Прокурорский надзор

Содержание Введение Глава 1. Теоретико-правовые аспекты надзора прокурора за исполнением законов

§ 1.1 Сущность, предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов

§ 1.2 Правовые основы деятельности органов прокуратуры РФ по надзору за исполнением законов

§ 1.3 Основные цели, задачи и принципы организации прокурорского надзора за исполнением законов

§ 1.4 Акты прокурорского реагирования в сфере исполнения законов Глава 2. Организация и осуществление прокурорского надзора за исполнением законов на примере прокуратуры Ульяновской области

§ 2.1 Состояние и основные направления прокурорского надзора за исполнением законов в практике прокуратуры Ульяновской области

§ 2.2 Организация работы по надзору за исполнением законов в прокуратуре Ульяновской области

§ 2.3 Проблемы прокурорского надзора за исполнением законов в деятельности прокуратуры Ульяновской области и пути повышения его эффективности Заключение Список использованных источников

Введение

Проводимые в России в конце XX в. реформы в социально-экономической, политической и духовной жизни общества, не имея под собой достаточной правовой базы и опыта осуществления, привели к кризису, нестабильности и беспределу в стране. В этих условиях особенно необходимым стал мощный стабилизирующий фактор, роль которого могла бы выполнить качественно обновленная система правовых актов, призванная стать прочной основой нормального функционирования и поступательного развития государственной и общественной жизни. Учитывая масштабы нарушений законодательства РФ, проблема обеспечения законности в стране до настоящего времени остается актуальной, а с учетом формирования в России правового государства? приобретает особое значение.

В связи с этим немаловажное значение имеет юридически выверенная правоприменительная практика, что требует определенных условий и средств, гарантирующих от произвольных действий и неправомерного поведения должностных лиц и граждан. В качестве такого важнейшего инструмента выступает прокурорский надзор как наиболее эффективная форма высшего государственного контроля за изданием и исполнением законов. Ни один из государственных органов не может осуществлять в полном объеме надзорную функцию. Ее в состоянии выполнить только единая, централизованная, независимая система органов прокуратуры. За 2010 год ими выявлено более 40 тысяч незаконных правовых актов Официальный сайт Генеральной прокуратуры РФ // www.genproc.gov.ru.

. А это значит, что в правильное юридическое русло направлено множество вопросов социально-экономического, политического, трудового, пенсионного характера.

Именно прокуратура в первую очередь должна противодействовать нарушению законов РФ, выявлять всевозможные противоречия в законодательстве РФ, принимать меры к их устранению, ибо неисполнение правовых актов усиливает дезорганизационные процессы в российской государственно-правовой системе, способствует ослаблению вертикали властных структур.

В связи с этим актуальным с теоретической и практической точек зрения представляется теоретическое и практические исследование проблем надзора прокурора за исполнением законов РФ.

Правовая наука располагает богатым материалом по общим вопросам роли прокурорского надзора в обеспечении законности. Так общие вопросы прокурорского надзора были предметом исследования многих ученых, например, В. П. Беляева, В. Бессарабова, А. Т. Боннер, Ю. Е. Винокурова, И. В. Котелевской, С. Н. Кожевникова, В. Н. Кудрявцева, В. Л. Кулапова, В. В. Клочкова, В. А. Летяева, А. Б. Лисюткина, В. Г. Мелкумова, В. Парчевского, А. П. Сафонова, Б. А. Черняк, и др. Однако вопросу прокурорского надзора за исполнением законов вплоть до начала XXI в. уделялось недостаточно внимания.

Именно поэтому есть необходимость в практически обоснованных предложениях и рекомендациях по совершенствованию надзорной деятельности прокуратуры в указанной сфере, направленные на улучшение ее работы по повышению качества российского законодательства, совершенствованию деятельности органов государственной власти. Все изложенное и обусловило выбор темы данного выпускного квалификационного исследования.

Цель работы состоит во всестороннем исследовании теоретико-правовых и практических аспектов прокурорского надзора за исполнением законов.

Для достижения поставленной цели в работе решались следующие основные задачи:

? определить понятие, сущность, предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов;

? показать роль надзора прокурора за исполнением законов как особой разновидности юридических гарантий по обеспечению законности правовых актов;

? изучить правовые основы деятельности органов прокуратуры РФ по надзору за исполнением законов;

? охарактеризовать основные цели и задачи прокурорского надзора за исполнением законов;

? проанализировать акты прокурорского реагирования в сфере исполнения законов;

? изучить состояние и основные направления прокурорского надзора за исполнением законов в практике прокуратуры Ульяновской области;

? осветить вопросы организации работы прокуратуры Ульяновской области по надзору за исполнением законов;

? исследовать проблемы прокурорского надзора за исполнением законов в деятельности прокуратуры Ульяновской области и пути повышения его эффективности.

Соответственно, объектом выпускного квалификационного исследования стали общие, объективно существующие процессы и явления, складывающиеся при осуществлении надзора прокурора за исполнением законов.

Предметом исследования выступили теоретические и практические вопросы, связанные с понятием, значением института прокурорского надзора за исполнением законов; содержанием и основными направлениями надзора прокурора за исполнением законов на примере прокуратуры Ульяновской области.

