Разграничение полномочий между федеральным и региональным уровнями государственной власти

Содержание

Введение

Глава 1. Принципы разграничения предметов ведения, приоритет федеральных законов при решении вопросов разграничения полномочий и проблемы разграничения нормотворческой деятельности Глава 2. Особенности закрепления предметов совместного ведения в конституционном законодательстве субъектов Российской Федерации

2.1 Особенности разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов

2.2 Разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения Глава 3. Защита национальных меньшинств Глава 4. Разграничение полномочий между органами государственной власти РФ и субъектами РФ в сфере управления государственной собственностью Заключение Список литературы

В Послании Президента РФ В. Путина Федеральному Собранию 18 апреля 2002 отмечено, что «ключевой задачей остается работа по разграничению сфер ведения между федеральным, региональным и местным уровнями власти». На заседание комиссии по разграничению предметов ведения и полномочий между тремя уровнями власти в России 30 мая 2002 г. В. Путин заявил, что первый этап — восстановления единого правового пространства России — подходит к завершению, а следующий шаг, подготовкой которого занимается специальная комиссия, заключается в четком разграничении полномочий.

Совет Федерации, в свою очередь, приступил к обсуждению проблемы разграничения полномочий центра и регионов. В частности, председатель Совета Федерации Сергей Миронов, открывая заседание палаты 25 октября 2002 г., заявил что полномочия федерального центра и субъектов Федерации в сфере межбюджетных отношений должны быть четко разграничены и «необходимо четко определить, что является прерогативой центра, а какие бюджетные обязательства должны выполняться регионами».

Различные авторы и рабочие группы отстаивают различные концепции реформирования современного государственного устройства Российской Федерации с приданием той или иной симметрии федерации. Одна из самых острых проблем российского федерализма касается двусторонних договоров федерации и субъектов.

Продолжается приведение регионального законодательства в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами, разрешение противоречий, возникших в начале 90-х годов после известного лозунга бывшего президента РФ Б. Н. Ельцина: «забирайте себе столько суверенитета, сколько сможете проглотить». В то же время Президент Татарстана Минтимер Шаймиев обвинил федеральный центр в том, что тот «стремится взять себе больше полномочий, покушаясь на компетенцию регионов». Выступая 29 августа на 3-м Всемирном конгрессе татар в Казани, Шаймиев высказал мнение, что в России существует тенденция к унитаризации.

Теоретический интерес по прежнему вызывает само понятие «федерализм» Ряд авторов уделяют большое внимание разработке института федерального вмешательства (федеральной интервенции) в дела субъектов Федерации. Таким образом, проблема разграничения полномочий между федеральным и региональным уровнями государственной власти по-прежнему сохраняет остроту. В обществе и правовой науке до настоящего времени нет единства мнений о том, как должно быть организовано правовое пространство России; из каких составных частей оно состоит и в каких взаимоотношениях между собой эти составные части находятся; наконец, какие механизмы используются российским правом для обеспечения единства и однородности правового пространства?

Глава 1. Принципы разграничения предметов ведения, приоритет федеральных законов при решении вопросов разграничения полномочий и проблемы разграничения нормотворческой деятельности

По своему устройству Российская Федерация — суверенное, целостное, федеративное государство, состоящее из равноправных субъектов. Их несколько видов: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа.

В Конституции РФ предусмотрены гарантии государственной целостности РФ. Большую роль здесь играет Президент РФ, на которого возложена обязанность принимать меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности. Целостная, хотя и федеративная, государственная организация предполагает единую систему власти. Она проявляется в суверенитете РФ, наличии общефедеральных органов государственной власти, чьи полномочия распространяются на всю ее территорию, верховенстве федеральных Конституции и законов. Структура государственной власти многосложна. Субъекты федерации пользуются значительной самостоятельностью в осуществлении государственной власти. Вне пределов компетенции Российской Федерации эти субъекты обладают всей полнотой государственной власти. Однако они должны признавать конституционное разграничение компетенции между ними и федерацией в целом, верховенство федеральных конституций и законов и исполнять их. Система государственных органов субъектов федерации устанавливается ими самостоятельно, но в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, в согласии с федеральным законом. Это направлено на обеспечение единства системы органов Российского государства в целом. По предметам ведения Российской Федерации (первая группа вопросов) принимаются федеральные законы, имеющие прямое действие на всей ее территории. По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (вторая группа вопросов) издаются федеральные законы, в соответствии с которыми субъекты федерации принимают уже свои законы и иные нормативные акты.

В пределах своей компетенции и федерация и субъекты федерации принимают правовые акты, решают вопросы государственной и общественной жизни. Конкретнее структура, или состав законодательства субъектов РФ, определяется в их конституциях и уставах.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, регулирующим первые две группы вопросов. В случае же противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Однако при противоречии между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта федерации, принятым по вопросам, находящимся вне ведения Российской Федерации и ее совместного с субъектами ведения, действует нормативный правовой акт субъекта федерации. Таким образом, предметы ведения, полномочия самой федерации и ее субъектов строго разграничены, и эти границы не должны ими нарушаться.

