Нормативно-правовые основы организации работы с обращениями граждан в органах местного самоуправления

Оглавление Введение Глава 1. Теоретические основы организации работы с обращениями граждан в органах местного самоуправления

1.1 Обращения граждан в органы государственной власти и местного самоуправления: история вопроса

1.2 Виды и формы обращений граждан Глава 2. Нормативно-правовые основы организации работы с обращениями граждан в органах местного самоуправления

2.1 Общая характеристика законодательства об обращениях граждан

2.2 Недостатки законодательства об обращениях граждан и рекомендации по их устранению Глава 3. Совершенствование организации работы с обращениями граждан в Администрации Красноармейского муниципального района

3.1 Анализ организации работы с обращениями граждан в Администрации Красноармейского муниципального района

3.2 Результаты работы с обращениями граждан в Администрации Красноармейского муниципального района и направления совершенствования Заключение Список использованных источников и литературы Приложение

Право граждан на обращения в органы государственной власти и органы местного самоуправления — главная составная часть правового статуса человека и гражданина любого развитого демократического правового государства, видящего защиту прав и свобод каждого гражданина своей первостепенной задачей. Как известно, важными элементами правового государства и гражданского общества являются открытое общение граждан и органов власти, а также способность граждан влиять на принимаемые публично-властные решения. Формами такого общения и выступают обращения граждан и реакция на них органов власти. Соловьев С. Г., Попов И. Е., О совершенствовании законодательства об обращениях граждан // Российский юридический журнал. 2010. № 2.С. 18.

Исходя из этого можно утверждать, что обращения отражают, с одной стороны, социальную активность граждан, доверие к политическим институтам государства, а с другой — определенные негативные явления, несовершенство порядка организации рассмотрения обращений, пробелы в законодательстве, в том числе связанные с мировым финансовым кризисом. Отсюда следует, что обращения граждан выступают существенным источником информации, необходимой для принятия решений по вопросам государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства.

Объект курсовой работы — Администрация Красноармейского муниципального района.

Предмет курсовой работы — организация работы с обращениями граждан Администрации Красноармейского муниципального района

Цель курсовой работы — на основе анализа организации работы с обращениями граждан в Администрации Красноармейского муниципального района сформулировать предложения по совершенствованию.

Для достижения поставленной цели были сформулированы и решены следующие задачи:

1. Рассмотреть историю государственного регулирования обращений граждан

2. Изучить виды и формы обращений граждан

3. Дать общую характеристику законодательства об обращениях граждан

4. Выявить недостатки законодательства об обращениях граждан и сформулировать рекомендации по их разрешению

5. Проанализировать организацию работы с обращениями граждан в Администрации Красноармейского муниципального района

6. Исследовать результаты работы с обращениями граждан в Администрации Красноармейского муниципального района.

Теоретической основой работы являются положения трудов отечественных и зарубежных ученых в отношении работы с обращениями граждан, концептуальные положения Конституции РФ, российского законодательства по данному вопросу.

В процессе исследования использовался диалектический метод познания, метод системного анализа, исторический метод, сравнительно-правовой.

Практическая значимость работы определяется наличием в ней рекомендаций, которые могут быть использованы для совершенствования работы с обращениями граждан в Администрации Красноармейского муниципального района. Структура работы состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и литературы, приложений.

Глава 1. Теоретические основы организации работы с обращениями граждан в органах местного самоуправления

1.1 Обращения граждан в органы государственной власти и местного самоуправления: история вопроса

обращение гражданин местный самоуправление

Конституция Российской Федерации (ст. 33) наряду с другими правами и свободами закрепила право граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления. Право на обращение является важным конституционно-правовым средством защиты прав и свобод граждан, одной из организационно-правовых гарантий их охраны. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года (в ред. от 30 декабря 2008 г.)// Российская газета. 1993. 25 декабря; Российская газета. 2008. 31 декабря.

Обращения граждан представляют собой одну из форм участия граждан в управлении, в решении государственных и общественных дел, способ восстановления нарушенного права. Они являются важным источником информации, полезной при решении вопросов государственного, хозяйственного и социально-культурного развития, содержат в себе сведения о процессах, происходящих в обществе. Право на обращение выступает как один из действенных способов устранения возможных нарушений законности, одно из средств предотвращения правонарушений.

Впервые в Основном законе это право было закреплено в Конституции СССР 1977 г., а также в Конституции РСФСР 1978 г., что явилось важным шагом в развитии данного института.

Особую актуальность отношения, связанные с реализацией конституционного права граждан на обращение, приобретают в условиях изменения форм собственности, появления неизвестных ранее законодательству субъектов хозяйственной деятельности. Именно сейчас граждане страны нуждаются во всемерном совершенствовании механизмов защиты своих прав и законных интересов, выработке новой системы взаимоотношений с представителями различных ветвей власти.

Современный период развития законодательства в этой сфере характеризуется тем, что после распада СССР на территории Российской Федерации продолжают действовать некоторые акты Союза ССР, так как регулируемые ими вопросы не нашли еще своего нормативного закрепления в российском законодательстве. Головацкая М. В. К вопросу о порядке рассмотрения обращений граждан // Юрист. 2007. № 5. С. 11.

