Работа с обращениями граждан в Администрации Курчатовского района г. Челябинска

• Введение
• Глава 1. Институт обращения граждан в органы государственной власти
• 1.1 История становления института обращения граждан
• 1.2 Нормативно-правовые основы института обращений граждан в органы государственной власти
• Глава 2. Работа с обращениями в муниципальных органах власти города Челябинска
• 2.1 Работа с обращениями граждан в городе Челябинске
• 2.2 Новые формы работы с обращениями граждан и их эффективность на примере Администрации Курчатовского района г. Челябинска
• Заключение

• Список использованных источников

  и литературы

• Приложения
• Введение
• В наши дни, уже на новом этапе развития, российское общество подтверждает приверженность демократическим ценностям Конституции. Оно в основном освоило навыки, практики и процедуры демократии. И в отличие от недавнего прошлого демократическое устройство уже не ассоциируется у наших граждан с хаосом, с бессилием, с деградацией. Новая Россия доказала свою способность выполнять социальные обязательства и обеспечивать экономический рост, гарантировать права граждан и требовать соблюдения законов, успешно бороться с терроризмом и с внешней агрессией.
• Вместе с тем, как отмечено в Послании Президента Д. А. Медведева Федеральному Собранию РФ: «…государственная бюрократия по-прежнему, как и 20 лет назад, руководствуется все тем же недоверием к свободному человеку, к свободной деятельности. Сильное государство и всесильная бюрократия — это не одно и то же. Поэтому, прежде всего, предлагаю принять меры по дальнейшему повышению уровня и качества народного представительства во власти. Меры, способные обеспечить большую включенность граждан в политическую жизнь» Послание Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации 5 ноября 2008 года // Российская газета. 2008. 10 ноября.

Следовательно, характер и главное назначение любой системы народного представительства определяется тем, насколько последовательно эта система способна отражать и проводить в жизнь волю и интересы населения. А это, в свою очередь, зависит от прочности связи представительных органов с населением, от знания ими запросов и настроений граждан.

Основным механизмом непосредственного влияния населения на дела органов местного самоуправления, направленных на решение общезначимых, так и конкретных проблем являются обращения граждан в органы государственной и муниципальной власти.

Целью данной работы является анализ деятельности Администрации Курчатовского района по работе с обращениями граждан, выявление имеющихся проблем и выработка рекомендаций по их решению.

Для реализации поставленной цели в работе решаются следующие задачи:

1) анализ теоретических основ института обращения граждан;

2) исследование основных направлений работы с обращениями граждан в городе Челябинске;

3) выявление проблем и путей совершенствования деятельности Администрации Курчатовского района с обращениями граждан.

Объектом исследования является Администрация Курчатовского района г. Челябинска. Предметом исследования — практика работы Администрации Курчатовского района с обращениями граждан на территории города Челябинска.

Источниками исследования являлись нормативные правовые акты СССР, Российской Федерации, Челябинской области, Челябинской городской Думы, текущий архив аппарата Челябинской городской Думы и Администрации Курчатовского района города Челябинска.

Теоретической основой работы являются положения трудов отечественных и зарубежных ученых в отношении работы с обращениями граждан, концептуальные положения Конституции РФ, российского законодательства по данному вопросу.

В работе также использовались нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы взаимодействия представительных органов местного самоуправления с населением.

Поставленные задачи исследования решались следующими методами: общенаучные методы анализа, синтеза, сравнительного анализа материалов, отражающих правовые основы и практику работы с обращениями граждан в городе Челябинске, наблюдение.

Практическая значимость работы определяется наличием в ней рекомендаций, которые могут быть использованы для совершенствования работы с обращениями граждан. Структура работы состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источников и литературы, приложений.

Глава 1. Институт обращения граждан в органы государственной власти

1.1 История становления института обращения граждан

В советский период проблема жалоб и заявлений граждан занимала существенное место в деятельности органов государственного управления и партийных комитетов. Как отмечает Е. И. Лыскова, в первые годы советской власти отсутствовали специальные нормативные акты, регламентирующие работу с жалобами и заявлениями граждан. Первым актом, относящимся к институту обращений, было Постановление VI Всероссийского съезда Советов от 08.11.1918 «О точном соблюдении законов». Этим Постановлением устанавливалась обязанность всех должностных лиц и учреждений Советского государства принимать обращения от «любого гражданина Республики, желающего обжаловать их действия, волокиту или чинимые в его законных притязаниях затруднения» Лыскова Е. И. Становление и развитие института обращений граждан // Право и политика. 2007. N 3.

В 1958 г. сложившееся положение было подвергнуто серьезной критике в Постановлении ЦК КПСС «О серьезных недостатках в рассмотрении писем, жалоб и заявлений трудящихся». Однако о системном регулировании в данной сфере стало возможно говорить начиная с Указа Президиума Верховного Совета СССР от 12.04.1968 N 2534-VII «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» Свод законов СССР. Т. 1. С. 373., который по своему содержанию оказался столь удачным, что с незначительными изменениями оставался в действии вплоть до конца 2006 г.