Споры о компетенции между государственными органами Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов разрешаются Конституционным Судом РФ. Он же разрешает дела о конституционности федеральных законов, нормативных актов Президента, Правительства РФ, палат Федерального Собрания, а также нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и ее совместному с субъектами ведению.

Последнее означает, что нормативные акты субъектов, изданные вне этих двух групп вопросов, не рассматриваются с точки зрения их соответствия Конституции РФ Конституционным Судом РФ, так как они вне пределов компетенции федерации.

В 1998—2002 гг. в РФ было принято большое количество законов, определивших государственно-правовое развитие субъектов Федерации. Наиболее важными федеральными законами стали такие: «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; «Об общих принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации»; семь кодексов, в том числе: Бюджетный кодекс Российской Федерации; Налоговый кодекс Российской Федерации, Земельный кодекс Российской Федерации.

Необходимо отметить, что современная научная литература недостаточно точно установила понятие единого правового пространства. Наиболее авторитетный специалист в этой области исследования правовых проблем И. Н. Барциц на основании анализа действующих конституционно-правовых норм указывает, что правовое пространство России состоит из трех уровней:

— правового пространства Российской Федерации;

— регионального правового пространства;

— правового пространства субъекта Российской Федерации.

Это мнение представляется обоснованным, так как Конституция Российской Федерации установила в качестве одного из конституционно-правовых принципов единое экономическое пространство, но ничего не сказала о едином правовом пространстве.

Важное значение имеет закон от 21 мая 2002 о внесении поправок в закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти» (24.06.99, № 119-ФЗ). В законе, в частности, уточняется процедура согласования законопроектов, находящихся в совместном ведении органов федеральных и региональных властей. Поправка касается только 13-й статьи закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». Но именно эта статья наделала немало шума в сентябре 2001 года, когда Государственная дума принимала новый Земельный кодекс.

Тогда, воспользовавшись своим правом на процедуру согласования законопроектов, касающихся предметов совместного ведения, органы власти субъектов Федерации стали присылать в нижнюю палату отзывы на него. В связи с тем, что в действовавшей тогда редакции не было регламентировано, какие органы государственной власти регионов — исполнительные или законодательные — имеют право высказывать точку зрения всей территории, то это делали и те, и другие. Зачастую мнение исполнительной власти по поводу Земельного кодекса было прямо противоположным точке зрения местных законодателей. В результате противники и сторонники кодекса получили возможность вести альтернативные подсчеты положительных и отрицательных отзывов. Закон же устанавливал, что «если органы государственной власти более чем трети субъектов Российской Федерации выскажутся против указанного проекта федерального закона в целом», то Госдума обязана создать согласительную комиссию с участием депутатов и представителей органов власти заинтересованных субъектов Федерации. В случае с Земельным кодексом согласительная комиссия так и не создавалась. А вот новая редакция статьи 13 дала четкие ответы на все возникшие тогда у юристов вопросы.

Утвержденный президентом закон, безусловно, сыграет свою роль при массовой ревизии федерального, а вслед за ним и регионального законодательства, предстоящей после окончания работы комиссии по разграничению предметов ведения федеральных, региональных и муниципальных органов власти, возглавляемой заместителем главы администрации президента Дмитрием Козаком. По заявлению последнего комиссия, скорее всего, предложит принять отдельный федеральный закон по каждому из пунктов статьи 72 Конституции России, в которой содержится перечень совместных полномочий федерального и регионального уровней государственной власти, четко прописав права каждой из сторон.

Среди других законов существенная роль в сфере разграничения полномочий отведена Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (06.10.99, № 184-ФЗ). В нем конкретизируются положения ст. 5, ст. 10, ст. 11 и ст. 72 Конституции Российской Федерации, закрепляются принципы деятельности, статус, полномочия и система органов государственной власти субъектов Российской Федерации, порядок осуществления их полномочий, условия осуществления депутатских полномочий, порядок избрания высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), а также основы взаимоотношений законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации с исполнительной ветвью власти субъектов Российской Федерации.

Определенную роль играет и Федеральный закон «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» (04.01.99, № 4- ФЗ). В соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации он устанавливает общий порядок координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, определяет правовые гарантии обеспечения прав и законных интересов субъектов Российской Федерации при установлении и развитии международных и внешнеэкономических связей.

В то же время законы субъектов РФ не всегда соответствуют Конституции РФ и федеральным законам. Зачастую они повторяют то, о чем уже сказано в федеральных законах. В связи с этим, как отмечалось в юридической литературе, требуется не сохранение качественных характеристик уже существующих законов, а значительное совершенствование их качества.

Кроме этого необходимо введение оперативной системы отслеживания противоречий в законодательстве субъектов при участии всех органов власти, а возможно и разрешительная регистрация актов в Министерстве юстиции РФ.

По данным Козака, к концу 2001 г. были уже приведены в соответствие с федеральным законодательством около 4,5 тыс. региональных законодательных актов, однако вскрывались все новые и новые пласты противоречий в законотворческой деятельности федеральной и региональной власти.