Действующее законодательство о рассмотрении обращений граждан не представляет собой стройной системы норм, объединенных в рамках одного закона.

Основным нормативным актом, регулирующим вопросы приема и рассмотрения обращений граждан Российской Федерации, является пока Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» (в редакции от 4 марта 1980 г.) (далее — Указ от 12 апреля 1968 г.). Социально-политическая сущность этого акта велика. В свое время он сыграл положительную роль в развитии законодательства в этой области. Однако сегодня необходимо оценивать действующее законодательство не с позиции вчерашнего дня, а исходя из требований динамичного правового регулирования общественных отношений.

Почти полвека, до 2006 г., основным правовым актом, регулирующим рассмотрение обращений граждан, был указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. N 2534-VII «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан», который в дальнейшем подвергался незначительной переработке. Со вступлением в силу Федерального закона от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» создана новая нормативная база, призванная повысить эффективность участия граждан в управлении делами государства и контроле над деятельностью государственного аппарата.

Федеральный закон об обращениях вобрал основные положения указа от 12 апреля 1968 г., положительно зарекомендовавшего себя на практике, и установил ряд существенных гарантий реализации права граждан на обращение, которые ранее не были закреплены на законодательном уровне. Так, при рассмотрении обращения гражданин имеет право: предоставлять дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании (ч. 1 ст. 5); знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения, если это не затрагивает права и законные интересы других лиц и если в них нет сведений, содержащих государственную или иную охраняемую законом тайну (ч. 2 ст. 5); получать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов (ч. 3 ст. 5); обращаться с жалобой на принятое по обращению решение (ч. 4 ст. 5); обращаться с заявлением о прекращении рассмотрения обращения (ч. 5 ст. 5); получать уведомления о переадресации обращения (ч. 5 ст. 10).

При рассмотрении обращений граждан не допускается разглашение сведений, содержащихся в них, а также сведений, касающихся частной жизни гражданина. Содержание личного обращения заносится в карточку устного приема, если оно не требует дополнительной проверки, с согласия гражданина ответ на устное обращение дается в устной форме, а в остальных случаях — в письменной (ч. 3 ст. 13). ФЗ об обращениях предусмотрены возмещение причиненных убытков и взыскание расходов при рассмотрении обращения. Так, гражданин имеет право на возмещение убытков и компенсацию морального вреда, причиненных ему незаконным действием, по решению суда. Если в обращении были указаны заведомо ложные сведения, расходы, связанные с рассмотрением обращения, могут быть по решению суда взысканы с автора обращения. Также при подаче обращений граждане могут не указывать адрес местожительства, а ограничиться почтовым адресом, по которому необходимо отправить ответ на обращение.

Следует отметить, что в ФЗ об обращениях до сих пор было внесено немного изменений или дополнений, несмотря на то, что многие его положения содержат нормы, ухудшающие положение граждан по сравнению с указом от 12 апреля 1968 г., и требуют дополнительного рассмотрения и переработки. Например, существенно сужена сфера публичных обращений. Если раньше под обращением понимались предложение, заявление, жалоба, направляемые в государственные и общественные органы, предприятия, учреждения, организации, должностным лицам, то в ФЗ об обращениях обращение — это предложение, заявление, жалоба, направляемые в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу. Лыскова, Е. И. Становление и развитие института обращений граждан // Право и политика. 2010. N 3. С. 13.

Вместе с тем законы отдельных субъектов РФ к числу адресатов обращений относят также коммерческие и некоммерческие организации, учреждения, предприятия различных форм собственности. Такое решение вопроса представляется обоснованным, поскольку отвечает смыслу ст. 19 Конституции РФ, в которой говорится, что граждане должны иметь право на обращение во все организации, учреждения и предприятия различных форм собственности на территории России, а не только в государственные органы и органы местного самоуправления.

Таким образом, законодательно не регулируются, к примеру, обращения граждан в государственное учреждение, организацию, к руководству того или иного предприятия. Принятие же каких-либо специальных федеральных законов, которые регулировали бы отношения, связанные с рассмотрением обращений граждан в учреждениях и организациях, не предвидится. Такой вывод вытекает хотя бы даже из названия Федерального закона, которое сформулировано предельно широко (о порядке рассмотрения обращений), в то время как его главным объектом регулирования выступают отношения по поводу обращений граждан в органы власти.

Четкость, ясность, конкретность закона — важные показатели демократической культуры общества. Действующий акт не отвечает полностью этим требованиям. В нем содержится много недостатков, пробелов в регулировании этой важной сферы общественных отношений. В нем не нашли своего нормативного закрепления многие важные аспекты, связанные с правом гражданина на подачу обращений. Кроме того, процедура подачи и рассмотрения обращений граждан регламентируется еще очень большим количеством различных нормативных актов, что существенно затрудняет реализацию права граждан на обращение. Все эти правовые нормы нуждаются в систематизации на базе общих принципов и концепции.

1.2 Виды и формы обращений граждан

В настоящее время обращения граждан характеризуются в Федеральном законе следующим образом:

— по типу обращение может быть предложением, заявлением или жалобой. При этом каждый из типов обращения обладает своей спецификой;

— по форме допустимы как письменные, так и устные обращения, а так же обращения в форме электронного документа.