Теперь необходимо несколько слов сказать о форме данного акта. Весь период своего действия данный Указ не менял своей формы и не был утвержден законом СССР, как это было принято. Сейчас сложно объяснить, почему так произошло, но по своей правовой сущности он относился к так называемым «законодательным», то есть de facto имевшим силу закона Лукьянова Е. А. Указное право как российский политический феномен // Журнал российского права. 2001. N 10.

Содержание данного акта было довольно жестким, и в нем было сформулировано несколько важных положений, благодаря которым, быть может, ему и уготована столь длительная жизнь. Первым правилом являлось то, что письменное обращение гражданина должно быть им подписано с указанием фамилии, имени, отчества и содержать, помимо изложенного существа предложения, заявления либо жалобы, также данные о месте его жительства, работы или учебы. Обращения, не содержащие этих сведений, признавались анонимными и рассмотрению не подлежали. Второе правило заключалось в том, что жалобы должны были подаваться в те органы или тем должностным лицам, которым непосредственно подчинены государственный или общественный орган, организация или должностное лицо, действия, которые обжаловались. Третье правило заключалось в том, что запрещалось направлять жалобы граждан для разрешения тем органам или должностным лицам, действия которых обжалуются. Четвертое правило заключалось в том, что государственные органы, организации и должностные лица, к ведению которых не относилось решение вопросов, поставленных в предложениях, заявлениях, жалобах, должны были направлять их не позднее чем в пятидневный срок по принадлежности, извещая об этом заявителей. Пятое правило предоставляло гражданину правомочие в случае несогласия с решением, принятым по его предложению, заявлению или жалобе, на его обжалование в государственный орган или организацию, которым непосредственно подчинены орган или организация, принявшие обжалуемое решение. Наконец, шестое правило устанавливало общие сроки, в течение которых обращение подлежало рассмотрению — один месяц (для военнослужащих — 15 дней). При необходимости проведения специальной проверки по указанному в заявлении факту срок мог быть продлен соответственно до двух месяцев либо месяца.

Принятие рассматриваемого акта сделало легитимной так называемую административную жалобу. Благодаря появившейся возможности гражданин со своей проблемой мог забираться по административной лестнице с одной ступени на другую, если у него, конечно, хватало терпения и сил.

Проблема установления ответственности за нарушение законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан не нова. В утратившем силу Указе Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. была норма, согласно которой нарушение установленного порядка рассмотрения предложений, заявлений и жалоб, бюрократическое отношение к ним, волокита, а также преследование граждан в связи с подачей предложений, заявлений, жалоб либо за содержащуюся в них критику влекли в отношении виновных должностных лиц ответственность в соответствии с законодательством. К сожалению, эта норма оказалась «мертворожденной», так как ответственность за нарушение Указа Президиума Верховного Совета СССР так и не была установлена союзным законодательством Хорьков В. Законы об обращениях граждан // Законность. 2008. N 7.

Конечно же, наличие общих правомочий еще не означает их реализации, поэтому необходимо было выстроить систему подзаконных актов, на основании которых предложения и жалобы рассматривались в административных ведомствах, организовывался прием граждан и т. п. Оставив эти нюансы в стороне, мы хотели бы сконцентрировать внимание на современном положении дел в этой области, учитывая те позитивные начала, которые были изложены в рассмотренном выше Указе Президиума Верховного Совета СССР Женетль С. З. Теоретический анализ основных положений Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Административное право. 2008. N 4.

Впервые право граждан на обращение было закреплено в Конституции СССР 1977 г. и в Конституции РСФСР 1978 г., что явилось важным шагом в развитии данного института.

В настоящее время данная большая группа отношений регулируется Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации», который вступил в действие с конца 2006 г.

Таким образом, основным нормативно-правовым актом, регулирующим порядок рассмотрения обращений граждан, вплоть до 2 ноября 2006 г. был Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» (в ред. от 4 марта 1980 г.). Социально-политическая сущность этого акта велика, в свое время он сыграл положительную роль в защите прав граждан, однако с позиций сегодняшнего дня он не отвечает требованиям динамично развивающихся общественных отношений.

Данный нормативно-правовой акт регулирует правоотношения, связанные с реализацией конституционного права граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливает порядок рассмотрения обращений граждан должностными лицами указанных органов. Кроме того, действующий закон распространяется и на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений иностранных граждан и лиц без гражданства, хотя это и не отражено в названии акта.

1.2 Нормативно-правовые основы института обращений граждан в органы государственной власти

Конституционные положения о формировании в Российской Федерации правового государства получают более предметное и конкретное развитие в реализации прав граждан на участие в управлении государством. Одно из проявлений этого — право граждан обращаться в государственные органы и органы местного самоуправления с заявлениями, предложениями и жалобами.

Рассмотрим подробнее, что является обращением гражданина.

Обращение гражданина — направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу письменные предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления.

Таким образом, по типу обращение может быть предложением, заявлением или жалобой. При этом каждый из типов обращения обладает своей спецификой, а по форме допустимы как письменные, так и устные обращения.

По своей юридической природе обращения представляют собой юридические акты, т. е. действия, сознательно направленные на создание юридических последствий.

