обязательств в пользу государства, если это' привело или могло привести к срыву крупных инвестиционных проектов, целевых программ;

6. несоответствия учредительных документов юридических лиц требованиям законодательства и нарушения установленного порядка их образования и государственной регистрации.

Применительно к доказательственной базе по арбитражному делу вся деятельность прокурора должна способствовать полной и всесторонней оценке доказательств судом при соблюдении следующих основных требований: их относимости, допустимости, достоверности и достаточности.

Прокурор, непосредственно участвующий в арбитражном процессе, пользуется в полном объеме правами, предоставленными участникам процесса. Он, в частности, вправе знакомиться с материалами дела и делать выписки из них, снимать копии, заявлять отводы, представлять доказательства, участвовать в исследовании доказательств, заявлять ходатайства, делать заявления, давать объяснения суду, представлять свои доводы и соображения по всем возникающим в ходе арбитражного процесса вопросам, возражать против ходатайств, доводов и соображений других лиц, участвующих в деле. Прокурор формирует свою позицию в судебном заседании на основе закона, материалов дела и своего внутреннего убеждения и не связан доводами искового заявления.

Отказ прокурора от предъявленного им иска не лишает истца права требовать рассмотрения дела по существу. Однако отказ истца от иска, который был предъявлен в его интересах прокурором, влечет оставление иска без рассмотрения (ст. 41 АПК РФ).

Все участвующие в деле лица вправе подать апелляционную жалобу на решение арбитражного суда первой инстанции, не вступившее в законную силу. При этом следует иметь в виду, что согласно ст. 145 АПК РФ прокурор как лицо, участвующее в деле, также обращается в апелляционную инстанцию с жалобой, а не с протестом. Апелляционная жалоба может быть подана Генеральным прокурором РФ, его заместителем, прокурором субъекта РФ, его заместителями, приравненных к ним прокурорами специализированных прокуратуре и их заместителями, обратившимися с иском. Апелляционная жалоба составляется в соответствии с требованиями ст. 148 АПК РФ. Прокурор, подавший апелляционную жалобу, обязан направить другим лицам, участвовавшим в. деле, копии жалобы и приложенных к ней документов, которые у них отсутствуют (ст. 149 АПК РФ).

Прокурор, подавший жалобу, участвует в апелляционном процессе, обосновывая доводы, содержащиеся в жалобе. При апелляционном разбирательстве дело подлежит полному повторному рассмотрению. Это — новый институт арбитражного процессуального законодательства, предназначенный для проверки законности и обоснованности судебных решений, не вступивших в законную силу, осуществляемый коллегией в составе не менее трех судей.

Вступившие в законную силу решения всех арбитражных судов РФ могут быть пересмотрены в кассационной инстанции (федеральных арбитражных судах округов) по кассационным жалобам Генерального прокурора РФ, его заместителей, прокуроров субъектов Федерации, их заместителей, приравненных к ним прокуроров специализированных прокуратуре и их заместителей. Требования к содержанию кассационной жалобы закреплены в ст. 165 АПК РФ. Прокурор, подавший кассационную жалобу, участвует при рассмотрении дела в кассационной инстанции. Кассационная инстанция проверяет законность судебных актов с точки зрения их соответствия требованиям материального и процессуального законодательства.

В соответствии со ст. 181 АПК РФ Генеральный прокурор РФ вправе вносить протесты в порядке надзора на решения и постановления любого арбитражного суда в РФ, за исключением постановлений Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ, а заместители Генерального прокурора РФ — на решения и постановления любого арбитражного суда в РФ, за исключением решений и постановлений Высшего Арбитражного Суда РФ. Прокуроры субъектов федерации правом на принесение протестов в порядке надзора на вступившие в законную силу решения арбитражных судов не наделены. Дела в порядке надзора рассматривает только Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ и поэтому надзорную стадию можно рассматривать как исключительную. Основаниями к отмене или изменению в порядке надзора решения, вступившего в законную силу, являются его необоснованность или несоответствие законодательству.

Надзорные протесты по арбитражным делам должны быть всесторонне мотивированными, соответствовать как фактическим обстоятельствам дела, так и действующему законодательству и учитывать руководящие разъяснения. Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ.

В случаях возникшей необходимости пересмотра решения арбитражного суда в связи с вновь открывшимися обстоятельствами, имеющими существенное значение для судьбы дела, прокурор обращается с заявлением в арбитражный суд, принявший решение по этому делу. Однако обращаться с соответствующим заявлением в арбитражный суд обладает правом прокурор, по иску (заявлению) которого было возбуждено дело судом. В суде прокурор поддерживает внесенное им заявление.