Введение

Федеральным законом от 27 июля 2010 г. N 227-ФЗ электронных документов в категорию «обращение» связано с расширением российского домена Интернета, развитием системы электронных приемных государственных органов и активного внедрения иных инновационных технологий в деятельность властных структур. Требования к форме электронного обращения предусмотрены ст. 7 комментируемого закона;

— адресатом письменного обращения может быть государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо данных органов;

— адресатом же устного обращения выступают только государственные органы или органы местного самоуправления.

Не совсем понятно, почему законодатель не допускает устного обращения к должностному лицу указанных органов. Данное положение несколько противоречит части 1 статьи 2 Закона О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ (в ред. от 29 июня 2010 г.) // Собрание законодательства РФ. 2006. N 19. Ст. 2060; Российская газета. 2010. 3 августа., устанавливающей, что граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам, то есть допускающей устное обращение к должностному лицу. Да и не может весь орган, как единое целое юридическое лицо, заниматься выслушиванием устного обращения гражданина. Обычно граждане записываются на прием к должностному лицу органа государственной власти или местного самоуправления и уже ему излагают свои проблемы.

Несколько более оправданно научное определение обращения, предложенное С. А. Широбоковым. По его мнению, обращение — это волеизъявление индивида, выражающееся в конкретных действиях, имеющих письменную или устную форму, соответствующую правилам, закрепленным в нормативно-правовых актах, направляемое в органы государства или органы местного самоуправления, в видах, необходимых для того, чтобы реализовать, предоставить, защитить или восстановить права и свободы.

По своей юридической природе обращения представляют собой юридические акты, т. е. действия, сознательно направленные на создание юридических последствий.

В законе в статье 4 выделяются следующие виды обращений:

1. Предложения

2. Заявления

3. Жалоба

Предложение представляет собой документ, в котором излагаются идеи гражданина по совершенствованию законодательства, оптимизации деятельности государственной власти и местного самоуправления, различного рода преобразованиях в обществе. Статья 8 Декларации о праве и обязанности отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы указывает, что каждый человек имеет право, индивидуально и совместно с другими, иметь реальный доступ на недискриминационной основе к участию в управлении своей страной и ведении государственных дел. Это включает, в частности, право, индивидуально и совместно с другими, представлять в правительственные органы и учреждения, а также в организации, занимающиеся ведением государственных дел, критические замечания и предложения относительно улучшения их деятельности и привлекать внимание к любому аспекту их работы, который может затруднять или сдерживать поощрение, защиту и осуществление прав человека и основных свобод.

Предложение, конечно, действенный инструмент участия гражданина в политическом процессе, однако, даже если на предложение гражданина и обратят внимание (что не свойственно отечественным чиновникам), в нашей стране любые благие начинания имеют опасность завязнуть в «болоте» бюрократического аппарата. Румянцева, В. Г. Им В.В. Институт обращений граждан в органы государственной и местной власти: понятие, сущность, содержание // История государства и права. 2011. N 14. С. 7

Такой тип обращения, как заявление, может преследовать одну из двух целей: «позитивную» или «негативную». Позитивной целью является просьба оказать содействие заявителю или иным лицам в реализации каких-либо конституционных прав или свобод. К негативной цели относится сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц. Негативной цель поименована нами достаточно условно, так как в конечном итоге преследуется все-таки цель оптимизации, улучшения законодательства, работы государственных органов и органов местного самоуправления и должностных лиц.

Примерами позитивного заявления могут служить: заявление в органы соцобеспечения на оформление субсидий по уплате квартплаты, заявление о бракосочетании в органы записи актов гражданского состояния, заявление о создании юридического лица в органы налоговой инспекции. Негативным заявлением будет заявление в органы прокуратуры о нарушении законодательства или прав и свобод гражданина в государственных органах или органах местного самоуправления.

С. Кенжаев выделяет три подвида заявлений:

— заявления в государственные, общественные, коммерческие, кооперативные и частные структуры, содержащие просьбу о реализации предоставленных заявителям прав и удовлетворении их законных интересов;

— обращения, в которых излагаются сведения о ставших известными правонарушениях преступного или непреступного характера;

— исковые и другие заявления, с которыми личность, а также представитель государственных, общественных, кооперативных, коммерческих, частных организаций обращается в судебные органы.

Нетрудно заметить, что в комментируемом Законе, по сути, рассматривается только первый подвид заявлений.

С помощью жалобы в государственные органы или органы местного самоуправления, а также должностным лицам гражданин стремится обеспечить защиту своего права, свободы, законного интереса или устранения уже произошедших нарушений прав. Гражданин может также действовать в чужих интересах или в целях прав свобод и законных интересов неопределенного круга лиц. Право на подачу жалобы является абсолютным, неограниченным и неотчуждаемым правом личности. Для реализации этого права не нужно чьего-либо согласия и тем более издания актов управления.