Например, в первоначальной редакции ч. 2 ст. 5 Конституции Удмуртской Республики предусматривала, что республика самостоятельно устанавливает свою систему органов государственной власти. Однако согласно ч. 1 ст. 77 Конституции РФ это имеет место «в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом». Таким законом является Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», что говорило о неконституционности рассматриваемой нормы. В Конституции Татарстана нигде не говорится о том, что республика находится в составе Российской Федерации. На это косвенно указывают лишь отдельные положения, как, например, ч. 2 ст. 19, согласно которой граждане Республики Татарстан обладают гражданством Российской Федерации — России. Ст. 1 Конституции устанавливает: «Республика Татарстан — суверенное демократическое государство, выражающее волю и интересы всего многонационального народа республики. Суверенитет и полномочия государства исходят от народа. Государственный суверенитет есть неотъемлемое качественное состояние Республики Татарстан». Такие безоговорочные формулировки несовместимы с текстом российской Конституции.

В сентябре 2002 г. заместитель генерального прокурора по Приволжскому федеральному округу Александр Звягинцев направил в Верховный суд Татарстана заявление о признании более 50 статей новой редакции республиканской Конституции противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению.

С другой стороны, по оценкам Козака необходимо внести существенные корректировки примерно в три сотни существующих федеральных законов, регламентирующих распределение полномочий между уровнями власти. По сути дела, из многих существующих законов удаляются действительно декларативные положения и заменяются, если это возможно, достаточно ясными и четкими положениями, у кого какая функция, кто за эту функцию отвечает. Далее, на каждую функцию, по сути дела, дается ресурсный потенциал, то есть то, как и кто будет реализовывать эту функцию. В поправках прописываются контрольные функции — кто же все-таки, если будут ресурсы и если будут функции, кто или какой конкретный орган будет за это отвечать и кто его, этот конкретный орган, будет контролировать. Далее все это, по оценке членов комиссии, потребует поправить огромное, измеряемое десятками тысяч, количество региональных нормативных актов.

конституционный разграничение полномочие государственный

Глава 2. Особенности закрепления предметов совместного ведения в конституционном законодательстве субъектов Российской Федерации

2.1 Особенности разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов

Предметы ведения, в том числе предметы совместного ведения, определяются в конституциях (уставах) субъектов РФ различными способами:

Первый — закрепляются все три группы предметов ведения: предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения и предметы ведения субъектов РФ (Бурятия, Липецкая область, Тыва). Второй — закрепляются предметы ведения Российской Федерации и предметы ее совместного ведения с субъектами РФ (Коми, Удмуртия). Третий — закрепляется только перечень предметов совместного ведения (Ярославская область, Агинский Бурятский автономный округ). Четвертый, наиболее распространенный — закрепляются предметы совместного ведения и предметы ведения субъекта РФ (Адыгея, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Мордовия, Хакасия, Чечня, Краснодарский и Ставропольский края, Санкт-Петербург, Астраханская, Воронежская, Калужская, Кемеровская, Курганская, Курская, Магаданская, Московская, Мурманская, Омская, Оренбургская, Орловская, Пензенская, Рязанская, Самарская, Сахалинская, Свердловская, Смоленская, Тамбовская, Тверская, Томская, Ульяновская, Челябинская области, Корякский, Таймырский (Долгано-Ненецкий), Усть-Ордынский Бурятский и Ханты-Мансийский автономные округа). Пятыйзакрепляются только предметы ведения субъекта РФ (Алтай, Саха (Якутия), Чувашия, Приморский и Хабаровский края, Москва, Амурская, Белгородская, Брянская, Вологодская, Ивановская, Иркутская, Новосибирская, Ростовская, Саратовская, Тюменская области, Еврейская автономная область, Ненецкий, Эвенкийский и Ямало-Ненецкий автономные округа). Шестой — не определяется ни один из предметов ведения, предусмотренных Конституцией РФ, в том числе предметы ведения самого субъекта РФ (Башкортостан, Дагестан, Ингушетия, Калмыкия, Карелия, Мари Эл, Северная Осетия-Алания, Татарстан, Архангельская, Владимирская, Волгоградская, Камчатская, Кировская, Калининградская, Ленинградская, Нижегородская, Новгородская, Пермская, Псковская, 43Тульская, Читинская области, Коми-Пермяцкий и Чукотский автономные округа).

В научной литературе высказываются различные точки зрения по поводу возможности инкорпорации норм федерального законодательства в региональных нормативных актах, в том числе — норм Конституции РФ в конституциях (уставах) субъектов РФ. Одни авторы считают это вмешательством в федеральную компетенцию, в прерогативу федерального регулирования. По мнению И. А. Умновой, три из шести существующих способов регионального закрепления предметов ведения «являются неконституционными, так как, инкорпорируя нормы, закрепленные в Конституции РФ, вторгаются в предмет федерального конституционного регулирования».