Из рассмотренного видно, что обращения граждан подразделяются на:

— предложение — рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества;

— заявление — просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц;

— жалобу — просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц Бородин И. А. О праве граждан на обращения в защиту своих прав и свобод // Военно-юридический журнал. 2007. N 8.

Обращения граждан выполняют сразу несколько функций. Во-первых, они являются одной из форм участия граждан в управлении делами государства; во-вторых, это один из способов восстановления нарушенного права; в-третьих, это один из источников информации для органов государственной власти и местного самоуправления; в-четвертых, обращение можно рассматривать как один из способов устранения нарушений законности и предотвращения правонарушений Головацкая М. В. К вопросу о порядке рассмотрения обращений граждан // Юрист. 2007. N 5.

Институт обращений граждан в органы государственной власти является правовым институтом конституционного права не только потому, что ст. 33 Конституции РФ гражданам предоставлено право апелляции к государственным органам, органам местного самоуправления и их должностным лицам, а прежде всего в силу декларирования Российского государства правовым, демократическим, социальным государством (ст. 1, 7 Конституции РФ). Закрепление права обращений в Конституции подтверждает особую значимость, важность данного права, поскольку «не все права и свободы, которыми обладает человек и гражданин, подлежат закреплению в Конституции, а только основные, или фундаментальные из них» Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2005. С. 167 — 169. Создание и функционирование института обращений — свидетельство того, что он позволяет существенным образом обеспечить возможность участия граждан в управлении делами государства.

Правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливается порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами регулируются Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 02.05.2006 N 59-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2006. N 19. Ст. 2060.

В силу того что институт обращений в государственные органы, органы местного самоуправления является правовым институтом конституционного права, он относится к предмету науки конституционного права и обязан быть исследован через содержание механизма его реализации только с позиции данной науки (конституционного права).

Следует подчеркнуть, что институт обращений по самой сути всегда воздействует на деятельность органов государственной власти, в силу чего верно обоснование той части ученых, которые считают институт обращений формой, средством оказания воздействия на решения и функционирование государственных органов и органов местного самоуправления. Результаты правовой работы в рассматриваемой сфере свидетельствуют о том, что посредством обращений граждане и их объединения воздействуют на разрешение общественно значимых вопросов органами государственной и местной власти.

В научной литературе учеными-конституционалистами предпринимались попытки дать определение праву на обращения в органы публичной власти. Большинство ученых и практиков, исследовавших и исследующих содержание конституционного института обращений в органы государственной власти, считают, что его можно признать институтом защиты человеком и гражданином своих прав и свобод и законных интересов Баглай М. В. Указ. соч. С. 199. Н. Ю. Хаманева полагает, что право граждан на обращения является важным конституционно-правовым средством защиты их прав и свобод. Кроме того, она указывает, что в этом своем проявлении оно является абсолютным, неограниченным, неотчуждаемым правом каждого человека Хаманева Н. Ю. Конституционное право граждан на подачу обращений (Проблемы законодательного регулирования) // Государство и право. 1996. N 11. С. 12 — 13. М. В. Карасева, С. Б. Соболева также считают, что важнейшим конституционно-правовым средством защиты прав человека и гражданина является институт обращений См.: Карасева М. В. Конституционное право граждан СССР на обжалование. Воронеж, 1989. С. 25; Соболева С. Б. Законность разрешения обращений граждан как фактор обеспечения их защищенности (деликтологический и прокурорско-надзорный аспект): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1990. С. 15. Некоторые авторы рассматривают право на обращения как средство самозащиты. А. В. Малько классифицирует такие варианты самозащиты, как: обращения в государственные органы и органы местного самоуправления; обжалование действий (бездействия) должностных лиц, нарушающих права граждан; обращения в средства массовой информации и правозащитные организации, общественные объединения, с чем соглашаются М. В. Баглай, Ю. И. Стецовский См.: Малько А. В. Конституционное право России в вопросах и ответах: Учебно-методическое пособие. М., 1999. С. 114; Баглай М. В. Указ. соч. С. 280; Стецовский Ю. Н. Право на свободу и личную неприкосновенность: нормы и действительность. М., 2000. С. 115.

Институт обращений граждан в органы государственной и муниципальной власти теологически распадается на две составляющие: благодаря созданию настоящего правового института конституционного права граждане вправе реально добиться участия в управлении делами государства; посредством данного института представляется возможным добиться защиты личностью своих прав, свобод и законных интересов.