2. Участие прокурора в суде первой инстанции

Согласно действующему законодательству прокурор вправе как возбудить гражданское дело, так и вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует охрана государственных или общественных интересов или прав и охраняемых законом интересов граждан.

Указанные правомочия прокурором осуществляются как путем предъявления иска или подачи заявления, так и путем вступления в начатый процесс. Он опротестовывает незаконные и необоснованные решения, определения и постановления суда, проверяет законность их обращения к исполнению, опротестовывает незаконные действия судебного исполнителя. Прокурор может принять участие в процессе как по собственной инициативе, так и по инициативе суда.

Участие прокурора в разбирательстве гражданских дел может быть обязательным в тех случаях, когда оно предусмотрено законом или необходимость участия прокурора в данном деле признана судом.

Во всех остальных случаях прокурор сам решает, когда ему следует предъявить иск или вступить в начатое дело, руководствуясь указаниями Генерального прокурора РФ (указание Генерального прокурора РФ № 48/8 от 16 ноября 1992 г. «Об участии прокурора в гражданском и арбитражном судопроизводстве», приказ Генерального прокурора РФ № 59 от 24 октября 1996 г. «О задачах органов прокуратуры по реализации полномочий в арбитражном процессе» и др.).

В первую очередь прокурор обязан участвовать в таких делах, как дела по жалобам на действия должностных лиц, ущемляющих права граждан, об освобождении имущества от ареста, о восстановлении на работе.

Актуальными являются иски прокуроров в защиту прав несовершеннолетних детей, нарушенных в результате незаконных сделок с приватизированными квартирами. Такие сделки заключаются родителями несовершеннолетних в обход закона без необходимого разрешения органов опеки и попечительства или при попустительстве последних и носят характер скрытого противоправного действия. Вследствие этого бывает очень сложно восстановить нарушенное право и прокуроры вынуждены предъявлять сложные иски, содержащие несколько требований и характеризующиеся множественностью заинтересованных лиц.

Таким образом, участие прокурора в гражданском процессе осуществляется в двух формах:

1) возбуждение гражданского дела путем предъявления иска, подачи заявления по делам неискового производства или протеста;

2) вступление в процесс, начавшийся по инициативе других лиц.

Этим двум формам участия прокурора в гражданском процессе соответствуют две функции прокурорского надзора: функция реагирования с целью пресечения и устранения последствий правонарушения и функция надзора (наблюдения) с целью выявления правонарушений и их предупреждения, проявляющиеся в различных сочетаниях на разных стадиях гражданского судопроизводства.

По иску прокурора может быть возбуждено любое гражданское дело, подведомственное суду. В литературе имеются высказывания о том, что прокурор не может предъявлять иск в защиту интересов лица без ясно выраженной его воли. Подобные суждения не основаны на законодательстве. Закон «О прокуратуре Российской Федерации» не устанавливает никаких запретов на право прокурора возбуждать в суде дела в защиту чьих-то прав и интересов.

Прокурор, предъявивший иск, пользуется всеми правами и несет все обязанности истца, кроме права на заключение мирового соглашения. Отказ прокурора от иска, предъявленного в защиту интересов другого лица, не лишает это лицо права требовать рассмотрения дела по существу. Если истец отказывается от иска, заявленного прокурором, то суд прекращает производство по делу.

3. Участие прокурора в суде апелляционной и кассационной инстанции

Участие прокурора в рассмотрении арбитражных дел в апелляционной инстанции.

В апелляционной инстанции должна получить развитие на основе представления новых доказательств принципиальная по­зиция прокурора, изложенная в исковом заявлении и поддер­жанная в ходе судебного разбирательства. В апелляционной инстанции не принимаются и не рассматриваются новые исковые требования, которые не были предметом рассмотрения дела в первой инстанции.

Для возбуждения апелляционного производства прокурором приносится апелляционная жалоба, а не протест, как в гражданском судопроизводстве.

Объектом апелляционного обжалования могут являться любые не вступившие в законную силу решения арбитражных судов, вынесенные по первой инстанции, в том числе решения, подлежащие немедленному исполнению.

В зависимости от того, какие нарушения содержатся в судебном решении и на какой объект направлено обжалование, в апелляционной жалобе прокурором должна ставиться конкретная просьба: об отмене решения полностью и принятии нового решения или о прекращении производства по делу или оставлении иска без рассмотрения, об изменении решения (ст. 148, 157 АПК РФ). Как указывается в приказе Генерального прокурора РФ «О задачах органов прокуратуры по реализации полномочий в арбитражном процессе», постановку вопросов в жалобах следует строго увязывать с определенными законом полномочиями апелляционной инстанции по пересмотру состоявшихся решений (п. 8).