Другие ученые рассматривают инкорпорацию федеральных норм в региональном законодательстве как нецелесообразную и некорректную. «Принятие региональных законов, „слепо дублирующих“ федеральные, — отмечает Т. Я. Хабриева, — приводит лишь к загромождению законодательства и справедливой постановке вопроса: в чем предназначение законодательного органа субъекта Федерации?». В. Т. Кабышев, рассматривая регулирование прав и свобод человека и гражданина в конституциях (уставах) субъектов РФ, считает:

«Более правильным, как нам представляется, было бы следовать примеру отдельных основных законов, которые, опираясь на нормы федеральной Конституции (избегая при этом ненужного повторения конкретных ее норм, посвященным тем или иным правам или свободам), сосредоточиваются на установлении систем гарантий прав и свобод и механизмов их защиты на соответствующих территориях». Иную точку зрения отстаивает В. В. Гошуляк. Он считает, что, учитывая значимость норм, закрепляющих основы конституционного строя, для упрочения единства Российской Федерации, ее территориальной целостности и особенно их учредительный характер полное их текстуальное воспроизведение не только правомерно, но и просто необходимо.

Аналогичной позиции он придерживается в отношении предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов: «Поскольку Конституция РФ не определяет компетенции Российской Федерации и компетенции субъектов РФ по предметам совместного ведения, то, на наш взгляд, в конституциях и уставах субъектов РФ следовало бы текстуально воспроизвести в этой части положения федеральной конституции, как это сделано во многих учредительных актах субъектов РФ». По мнению А. А. Жученко, в конституциях республик не могут закрепляться нормы, регулирующие отношения в сфере исключительной компетенции Федерации, но допустимо включение идентичных принципов и норм, заимствованных из федеральных законов и Конституции России. Наиболее оптимальным он считает закрепление в конституциях республик только конкретного содержания компетенции самого субъекта РФ. Однако республики вправе закреплять в своих Основных законах предметы ведения, определенные в Конституции России, но при условии их полного идентичного переноса.

При рассмотрении данного вопроса, по справедливому мнению В. А. Черепанова, необходимо разделять правомерность инкорпорации норм федеральной Конституции в конституционное (уставное) законодательство субъектов РФ, с одной стороны, и политическую, идеологическую, юридическую необходимость и целесообразность, с другой. «Текстуально дословное воспроизведение федеральных конституционных норм в конституциях (уставах) субъектов РФ не означает „вторжения в предмет федерального конституционного регулирования“, так как данная сфера общественных отношений уже урегулирована Конституцией РФ, имеющей высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории Российской Федерации. Региональные нормы не осуществляют „повторного“ регулирования этих общественных отношений, они выполняют иные юридические, политические и идеологические функции. По этой причине подобная инкорпорация вполне правомерна, возможность и пределы ее использования в каждом конкретном случае должны рассматриваться, исходя из юридической, политической, идеологической необходимости и целесообразности».

Закрепление предметов ведения Российской Федерации в конституциях (уставах) субъектов РФ представляется нецелесообразным, хотя, как отмечалось, вполне правомерным. В этой сфере общественных отношений по общему правилу регионы не обладают собственной компетенцией. В отдельных, исключительных случаях она специально устанавливается федеральными законами. По этой причине инкорпорация этих конституционных норм не несет дополнительной юридической, политической или идеологической нагрузки для определения конституционно-правового статуса субъекта РФ в отношениях с Федерацией, а тем более в отношениях с народом субъекта РФ. Закрепление предметов совместного ведения с Российской Федерацией, наоборот, с учетом имеющихся противоречий в федеративных отношениях представляется не только целесообразным, но просто необходимым. При этом должно быть осуществлено аутентичное воспроизведение федеральных конституционных норм, содержащихся в статье 72, а также в частях второй, четвертой, пятой и шестой статьи 76 Конституции РФ. Кроме того, должна быть закреплена установленная статьей 263 Федерального Закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (со всеми его изменениями и дополнениями) компетенция субъектов РФ, которую они обязаны выполнять по предметам совместного ведения за счет своих бюджетных средств. Обязательность такого регионального регулирования прямо закреплена статьей 3 Федерального закона от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ о приведении конституций и уставов субъектов РФ в соответствие с его нормами. Закрепление в конституциях (уставах) субъектов РФ перечня предметов ведения, раскрывающего их исключительную компетенцию также представляется обязательным. Отсутствие данного перечня фиксирует компетенцию субъектов РФ лишь в самом общем виде — по остаточному принципу. Помимо юридической неопределенности отсутствие подобной четкой и однозначной регламентации правосубъектности регионов не закрепляет за субъектами РФ, а соответственно и за их руководителями, полномочий, которые они обязаны выполнять за счет региональных бюджетов и за исполнение которых несут ответственность перед населением. Исходные теоретические предпосылки для научной разработки проблем разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерацией и ее субъектов по предметам совместного ведения. Конституция РФ, закрепляя предметы совместного ведения, не осуществляет их конкретизацию, не устанавливает принципы дальнейшего разграничения компетенции по предметам совместного ведения и пределы такого разграничения. Федеральное законотворчество, осуществляющее разграничение полномочий по предметам совместного ведения противоречиво и в значительной части пробельно.

В сложившейся ситуации важное значение приобретают официальное и доктринальное толкования конституционных норм. «Институциональноправовое своеобразие государственного устройство России состоит в том, что инстанцией, осуществляющей преодоление конституционных пробелов — отмечает О. В. Романова, — является Конституционный Суд РФ». Т. Я. Хабриевой сформулировано ряд особенностей конституционного производства по вопросам, затрагивающим интересы Российской Федерации и ее субъектов. Остановимся на некоторых из них, которые необходимо учитывать при анализе проблем, возникающих при разграничении полномочий по предметам совместного ведения.