Методологическую базу исследования составили современные методы познания, применяемые юридической наукой и апробированные практикой. Работа основана на использовании общенаучных методов логического, нормативно-правового и сравнительно-правового анализа. При решении поставленных задач использовался ряд специальных методов, в том числе конкретно-социологический, статистический и структурно-функциональный.

Теоретическую базу исследования составили специальная юридическая литература, научные разработки по уголовному праву, прокурорскому надзору, общей теории государства и права, и т. д.

Эмпирическую базу исследования составили Конституция РФ, законы РФ, подзаконные акты органов исполнительной власти России, законы Ульяновской области, практика Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Ульяновского областного суда, иных судебных органов, практические материалы надзора, осуществляемого прокуратурой Ульяновской области, данные статистической отчетности Генеральной прокуратуры, обзоры и обобщения, подготовленные Управлением прокуратуры Ульяновской области по надзору за исполнением федерального законодательства.

Работа состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения и списка использованных источников.

Глава 1. Теоретико-правовые аспекты надзора прокурора за исполнением законов

§ 1.1 Сущность, предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов Надзор за точным и единообразным исполнением законов является единственным предназначением органов прокуратуры. Прокуратура выступает фактически единственным государственным органом в Российской Федерации, который выполняет эти функции.

Прокурорский надзор представляет собой одну из самостоятельных форм государственной деятельности наряду с другими ветвями власти: законодательной, исполнительной и судебной. На это обстоятельство прямо указывает Федеральный закон РФ от 17.01.1992 г. № 2202−1 «О прокуратуре Российской Федерации» Федеральный закон РФ от 17.01.1992 г. № 2202−1 «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. от 07.02.2011 г.) // Собрание законодательства РФ. 1995. № 47. Ст. 4472. (далее — Закон о прокуратуре). Органы прокуратуры осуществляют полномочия в пределах своей компетенции независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории РФ законами (п. 2 ст. 4 Закона о прокуратуре). Прокуратура в механизме государства выполняет особую, свойственную только ей функцию и не по своему генезису, ни по характеру полномочий не входит в структуру власти, управления или правосудия.

Прокурорский надзор — самостоятельный вид государственной деятельности, осуществляемый в специфической форме.

Для уяснения сущности и специфики прокурорского надзора следует ограничить его от других видов надзора и контроля, осуществляемого иными органами государственной власти, так как контроль за законностью и исполнением законов возложен на различные органы власти и управления (например, Правительство РФ, министерства РФ).

Применяя термин «контроль», имеем в виду, что он объемнее, полнее надзора, поскольку включает в себя и возможность соответствующего вышестоящего и контролирующего органа не только наблюдать за законностью и ставить вопрос об устранении нарушений, но и устранять их своей властью. Такими полномочиями обладают, например, органы местной власти и управления, осуществляя контроль за соблюдением законности всеми муниципальными органами, общественными и частными организациями, действующими на соответствующей территории. Такой контроль возложен также на различные государственные, межведомственные инспекции (автомобильные, санитарные, торговые, атомного, горного, пожарного онадзора и т. д.) См. подробнее: Рубан Н. В. Основные теоретические и организационно-методические проблемы прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности федеральных органов налоговой полиции: Автореф. дисс. на соиск. уч. ст. канд. юрид. наук. СПб., 2001. С. 15.

.

По мнению С. П. Желтобрюхова, прокурорский надзор отличают от контроля вышеуказанных органов следующие черты.

Во-первых, прокуратура не обладает никакими административными функциями, поэтому не вмешивается непосредственно в оперативно-хозяйственную и организаторскую деятельность органов, за законностью действий которых она осуществляет надзор, и, наконец, не подвергает деятельность и акты соответствующих органов государственного управления оценке с точки зрения сиюминутной целесообразности, а лишь осуществляет надзор за тем, чтобы государственные органы, общественные организации, должностные лица и граждане не нарушали закон.

Во-вторых, вскрыв нарушение, прокуратура сама его не устраняет, а передают дело на рассмотрение суда, либо соответствующего государственного органа. Исключением из этого общего правила является надзор прокуратуры за исполнением закона при расследовании уголовных дел и частично при надзоре за местами лишения свободы. Здесь прокурор обладает властными полномочиями и сам своей властью может устранить выявленные нарушения закона Желтобрюхов С. П. Прокурорский надзор как гарантия законности в Российском государстве: Проблемы теории и практики: Автореф. дисс. на соиск. уч. ст. канд. юрид. наук. Саратов, 1999. С. 6.

В.И. Рохлин считает, что существенным отличием прокурорского надзора является его осуществление от имени федерального государства. Поэтому, размышляет автор, он имеет самые широкие границы, распространяется на все федеральные министерства и ведомства, представительные и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, военного управления. При этом предметом и объектом надзора может быть и деятельность контролирующих органов Рохлин В. И. Прокурорский надзор и государственный контроль: история, развитие, понятие, соотношение. СПб., 2003. С. 26.

.