При подготовке апелляционной жалобы, особенно при условии вынесения судом необоснованного решения, прокурор имеет возможность получить дополнительные доказательства, при необходимости провести дополнительную проверку с тем, чтобы подтвердить свою позицию, изложенную в исковом за­явлении. В качестве дополнительных документов допускается представление в апелляционную инстанцию справок, заключений, актов и других документов, объяснений в подтверждение тех или иных обстоятельств по делу.

Все дополнительные доказательства прилагаются к апелляционной жалобе и будут оцениваться апелляционной инстанцией (ст. 148 АПК РФ). Дополнительные доказательства принимаются арбитражным судом, если прокурор обосновал не­возможность их представления в суде первой инстанции по причинам, не зависящим от него (ч. 1 ст. 155 АПК РФ).

При этом закон не допускает предъявления в апелляционную инстанцию новых требований, которые не были предъявлены при рассмотрении дела в суде первой инстанции (ч. 3 ст. 155 АПК РФ).

Апелляционная жалоба прокурора должна содержать наименование арбитражного суда, в который она адресуется, наи­менование лица, подающего жалобу, наименование арбитраж­ного суда, принявшего решение, которое обжалуется, номер дела, дату принятия решения, наименование сторон, предмет спора, требование прокурора, основания, по которым постав­лен вопрос о проверке законности и обоснованности решения со ссылкой на законодательство и материалы дела.

Жалоба подписывается прокурором, имеющим право на ее принесение по данному делу. Жалоба, подписанная иным прокурором, не принимается к рассмотрению арбитражным судом (ст. 148 АПК РФ). Подача апелляционной жалобы может быть произведена любым должностным лицом данной прокуратуры, обладающим правом подписи такого документа (проку­рором, его заместителями, а также другими работниками, ис­полняющими соответствующие обязанности в силу приказа или должностных полномочий).

Апелляционная жалоба подается прокурором не позднее месячного срока со дня принятия решения.

Поддержание апелляционной жалобы осуществляют работники отдела по обеспечению участия прокуроров в арбитражном процессе соответствующей прокуратуры. Если апелляционная жалоба направляется в арбитражный суд другой административной единицы, то поддерживается она силами аппарата прокуратуры субъекта Российской Федерации по месту нахождения арбитражного суда, рассматривающего дело.

В соответствии со ст. 154 АПК РФ жалоба на решение суда до начала ее рассмотрения судом может быть отозвана только прокурором, ее принесшим.

Участвующий в суде апелляционной инстанции прокурор вправе отказаться от поддержания апелляционной жалобы и высказать собственное мнение в отношении обжалованного решения, руководствуясь законом, материалами дела и внутренним убеждением.

При принятии апелляционной жалобы к производству судьей выносится определение, в котором указывается время и место рассмотрения апелляционной жалобы и которое направляется лицам, участвующим в деле, в том числе и прокурору (ст. 152 АПК РФ). Апелляционная жалоба рассматривается в месячный срок со дня ее поступления в арбитражный суд (ст. 156 АПК РФ).

Кассационное же производство возбуждается по инициативе лица, участвующего в деле, при подаче им кассационной жалобы, в том числе прокурора, предъявившего иск.

* в порядке кассационного производства происходит пересмотр вступивших в законную силу судебных решений и постановлений;

* в кассационной инстанции не рассматриваются вновь дела, по которым уже вынесено решение нижестоящим су­дом, здесь осуществляется лишь проверка решения, постановления с точки зрения соблюдения норм материального или процессуального права, т. е. пересматриваются решения с пра­вовой, а не с фактической стороны;

* подача кассационной жалобы автоматически не влечет за собой приостановления исполнения судебного решения;

* в кассационной инстанции не допускается предъявление как новых требований, так и новых доказательств фактической стороны спора.

Прокурор при решении вопроса о подаче кассационной жалобы уточняет, какие судебные акты могут быть обжалованы в кассационную инстанцию.

Прокуроры принимают во внимание, что если мотивами отмены судебных решений в апелляционном порядке являются как их незаконность, так и необоснованность, то кассационная инстанция проверяет лишь правовую сторону судебных актов, т. е. основаниями отмены служит их незаконность.