Следует отметить, что в юридической литературе предлагалось деление обращений граждан, имеющих целью защиту их прав, свобод и законных интересов, на две группы: 1) жалобы и заявления в органы законодательной или исполнительной власти; 2) исковые заявления и жалобы в судебные органы.

Некоторыми авторами признается существование еще одного вида обращений — ходатайства. Ранее действовавшее законодательство субъектов РФ также содержало регламентацию подобного вида обращения. Под ходатайством в законодательстве субъектов РФ обычно понималось обращение, содержанием которого является просьба о признании за лицом определенного правового статуса, прав, свобод, гарантий и льгот с предоставлением документов, их подтверждающих. Однако в настоящий момент эти акты утратили свою силу.

Ходатайства как вид обращений граждан известны административной юстиции и во многих зарубежных государствах. Однако следует отметить, что федеральный законодатель пока не поддерживает указанного мнения.

Недопустимые обращения лиц к органам государственной власти можно классифицировать на виновные и невиновные.

Невиновные обращения — это недопустимые обращения, не подлежащие рассмотрению по Закону, однако предпринятые заявителем при отсутствии умысла причинения вреда другим лицам. Недопустимость таких обращений связана с юридической неграмотностью или неосведомленностью заявителя, либо с проявленной им небрежностью.

Обращения, неподведомственные органам власти. Учитывая широкую компетенцию органов государственного аппарата, правомочных решать практически любой вопрос в сфере общественной жизни, законодатель относит к обращениям, не подлежащим рассмотрению в суде, только один вид обращений — жалобы на судебные решения. Очевидно, что судебные постановления, принимаемые самостоятельной и независимой ветвью власти, обладающей не менее широкой компетенцией, чем органы исполнительной власти и органы местного самоуправления, не могут подвергаться ревизии со стороны последних. Более того, решения самих органов власти могут быть признаны судом незаконными.

Тем не менее, участники гражданского или арбитражного процесса, не способные смириться с не удовлетворившим их решением суда, исчерпав процессуальные аргументы в споре или даже не прибегая к таковым, направляют свою активность в русло борьбы не со своим оппонентом, а с судьей, вынесшим, по их мнению, неправосудный судебный акт. Происходит это путем направления обращений в различные структуры, даже не наделенные процессуальными полномочиями (Судебный департамент, Квалификационные коллегии судей, Совет по правосудию при Президенте Российской Федерации и др.).

Обращение с пороком формы. В случае, если текст письменного обращения не поддается прочтению, ответ на обращение не дается и оно не подлежит направлению на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией (ч. 4 ст. 11 Закона). О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ (в ред. от 29 июня 2010 г.) // Собрание законодательства РФ. 2006. N 19. Ст. 2060; Российская газета. 2010. 3 августа.

Виновные недопустимые обращения представляют собой нарушение принципа непричинения вреда другим лицам реализацией принадлежащего заявителю права.

Анонимные обращения. На основании ч. 1 ст. 11 Закона в случае, если в письменном обращении не указаны фамилия гражданина, направившего обращение, и почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ, ответ на обращение не дается. Исключение сделано лишь для анонимных обращений, содержащих сведения о подготавливаемом, совершаемом или совершенном противоправном деянии, а также о лице, его подготавливающем, совершающем или совершившем. Такие сообщения направляются в соответствующий государственный орган.

Оправданный негативный подход к анонимкам объясняется, на наш взгляд, презюмируемой законодателем недобросовестностью и злонамеренностью автора, пожелавшего остаться неизвестным.

Повторные обращения. На основании ч. 5 ст. 11 Закона в случае, если в письменном обращении гражданина содержится вопрос, на который ему многократно давались письменные ответы по существу, в связи с ранее направляемыми обращениями, и при этом в обращении не приводятся новые доводы или обстоятельства, руководитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе принять решение о безосновательности очередного обращения и прекращении переписки с гражданином по данному вопросу при условии, что указанное обращение и ранее отправленные обращения направлялись в один и тот же государственный орган, орган местного самоуправления или одному и тому же должностному лицу.

Думается, что любому органу или учреждению, так или иначе контактирующему с населением, известны заявители, которые буквально заваливают такой орган потоком жалоб и заявлений, имеющих идентичное содержание. Тяга к сутяжничеству (приобретающая в некоторых случаях форму психического расстройства) позволяет отдельным гражданам в течение длительного времени «шантажировать» органы власти своими надуманными обращениями. Предусмотренная законом мера выступит эффективным средством преодоления подобных ситуаций.

Заведомо ложные обращения — это обращения, содержащие сведения, полностью или частично не соответствующие действительности и предполагающие осведомленность заявителя о ложности излагаемых им фактов.

Пункт 15 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 12.04.68 «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» содержал отсылочную норму об ответственности гражданина за подачу заявления или жалобы в клеветнических целях. Сейчас Закон предполагает взыскание с гражданина по решению суда расходов, понесенных в связи с рассмотрением обращения органами власти (ч. 2 ст. 16). Помимо имущественной ответственности за ненадлежащее обращение, лицо может также отвечать за клевету (ст. 129 УК РФ) и заведомо ложный донос (ст. 306 УК РФ).

Характерно, что Закон выделяет такую группу недопустимых обращений, как обращения, являющиеся злоупотреблением правом.