Таким образом, прокуратура ввиду специфики своей деятельности и структуры объединяет усилия контролирующих органов: местных, региональных и центральных, а также деятельность органов исполнительной власти — федеральных и региональных, поскольку прокурор осуществляет надзор за исполнением всех законов, действующих на территории России. Это особенно важно, когда в стране резко увеличилось количество субъектов законотворчества.

В этих условиях ни одна иерархическая структура органов исполнительной власти не может оптимально функционировать при наличии только контроля вышестоящих органов за исполнением законов нижестоящими учредителями. Такой контроль дополняется надзором за соответствием законам деятельности, а также правовых актов каждого звена данной структуры, осуществляемым соответствующим по уровню органом единой централизованной прокурорской системы См. подробнее: Прокурорский надзор: учебник для вузов / под ред. А. Я. Сухарева. М., 2005. С. 199. Взаимодействие ведомственного контроля и прокурорского надзора остается надежным средством обеспечения законности в стране.

Прокуратуру, считает В. И. Туйков, в известной мере, можно рассматривать как системообразующее, саморегулируемое ядро государственного контроля Туйков В. И. Российская прокуратура в условиях становления правового государства // Известия вузов. Правоведение. 1998. № 2. С. 164.

. Надзирая в пределах своей компетенции за исполнением законов контролирующими органами, она консолидирует и активизирует их деятельность, способствует преодолению местных и ведомственных влияний на них, воздействия криминальных структур, их очищению (в том числе путем привлечения к уголовной ответственности) от недобросовестных и коррумпированных чиновников.

Согласно ч. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет:

? надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

? надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

? надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

? надзор за исполнением законов судебными приставами;

? надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;

? уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством РФ;

? координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Прокурорский надзор за точным и единообразным соблюдением законов распространяется на широкую сферу государственной, общественной и частной деятельности, поэтому он именуется в литературе общим надзором Говорков Н. Прокурорский надзор: Трудности практики // Законность. 2007. № 5. С. 14?15. Наименование этой отрасли — «Общий надзор»? является традиционным, оно присвоено ему еще в период образования органов советской прокуратуры в 1922 году Смоленский М. Б., Жильцов И. А. Прокурорский надзор: учебник. М., 2010. С. 92. Оно как бы ограничивает эту отрасль от иных отраслей прокурорского надзора — за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия, в уголовном и гражданском судопроизводстве, в стадии исполнения приговоров, определений и постановлений судов.

Ж.Н. Идилова отмечает, что хотя Закон о прокуратуре термин «общий надзор» не использует, однако, это не препятствует применению его для характеристики деятельности прокуратуры в рассматриваемой области, а также в научных и публицистических работах, посвященных отраслям прокурорского надзора Идилова Ж. Н. Научно-правовые положения, определяющие специфику и содержание прокурорского надзора за исполнением законов о малом и среднем предпринимательстве // Право и государство. 2009. № 1. С. 68.

.

Сущность и назначение общего надзора главным образом составляет надзор органов прокуратуры за точным и единообразным исполнением законов в органах и сфере государственного управления. В этой сфере чаще всего допускается местничество, противодействие органам прокуратуры в устранении нарушений закона, вмешательство в их деятельность по установлению и устранению нарушений закона. Именно в этой области государственного управления должно быть обеспеченно действительно точное и действительно единообразное как понимание, так и применение законов. Предписания законодателя должны твердо проводиться в жизнь, не смотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным и ведомственным влияниям.

Их разнообразие объективно обуславливает необходимость выделения в рамках единого по сути своей прокурорского надзора определенных его участников или направлений Васюшкин В. В. Пределы прокурорского надзора // Законность. 2010. № 11. С. 16. При этом единый, в конечном счете, объект надзора — законность соответствующей деятельности видоизменяется, приобретает «специализацию» с учетом конкретной деятельности поднадзорного объекта (структуры), например, соблюдение природоохранного законодательства, надзор в местах заключения и т. д.

С учетом сказанного и в соответствии с третьим разделом Закона о прокуратуре РФ, именуемом «Прокурорский надзор», мы можем четко определить содержание, предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов.

Предмет прокурорского надзора? общественные отношения, на регулирование и обеспечение законности которых направлена деятельность органов прокуратуры Прокурорский надзор: учебник / авт. кол.: Ю. Е. Винокуров, А. Ю. Винокуров, К. Ю. Винокуров и др.; под общ. ред. Ю. Е. Винокурова. М., 2008. С. 15. Предмет прокурорского надзора? понятие по смыслу ст.ст. 21, 26, 29, 32 Закона о прокуратуре, призванное разграничить основные направления (отрасли) прокурорского надзора в зависимости от характера правоотношений. Каждое направление прокурорского надзора имеет свой предмет — исполнение законов определенным юридическими и должностными лицами.

От предмета прокурорского надзора необходимо отличать объект прокурорского надзора. О. А. Галустьян считает, что объект прокурорского надзора является научной категорией, не получившей до сих пор однозначного научного определения Галустьян О. А. Прокурорский надзор: учебник для студентов вузов. М., 2007. С. 42.

.

