Обращения граждан: понятие, виды, порядок рассмотрения

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА И ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ АЛТАЙСКИЙ ФИЛИАЛ КУРСОВАЯ РАБОТА Дисципл. Административное право Тема Обращения граждан: понятие, виды, порядок рассмотрения ВЫПОЛНИЛ:

Тетерин Виктор Иванович Барнаул, 2013

Содержание Введение

1. Общая характеристика института обращений граждан Российской Федерации

1.1 Понятие и значение обращений граждан

1.2 Классификация обращений граждан

2. Порядок рассмотрения обращения граждан Российской Федерации

2.1 Особенности административного порядка рассмотрения обращений граждан

2.2 Судебное обжалование незаконных действий (бездействий), решений нарушающих права и свободы граждан Заключение Список использованных источников и литературы

Введение

Право граждан на обращение закреплено Конституцией РФ, это объясняется тем, что указанное право служит, с одной стороны, способом доведения до власти интересов и потребностей народа, а также способом участия в управлении делами государства, а с другой — средством защиты прав и свобод человека и гражданина. Совершенствуя административное законодательство о правах и обязанностях граждан, государство тем самым воздействует на упорядочение административно-правовых отношений как способа реализации прав и выполнения узаконенных обязанностей.

В демократическом государстве граждане выступают как активная инициативная сила, защищающая личные и общие (групповые) интересы, вызывающая ответные действия государства, предупреждающая и исправляющая ошибки и злоупотребления со стороны представителей власти. При этом реальность такого влияния на власть должна обеспечиваться наличием действенного и эффективного механизма реализации права на обращения в органы государственной власти и муниципальные образования, который в российском государстве на сегодняшний день до конца не создан.

Правовое регулирование института обращений граждан на сегодняшний день несовершенно, в частности законодательством не учтены некоторые современные тенденции в сфере исследуемых отношений: прежде всего это относится к регулированию реализации коллективных форм права на обращения, которые выступают легитимными механизмами оказания воздействия на власть. Кроме того, остались обойденными вниманием законодателя отдельные аспекты реализации права на обращения в органы публичной власти. Так, например, в законе отсутствуют положения о возможности реализации права на обращение через представителя, не проводится дифференциация сроков рассмотрения обращений, не предусмотрены конкретные виды ответственности должностных лиц за нарушения законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан.

Таким образом, недостатки нормативно-правового регулирования отношений по рассмотрению обращений граждан, значительное количество ежегодно направляемых в государственные органы и органы местного самоуправления обращений, возникающие сложности при реализации права граждан на обращение, несоблюдение должностными лицами порядка рассмотрения обращений обусловливают актуальность избранной темы курсовой работы.

Цель настоящей курсовой работы — исследование правового института обращения граждан РФ.

Указанная цель определяет следующие задачи исследования:

определить понятие и значение обращений граждан;

рассмотреть классификацию обращений граждан;

изучить особенности административного порядка рассмотрения обращений граждан;

проанализировать судебное обжалование незаконных действий (бездействий), решений нарушающих права и свободы граждан.

Предметом исследования выступает комплекс взаимосвязанных правовых норм, регламентирующих обращение граждан РФ.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся по поводу обращений граждан РФ.

При написании курсовой работы использовались как общенаучные методы — синтеза и анализа, дедукции и индукции, обобщение, классификация, конкретизация и идеализация так и частнонаучные методы — формально-юридический, сравнительно-правовой метод.

Нормативно-правовая база курсовой работы представлена Конституцией РФ, Федеральным законом от 02.05.2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», Законом РФ от 27.04.1993 г. № 4866−1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»: и другими нормативными актами.

Теоретическую базу исследования составляют отдельные работы таких авторов, как: Л. Л. Попов, С. С. Бородин, М. В. Головацкая, В. В Кравченко, Е. И. Лыскова, К. В. Подъячев, С. С Купреев и некоторых других.

Юридические проблемы и особенности рассмотрения обращений граждан в отдельных государственных органах раскрыты такими учеными, как П. П. Баранов, В. Н. Бутылин, Г. А. Грузнова, О. Н. Доронина, А. В. Ищенко, И. А. Бородин, Н. В. Витрук, Е. Е. Глушко, М. В. Головацкая, В. А. Карташкин, Е. И. Лыскова, М. В. Мархгейм, Л. А. Нудненко, Д. Е. Потяркин, Е. В. Прокопьев, Н. Ю. Хаманева др.

Практическая значимость настоящей работы состоит в возможности использования полученных результатов в дальнейших научных разработках и совершенствованию российского административного законодательства и правоприменительной практике.

Структура курсовой работы обусловлена целями и задачами исследования и включает в себя введение, две главы, которые в совокупности состоят из четырех параграфов, заключение и список использованных источников и литературы.

