Приказная система управления

В годы правления Михаила Романова завершается переход от дворцово-вотчинной к приказной системе управления. Постепенно сложилась разветвленная система приказов.

Приказами назывались центральные и местные правительственные учреждения, выполняющие административные, судебные, финансовые, дипломатические, военные и иные функции.

Приказы имели постоянный кадровый состав, включающий в себя опытных и квалифицированных чиновников. Наиболее крупные из них делились на столы, те, в свою очередь, — на повытья (по территориальному признаку).

Во главе приказов стояли судьи (бояре, окольничие, стольники, думные или приказные дьяки), которые наряду со старшими дьяками составляли присутствие приказа и совместно принимали решения (единоличные решения принимать не разрешалось). Под их началом находились подьячие, обязанные следовать полученным предписаниям. В порядке старшинства подьячие подразделялись на статьи или категории. Это означало, что в приказах еще до петровских реформ стала формироваться служебная дисциплина и административная иерархия, которая первоначально была параллельна системе чинов, установленной внутри служилого сословия. Однако если внутри служилого сословия чины были наследственными, то должностное положение приказных чиновников за исключением лиц, принадлежащих к родовой знати, определялось их заслугами и деловыми способностями.

Ведущая роль принадлежала военно-административным приказам. В это время произошла реорганизация армии. Основу ее составляли дворянская конница и стрельцы, появившиеся еще в результате реформы, проведенной Иваном IV. Необходимость в стрелецком войске возникла в связи с развитием и совершенствованием огнестрельного оружия. Для управления стрельцами был создан специальный приказ.

Формированию новой организации Русского государства сопротивлялись крупные бояре-землевладельцы, которые привыкли являться в походы со своими полками и занимали места в сражениях по своему выбору. Царское законодательство распространило принцип обязательной военной службы на все разряды феодалов. Всем помещикам и вотчинникам предписывалось являться в поход с оружием и со своими людьми. В отличие от Западной Европы, где военные силы формировались из вербованных или нанятых войск, армия России состояла из собственных подданных. К лицам, обязанным нести службу, относились «служилые люди по отечеству» (князья, бояре, дворяне, дети боярские) и «служилые люди по прибору» (стрельцы, городовые казаки, пушкари и др.) См.: Развитие русского права в XV — первой половине XVII вв. / В. С. Нерсесянц. М., 1986.С. 10−11. .

Личным составом боярской и дворянской конницы ведал Разрядный приказ, который фиксировал все случаи назначения на службу, перемещения в должностях. Назначения на должности осуществлялись в соответствии с принципом местничества — по родовитости, знатности.

Поместными земельными владениями служилых дворян ведал Поместный приказ, который следил за тем, чтобы дворяне обеспечивались поместными землями за военную службу в соответствии с установленными нормами. Возник также Казачий приказ, который ведал казачьими войсками.

Появились в это время специальные территориальные приказы, ведавшие делами тех территорий, которые были присоединены к России или осваивались. К ним относились Казанский и Сибирский приказы. В дальнейшем стал функционировать и Малороссийский приказ, ведавший делами Украины.

Зарождается центральный полицейский орган. Вначале действовала комиссия Боярской думы по разбойным делам, затем создается Разбойный приказ. Он разрабатывал для местных органов наказы по вопросам борьбы с общеуголовными преступлениями, назначал на местах соответствующих должностных лиц.

Обслуживанием личных потребностей царя и его семьи ведали специальные дворцовые приказы. К ним относились: приказ Большого дворца (управлял дворцовыми землями), Конюшенный (ведал царской конюшней), Ловчий и Сокольничий приказы (охотничьи), Постельничий (ведал царской спальней) и другие. Должности руководителей этих приказов считались особо почетными и важными, в соответствии с принципом местничества их могли занимать наиболее родовитые феодалы.

В деятельности Российского государства большое значение имел Посольский приказ, который ведал многообразными внешнеполитическими вопросами. До его возникновения вопросами внешней политики Российского государства занимались многие органы. Отсутствие единого центра посольского дела создавало неудобства. Непосредственное участие Боярской думы во всех внешнеполитических вопросах было нецелесообразным. В этих делах следовало принимать участие ограниченному числу лиц, чтобы избежать разглашения государственной тайны. Царь считал, что все основные вопросы внешней политики (особенно оперативные) должны решаться лично им. Помогать в этом были призваны начальник Посольского приказа и небольшое число приказных.

Основные обязанности Посольского приказа состояли в том, чтобы вести переговоры с представителями иностранных государств. Эту функцию непосредственно выполнял сам начальник приказа. В нем вырабатывались важнейшие документы, в которых обосновывалась позиция Российского государства по различным внешнеполитическим вопросам. Кроме того, он решал пограничные конфликты, занимался обменом пленных и прочим.

Появление Посольского приказа оказало влияние на снижение роли Боярской думы в решении вопросов внешней политики. Царь редко с ней советовался по этим вопросам, полагаясь главным образом на мнение Посольского приказа.

Подводя итог, можно отметить, что на основе создания разветвленной системы приказных учреждений в России были обеспечены профессионализация и централизация государственного управления. Несмотря на свою неэффективность и архаизм (отсутствие строго определенных полномочий, примитивное делопроизводство, неопределенные права и обязанности должностных лиц и другое), приказы стали одной из первых ступеней становления в нашей стране бюрократической системы управления.