1. Конституционный Суд не может игнорировать то обстоятельство, что относительно большая самостоятельность субъектов РФ мыслима лишь в рамках единого государства.

2. Субъекты РФ имеют свои конституции или уставы, и было бы возвращением к старой системе, если бы эти акты повторяли федеральную конституцию.

3. Такие субъекты, как республики, согласно Конституции являются государствами. Поэтому они могут претендовать на ряд признаков, не свойственных остальным субъектам. В то же время провозглашен принцип равенства субъектов РФ 4. Еще долгое время будет оставаться актуальной проблема разграничения компетенции между центром и регионами. Участие Конституционного Суда в этих вопросах неизбежно и, с одной стороны, усилит «прецедентное» значение его итоговых постановлений, с другой — чревато негативными последствиями опережения судебными решениями федерального законодателя. Подчеркивая определяющую роль официального толкования Конституции РФ Конституционным Судом РФ, необходимо отметить одно важное обстоятельство. Конституционный Суд РФ не является инициатором судебного рассмотрения и не выбирает по своему усмотрению вопросы, подлежащие конституционному производству. В соответствии со статьей 125 Конституции РФ Конституционный Суд может рассматривать дела только на основании конкретных запросов или жалоб. «В силу строгости данных требований, — подчеркивает О. В. Романова, — вклад Конституционного Суда в совершенствование государственного нормотворчества является не систематическим и регулярным, а эпизодическим, и зависит не от потребностей государства, а от того, смогут ли субъекты, обладающие правом инициирования судопроизводства в Конституционном Суде РФ, осознать необходимость этого совершенствования». В этой связи важное значение в конституционной практике приобретает доктринальное толкование Конституции РФ, которое оказывает серьезное влияние на нормотворческую и правоприменительную практику. «Возникла острая необходимость в свободной от идеологических шор научных интерпретаций юридических понятий, категорий и принципов, сближающих российское право с мировыми стандартами, — пишет по этому поводу Т. Я. Хабриева. — Как в центре правовой системы стоит Конституция, так соответствующее место должно занять среди других видов правовой деятельности ее толкование — необходимое условие полноценной реализации Основного закона. Ввиду новизны многих ее понятий, их осуществления в условиях переходного периода, противоречивости и пробельности ряда конституционных положений, постепенной амортизации и прямого устаревания некоторых норм доктринальное толкование должно стать базовым в их преодолении». Усиление роли доктринального толкования в конституционном процессе приводит Т. Д. Зражевскую к интересным выводам о концепциях и доктринах как самостоятельных элементах конституционно-правовой системы.

Н.А. Боброва, подчеркивая значение науки конституционного права в развитии российского конституционализма, наряду с ее позитивно-апологетической функцией особо выделяет ее позитивно-критическую функцию. «Без критического анализа существующих реалий наука превращается в апологетику в худшем смысле этого слова, в беспринципную лакировку действительности, а ученые — в дипломированных апологетов власти». После краткого анализа роли официального и доктринального толкования конституционных норм в развитии конституционно-правовой действительности перейдем к формулированию некоторых теоретических предпосылок для научной разработки проблем разграничения полномочий по предметам совместного ведения. При доктринальном и официальном толковании конституционных норм, на наш взгляд, сформировались определенные положения, последовательное применение которых позволит систематизировать значительный теоретический и эмпирический материал в этой области и выработать предложения по совершенствованию конституционно-правового института совместного ведения. Предметы ведения разграничены между Российской Федерацией и ее субъектами самой Конституцией РФ и не могут быть разграничены в дальнейшем иными актами в принципе.

В связи с неудачным терминологическим словосочетанием, используемым в Конституции РФ «разграничение предметов ведения и полномочий» высказывались иные точки зрения о том, что установленные статьями 71−73 Конституции РФ предметы ведения могут изменяться в ходе договорной практики Российской Федерации с ее субъектами. По мнению Б. А. Страшуна, «положения соответствующих договоров имеют более высокую юридическую силу, чем упомянутые статьи Конституции, не говоря уже о положениях Федеративного договора. Такой вывод вытекает из части 3 статьи 11, находящейся в главе 1, которая представляет собой как бы конституцию в Конституции, ибо ее юридическая сила выше, чем у остальной части Конституции. Следовательно, отступления в договорах от норм статей 71−73 Конституции нельзя рассматривать как ее нарушение». Такая позиция представляется необоснованной, противоречит Конституции РФ и подверглась справедливой критике в научной литературе. «Если двухсторонним договором происходит перераспределение полномочий вразрез с Конституцией РФ, какова цена этой Конституции? — пишет по этому поводу С. А. Авакьян. — Не забудем также и о том, что договоры подписывают с российской стороны Президент или Председатель Правительства РФ, со стороны субъекта — президент, губернатор или глава администрации субъекта. Федеральным должностным лицам не позволено изменять Конституцию РФ, поэтому они попросту не вправе заключать договоры такого содержания. И уж вообще неестественно считать, что волей второй стороны, подписавшей договор, — руководителя исполнительной власти субъекта РФ, — вводятся правила, отменяющие действие Конституции Федерации!»

