Стратегия оптимизации и повышения эффективности бюджетных расходов как составная часть бюджетной стратегии региона

Стратегия оптимизации и повышения эффективности бюджетных расходов как составная часть бюджетной стратегии региона

Актуализация вопросов бюджетного стратегирования и формирования долгосрочной бюджетной политики вызывает необходимость детального изучения методологических подходов к процессу стратегического бюджетного планирования. Прежде всего, это связано с масштабностью стратегических решений, поскольку «в большинстве случаев оно тесно коррелирует с необратимостью последствий принятого решения, что и делает его стратегическим, важным для деятельности государства» [5].

Одним из важнейших направлений при разработки бюджетной стратегии является стратегия оптимизации и повышения эффективности бюджетных расходов, как на уровне федерального бюджета, так и на уровне бюджетов субъектов Российской Федерации. Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса бюджетные расходы характеризуются несколькими понятиями, характеризующими процесс расходования средств бюджетов различного уровня:

• — расходы бюджета — выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся источником финансирования дефицита бюджета;
• — бюджетные ассигнования — предельные объемы денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств;
• — расходные обязательства — обусловленные законом, иным нормативно-правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерацией, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета;
• — бюджетные обязательства — расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году;
• — публичные обязательства — обусловленные законом, иным нормативно-правовым актом расходные обязательства публично-правового образования перед физическим или юридическим лицом, иным публично-правовым образованием, подлежащие исполнению в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный законом, актом порядок его определения (расчета, индексации); самоуправление бюджетный государственный власть
• — денежные обязательства — обязанность получателя бюджетных средств уплатить бюджету, физическому лицу или юридическому лицу за счет средств бюджета определенные денежные средства в соответствии с выполненными условиями гражданско-правовой сделки, заключенной в рамках его бюджетных полномочий, или в соответствии с положениями закона, иного правового акта, условиями договора или соглашения.

Столь детальное разграничение понятий, характеризующих бюджетные расходы, связано, прежде всего, со сложностью и масштабностью процессов планирования и исполнения расходных полномочий бюджетов различного уровня. Начальные этапы формирования бюджетной системы Российской Федерации на принципах бюджетного федерализма характеризовались отсутствием четкого разграничения расходных полномочий между уровнями государственной власти и местного самоуправления.

Большая часть бюджетных расходов была отнесена к сфере совместного финансирования, что служило причиной частого «размывания» ответственности за своевременность, объемы и качество предоставляемых бюджетных услуг. Существовала практика введения нефинансируемых федеральных мандатов, при которой законодательным актом федерального уровня устанавливался перечень расходов (как правило, социальной направленности), финансовое обеспечение и исполнение которых возлагалось на бюджеты субъектов Российской Федерации и муниципальных образований без предоставления соответствующих доходных источников для их качественного исполнения.

Подобная практика приводила к систематическому неисполнению делегированных расходных полномочий и серьезной социальной напряженности в большинстве регионов Российской Федерации.

В результате отсутствия четкого разграничения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы органы власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления не имели возможность сформировать сбалансированные бюджеты и были вынуждены реализовывать политику выборочного и частичного исполнения возложенных на них обязательств по предоставлению бюджетных услуг населению.

К началу 2000 г. г. ситуация приобрела неконтролируемый характер и назрела острая необходимость масштабного реформирования бюджетной сферы и, прежде всего, разграничения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы и постановки вопроса об оценки эффективности бюджетных расходов.

В Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному собранию в 2004 году было отмечено главное направление бюджетных реформ того периода «Государство должно отказаться от сметного финансирования бюджетной сети и прямого предоставления значительной части бюджетных услуг и перейти к принципу их оплаты в соответствии с получаемыми общественными результатами».

Для определения значения и степени влияния бюджетных расходов на уровень социально-экономического развития общества, а также для оценки их эффективности и результативности расходы классифицируются по целому ряду признаков[1, 3]. В зависимости от принадлежности к определенному уровню бюджетной системы различают: расходные обязательства Российской Федерации; расходные обязательства субъекта Российской Федерации; расходные обязательства муниципального образования. Данная классификация является определяющей при оценке эффективности выполнения государством своих функций и их адекватного финансирования.