Под объектом прокурорского надзора следует понимать государственные органы, учреждения, организации, органы местного самоуправления, а также их деятельность, связанную с исполнением законов Поляков М. П., Федулов А. В. Прокурорский надзор: краткий курс лекций / М. П. Поляков, А. В. Федулов. учеб. изд. М., 2004. С. 31.

Предмет общего надзора в соответствии со ст. 21 Закона о прокуратуре составляет:

? соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории РФ, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

? соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в настоящем пункте.

При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором (ч. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре).

Таким образом, прокурорский надзор — это основная форма деятельности органов прокуратуры РФ по обеспечению законности, выявлению, устранению и предупреждению нарушений закона.

Надзор за исполнением законов представляет собой одно из направлений прокурорского надзора, специализированный участок деятельности прокуратуры по контролю за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.

Надзор за исполнением законов и законностью правовых актов традиционно именуется общим надзором. Основная задача в сфере общего надзора состоит в том, чтобы обеспечить точное и единообразное исполнение законов должностными лицами и гражданами. Деятельность прокуроров в сфере общего надзора весьма многогранна. Но при всем многообразии поднадзорных объектов и проблем по соблюдению законности прокуроры должны избирать те из них, которые существенным образом отражаются в режиме законности в государстве.

§ 1.2 Правовые основы деятельности органов прокуратуры РФ по надзору за исполнением законов Правовая основа деятельности прокуратуры Российской Федерации? это фундаментальная часть правового регулирования единой федеральной централизованной системы. Такое регулирование осуществляется на уровне: федеральных законов РФ; международных договоров РФ; нормативных правовых актов РФ (актов Президента и Правительства РФ и др.); ведомственных и межведомственных подзаконных актов.

В соответствии с Конституцией РФ Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 г. (в ред. от 30.12.2008 г. № 6-ФКЗ, № 7-ФКЗ) // Российская газета. 1993. 25 декабря. прокуратура и законодательство о прокуратуре относится к исключительному ведению РФ (п. «о» ст. 71). Поэтому все иные способы и средства нормативной регламентации каких-либо аспектов организации и деятельности прокуратуры РФ в случае их противоречия, несоответствия закону недействительны и не подлежат применению, приостанавливаются или отменяются в установленном законодательством РФ порядке.

В ст. 129 Конституции РФ определены общие вопросы организации прокурорской системы и порядка назначения на должность Генерального прокурора РФ и прокуроров субъектов Федерации. Более детально вопросы организации деятельности органов прокуратуры законодателем изложены в Законе о прокуратуре и постоянно совершенствуются.

Правовые основы организации, порядка деятельности органов прокуратуры и полномочий прокуроров заложены в Законе о прокуратуре и других федеральных законах, регулирующих различные сферы правовых отношений. Например, в Федеральных законах РФ от 21.07.1993 г. № 5485−1 «О государственной тайне» Федеральный закон РФ от 21.07.1993 г. № 5485−1 «О государственной тайне» (в ред. от 18.07.2011 г. № 242) // Собрание законодательства РФ. 1997. № 41. Ст. 8220. (ст. 32), от 03.04.1995 г. № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности» Федеральный закон РФ от 03.04.1995 г. № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности» (в ред. 18.07.2011 г. № 241-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 1995. № 15. Ст. 1269. (ст. 24), от 27.05.1996 г. № 57-ФЗ «О государственной охране» Федеральный закон от 27.05.1996 г. № 57-ФЗ «О государственной охране» (в ред. 18.07.2011 г. № 241-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 1997. № 41. Ст. 8220. (ст. 32), от 21.07.1997 г. № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» Федеральный закон от 21.07.1997 г. № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» (в ред. от 18.12.2010 г. № 404-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 1997. № 30. Ст. 3586., от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» Федеральный закон РФ от 27.07.2007 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (в ред. 13.12.2010 г. № 358-ФЗ) // Российская газета. 2004. 31 июля. (ст. 27), и др.

В федеральном законодательстве РФ указаны цели, функции, задачи и компетенция прокуратуры, которые в совокупности предопределяют единство и централизованность системы ее органов: действие органов прокуратуры на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ; осуществление ими полномочий независимо от федеральных органов власти и органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории России законами, а также на основе гласности и информирования органов власти и самоуправления, населения о состоянии законности.

В.В. Стрельников указывает на то, что правовые основы полномочий прокуроров заложены также в международных договорах и соглашениях РФ о правовой помощи и сотрудничестве по различным аспектам борьбы с преступностью Стрельников В. В. Проблемы правового обеспечения деятельности российской прокуратуры // Право и государство. 2010. № 10. С. 22?23. В связи с ратификацией Российской Федерацией Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод Конвенция «О защите прав и основных свобод» (заключена в г. Риме 04.11.1950 г. вместе с Протоколом № 1, подписан в г. Париже 20.03.1952 г.) // Бюллетень международных договоров. 2001. № 3. и признанием юрисдикции Европейского суда по правам человека прокуратура исполняет нормы этих договоров, конвенций, касающихся непосредственно ее, либо когда это вытекает из общих положений договоров, когда исполнитель определяется согласно компетенции прокуратуры, определяемой федеральными законами. Международное поручение об осуществлении уголовного преследования направляется через Генеральную прокуратуру и как процессуальный документ особого рода должно содержать обязательные реквизиты, определяемые международными договорами,? этого требует Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 12 марта 2009 г. № 67 «Об организации международного сотрудничества органов прокуратуры Российской Федерации» Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 12 марта 2009 г. № 67 «Об организации международного сотрудничества органов прокуратуры Российской Федерации» (документ опубликован не был) // Справочная правовая система КонсультантПлюс по состоянию на 06.10.2011 г. .