Приверженцы первой целевой установки убеждены в том, что институт обращений является формой непосредственной демократии. Так, М. Ф. Чудаков, Т. И. Крыжантовская, Н. П. Фарберов, В. Ц. Киров, Ю. Н. Алистратов, А. А. Дворак полагают, что данный институт представляет собой одну из форм непосредственной демократии См.: Чудаков М. Ф. Правовые проблемы участия личности в осуществлении непосредственной (прямой) демократии: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Харьков, 1982. С. 4 — 7; Крыжантовская Т. И. Представительная и непосредственная демократия развитого социалистического общества: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1982. С. 9 — 11, 14 — 19; Фарберов Н. П. Демократия развитого социалистического общества. М., 1975. С. 12 — 16; Киров В. Ц. Парадоксы государственной власти в гражданском обществе. М., 1992. С. 163 — 168; Алистратов Ю. Н. Право граждан на обращения в органы публичной власти и органы местного самоуправления в условиях становления демократического правового государства в России: Дис. … канд. юрид. наук. СПб., 1997. С. 63 — 67; Дворак А. А. Реализация конституционного права граждан на обращения в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2004. С. 49 — 52. Под формой непосредственной демократии они понимают: способы непосредственного волеизъявления граждан и их объединений, имеющих целью решение общественно значимых вопросов, оказание влияния на принимаемые органами государственной власти и органами местного самоуправления решения, осуществление контроля за действиями и внесение корректив в их работу в соответствии с интересами субъектов волеизъявления. Оспаривать данную позицию сложно, ибо на самом деле институт обращений способен преследовать такую цель.

Сторонники второго назначения цели полагают, что институт обращений граждан в органы государственной власти не может быть признан формой непосредственной демократии См.: Комарова В. В. Формы непосредственной демократии в России. М., 1998. С. 7 — 10; Руденко В. Н. Прямая демократия: модели правления. Конституционно-правовые институты. Екатеринбург, 2003. С. 109 — 115; Суворов В. Н. Конституционные формы непосредственной демократии: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1984. С. 2 — 5., ибо его нормативная база не отражает, не представляет воли всего народа в целом и не носит общеобязательного характера, тем более что институты непосредственной демократии установлены Конституцией: референдум и свободные выборы (ч. 3 ст. 3 Конституции РФ). В силу указанного они считают возможным рассматривать институт обращений граждан (петиций) в качестве института так называемого гражданского лоббизма — одного из звеньев умеренного влияния на власть См.: Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России. 3-е изд., перераб. и доп. М: Юристъ, 2004; Руденко В. Н. Указ. соч. С. 109 — 113. Поскольку институт обращений граждан в органы государственной власти не в полном объеме обеспечивает одновременно интересы и суверенную волю всего народа в целом либо его части (посредством предложения, пожелания, жалобы, ибо на их основе далеко не всегда принимаются публично-властные решения, обязательные для всех либо части органов государственной власти), поэтому, считают приверженцы второго назначения института обращений, его нельзя признать формой непосредственной демократии Суворов В. Н. Указ. соч. С. 6 — 8.

В конечном счете посредством направления в государственные органы и органы местного самоуправления различного рода обращений человек выражает в них свое отношение, например, к политике государства или деятельности того или иного органа власти. Институт обращений непосредственно выходит на обеспечение реализации гражданами права на собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования. Суть данных мероприятий состоит в привлечении внимания органов государственной и местной власти к какому-либо общественно значимому вопросу, зачастую в результате таких мероприятий его участники подают коллективные обращения с определенными требованиями, которые обязательны для рассмотрения данными органами, что детерминирует демократические тенденции в государстве Румянцева В. Г., Им В. В., Озерскис А. П. Альтернатива судебной защиты прав, свобод и законных интересов личности — институт обращений граждан в органы государственной и местной власти // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. N 5.

При рассмотрении данной модели правового регулирования существенным моментом является то, что основополагающие нормы содержатся непосредственно в тексте Конституции Российской Федерации. Так, по мнению В. Д. Сорокина, данный вид административного производства «опирается на конституционное право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции Российской Федерации). В известном смысле данный вид производства связан также с реализацией конституционного права граждан «свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом» Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право. СПб., 2004. С. 355. В отношении первого положения Конституции, полагаем, все достаточно понятно. Второе положение относится к рассматриваемой проблеме постольку, поскольку граждане вправе в своих запросах испрашивать у органов государственной власти и органов местного самоуправления интересующие их сведения.

Итак, институт обращений граждан в органы государственной и местной власти — самостоятельный комплексный правовой институт, регламентированный национальным и международным правозащитным законодательством, на основе которого закрепляется право человека и гражданина, их объединений непосредственно или через представителей обращаться в устной или письменной форме, индивидуально или коллективно в государственные органы и органы местного самоуправления в целях обеспечения реализации и защиты (восстановления) своих прав, свобод и законных интересов, прав, свобод и законных интересов других лиц и участия в управлении делами государства. В представленном определении усматриваются следующие признаки института обращений граждан в государственные органы и органы местного самоуправления Румянцева В. Г., Им В. В. Институт обращений граждан в органы государственной и местной власти: понятие, сущность, содержание // История государства и права. 2008. N 14.:

а) конституционно-правовая закрепленность права граждан на обращения, означающая, согласно содержанию в ч. 2 ст. 17, ч. 2 ст. 55 Конституции РФ, что такое право принадлежит человеку и гражданину от рождения, и они не могут быть лишены его каким-либо государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом, причем ни при каких обстоятельствах, кроме ограничений, установленных на основании и в порядке, которые предусмотрены законом (например, ограничения на повторные обращения или при злоупотреблении правом на обращения, обращения несовершеннолетних и недееспособных лиц). То есть это право является неотъемлемым, но не абсолютным — не подлежащим ограничению ни при каких обстоятельствах. На необходимость закрепления неотъемлемости права на обращения в органы власти указывают Ю. Н. Алистратов, В. А. Карташкин, Е. А. Лукашева, В. С. Нерсесянц, А. В. Стремоухов и др. См.: Алистратов Ю. Н. Право граждан на обращения в органы публичной власти и органы местного самоуправления в условиях становления демократического правового государства в России: Дис. … канд. юрид. наук. СПб., 1997. С. 80; Нерсесянц В. С. Общая теория права и государства: Учебник для вузов. М., 2002. С. 338; Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий / Под ред. акад. Б. Н. Топорнина. М., 1997. С. 167; Стремоухов А. В. Правовая защита человека. М., 2006. С. 233, 288. Именно конституционно-правовое закрепление неотъемлемости права на обращения в органы власти позволяет субъектами института обращений признать несовершеннолетних и недееспособных лиц, поскольку возраст и психическое здоровье человека не являются основанием лишения человека его прав и свобод, в то же время это не означает, что оно не может ограничиваться при наличии определенных обстоятельств (примеры чему приводились ранее);

б) институт обращений приводится в действие на основе устного либо письменного обращения в процессе участия в приеме должностным лицом органа власти либо посредством направления в соответствующий орган, его должностному лицу письменного предложения, заявления, жалобы или петиции. Так, право субъекта свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию (ч. 4 ст. 29) Сорокин В. Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. М., 2006. С. 148. реализуется посредством направления обращений в органы государственной власти с требованиями о предоставлении информации об их деятельности, если это не связано с разглашением государственной и иной охраняемой законом тайны Государственная тайна и ее защита в Российской Федерации / Под общ. ред. М. А. Вуса, А. В. Федорова. СПб., 2007., а также об информации, затрагивающей его права, свободы и законные интересы. Институт обращений граждан в органы государственной и местной власти является способом выражения общественного мнения и средством получения государственными органами и органами местного самоуправления информации от граждан о качестве и недостатках своей работы. Б. Н. Чичерин писал: «Общественное мнение обнаруживает настоящее состояние общества и управления. Существующее зло не таится внутри, а выходит наружу. Народные нужды становятся известны всем, а потому скорее и легче могут быть изысканы средства исправления недостатков» Чичерин Б. Н. О народном представительстве. М., 1899. С. 54. Институт обращений, являясь одним из способов выражения свободы мнений, в любом случае используется для разрешения конкретного вопроса, в силу чего носит конкретную правовую форму (предложение, заявление, жалоба, петиция). Выражение мнения в общей форме не вправе относить к институту обращений Экштайн К. А. Основные права и свободы: по российской Конституции и европейской Конвенции. М., 2004. С. 218 — 219.;

в) институт обращений включается в действие индивидуальными и коллективными обращениями, свидетельствует о том, что его субъекты могут реализовать свои правомочия самостоятельно либо объединившись с другими субъектами в коллективное образование, которое может быть оформленным в виде юридического лица, или не оформленным объединением граждан;

г) институт обращений имеет свои объекты, то есть охраняемые законодательным образом ценности материального и морального характера, которыми его субъекты наделены от рождения либо приобрели на законных началах посредством вступления в различные виды правоотношений;

д) институт обращений граждан в органы государственной власти и органы местного самоуправления имеет свою правовую базу, которую составляет национальное законодательство (федерального уровня, уровня субъектов федерации и местного уровня), где представлены конституционная, муниципальная, административная, гражданская, уголовная, семейная, гражданско-процессуальная, уголовно-процессуальная отрасли права, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры, соглашения Российской Федерации;

е) институт обращений наделен своим специфическим механизмом правового регулирования, в который входят правовые методы (убеждение, принуждение, обжалование, контроль и надзор), средства (административное расследование, применение мер юридической ответственности, возбуждение уголовных дел), способы (административно-правовой, гражданско-правовой, уголовно-правовой, конституционно-правовой, муниципально-правовой и международно-правовой);

ж) функционирование института обращений граждан в различные органы власти предполагает также специфическое правоотношение, представляющее собой ту часть общественных отношений, урегулированных законодательством, которые возникают между его субъектами по поводу подачи, приема, рассмотрения и разрешения вопросов, содержащихся в обращениях граждан, их коллективов либо организаций.

Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 2 мая 2006 г. установил ряд существенных гарантий реализации права граждан на обращение, не закрепленных ранее на законодательном уровне. Так, при рассмотрении обращения гражданин имеет право: знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения, если это не затрагивает права и законные интересы иных лиц и если в них нет сведений, содержащих государственную тайну; получать уведомление о переадресации обращения; обращаться с заявлением о прекращении рассмотрения обращения. При рассмотрении обращения не допускается разглашение сведений, содержащихся в нем, а также сведений, касающихся частной жизни гражданина. Содержание устного обращения заносится в карточку личного приема, если оно не требует дополнительной проверки, и с согласия гражданина ответ на устное обращение дается в устной форме, а в остальных случаях в письменной форме Головацкая М. В. К вопросу о порядке рассмотрения обращений граждан // Юрист. 2007. N 5.