Таким образом, каждый вид обращения выполняет свою определенную правозащитную функцию. Многими авторами обращения вообще понимались только как форма правозащитных действий. Так, Н. А. Ямпольская разделяла эти действия на три разновидности, каждой из которых соответствует определенный вид обращений граждан:

— профилактические действия (цель их не в устранении нарушений, а в создании лучших условий для реализации субъективных прав), их формой являются предложения;

— сигнальные действия (их цель — устранение не нарушений, а возможности их совершения, предупреждение нарушений), характерная форма — заявления и письма-сигналы;

— защитные действия (цель — защита уже нарушенных прав, устранение последствий нарушения), характерная форма — жалобы.

Глава 2. Нормативно-правовые основы организации работы с обращениями граждан в органах местного самоуправления

2.1 Общая характеристика законодательства об обращениях граждан

В настоящее время центральным звеном нормативно-правового регулирования процесса обращений граждан в органы государственной власти и местного самоуправления является Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ (в ред. от 29 июня 2010 г.) // Собрание законодательства РФ. 2006. N 19. Ст. 2060; Российская газета. 2010. 3 августа.

Из определения, содержащегося в ст. 4 указанного Федерального закона от 2 мая 2006 г., следует, что обращение гражданина направляется в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, во-первых, и в форме предложения, заявления или жалобы, во-вторых.

На основании ч. 1 ст. 7 Федерального закона от 2 мая 2006 г. гражданин в своем письменном обращении в обязательном порядке излагает суть предложения, заявления или жалобы.

Любое обращение подлежит обязательному рассмотрению и ответу (ст. ст. 9, 10 Федерального закона N 59-ФЗ).

Однако в отношении предложения следует указать на формальный характер обязательности ответа. Если заявитель высказывает, например, свои рекомендации по совершенствованию нормативных актов, то в ответ, как правило, можно лишь указать, что его предложения будут учтены при последующем совершенствовании законодательства, если никаких аналогичных проектов или уже действующих правовых актов не имеется.

Если же заявитель прямо указывает на то, что ответ не нужен, или его обращение является «эмоциональной разрядкой» и не содержит конкретных просьб или жалоб, то ответ может быть расценен как «отписка» или, соответственно, «издевательство». То есть в Законе отсутствуют своего рода «санкции» (например, в виде отказа в рассмотрении) в отношении обращений, не содержащих в себе никакой «сути».

Исходя из этого же правила обязательности ответа, заявления граждан на участие, например, в жилищных программах также не должны оставаться без обратной реакции.

В этой связи представляется необходимым в нормативных актах, помимо механизма реализации той или иной программы, предусматривать порядок рассмотрения заявлений на участие в ней, особенно в отношении пакета документов, подаваемых гражданином при вступлении в число участников программы, а также оснований для отказа в удовлетворении заявления.

Важный вопрос, обойденный Законом о порядке рассмотрения обращений, — деятельность муниципальных предприятий, учреждений и других подобных организаций. Жители муниципальных образований в повседневной жизни сталкиваются с ними даже чаще, чем с органами и должностными лицами местного самоуправления. Но право на обращение к ним не устанавливается Федеральным законом, так как предмет его регулирования — только обращения граждан к органам и должностным лицам местного самоуправления, а указанные организации и их сотрудники к ним не относятся. Представляется целесообразным урегулировать этот вопрос, причем именно на уровне субъектов Российской Федерации, имеющих четкое представление об особенностях деятельности в муниципальных образованиях данных структур.

Наконец, Федеральный закон о порядке рассмотрения обращений практически не регулирует институт коллективного обращения граждан (ч. 1 ст. 2 Закона говорит лишь о возможности подачи коллективного обращения). Но на местном уровне должны достаточно широко применяться формы прямой демократии: публичные слушания, собрания, конференции и т. п. Вопросы о том, каким образом в рамках этой деятельности принимать коллективные обращения, как они должны оформляться, существуют ли особенности их рассмотрения (как представляется, эти различия должны быть, с учетом большей степени общественной значимости коллективного обращения по сравнению с индивидуальным), Федеральный закон о порядке рассмотрения обращений не регламентирует. На эти и другие проблемы, как требующие правового урегулирования, было бы целесообразно указать субъектам Федерации в нормах Федерального закона 2003 г., определяющих общие вопросы, связанные с обращениями граждан в органы местного самоуправления.

Помимо названных, нормы Федерального закона установили ряд особых форм прямой демократии, только посредством которых могут решаться определенные вопросы местного значения. Это голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, публичные слушания, конференции граждан (собрания делегатов) и опросы граждан.

Федеральный закон закрепляет за населением каждого муниципального образования право отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления или выборного должностного лица местного самоуправления. Также закон предусматривает более широкое вовлечение населения в консультативные процедуры, используя которые органы местного самоуправления смогут более полно учитывать интересы населения при принятии тех или иных решений. В качестве таких процедур Закон вводит публичные слушания, конференции граждан и опросы.

Однако учитывая тот факт, что наиболее важные формы местной прямой демократии — референдум и муниципальные выборы — зачастую игнорируются гражданами, вряд ли можно ожидать больший эффект от этой новой процедуры.