Процессуальное положение прокурора, его полномочия, правовые средства их реализации в различных судебных инстанциях при рассмотрении уголовных, гражданских, арбитражных дел, дел об административных правонарушениях регламентируются соответственно Уголовно-процессуальным кодексом РФ Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 г. № 174-ФЗ (в ред. от 20.07.2011 г. № 250-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 2001. № 52 (ч.I). Ст. 4921., Гражданским процессуальным кодексом РФ Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 г. № 137-ФЗ (в ред. от 23.12.2010 г. № 494-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 2002. № 46. Ст. 4532., Арбитражным процессуальным кодексом РФ Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.07.2002 г. № 95-ФЗ (в ред. от 27.07. 2010 г. № 46-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 2002. № 30. Ст. 3012., Кодексом РФ об административных правонарушениях Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Федеральный закон РФ от 30.12.2001 г. № 195-ФЗ (в ред. Федеральных законов РФ от 07.02.2011 г. № 4-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 2002. № 1 (часть 1). Ст. 1.

.

Наиболее систематизированная совокупность норм об организации, полномочиях и порядке деятельности прокуроров и следователей прокуратуры РФ содержится в Уголовно-процессуальном кодексе РФ (далее УПК РФ). В целях надлежащего выполнения возложенной на прокурора функции в сфере уголовного судопроизводства он наделен широким кругом полномочий. Для повышения их эффективности Генеральным прокурором РФ издан ряд организационно-распорядительных документов, положения которых согласно ч.2 ст. 30 Закона о прокуратуре являются обязательными для исполнения. Они позволяют решать организационные вопросы по реализации процессуальных норм и обеспечению конституционных прав участников уголовного судопроизводства.

Например, согласно Приказа Генерального прокурора РФ от 19 января 2010 г. № 11 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» Приказ Генерального прокурора РФ от 19 января 2010 г. № 11 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» (документ опубликован не был) // Справочная правовая система КонсультантПлюс по состоянию на 06.10.2011 г. прокуратуры субъектов РФ не должны допускать случаев незаконного и необоснованного возбуждения уголовных дел по признакам преступлений, предусмотренных ст. 174 и 174.1 Уголовного кодекса РФ Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 г. № 63-ФЗ (в ред. от 21.07.2011 г. № 253-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 1996. № 25. Ст. 2954.

они обязаны реагировать на факты преждевременного их возбуждения при отсутствии признаков преступления, в результате совершения которого получены преступные доходы, решительно пресекать факты искусственного увеличения числа выявленных фактов легализации (отмывания) преступных доходов путем постановки на учет эпизодов продолжаемых деяний этой категории.

Поэтому очевидным, на наш взгляд, является, что прокурор уполномочен не только участвовать в производстве предварительного расследования, но и в необходимых случаях давать письменные указания о направлении расследования, производстве следственных действий и иных процессуальных действий, а также лично производить не только отдельные следственные действия, но и иные процессуальные действия. Эти полномочия дают возможность прокурору определяющим образом влиять на ход предварительного расследования, обеспечивая его надлежащее качество и оперативность, а при необходимости осуществить любое следственное действие или иное процессуальное действие без принятия уголовного дела к своему производству.

Так, в соответствии с п. 6 ст. 5 и ч. 4 ст. 37 УПК РФ обвинение в суде от имени государства могут поддерживать не только должностные лица органов прокуратуры, как было предусмотрено Уголовно-процессуальным кодексом РСФСР Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР от 27 октября 1960 г. (утратил силу) // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1960. № 40. Ст. 592. (далее — УПК РСФСР), но также дознаватель и следователь. Ввиду этого законодатель наделил прокурора правом поручить поддержание обвинения в суде дознавателю либо следователю, производившему дознание по данному уголовному делу См., например: Приказ Генерального прокурора РФ от 21 ноября 2007 г. № 186 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов на транспорте и в таможенных органах» (документ опубликован не был) // Справочная правовая система КонсультантПлюс по состоянию на 06.10.2011 г.

.

Одновременно в УПК РФ ограничен и круг должностных лиц органов прокуратуры, которые могут от имени государства поддерживать в суде обвинение по уголовному делу. Достаточно сказать, что согласно ч. 6 ст. 37 УПК РФ функции государственного обвинителя могут осуществлять только прокурор района, города, их заместители, приравненные к ним прокуроры и вышестоящий прокурор.