Однако, с нашей точки зрения, вступивший в силу 2 ноября 2006 г. Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» содержит нормы, ухудшающие положение граждан в сфере рассматриваемых правоотношений по сравнению с ранее действовавшими нормами, содержащимися в Указе Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» (в ред. от 4 марта 1980 г.).

Во-первых, существенно сужена сфера применения данного Закона. Если раньше под обращением понимались предложение, заявление, жалоба, направляемые в государственные и общественные органы, предприятия, учреждения, организации, должностным лицам, то теперь под ним понимается предложение, заявление, жалоба, направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу. При этом Закон определяет должностное лицо как лицо постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственном органе или органе местного самоуправления, что не соответствует определению должностного лица в других законодательных актах (например, см. примечание к ст. 2.4 КоАП РФ, где к должностным лицам отнесены также лица, выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации). Следовательно, данный Закон не регулирует порядок рассмотрения обращений граждан, направленных, скажем, руководителям предприятий, учреждений, общественных организаций, то есть не является универсальным.

Во-вторых, при сравнении самого порядка рассмотрения обращений становится очевидно, что сроки рассмотрения изменились не в пользу заявителя. В настоящий момент письменное обращение рассматривается 30 дней с момента регистрации. В то время как ранее действовавшее законодательство предусматривало возможность безотлагательного, но не позднее 15 дней, разрешения вопроса по существу, если обращение не требовало дополнительной проверки.

В-третьих, ст. 13 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», регулирующая порядок организации личного приема граждан в органах государственной власти и местного самоуправления, обязывает чиновников лишь доводить до сведения граждан информацию о месте и времени приема. В то время как пункт 6 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» (в ред. от 4 марта 1980 г.) устанавливал, что прием граждан должен проводиться в установленные и доведенные до сведения граждан дни и часы, в удобное для них время, в необходимых случаях — в вечерние часы, по месту работы и жительства.

В-четвертых, Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» (в ред. от 4 марта 1980 г.) содержал положение о том, что предложения, заявления и жалобы граждан, поступающие из редакций газет, журналов, радио, телевидения и других средств массовой информации, и связанные с ними опубликованные в СМИ материалы рассматриваются в том же порядке и в те же сроки, что и письменные обращения граждан. Подобное положение отсутствует в действующем в настоящее время Федеральном законе.

В-пятых, вновь принятый Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» устанавливает возможность должностного лица принять решение о безосновательности обращения и прекращении переписки с гражданином в случае, если в обращении содержится вопрос, на который ему неоднократно давались ответы по существу. Уже имеющаяся практика рассмотрения жалоб граждан позволяет предположить, что должностные лица и заявители нередко будут иметь различные точки зрения на то, что является существом вопроса в каждом конкретном случае.

Вместе с тем в действующем Законе более детально прописаны стадии рассмотрения обращения (см. ст. 10 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»). Кроме того, урегулирован порядок рассмотрения обращений, содержащих оскорбительные выражения, не поддающихся прочтению, обжалующих судебные решения, требующих разглашения сведений, содержащих охраняемую законом тайну, и некоторых других Головацкая М. В. К вопросу о порядке рассмотрения обращений граждан // Юрист. 2007. N 5.

Таким образом, анализ действующего законодательства, регулирующего порядок рассмотрения обращений граждан, позволяет сделать вывод о том, что принятый 2 мая 2006 г. Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» устанавливает правовые гарантии реализации конституционного права граждан на обращение. Однако данный правовой акт несовершенен, так как не обеспечивает такого организационно-правового механизма рассмотрения обращений, который максимально способствовал бы защите интересов граждан, восстановлению их нарушенных прав и удовлетворению законных требований. Однако качество любого нормативно-правового акта возможно оценить только после тщательного анализа практики его применения, что требует дальнейших исследований в этой области.

Таким образом, институт обращений граждан в органы государственной власти — важнейшая составная часть правового статуса человека и гражданина любого развитого демократического правового государства и по своей сути всегда воздействует на деятельность органов государственной власти. Результаты правовой работы в рассматриваемой сфере свидетельствуют о том, что посредством обращений граждане и их объединения воздействуют на разрешение общественно значимых вопросов органами государственной и местной власти.

страховий послуга фінансовий

Глава 2. Работа с обращениями в муниципальных органах власти города Челябинска

2.1 Работа с обращениями граждан в городе Челябинске

Федеральный закон от 2 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» определяет компетенцию субъектов РФ по правовому регулированию отношений, связанных с рассмотрением обращений граждан, следующим образом: в ч. 2 ст. 3 предусмотрено, что «законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации могут устанавливать положения, направленные на защиту права граждан на обращение, в том числе устанавливать гарантии права граждан на обращение, дополняющие гарантии, установленные настоящим Федеральным законом». Приведенная норма, на наш взгляд, не определяет четко полномочия субъектов Федерации по правовому регулированию обращений граждан. Не понятно, что следует понимать под дополнительными гарантиями права граждан на обращение. К примеру, можно ли рассматривать в качестве дополнительных гарантий включение в закон субъекта РФ новых видов обращений граждан? Видимо, все-таки нет. Это компетенция федерального законодателя.