Анализ данных форм организации местного самоуправления позволяет сделать выводы о том, что федеральная реформа местного самоуправления привела к трансформации тех элементов системы местного самоуправления, которые позволяют населению непосредственно решать вопросы местного значения. С одной стороны, их роль уменьшилась, круг решаемых вопросов ограничился, стало очевидно преобладание консультативных форм над императивными. С другой стороны, влияние населения на органы местного самоуправления в случае эффективного использования института императивного мандата сохранится, органы местного самоуправления не полностью «отрываются» от населения муниципальных образований и не становятся окончательно составной частью государственного аппарата Пешин, Н. Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М., 2007. С. 150.

В Федеральном законе об обращениях отмечено, что он не распространяется на обращения граждан, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами. Очевидно, что здесь речь идет о случаях рассмотрения обращений граждан в Конституционном Суде РФ, правоохранительных органах, судах общей юрисдикции, Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации и др. Помимо данного Федерального закона, других федеральных законов, целиком посвященных порядку рассмотрения обращений граждан, нет. Имеющиеся федеральные законы в большинстве своем не устанавливают четкого регламента рассмотрения обращений граждан.

Следующим немаловажным изменением, внесенным ФЗ об обращениях, является увеличение срока рассмотрения обращений, который составляет теперь 30 суток с момента регистрации обращения гражданина, в то время как действовавшее ранее законодательство предусматривало кроме возможности безотлагательного решения вопроса максимальный срок рассмотрения обращения не более 15 суток, если оно не требовало дополнительной проверки. Очевидно, что сроки рассмотрения обращений увеличились не в пользу заявителя.

На основании ч. 2 ст. 11 Федерального закона от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ обращение, в котором обжалуется судебное решение, возвращается гражданину с разъяснением порядка обжалования данного судебного решения.

Редакция данного правила представляется не очень удачной в связи с тем, что граждане, как правило, не обжалуют судебное решение, а выражают недовольство принятым в отношении них решением органом власти, по поводу которого, возможно, уже есть решение суда об отказе гражданину в удовлетворении требования признать решение противоречащим законодательству. Либо предлагают одновременно решить положительно их вопрос и изменить конкретный закон, на основе которого суд отказал заявителю в удовлетворении искового заявления.

Поэтому видится необходимым дополнение приведенной выше нормы правилом о том, что не только при обжаловании, но и при наличии судебного решения по вопросу, поднятому, по сути, в обращении, гражданину разъясняется его право обратиться в вышестоящие судебные инстанции без правового анализа сути обращения, если, конечно, такое обращение не направлено в контролирующий правоохранительный орган.

Таким образом, Федеральный Закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» не обеспечивает такого организационно-правового механизма рассмотрения обращений, который максимально способствовал бы защите интересов граждан, восстановлению их нарушенных прав и удовлетворению законных требований. Однако качество любого нормативно-правового акта возможно оценить только после тщательного анализа практики его применения, что требует дальнейших исследований в этой области.

2.2 Недостатки законодательства об обращениях граждан и рекомендации по их устранению

Анализ законодательства об обращениях граждан позволил выявить ряд проблем и сформулировать рекомендации по их разрешению.

В настоящее время достаточно спорным является вопрос, связанный с порядком рассмотрения отдельных обращений граждан, в частности с предоставлением ответа на определенную группу обращений. Согласно ч. 4 ст. 11 ФЗ об обращениях ответ на обращение не дается в случае, если его текст не поддается прочтению. Об этом решении гражданин уведомляется, если его фамилия и адрес поддаются прочтению. Речь здесь идет о письменном обращении, текст которого не виден, слова не различимы, в том числе, если текст залит жидкостью, выцвел, написан крайне неразборчивым почерком, некачественным пишущим средством и т. п. О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ (в ред. от 29 июня 2010 г.) // Собрание законодательства РФ. 2006. N 19. Ст. 2060; Российская газета. 2010. 3 августа.

Однако ФЗ об обращениях не регламентирует случаи, когда текст обращения может быть прочтен, но лишен смысла (логики), т. е. не поддается толкованию, что зачастую свидетельствует о болезненном состоянии заявителя. Такие случаи не редки на практике. Представляется, что следовало бы уведомить обратившегося о невозможности рассмотрения его обращения, например, в силу неясности существа вопроса.

Здесь же можно отметить возможность должностного лица принимать самостоятельно решения о безосновательности обращения и прекращении переписки с гражданином в случае, если в обращении содержится вопрос, на который ему неоднократно давались ответы по существу. Однако уже имеющаяся практика рассмотрения жалоб граждан позволяет предположить, что у должностных лиц и заявителей нередко будут различные точки зрения на то, что выступает существом вопроса в каждом конкретном случае.