Таким образом, прокуратура РФ представляет собой систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации и независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений надзор за исполнением действующих на ее территории законов. Поэтому правовой основой прокурорского надзора за исполнением законов является вся совокупность нормативно-правовых актов РФ, включая международное законодательство, федеральной, региональное и местное законодательство. Однако государственно-правовой статус прокуратуры РФ законодательно формируют Конституция РФ (ст. 129) и Закон о прокуратуре (ч.1 ст. 1).

§ 1.3 Основные цели, задачи и принципы прокурорского надзора за исполнением законов Целями деятельности прокуратуры РФ являются обеспечение верховенства закона, обеспечение единства и укрепления законности, обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, а также обеспечение защиты охраняемых законом интересов общества и государства. На достижения этих целей направлена вся деятельность прокуратуры: прокурорский надзор (пять основных направлений или отраслей); уголовное преследование; координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Основным средством достижения целей, определенных Законом о прокуратуре, является прокурорский надзор, так как именно в прокурорском надзоре состоит основная функция прокуратуры. Ему свойственны специфические цель и задачи. Проанализируем их содержание и выявим их отличия.

Цель прокурорского надзора представляет собой результат, на достижение которого направлена вся деятельность прокуратуры в целом, и ее важнейшая функция — надзор Крюков В. Ф. Прокурорский надзор: учебное пособие. М., 2010. С. 205.

. Задачи же прокурорского надзора, по мнению Е. В. Волколупова, это категории по сравнению с целями более частные, более конкретные, ограниченные. Они более многочисленны по сравнению с целями. Они существенно различаются между собой по содержанию, по средствам их решения, по кругу субъектов — органов прокуратуры, ставящих и решающих эти задачи Волколупов Е. В. Прокурорский надзор как гарантия обеспечения законности правовых актов: Проблемы теории и практики: Автореф. дисс. на соиск. уч. ст. канд. юрид. наук. Саратов, 2003. С. 8.

Общие задачи прокурорского надзора за исполнением законов заключаются в укреплении законности государственного строя, личных и имущественных прав и охраняемых законом интересов граждан РФ, которые определяются Конституцией РФ, Закона о прокуратуре, а также рядом других нормативных актов (УПК РФ, Гражданским процессуальным кодексом РФ).

Специальные задачи — задачи стоящие только перед данным направлением прокурорского надзора (например, выявление нарушений и нарушителей законов). Решение общих и специальных задач прокурорского надзора осуществляется путем применения прокурором правовых средств надзора.

Частные (или конкретные задачи) различаются в зависимости от направления (отрасли) прокурорского надзора, от вида применяемого правового средства, от конкретных условий, в которых осуществляется надзорная деятельность прокурора (например, получение полной информации о конкретном нарушении закона в сфере охраны окружающей природной среды, своевременность истребования правовых актов природоохранного законодательства для проверки их соответствия закону, обеспечение своевременности опротестования незаконных приговоров и решений суда и т. п. См. более подробно: Кириченко С. Г. Прокурорский надзор за соблюдением природоохранного законодательства: Автореф. дисс. на соиск. уч. ст. канд. юрид. наук.? Екатеринбург, 2003. С. 16.

). Они не являются постоянными, могут возникать и отсутствовать при разных условиях.

Принципы организации и деятельности прокуратуры — это законодательные основополагающие начала, идеи и требования, лежащие в основе формирования, организации и функционирования органов прокуратуры Адельханян Р. А., Аминов Д. И. Прокурорский надзор: учебное пособие / под ред. Р. А. Адельханяна. М., 2011. С. 42. Они определяют наиболее существенные черты и признаки деятельности органов прокуратуры. Поскольку прокурорский надзор это одно из проявлений прокурорской деятельности, то и принципы организации и деятельности прокуратуры выступают одновременно и в качестве принципов прокурорского надзора за исполнением законов.

Принцип единства означает, что все территориальные и специализированные прокуратуры, действующие на территории РФ, составляют единую систему. Создание и деятельность на ее территории органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры РФ, не допускаются. В соответствии с данным принципом прокуроры всех уровней обладают едиными полномочиями и средствами их реализации в виде таких актов прокурорского реагирования, как протесты, представления, постановления, предостережения о недопустимости нарушений законов, обращения с заявлениями в суды и др. (п. 4 Приказа Генерального прокурора РФ 15 февраля 2011 г. № 33 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности» Приказ Генерального прокурора РФ 15 февраля 2011 г. № 33 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности» (вместе с «Инструкцией о порядке составления и представления отчета о работе прокурора по надзору за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности», «Инструкцией об организации в прокуратуре делопроизводства по документам органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность») (документ опубликован не был) // Справочная правовая система КонсультантПлюс по состоянию на 06.10.2011 г.

).

Принцип централизации системы органов прокуратуры проявляется в том, что нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Генеральный прокурор издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции.

Принцип законности — важнейшее общеправовое начало деятельности всех правоприменительных и правоохранительных органов. Данный принцип в исследуемой нами сфере проявляется в том, что правовое положение прокурора, его полномочия, правовые средства их реализации при осуществлении прокурорского надзора регламентируются соответствующими нормативными актами.