Разграничиваться могут лишь компетенция Российской Федерации и ее субъектов либо полномочия их органов власти в рамках и в пределах конституционно закрепленных предметов ведения. Сами предметы ведения, установленные Конституцией РФ, перераспределению между Российской Федерацией и ее субъектами не подлежат.

2.2 Разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения

Разграничение компетенции Российской Федерации и ее субъектов (их органов государственной власти) по предметам совместного ведения осуществляется Конституцией РФ, федеральными законами, Федеративным и иными договорами между Российской Федерацией и ее субъектами, законами субъектов Российской Федерации. Данное положение не аксиоматично и требует определенной аргументации. Частью третьей статьи 11 Конституции РФ установлено, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов осуществляется Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Данной конституционной нормой федеральный закон и закон субъекта РФ не определены правовыми формами разграничения компетенции по конституционным предметам ведения. Частью 2 статьи 76 Конституции РФ установлено, что по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Однако статья 11 Конституции относится к Основам конституционного строя, своего рода «Конституции в Конституции», которым согласно части 2 стать16 Конституции РФ не могут противоречить никакие другие ее положения. В этой связи иногда считалось, что федеральный закон не может применяться при разграничении компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами. Так, по мнению Правительства Карелии, обратившегося по этому вопросу в Конституционный Суд РФ, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в соответствии с частью 3 статьи 11 Конституции РФ может осуществляться Конституцией РФ либо Федеративным и иными договорами, но не федеральным законом. Конституционный Суд РФ постановлением от 9 января 1998 года № 1-П по делу о проверке конституционности Лесного кодекса РФ дал специальное толкование возникшей неопределенности в понимании указанных статей Конституции РФ и сформулировал важнейшую правовую позицию по основам российского федерализма: «Федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий. Из статей 11 (часть 3), 72 (пункты „в“, „г“, „д“ и „к“ части 1), 76 (части 2 и 5) и 94 Конституции Российской Федерации следует, что Федеральное Собрание вправе осуществлять законодательное регулирование вопросов, относящихся к данным предметам совместного ведения, определять соответствующие конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Тем самым федеральный закон определен в качестве основной, приоритетной формы разграничения компетенции в рамках установленных Конституцией РФ предметов совместного ведения. Однако встречаются и другие точки зрения. «Такая позиция Конституционного Суда весьма спорна, — считает, например, Н. В. Варламова. — Думается, в части 2 статьи 76 Конституции речь идет об издании федеральных законов в порядке реализации полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения, а не разграничении полномочий между Федерацией и ее субъектами. Последнее, согласно части 3 статьи 11, может осуществляться только Конституцией и договорами. Причем в силу части 2 статьи 16 положения статьи 11 как составляющие основы конституционного строя Российской Федерации имеют приоритет по отношению к предписаниям статьи 76». При таком подходе получается, что федеральный закон может быть применим лишь для правового регулирования федеральной компетенции, уже разграниченной посредством иной правовой формы. Возникает вопрос о том, что же это за правовая форма, посредством которой до федерального законодательного регулирования совместное правовое поле может быть разделено на федеральную и региональную части? Конституция РФ и Федеративный договор 1992 года не производят такого разграничения. Тогда остаются только договоры между Федерацией и ее субъектами. Очевидно, что разграничить совместное правовое поле с помощью единичных договоров абсолютно нереально. Предметы совместного ведения не могут передаваться в исключительную компетенцию Российской Федерации или ее субъектов. Это положение неоднократно формулировалось в качестве правовой позиции Конституционного Суда РФ. Так в Постановлении от 3 ноября 1997 года № 15-П по делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 года «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» в связи с запросом Тульского областного суда установлено, что если определенные вопросы отнесены Конституцией РФ совместному ведению Федерации и ее субъектов, то их решение не может находиться ни в исключительной компетенции Федерации, ни в исключительной компетенции ее субъектов.

Разграничение компетенции по предметам совместного ведения должно оставлять субъектам Российской Федерации, их органам государственной власти компетенцию как нормотворческую, так и исполнительную, достаточную для защиты их интересов в регулируемой сфере общественных отношений. Постановлением Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 года № 6-П по делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установлено, что из федеративной природы взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов вытекает недопустимость произвольного присвоения органами государственной власти Российской Федерации всей полноты полномочий по предметам совместного ведения, т. е. без учета интересов субъектов РФ и места их органов власти в системе публичной власти.

Однако размер, объем компетенции, который должен быть оставлен субъекту РФ по предметам совместного ведения Конституционный Суд РФ как официальный толкователь Основного закона в своих решениях не определяет. Так, в Постановлении от 9 января 1998 года № 1-П по делу о проверке конституционности Лесного кодекса РФ на основе анализа определенного объема полномочий органов государственной власти субъектов РФ, установленных статьей 47 Лесного кодекса в ее сопоставлении с полномочиями федеральных органов (статья 46), сформулирована правовая позиция о том, что компетенция Российской Федерации и ее субъектов в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов распределена на основе совместного ведения. В научной литературе высказывается точка зрения, согласно которой при совместном ведении определенные вопросы должны быть отнесены к компетенции в равной степени как Федерации, так и ее субъектов. Однако данное положение нормативно не закреплено и в конституционной практике не применяется. В первом комментарии Федеративного договора обращено внимание на трудности в практической осуществимости совместной компетенции, поскольку в ходе ее реализации надо стремиться к достижению двух главных целей. Первая — четкое определение степени «доли» участия органов Федерации и органов ее субъектов в решении общих задач. Вторая — обеспечение согласованности в выполнении каждой стороной своих полномочий.