Значительная работа проводится в муниципальных образованиях и по разработке нормативных актов представительных органов местного самоуправления, регулирующих порядок осуществления отдельных форм участия населения в решении вопросов местного значения — опросов, собраний граждан, публичных слушаний, обращений граждан в органы местного самоуправления.

В настоящее время практически во всех муниципальных образованиях разработаны и приняты муниципальные правовые акты, регламентирующие порядок осуществления предусмотренных в Федеральном законе форм участия населения в осуществлении местного самоуправления Антонова Н. А. Правотворчество муниципальных органов и его значение в осуществлении функций местного самоуправления в России // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 7.

В некоторых субъектах РФ были приняты новые законы, посвященные обращениям граждан. В Челябинской области 27 августа 2009 года был принят Федеральный закон N456-ЗО «О рассмотрении обращений граждан»

Работа с обращениями граждан — одна из основных регламентных функций органов государственной власти, ее структурных подразделений, органов местного самоуправления. В Челябинской области работа с обращениями граждан регламентируется следующими нормативно-правовыми актами:

— Постановлением Правительства Челябинской области от 25.10.97 г. N 67-п «О характере обращений граждан в администрацию области»,

— Постановлением Губернатора области от 08.04.98 г. N 200 «О мерах по защите конституционных прав граждан, наведению порядка в работе с обращениями граждан и взаимодействию руководителей с трудовыми коллективами»,

А принятие Закона Челябинской области «Об обращениях граждан» определили политику администрации области, органов местного самоуправления по организации работы с обращениями граждан, как приоритетную задачу О системе работы с обращениями граждан в Администрации Челябинской области: Решение Коллегии при Губернаторе Челябинской области от 24.11.2000 N 57/11 // Документ опубликован не был.

Относительно устоявшаяся схема формирования Плана мероприятий в городе Челябинске по реализации обращений на очередной год работает с 2004 года.

План мероприятий формируется с разбивкой по соответствующим отраслевым Управлениям Администрации города, Администрациям районов в городе, являющимся Главными распорядителями средств бюджета города, и получателям средств бюджета города (бюджетные организации, управления районного значения).

Формирование плана мероприятий осуществляется в рамках Федерального закона «Об общих принципах организации органов местного самоуправления в Российской Федерации», которым определен круг вопросов местного значения городского округа и, соответственно, полномочия органов местного самоуправления. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ… Ст. 16.

Анализ Планов за 2007;2009 годы показал, что мероприятия осуществляются по следующим основным направлениям:

— материально-техническое оснащение учреждений и организаций (приобретение оборудования, мебели, оргтехники, инвентаря, пополнение книжного фонда);

— ремонтные работы (ремонт помещений, кровли, фасада, подъездов);

— благоустройство территорий: озеленение, обрезка деревьев, установка малых архитектурных форм на детских площадках, установка лавочек и урн, организация освещения, ямочный ремонт дорог;

— организация детских трудовых лагерей;

— помощь в проведении социально значимых мероприятий в округе: день защиты детей, день социального работника, день пожилого человека, день учителя, день города, Новый год, день памяти и скорби, день матери День семьи;

— организация бесплатных юридических консультаций жителям округа;

— оказание натуральной помощи пенсионерам, помощь комитетам территориального общественного самоуправления, советам ветеранов, инвалидам;

— приобретение медикаментов.

После утверждения, План мероприятий направляется в соответствующие отраслевые Управления, в Администрации районов в городе, Управление финансов администрации города, Управление муниципального казначейства администрации города.

Оценка состояния дел в городе Челябинске за период 2007 — 2009 годы, отличающийся устоявшейся схемой формирования Плана мероприятий по реализации обращений граждан, в контексте направления средств бюджета города на реализацию Планов мероприятий выглядит следующим образом.

Распределение средств бюджета города, направленных на реализацию Плана мероприятий по соответствующим Главным распорядителям бюджетных средств (ГРБС) за 2007, 2008, 2009 годы представлено в Приложении 1.

Структура распределения бюджетных средств в 2007 — 2008 выглядит следующим образом:

Лидирующим направлением 2007 — 2008 годы является образование. В Управление образование направлено более половины средств. Большая часть которых предназначалась на подготовку образовательных учреждений к учебному году. Вторым лидирует Управление здравоохранения Администрации города.

Наглядно распределение средств по Управлениям представлено в Приложении 2.

В 2008 году вырос процент средств, выделенных Управлению образования на 4% по сравнению с 2007 годом, но уменьшился процент распределения средств для Управления здравоохранения с 12,2% до 8,9%. Наглядно представлено в Приложении 3.

Оценка ситуации в муниципальных образованиях Челябинской области и в первую очередь в городе Челябинске показала, что, не смотря на изменения в законодательстве, наказы избирателей широко используются на практике и являются действенным механизмом непосредственного влияния населения на конкретные дела органов местного самоуправления, направленные на решение как общезначимых, так и конкретных проблем.