Принцип независимости прокурорских работников проявляется в том, что в законодательстве РФ оговорена недопустимость вмешательства в деятельность прокуратуры, воздействия в любой форме на прокурора и следователя с целью повлиять на принимаемые ими решения или воспрепятствовать их деятельности (п. 3 ст. 4 Закона о прокуратуре). Требования прокурора, вытекающие из его полномочий, предусмотренных законом, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Так, например, 26 февраля 2011 г. была проведена пресс-конференция прокурора Ульяновской области В. В. Малышева. На ней, в частности, были приведены такие факты: «В сфере общего надзора сотрудниками Ульяновской прокуратуры в 2009 году было выявлено более 125 тысяч нарушений закона, опротестовано почти 16 тысяч незаконных правовых актов. По результатам общенадзорных проверок возбуждено свыше 800 уголовных дел» Официальный сайт прокуратуры Ульяновской области // www.uloblproc.mv.ru.

Принцип политической независимости означает, что прокуроры и следователи не могут быть членами выборных и иных органов, образуемых органами государственной власти и местного самоуправления Туйков В. И. Российская прокуратура в условиях становления правового государства // Извести вузов. Правоведение. 1998. № 2. С. 165.

. Прокурорские работники не вправе совмещать свою основную деятельность с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью, кроме преподавательской, научной и творческой деятельности.

Принцип гласности подразумевает открытость деятельности органов прокуратуры, доступность для граждан, средств массовой информации. Для представления населению наиболее полной информации о правозащитной деятельности прокуратуры должны систематически направляться в газеты и журналы для публикации доклады, информационные записки, документы прокурорского реагирования.

В заключение отметим, что надзор прокурора за исполнением законов стадийный процесс. В нем можно выделить три стадии прокурорского надзора за законностью в деятельности органов административной юрисдикции:

1) обнаружение признаков нарушений закона и принятие решения о возбуждении прокурорско-надзорного процесса;

2) проверка материалов о нарушении закона;

3) принятие мер к устранению выявленных нарушений, а также причин и условий, им способствовавших.

Цель, задачи и принципы прокурорского надзора за исполнением законов являются основополагающими элементами деятельности всей системы прокуратуры РФ. Осуществление прокурорского надзора за исполнением законов должны основываться на принципах демократического правового государства: законности, демократизма, приоритета прав и свобод человека и государства. Действуя в пределах своей компетенции, определенной Законом о прокуратуре, прокуратура должны выполнять возложенные на нее задачи и функции в строгом соответствии с Конституцией и законами РФ независимо от органов государственной власти и управления, политических партий и других общественных объединений, должностных лиц и граждан. Вмешательство в законную деятельность органов прокуратуры, от кого бы оно ни исходило и в какой бы форме ни выражалось, недопустимо и влечет за собой установленную законом ответственность.

§ 1.4 Акты прокурорского реагирования в сфере исполнения законов Задачи проверки прокурорами исполнения законов состоят в установлении фактов их нарушения, правовой оценке, выявлении лиц, ответственных за нарушение закона, определении характера и размера причиненного вреда, причин и условий, способствовавших правонарушениям Рохлин В. И. Прокурорский надзор в Российской Федерации: Проблемы и перспективы // Известия вузов. Правоведение. 2000. № 5. С. 156. Решение прокурора, закрепляющее его реакцию на выявленные нарушения законов, оформляется путем принятия специального документа или акта прокурорского реагирования.

В теоретико-правовом смысле акты прокурорского надзора представляют собой юридические факты, инициирующие возникновение особой разновидности правоотношений, связанных с реализацией прокурорско-властных полномочий Рубан Н. В. Основные теоретические и организационно-методические проблемы прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности федеральных органов налоговой полиции: Автореф. дисс. на соиск. уч. ст. канд. юрид. наук. СПб., 2001. С. 20.

. В случае внесения актов прокурорского реагирования в ходе проведения проверочных действий по поступившей информации о нарушении закона круг субъектов, с которыми возникают правоотношения, законом не ограничен, поскольку прокурор при исполнении возложенных на него обязанностей уполномочен на истребование любой интересующей его информации, касающейся проводимой им проверки. В данном случае прокурор реализует предусмотренное законом право требовать предоставления информации, а субъект, к которому направлено данное требование, обязан его исполнить в установленный срок.

К актам прокурорского надзора относятся: протест, представление об устранении нарушений закона, постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении, предостережение о недопустимости нарушений закона. Кроме того, осуществляя правозащитную функцию, прокурор имеет полномочие на обращение в суд, которое реализуется в форме искового заявления (заявления).

Представление прокурора? акт прокурорского реагирования, имеющий целью устранение нарушений закона, их причин и способствующих им условий (п. 1 ст. 23 Закона о прокуратуре). Основанием для его внесения служат установленные факты нарушения закона. Представление об устранении нарушения закона характеризуется, прежде всего, своей ориентированностью на устранение действий, нарушающих закон, приводящих к неисполнению его требований. Его основная цель? не только устранение выявленных нарушений, но и их предупреждение в последующем Христинич И. В. Надзор за исполнением законов в сфере пожарной безопасности // Законность. 2011. № 2. С. 33?34.

.