«Если в федеральных законах не провести конкретного разграничения полномочий Федерации и ее субъектов, то и для Федерации, и для субъектов будут отсутствовать ограничители для законодательного регулирования по вопросам совместного ведения, — анализирует эту ситуацию М. С. Студеникина. — В такой ситуации как бы ни поступил федеральный законодатель, он, находясь в рамках общих формулировок статей Конституции, будет иметь возможность через серию принятых им законов ограничить права субъектов Федерации, превратив тем самым совместное ведение в фикцию. С другой стороны, в отсутствие федеральных законов, разграничивающих предметы ведения, субъекты Федерации смогут постепенно присваивать, теперь уже через принятие своих региональных законов, многие законодательные позиции по предметам совместного ведения».

Б.С. Крылов акцентирует внимание, в первую очередь на неограниченные правовые возможности федеральной власти в регулировании предметов совместного ведения: «федеральные государственные органы самостоятельно определяют свои полномочия по предметам совместного ведения. Тем самым они ограничивают сферу полномочий, отнесенную к ведению субъектов Федерации. На практике сформулированная в ч.2 ст. 76 Конституции норма означает, по крайней мере юридически, свободу правотворчества федеральной власти в сфере совместных полномочий. В отношении же субъектов Российской Федерации Конституция устанавливает „остаточный“ принцип». Более того, зачастую федеральный законодатель настолько глубоко регулирует тот или иной предмет совместного ведения, что в нарушение отмеченной правовой позиции Конституционного Суда РФ не оставляет региональному законодателю ничего для дальнейшего регулирования либо определяет для него настолько малую часть компетенции, что такой ее объем не позволяет говорить о совместном ведении. «Такая степень централизации полномочий по предметам, отнесенным Конституцией к совместному ведению Федерации и ее субъектов, не только не вытекает из текста действующей Конституции Российской Федерации, но и противоречит положениям Федеративного договора, который в этой части продолжает действовать, — справедливо отмечает Б. С. Крылов.- Если же по предметам совместного ведения реальная полнота власти будет сосредоточена практически только в руках федеральных органов государственной власти, то, наоборот, утратится смысл федеративного устройства страны». Деятельность федерального законодателя по предметам совместного ведения, таким образом, не ограничена никакими правовыми ограничителями и, по мнению В. А. Черепанова, в этой связи является исходно абсолютной и неограниченной. В свою очередь, Т. Я. Хабриева считает, что «осуществляя регулятивные полномочия по предметам совместного ведения, федеральные органы государственной власти должны руководствоваться принципом „разумной сдержанности“, согласно которому они не должны регулировать те отношения, которые без ущерба для качественного выполнения задач публичной власти может урегулировать субъект Федерации». Однако такой подход не закреплен в российском законодательстве и своего применения в конституционной практике не находит. Интересна в этой связи высказанная в научной литературе позиция Д. Н. Козака, руководителя президентской комиссии по разграничению предметов ведения и полномочий между различными уровнями публичной власти, который подводя первые итоги реформы федеративных отношений в стране, следующим образом обозначил основные направления разграничения компетенции в сфере совместного ведения: «Объем принадлежащих Российской Федерации полномочий должен быть достаточным для обеспечения защиты интересов всего многонационального народа России. А они не смогут быть защищены, если Федерация не обеспечит единого правового регулирования в сфере экономики, социального развития, если не будут гарантированы права и свободы человека и гражданина в рамках всего государства. Но в то же время это не должно приводить к утрате субъектами Федерации присущей им самостоятельности. Поэтому в государственно-правовых отношениях должны быть точно определены границы, за которыми заканчиваются полномочия Федерации или самостоятельность субъектов Федерации»

Глава 3. Защита национальных меньшинств

Конституция РФ признает национальные меньшинства в качестве субъектов государственного права. Регулирование и защита их прав составляют предмет ведения Российской Федерации (п. «в» ст. 71); защита этих прав находится в совместном ведении Федерации и ее субъектов (п. «б», «м» ч. 1 ст. 72).

Защита национальных меньшинств в Российской Федерации обеспечивается созданием равных условий для развития всех народов и этнических групп. Конституция РФ гарантирует осуществление народом (а не какой-то его частью) своей власти непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3); равноправие и самоопределение народов (ч. 3 ст. 5); равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от расы, национальности и языка (ч. 2 ст. 19); право свободно определять и указывать свою национальную принадлежность, пользоваться родным языком при общении, воспитании, обучении и творчестве, изучать и развивать его (ст. 26, 68).