В 2009 году распределение средств осуществлялось согласно Решения Челябинской городской думы «Об утверждении Плана первоочередных мероприятий по работе с обращениями граждан в микрорайонах города Челябинска в 2009 году» Об утверждении Плана первоочередных мероприятий по работе с обращениями граждан в микрорайонах города Челябинска в 2009 году (вместе с «Планом первоочередных мероприятий по работе с обращениями граждан в микрорайонах города Челябинска в 2009 году»): Решение Челябинской городской Думы от 6 мая 2009 г. N 3/2 // Сборник нормативных правовых актов Челябинской городской Думы четвертого созыва. 2009. N 3 (часть 2). Распределение средств наглядно представлено в Приложении 4.

Обращения граждан, принятые к исполнению, учитываются при разработке проектов планов и программ экономического и социального развития города и района, а также проекта бюджета на соответствующий финансовый год. Финансирование расходов на выполнение обращений осуществляется за счет средств местного бюджета, внебюджетных фондов и иных средств в порядке, установленном бюджетным законодательством.

Контроль за выполнением граждан осуществляют депутаты Совета, а также Финансовое управление города. Органы местного самоуправления и организации, обеспечивающие реализацию наказов избирателей, представляют отчеты о ходе их выполнения. Реализация плана выполнения наказов освещается в средствах массовой информации города.

Систематический контроль за ходом реализации обращений, недопустимостью самовольного переноса сроков их выполнения возлагался на Заместителей Главы города, глав администраций районов, начальников управлений и комитетов, руководителей всех структурных подразделений Администрации города.

2.2 Новые формы работы с обращениями граждан и их эффективность на примере Администрации Курчатовского района г. Челябинска

Первоочередной задачей органов местного самоуправления должно стать обеспечение условий, при которых каждый человек будет иметь реальную возможность влиять на процесс выработки и принятия решений органами и должностными лицами местного самоуправления.

В настоящее время необходимо создание новой системы взаимодействия между жителями и должностными лицами органов местного самоуправления, основанной на доверии и взаимопомощи.

Администрация Курчатовского района ежемесячно готовит отчеты о ходе исполнения Плана мероприятий и предоставляют их в постоянную комиссию городской Думы по бюджету и налогам, которая в свою очередь осуществляет контроль и формирует сводный ежемесячные отчет.

Отчеты доводятся до сведения депутатов, со своей стороны осуществляющих контроль. Учет обращений граждан и результаты работы по ним освещаются в отчетах Думы, ее постоянных комиссий, депутатов.

Согласно Плана первоочередных мероприятий по работе с обращениями граждан в микрорайонах города Челябинска в 2009 году распределение средств выделяемых для Администрации Курчатовского района представлено в Приложении 5.

В Администрации Курчатовского района отдельно ведется учет документов приемной главы администрации района по работе с обращениями граждан. В табл. 1 (Приложение 6) приведены соответствующие сведения о документообороте обращений граждан за последние два года.

Заявления и жалобы разрешаются в течение одного месяца со дня поступления, а не требующие дополнительного изучения и проверки — безотлагательно, в основном не более 15 дней.

Срок рассмотрения писем, поступивших из вышестоящих организаций для решения вопроса в районной администрации, может быть продлен только с разрешения этих организаций, с извещением об этом заявителя, а поступивших непосредственно в администрацию района — может быть продлен главой администрации, его заместителем, но не более чем на один месяц, с уведомлением об этом автора.

В Администрации Курчатовского района систематически анализируются поступившие заявления, предложения и жалобы граждан, изучаются вызывающие их причины, принимаются меры к устранению недостатков.

Входящие документы поступают в администрацию разными путями, а именно почтой, курьером, электронной почтой, факсимильной связью.

На рис. 4 (Приложение 7) представлена диаграмма, отражающая процентное соотношение доставки всей поступающей корреспонденции, что составляет: почта — 55%, курьер — 20%, электронная почта — 15% и факс — 10%.

На этапе предварительного рассмотрения документов секретарь распределяет корреспонденцию между руководством администрации и структурными подразделениями.

Цель предварительного распределения документов — освободить руководителя от рассмотрения второстепенных вопросов. Вся почта рассматривается в день регистрации, чтобы не было задержек в исполнении документов. Распределяются документы в соответствии с приказом о распределении обязанностей между руководством администрации, в котором закрепляются направления деятельности за каждым должностным лицом.

Орготдел администрации района учитывает и обобщает не реже одного раза в месяц, не позднее пятого числа, данные об исполнении документов в администрации района. Справки о состоянии исполнительской дисциплины передаются руководителю аппарата администрации района.

Все документы в обязательном порядке регистрируются. Регистрации подлежат все документы, требующие учета, исполнения и дальнейшего использования в справочных целях. Регистрируются входящие, исходящие и внутренние документы.

Документы, поступившие к главе местного самоуправления района, его заместителям или руководителям структурных подразделений, минуя секретаря, обязательно передаются секретарю руководителя для регистрации. Регистрация документов однократная. Поступающие документы регистрируются в день поступления, отправляемые и внутренние — в день подписания или утверждения. При передаче зарегистрированного документа из одного подразделения в другое он обычно повторно не регистрируется.