В зависимости от того, какие нарушения содержатся в судебном решении и на какой объект направлено обжалование, в кассационной жалобе прокурором должна ставиться конкретная просьба:

* об отмене решения первой инстанции или постановления апелляционной инстанции полностью или в части и принятии нового решения;

* об отмене решения первой инстанции и постановления апелляционной инстанции и передаче дела на новое рассмотрение в инстанцию арбитражного суда, решение или постановление которой отменяется, если принятое решение или постановление недостаточно обосновано;

* об изменении решения первой инстанции или постановления апелляционной инстанции;

* об отмене решения первой инстанции или постановления апелляционной инстанции полностью или в части с прекращением производства по делу или оставлении иска без рассмот­рения полностью или в части;

* об оставлении в силе одного из ранее принятых решений или постановлений (ст. 175 АПК РФ).

При подготовке кассационной жалобы прокурор имеет возможность получить дополнительные материалы, при необходимости провести дополнительную проверку с тем, чтобы подтвердить свою позицию, изложенную в кассационной жалобе.

Прокурор в кассационной жалобе не ссылается на не­доказанность фактических обстоятельств дела и на несоответствие изложенных в решении или постановлении выводов о фактических взаимоотношениях лиц, участвующих в деле, обстоятельствам дела (ст. 165 АПК РФ). Дополнительные материалы, подтверждающие правильность позиции прокурора по вопросам права, а также данные о нарушениях процессуального права, допущенных судом при рассмотрении дела, мо­гут и должны быть приложены к кассационной жалобе, и их копии направлены вместе с копией жалобы другим лицам, участвующим в деле.

В соответствии со ст. 161 АПК РФ принести кассационную жалобу вправе лишь прокурор (его заместитель), предъявивший иск, как лицо, участвующее в деле.

При подготовке кассационной жалобы прокурор учитывает, что она должна содержать наименование арбитражного суда, которому адресуется жалоба; наименование лица, подающего жалобу (в данном случае прокурора), и лиц, участвующих в деле; наименование арбитражного суда, принявшего решение или постановление, на которое подается жалоба, номер дела, дату принятия решения, постановления, предмет спора, требование прокурора и указание на то, в чем заключается нарушение или неправильное применение норм материального права либо норм процессуального права, перечень прилагаемых к жалобе документов (ст. 165 АПК РФ).

Кассационная жалоба подписывается прокурором, имеющим право на ее принесение по данному делу. Жалоба, подписанная иным прокурором, не принимается к рассмотрению арбитражным судом (ст. 165 АПК РФ). Принесение кассационной жалобы может быть произведено любым должностным лицом данной прокуратуры, обладающим правом подписи та­кого документа.

Кассационная жалоба приносится не позднее месячного срока со дня вступления в законную силу решения или постановления арбитражного суда. Невыполнение изложенных в законе требований, предъявляемых к содержанию и порядку подачи кассационной жалобы, влечет ее возвращение В соответствии со ст. 172 АПК РФ прокурор, принесший кассационную жалобу, вправе отказаться от нее до вынесения постановления судом. Однако отказ прокурора от поддержания кассационной жалобы не обязателен для суда, который может отклонить отказ, если он противоречит законам или иным нормативным актам или нарушает права и законные интересы других лиц (ч. 2 ст. 172, ч. 4 ст. 37 АПК РФ), и рассмотреть дело в касса­ционном порядке.

При принятии кассационной жалобы к производству судья выносит определение, в котором указывается время и место ее рассмотрения, и направляет его, лицам, участвующим в деле, в том числе и прокурору (ст. 169 АПК РФ).

В случае необходимости прокурор одновременно с подачей кассационной жалобы направляет мотивированное ходатайство о приостановлении исполнения решения, постановления арбитражного суда.

прокурорский суд гражданский апелляционный

1. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть 1) от 30.11.94 № 51-ФЗ; (принят ГД ФС РФ 21.10.1994), (ред. от 07.02.2011)

2. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 № 138-ФЗ, (принят ГД ФС РФ 23.10.2002) (ред. от 23.12.2010)

3. Федеральный закон от 17.01.92 № 2202−1 «О прокуратуре Российской Федерации» (ред. от 01.07.2010) // СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472; 1999. № 7. Ст. 878; № 47. Ст. 5620; 2000. № 2. Ст. 140; 2001. № 53 (ч. 1). Ст. 5018; 2002. № 26. Ст. 2523; № 30. Ст. 3029, 2007, № 24, ст. 2830, 2010, № 27, ст. 3416.

4. Крюков В. Ф. Прокурорский надзор: Учебник для вузов. — М.: Норма, 2006. — 784 с.

5. Прокурорский надзор: Учебник / Винокуров Ю. Е. и др.; Под общ. ред. Ю. Е. Винокурова. — 5-е изд., перераб. и доп. — М.: Юрайт-Издат, 2004. — 461 с.