Идея равноправия народов, этнических групп и граждан последовательно проводится законом в различных сферах жизнедеятельности, в том числе при проведении выборов органов власти, референдумов; при использовании национально-культурной автономии; применительно к сохранению и развитию культур, использованию и развитию родного языка, организации образования; в связи с реализацией права на труд и свободный выбор занятости; в сфере государственной и муниципальной службы; при осуществлении права на судебную защиту.

Равноправие граждан не зависимо от их национальной принадлежности защищается Конституционным Судом РФ. Постановлением от 17 сентября 1993 г. он аннулировал положение постановления Верховного Совета Северо-Осетинской ССР о невозможности совместного проживания граждан различной национальной принадлежности, признав его не соответствующим Конституции РФ, Всеобщей декларации прав человека (ст. 2) и Международному пакту о гражданских и политических правах (ч. 1 ст. 2).

Защита национальных меньшинств в Российской Федерации осуществляется также предоставлением им специальных прав и гарантий. Федеральные законы гарантируют национальным меньшинствам (национальным группам, общностям): возможность организации местного самоуправления (при компактном проживании) с учетом традиций этнических общностей (ст. 8 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. (с последующими изменениями и дополнениями).

На этой Основе, например, в Республике Карелия создана Вепсская волость как муниципальное образование вепсского народа (постановление Верховного Совета Республики Карелия от 24 января 1994 г.); в Ханты-Мансийском автономном округе формой организации местного самоуправления признается национальная община, объединяющая коренные малочисленные народы Севера по месту их жительства (ст. 43—56 окружного Закона от 27 декабря 1995 г.); в Республике Якутия предусмотрена особая система самоуправления для юкагирского народа (республиканский закон от 18 марта 1998 г.); право на национально-культурную автономию путем самоопределения в форме общественного объединения граждан, относящих себя к определенным этническим общностям, в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры (Федеральный закон «О национально-культурной автономии» от 17 июня 1996 г.). По данным органов юстиции, по состоянию на 1999 г. было зарегистрировано 7 национально-культурных автономий федерального уровня (украинская, немецкая, корейская, белорусская, татарская, сербская, лезгинская), около 70 — регионального и почти 180 — местного уровня; право на получение образования на родном языке, обучение по программам, дополненным национально-региональным компонентом (ст. 6, 7 Федерального закона «Об образовании») от 10 июля 1992 года—с последующими изменениями и дополнениями). В 1998 г. в районах проживания коренных малочисленных народов функционировали: 794 общеобразовательных школ с родным языком в качестве учебного предмета; 7 кочевых школ, обучение в подготовительном и первом классах которых велось на родном языке; 16 дошкольных учреждений с 500 воспитанниками с родным языком; право на сохранение и развитие культурно-национальной самобытности (ст. 20—24 Основ законодательства Российской Федерации о культуре); право на использование и развитие национальных языков (Закон РФ «О языках народов Российской Федерации» от 25 октября 1991 г. — с последующими изменениями и дополнениями).

Учитывая численность этих народов (некоторые из них находятся на грани исчезновения), специфику образа жизни и культуры (неразрывная связь с землей, занятие традиционными промыслами — оленеводством, рыболовством, охотой) и переживаемые ими в настоящий момент трудности (высокая смертность, безработица, неприспособленность к рыночным отношениям), Российская Федерация гарантирует им права в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и своими международными договорами (ст. 69 Конституции РФ). При этом защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей отнесена к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. «м» ч. 1 ст. 72).

Статус названных народов комплексно определяется Федеральным законом «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации». В нем разграничиваются предметы ведения и полномочия Российской Федерации и ее субъектов по защите прав малочисленных народов, называются соответствующие правомочия органов местного самоуправления, закрепляются коллективные и индивидуальные права, в том числе право на территориальное общественное самоуправление, создание общин, квотированное представительство в законодательных органах государственной власти субъектов Федерации и представительных органах местного самоуправления, замену военной службы альтернативной гражданской службой.

Отдельные стороны жизнедеятельности коренных малочисленных народов получают отражение в специальных федеральных законах. В частности, им гарантируются: учет этнических интересов, компенсации (в виде платежей в бюджет субъекта Федерации) при пользовании недрами в районах проживания малочисленных народов (федеральные законы «О недрах» от 3 марта 1995 г. (ст. 42); «О соглашениях о разделе продукции» от 7 января 1999 г. (ст. 7); права на пользование лесным фондом, особо охраняемыми территориями, животным миром (ст. 107, 124 Лесного кодекса РФ; федеральные законы «Об особо охраняемых территориях» от 14 марта 1995 г. (ст. 9, 15, 24); «О животном мире» от 24 апреля 1995 г. (ст. 48, 49); «О континентальном шельфе в Российской Федерации» от 30 ноября 1995 г. (ст. 11); государственная поддержка экономики и культуры (ст. И Федерального закона «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации» от 19 июня 1996 г.). Это обеспечивается принятием федеральных программ экономического и социального развития коренных малочисленных народов Севера, финансируемых за счет средств федерального бюджета (постановление Правительства РФ от 13 сентября 1996 г.), выделением средств на нужды коренных малочисленных народов в бюджете субъекта Федерации (ч. 2 ст. 91 Устава Ханты-Мансийского автономного округа), учреждением специальных фондов малочисленных народов (постановление Правительства РСФСР от 4 января 1992 г.).