Как известно, содержание любого правового института, в том числе института обращений граждан в органы государственной власти и органы местного самоуправления, ярко проявляется в его принципах — наиболее общих положениях, началах, определяющих самые важные черты, качественные свойства правовой регламентации права гражданина на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

В Федеральном законе об обращениях нет статьи, посвященной принципам рассмотрения и разрешения обращений граждан РФ. Положение его ч. 2 ст. 2 о том, что граждане реализуют право на обращение свободно и добровольно, не столь значимо, так как осуществление прав граждан под принуждением явно недопустимо. К числу принципов, пронизывающих содержание и порядок рассмотрения обращений граждан, целесообразно отнести следующие:

1) принцип всеобщего права на обращения, конкретизирующегося в запрете злоупотребления правом на подачу обращения в органы власти. Согласно ч. 3 ст. 17 Конституции РФ осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц;

2) принцип всеобщности, заключающийся в том, что правом на обращения обладают любые физические лица, за исключением случаев, установленных международным договором Российской Федерации или федеральным законом. Эти ограничения касаются обращений, носящих политический характер;

3) принцип равноправия, состоящий в равноправии граждан при реализации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления;

4) принцип гласности, в соответствии с которым разбирательству должны подлежать все без исключения обращения граждан и следует устанавливать гарантии безопасности граждан-инициаторов обращения;

5) принцип равной ответственности гражданина и органов государственной власти, местного самоуправления и должностных лиц;

6) принцип подведомственности, означающий, что рассмотрение обращения должен производить тот государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо, в чью компетенцию входит разрешение вопроса, поставленного в обращении;

7) принципы законности, объективности, всесторонности, своевременности рассмотрения обращений и пр. Соловьев С. Г., Попов И. Е., О совершенствовании законодательства об обращениях граждан // Российский юридический журнал. 2010. № 2.С. 21.

На основе анализа законодательства, регулирующего отношения, связанные с реализацией гражданами права на обращения в органы власти, можно прийти к некоторым выводам.

1. До принятия федерального закона об обращениях сроки рассмотрения письменных обращений граждан в органах власти не могли превышать 15 дней. С вступлением в силу нового Закона период рассмотрения обращений увеличился до 30 дней. Очевидно, что здесь имеет место ухудшение положения граждан.

В связи с этим целесообразно внести изменения в ч. 1 ст. 12 ФЗ об обращениях и изложить ее в следующей редакции: «Письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 15 дней со дня регистрации письменного обращения». Данная норма существенно ускорит процедуру рассмотрения обращений граждан в органах власти и позволит максимально оптимизировать взаимоотношения власти и общества.

2. Согласно федеральному закону об обращениях граждане не могут обращаться никуда кроме как в государственные органы, органы местного самоуправления, к должностным лицам, так как перечень адресатов обращений, указанный в ч. 1 ст. 2 ФЗ об обращениях, дан исчерпывающе. Однако нельзя исключать необходимости обращений граждан на различные предприятия, в учреждения и организации по интересующим их вопросам. Это означает, что необходимо расширить сферу применения данного Закона в части перечня адресатов подачи обращений: «Граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления, коммерческие и некоммерческие объединения, а также должностным лицам, к непосредственному ведению которых относится решение интересующих граждан вопросов».

3. В федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» об обращениях не регламентированы вопросы, связанные с рассмотрением коллективных обращений граждан; отсутствует правило для органов власти в отношении подготовки обобщений по предложениям граждан, в том числе в области нормативного регулирования; отсутствуют положения о том, когда обращение можно считать разрешенным и какими критериями следует при этом руководствоваться; не предусмотрен порядок рассмотрения отдельных видов обращений. Все эти недоработки ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» об обращениях требуют устранения.

Глава 3. Совершенствование организации работы с обращениями граждан в Администрации Красноармейского муниципального района

3.1 Анализ организации работы с обращениями граждан в Администрации Красноармейского муниципального района

Администрация Красноармейского муниципального района образована в соответствии с Уставом Красноармейского муниципального района и является исполнительнораспорядительным органом местного самоуправления МО «Красноармейский муниципальный район» и возглавляется главой Красноармейского муниципального района.

Основной задачей администрации района является — решение вопросов местного значения, связанных непосредственно с обеспечением жизнедеятельности населения МО «Красноармейский муниципальный район» и осуществление отдельных государственных полномочий.

Поэтому закономерно, что в Администрации Красноармейского муниципального района создано особое подразделение — Общий отдел (рис 1), которому поручена организация рассмотрения обращений населения.

Рис. 1. — Организационная структура Администрации Красноармейского муниципального района

Деятельность отдела основывается на принципах законности, справедливости, уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина, гласности, взаимодействия с органами государственной власти, местного самоуправления, общественными организациями, средствами массовой информации. Общий отдел является подразделением Администрации Красноармейского района. Основной целью отдела является — организация деятельности государственных органов исполнительной власти Красноармейского района по обеспечению своевременного и качественного рассмотрения письменных, устных и коллективных обращений граждан.

Основными задачами отдела являются:

— создание системы обеспечения непрерывного и опосредованного общения Главы администрации Красноармейского района с населением, общественными объединениями, предприятиями, учреждениями и СМИ;

— выявление наиболее актуальных проблем муниципальных образований района и мер, направленных на их разрешение;

— предоставление руководству города полной и достоверной информации в пределах компетенции отдела;

— подготовка информационно-аналитических справок об общественно-политической ситуации на территории округа;

— взаимодействие с органами государственной власти г. Челябинска, органами местного самоуправления, представителями предприятий, учреждений, организаций по вопросам, входящим в сферу отдела;

— информирование населения об основных направлениях деятельности Главы района, органов государственной власти на территории Челябинской области;

— оказание организационной, консультативно-методической помощи руководителям муниципальных образований в вопросах организации взаимоотношений с населением, органами местного самоуправления, общественными объединениями и СМИ.