Представление готовится на основе материалов прокурорской проверки по надзору за исполнением законов. Правом внесения представления наделены прокурор и его заместитель (п. 2 ст. 23 Закона о прокуратуре).

Обычно представление вносится по группе нарушений закона. Однако возможно использование данной формы реагирования и в отношении единичных фактов.

Требование прокурора или его заместителя о незамедлительном выполнении производства проверок и ревизий, закрепленное в Законе о прокуратуре, имеет важное значение для обеспечения квалифицированного и оперативного решения вопросов о состоянии законности в подзаконных прокуратуре органах. В большинстве случаев только итоговые материалы проверок и ревизий могут позволить сделать вывод о наличии или отсутствии фактов правонарушений или преступлений.

Согласно ст. 24 Закона о прокуратуре представление прокурора? акт прокурорского реагирования, имеющий целью устранение нарушений закона, их причин и способствующих им условий. В соответствии с настоящим ФЗ и рядом документов Генеральной прокуратуры, например Приказом Генеральной прокуратуры РФ от 10 января 1999 г. № 3 «Об усилении прокурорского надзора за соблюдением законности при разрешении заявлений, сообщений и иной информации о совершенных и подготовляемых преступлениях» Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 10 января 1999 г. № 3 «Об усилении прокурорского надзора за соблюдением законности при разрешении заявлений, сообщений и иной информации о совершенных и подготовляемых преступлениях» (в ред. от 16.03.2003 г., документ опубликован не был) // Справочная правовая система КонсультантПлюс по состоянию на 06.10.2011 г.

нормативно-правовое регулирование нарушений закона может быть осуществлено вынесением представления прокурора. Оно вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, уполномоченному устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. Представление готовится на основе материалов прокурорской проверки. Основанием для его внесения служат установленные факты нарушения закона.

В представлении отражаются: орган, должностное лицо, которому оно вносится, источники информации об имевших место нарушениях закона, характеристика нарушений закона, анализ их причин и способствовавших им условий, требования прокурора об устранении нарушений закона и породивших их обстоятельств, указания, касающиеся порядка и сроков рассмотрения представлений. Рекомендации прокурора по устранению нарушений закона должны иметь правовую направленность и не нести на себе печать вторжения в ту сферу деятельности, которую принято обозначать как оперативно-хозяйственную. Предложения по устранению обстоятельств, способствовавших нарушениям закона экономического, организационно-управленческого, технического характера, должны базироваться на заключениях специалистов, материалах проверок и ревизий. В числе требований, направленных на устранение правонарушений и их причин, в представлении допустима постановка вопроса о необходимости привлечения к ответственности (дисциплинарной, материальной) конкретных лиц, попустительствовавших нарушениям. Разумеется, что в их действиях отсутствуют признаки преступления или административного проступка.

В нормативных правовых актах отсутствует детальное регулирование процедуры рассмотрения представления. Необходимо иметь в виду, что оно рассматривается безотлагательно. Законом о прокуратуре срок рассмотрения представления не установлен, однако указано, что в течение месяца должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих, с последующим сообщением результатов принятых мер прокурору в письменной форме. В месячный срок, с момента внесения, по результатам рассмотрения должны быть приняты конкретные меры по устранению названных в нем нарушений закона, их причин и способствовавших им условий. Между тем на практике месячный срок, отведенный на принятие мер, нередко воспринимается как срок рассмотрения представления Погребинская Л. Надзор за исполнением законодательства о средствах массовой информации // Законность. 2008. № 3. С. 31.

. В каждом представлении, во избежание волокиты, должны содержаться четкие указания о сроках. В случае умышленного игнорирования изложенных в представлении требований прокурор вправе возбудить производство об административном правонарушении.

Не менее важным актом прокурорского реагирования на нарушение закона является протест. Согласно ст. 23 Закона о прокуратуре протест приносится на правовой акт в случае его противоречия закону. В нем заключается требование об устранении имеющихся в правовом акте противоречий закону (в целом или в определенной части), о приведении акта в соответствие с федеральным законом или его отмене. В основе этимологии термина «протест» лежит латинское слово «protestor», обозначающее публичное требование, заявление, доказывание Шерегова Ф. Х. К вопросу о прокурорском надзоре за исполнением законодательства о правах граждан России на бесплатную медицинскую помощь // «Черные дыры» в Российском законодательстве. 2009. № 1. С. 192- 193.

.

Правом принесения протеста в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращения в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ, на незаконные правовые акты обладают прокурор и заместитель прокурора. Правовые акты федеральных министерств и ведомств могут быть опротестованы только Генеральным прокурором РФ и его заместителями. Прокуроры субъектов РФ обладают правом опротестования правовых актов представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации, органов контроля соответствующего звена их системы. Вышестоящий прокурор имеет право действовать в пределах компетенции нижестоящих прокуроров и приносить протесты на правовые акты органов не только своего уровня, но и стоящих уровнем ниже. В тех случаях, когда прокурор выявляет незаконные акты органов, должностных лиц, надзор за законностью деятельности которых осуществляет вышестоящий прокурор, он должен подготовить проект протеста и представить его в вышестоящее звено прокурорской системы.