В зависимости от экономического содержания бюджетные расходы классифицируются как текущие и капитальные. К текущим расходам относятся: оплата труда и начисления на выплаты по оплате труда, оплата работ и услуг, обслуживание государственного и муниципального долга, безвозмездные перечисления бюджетам и социальное обеспечение. Капитальные расходы бюджетов представляют собой бюджетные инвестиции, которые действующим бюджетным законодательством трактуются как бюджетные средства, направляемые на создание или увеличение за счет средств бюджета стоимости государственного (муниципального) имущества.

В зависимости от конкурсного характера распределения бюджетных расходов выделяют: во-первых, бюджетные расходы, осуществляемые на основе размещения заказов на поставки товаров, выполнения работ и оказания услуг для государственных и муниципальных нужд на основе государственных и муниципальных контрактов и, во-вторых, бюджетные расходы, осуществляемые без конкурсного распределения и без заключения государственных и муниципальных контрактов, в том числе на основе реестра закупок. В зависимости от программно-целевой направленности бюджетные расходы подразделяются на: расходы, формируемые в рамках долгосрочных, среднесрочных целевых бюджетных программ и расходы, формируемые в рамках внепрограммной части бюджета.

Фундаментом программно-целевой классификации расходов является непосредственное сопоставление расходов бюджета с объемом и качеством предоставленных государственных и муниципальных услуг. Формирование программной части расходов бюджетов предполагает существенный рост эффективности и результативности бюджетных расходов.

При этом можно выделить такие преимущества программного бюджетирования как: ориентация бюджетных расходов на стратегически важные цели социально-экономического развития государства и отдельных территорий; обеспечение непрерывной связи между бюджетными расходами различных временных периодов — краткосрочными, среднесрочными и долгосрочными расходами; эффективное перераспределение бюджетных ресурсов; четкое определение участников программы, деятельность которых непосредственным образом влияет на достижение поставленных в программе целей и задач. В зависимости от нормативного правового регулирования расходных обязательств (законодательное установление целей, общих принципов, объема, порядка и условий осуществления деятельности органов власти, требующих определенных бюджетных расходов) различают действующие расходные обязательства и принимаемые расходные обязательства. Под действующими понимают расходные обязательства, установленные законами, иными нормативными правовыми актами, договорами и соглашениями, не предполагаемые к изменению или отмене в очередном финансовом году или в плановом периоде.

К ним относятся: трансферты населению; оплата предоставленных государственных (муниципальных) услуг; расходы, связанные с реализацией бюджетных целевых программ, муниципальных программ; погашение и обслуживание государственного (муниципального) долга; межбюджетные трансферты и прочее. Принимаемые — это расходные обязательства, включение которых в проект бюджета зависит от решений, принимаемых в ходе бюджетного планирования на очередной финансовый год.

К ним могут быть отнесены: увеличение действующих или введение новых трансфертов населению; увеличение заработной платы, денежного довольствия; досрочное погашение государственного (муниципального) долга; новые бюджетные инвестиции и прочее. 6] На протяжении последнего десятилетия Правительством Российской Федерации предприняты серьезные усилия по повышению эффективности и результативности бюджетных расходов. Можно выделить ряд этапов развития бюджетного федерализма в сфере влияния расходов бюджетной системы на динамику показателей уровня жизни и социально-экономической ситуации в стране.

Этап 1. 2000;2004г.г. — законодательное закрепление вопросов, связанных с ориентацией бюджетных расходов на достижение конечных социально-экономических результатов в качестве основных принципов бюджетной политики государства в тот период.

Этап 2. 2004;2006 г. г. — реформирование бюджетного процесса и внедрение принципов бюджетирования, ориентированного на результат (далее БОР). Постепенное изменение нормативной правовой базы субъектов Российской Федерации, способствующие внедрению принципов БОР и повышению эффективности расходов региональных бюджетов.

Этап 3. 2006;2008г.г. — систематизация механизмов оказания финансовой помощи региональным бюджетам, ограничение расходов высокодотационных бюджетов, внедрение системы оценки деятельности органов государственной власти субъектов РФ.

Этап 4. 2008 — по н.в. — переход к программно-целевому бюджетированию и утверждению «программного» бюджета, введение понятия «контрольное событие программы» и внедрение системы мониторинга реализации контрольных событий целевых бюджетных программ, координация целей стратегического планирования социально-экономического развития и долгосрочного бюджетного планирования.