Однако при этом согласно Штатному расписанию в Общем Отделе работают 2 человека — Начальник Отдела и Ведущий Специалист.

Таким образом, система работы с обращениями граждан в администрации Красноармейского района, позволяет обеспечить реализацию конституционного права граждан РФ на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления.

3.1 Результаты работы с обращениями граждан в Администрации Красноармейского муниципального района и направления совершенствования

Проанализируем основные результаты работа с обращениями граждан в Администрации Красноармейского муниципального района за последние три года.

За 2011 г. в администрацию Красноармейского муниципального района поступило 940 обращений граждан, из них на контроль поставлено 728 обращения, с выездом на место рассмотрено 101. Общая динамика обращений за последний три года представлена в таблице 1.

Таблица 1.

Динамика обращений граждан в Администрацию Красноармейского района за 2009;2011 гг. Отчет о работе с обращениями граждан в Администрации Красноармейского муниципального района за 2009 год // Документ не опубликован. Архив Администрации Красноармейского муниципального района; Отчет о работе с обращениями граждан в Администрации Красноармейского муниципального района за 2010 год // Документ не опубликован. Архив Администрации Красноармейского муниципального района; Отчет о работе с обращениями граждан в Администрации Красноармейского муниципального района за 2011 год // Документ не опубликован. Архив Администрации Красноармейского муниципального района.

Из таблицы 1 видно, что при общем росте обращений граждан в Администрацию, количество рассмотренных обращений с выездом на местность с каждым годом все меньше.

При рассмотрении обращений приняты следующие решения (табл. 2):

Таблица 2.

Динамика обращений граждан в Администрацию Красноармейского района за 2009;2011 гг. Отчет о работе с обращениями граждан в Администрации Красноармейского муниципального района за 2009 год // Документ не опубликован. Архив Администрации Красноармейского муниципального района; Отчет о работе с обращениями граждан в Администрации Красноармейского муниципального района за 2010 год // Документ не опубликован. Архив Администрации Красноармейского муниципального района; Отчет о работе с обращениями граждан в Администрации Красноармейского муниципального района за 2011 год // Документ не опубликован. Архив Администрации Красноармейского муниципального района.

То есть за последние три года резко возросло количество обращений в Администрацию не по сфере ее деятельности. Это говорит о необходимости проведении информационной работы среди населения о разграничении полномочий между органами государственной власти, местного самоуправления.

На личном приеме главы и заместителей главы принято 168 гражданина, рассмотрено 216 вопросов. На все поставленные вопросы заявителям даны разъяснения в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации.

Из рассмотренных вопросов:

— вопросы коммунального хозяйства составили — 32% от общего количества;

— вопросы жилищной тематики- 30%, из них половина — вопросы предоставления жилья, улучшение жилищных условий;

— по вопросам социальной защиты и социального обеспечения обратилось — 18% от общего количества граждан. Большая их часть касалась оказания материальной помощи.

По категориям граждан наибольшее количество обращений поступило от пенсионеров — 16%, безработных — 9%, работающих — 38%. Отчет о работе с обращениями граждан в Администрации Красноармейского муниципального района за 2009 год // Документ не опубликован. Архив Администрации Красноармейского муниципального района; Отчет о работе с обращениями граждан в Администрации Красноармейского муниципального района за 2010 год // Документ не опубликован. Архив Администрации Красноармейского муниципального района; Отчет о работе с обращениями граждан в Администрации Красноармейского муниципального района за 2011 год // Документ не опубликован. Архив Администрации Красноармейского муниципального района.

Не смотря на высокую степень организованности работы с обращениями граждан в Администрации Красноармейского муниципального района в работе встречаются некоторые проблемы.

Основной проблемой работы в Администрации Красноармейского муниципального района является то, что существующая нагрузка по работе с обращениями граждан превышает возможности специалистов Отдела. Основные проблемы, возникающие при этом, выглядят примерно так.

1. Структурные подразделения, не имея информации о деятельности друг друга, перестают осуществлять свою деятельность слаженно. Падает качество обслуживания граждан и способность Администрации Красноармейского муниципального района поддерживать внешние контакты.

2. Следствием этого становится падение производительности труда в сфере работы с обращениями граждан; возникает ощущение недостатка в ресурсах: людских, технических, коммуникационных и т. д.

3. Руководство теряет целостную картину происходящего.

Также, по итогам опроса граждан обращающихся в Администрацию Красноармейского района (опрошено 150 человек) график приема граждан в администрации района на 2012 год не удобен (Приложение 1). Люди жалуются, что им приходится отпрашиваться с работы, чтобы придти на прием, и иногда из-за очереди они не успевают поспать.

Представляется утвердить График приема в следующем виде:

Таблица 3

График приема граждан в администрации района на второе полугодие 2012 года