Несмотря на достигнутые результаты в сфере управления бюджетными расходами, важным вопросом остается реализация обоснованной и эффективной политики оптимизации бюджетных расходов, от качества которой зависит возможность выполнения региональными и местными бюджетами своих расходных полномочий и уровень социально-экономического развития, как отдельных территорий, так и Российской Федерации в целом.

Усиление диспропорций в социально-экономическом развитии регионов, углубление процессов их дифференциации по различным макроэкономическим показателям, стремление к финансовой самостоятельности регионов в условиях серьезной бюджетно-финансовой асимметрии между субъектами РФ вызывает необходимость в выявлении методологических особенностей и исследовании политики и характера оптимизации бюджетных расходов и повышения их эффективности.

Актуальность стратегии оптимизации и повышения эффективности бюджетных расходов объясняется, прежде всего, тем, что в течение целого ряда лет федеральный бюджет Российской Федерации и консолидированный бюджет субъектов Российской Федерации имеет устойчивую положительную динамику роста, как доходов, так и расходов.

Однако, качество бюджетных услуг во многих сферах не улучшается, а в отдельных случаях ухудшается, не велика инвестиционная составляющая бюджетных расходов, увеличиваются бюджетные разрывы как между бюджетными уровням, так и между субъектами РФ. Динамика показателей бюджетной системы Российской Федерации представлена в Таблице № 1.

Таблица № 1.

ДИНАМИКА ПОКАЗАТЕЛЕЙ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И КОНСОЛИДИРОВАННОГО БЮДЖЕТА СУБЪЕТОК РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В 2008;2015г.г., млрд. руб. Составлено автором по данным Министерства финансов РФ, опубликованных на сайте www.minfin.ru.

Стратегия оптимизации и повышения эффективности бюджетных расходов как составная часть бюджетной стратегии региона должна быть ориентирована на координацию стратегических целей и задач в области управления бюджетными расходами и формирования системы показателей для оценки достижимости и реализуемости поставленных целей и задач (Таблица № 2).

Таблица № 2.

ОСНОВНЫЕ СТРАТЕГИЧЕСКИЕ НАПРАВЛЕНИЯ ОПТИМИЗАЦИИ И ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ И ПОКАЗАТЕЛИ ИХ РЕАЛИЗАЦИИ

Таким образом, разработка стратегических направлений оптимизации и повышения эффективности бюджетных расходов на долгосрочный период позволит полноценно ориентировать бюджетный процесс на достижение стратегических целей социально-экономического и бюджетного развития субъектов Российской Федерации, усилить влияние бюджетных расходов на показатели качества жизни населения и уровень экономического развития в стране.

Разработка бюджетной стратегии региона должна стать неотъемлемой часть. Системы государственного стратегического планирования, как на уровне РФ, так и на уровне субъектов Российской Федерации. Особое внимание в процессе бюджетного стратегирования должно быть уделено стратегическим направлениям оптимизации и повышения эффективности бюджетных расходов, обеспечению «жесткой» увязки стратегического планирования бюджетных расходов и достижения долгосрочных целей социально-экономического развития региона.

Библиографический список

• 1. Афанасьев Мст. П., Кривогов И. В., Беленчук А. А. Бюджет и бюджетная система. М.: Юрайт, 2011. 777с. С.81−83.
• 2. Бюджетный кодекс Российской Федерации: текст с изм. И доп. На 2013 г. — М.: Эксмо, 2013. — 336 с. — (Актуальное законодательство).
• 3. Ковалева Т. Н. Финансовая глобализация и бюджетная система государства: монография. СПб.: Изд-во Политехнического университета.- 2010.
• 4. Николаев А. В., Баев А. С., Блинов А. О. Внедрение БОР в систему государственного управления субъектов РФ: монография. М.: Перо.-2010.
• 5. Пасько С. Н. Социально-экономические стратегии развития — перспективы заимствования / С. Н. Пасько //// Научный журнал КубГАУ [Электронный ресурс]. — Краснодар: КубГАУ, 2013. — № 86 (02). Режим доступа: http:// ej.kubagro.ru/2013/02/pdf/34.pdf. С. 1. (Дата обращения 10.10.2013 г.)
• 6. Повышение эффективности бюджетных расходов: учебное пособие /под общ. ред. А. А. Климова. — М.: Издательство «Дело» АНХ, 2009. — 520с.