обращение гражданин обжалование незаконный

1. Общая характеристика института обращений граждан Российской Федерации

1.1 Понятие и значение обращений граждан Из теории права известно, что правовой статус личности или организации — это совокупность всех присущих ей прав и обязанностей, закрепленных нормами права того или иного государства, а также признаваемыми этим государством нормами международного права.

Профессор С. С. Алексеев в рамках теории государства и права очень точно отметил, что «контакты, которые возникают между государством и индивидом, взаимоотношения людей друг с другом фиксируются государством в юридической форме прав, свобод и обязанностей, образующих в своем единстве правовой статус индивида». Алексеев, С. С. Теория государства и права / С. С. Алексеев.- М.: Норма, 2005. С. 171.

Гражданин является участником общественных отношений во всех сферах жизни общества и государства, в том числе и в сфере государственного управления. Государство, признавая гражданина субъектом административного права, с помощью норм данной правовой отрасли определяет его правовой статус.

В общем виде правовой статус граждан в административном праве (административно-правовой статус граждан) определяется предоставленными им законодательством правами, возложенными на них обязанностями, а также гарантий реализации прав и обязанностей (охрана законом и механизм защиты органами государства и местного самоуправления) и установленной нормами административного права ответственностью. Бородин, С. С. Административное право. Общая и Особенная часть: курс лекций / С. С. Бородин, С. С. Громыко. — СПб., 2007. — С. 56.

Гарантии административно-правового статуса граждан это комплекс организационных, экономических, политических, идеологических и юридических мер, обеспечивающих реализацию прав, обязанностей и ответственности граждан в сфере государственного управления. Бахрах, Д. Н. Административное право: учебник для вузов / Д. Н. Бахрах, Б. В. Россинский, Ю. Н. Старилов. — М.: Норма, 2008. — С. 213.

Одним из видов специальных юридических гарантий является обращения граждан. Общественные отношения, через которые выражается право граждан на обращения являются предметом регулирования различных отраслей отечест-венного права: административного, гражданско-процессуального, уголовно-процессуального и некоторых других.

На современном этапе конституционного развития России право граждан на обращения получило закрепление в Основном законе страны. Таким образом, с формально-юридической точки зрения оно стало одним из основных (конституционных) прав граждан. В соответствии со ст. 37 Конституции РФ граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.1993 г. (ред. от 30.12.2008 г.) // Российская газета (далее РГ). — 1993. — 25 декабря.

Закрепленное в рассматриваемой статье право граждан Российской Федерации является важным средством осуществления и защиты конституционных и других прав и свобод граждан, укрепления связей государственного аппарата с населением, одной из форм участия граждан в управлении делами государства, существенным источником информации при решении вопросов государственного и социально-культурного строительства и иных вопросов деятельности государства и общества.

В праве на обращение проявляется возможность удовлетворения личных, государственных и общественных интересов. Обращения граждан способствуют усилению контроля народа за деятельностью государственных органов и органов местного самоуправления, борьбе с бюрократизмом, волокитой и другими недостатками в их работе. Праву граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления соответствует обязанность этих органов, а также должностных лиц, которым они направлены, внимательно, в установленном порядке и сроки рассмотреть обращения и принять по ним законные и обоснованные решения.

Раскрытие содержания правоотношений, связанных с предоставлением гражданину закрепленного за ним действующей Конституцией права на обращение, требовало принятия посвященного этому федерального закона.

Федеральным законом от 02.05.2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее Закон № 59 — ФЗ) регулируются правоотношения, связанные с реализацией гражданином России закрепленного за ним Конституцией РФ права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливается порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 02.05.2006 г. № 59-ФЗ (ред. от 27.07.2010 г.) // СЗ РФ. — 2006. — № 19. — Ст. 2060.

Легальное закрепление термина «обращение гражданина» содержит ст. 4 Закона № 59 — ФЗ, под которым понимается направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления.

Исходя из определения «обращение гражданина», закрепленного в законе, отметим основные признаки обращения: обращения облекаются в письменную, устную или электронную форму; письменные обращения должны, соответственно, именуются предложением, заявлением или жалобой. При этом каждый из видов обращения обладает своей спецификой; наличие адресата письменного обращения, им может быть государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо данных органов; адресатом же устного обращения выступают только государственные органы или органы местного самоуправления.

Не совсем понятно, почему законодатель не допускает устного обращения к должностному лицу указанных органов. Данное положение несколько противоречит ч. 1 ст. 2 этого же Федерального закона, устанавливающей, что граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам, то есть, допускающей устное обращение к должностному лицу.

Несколько более оправдано научное определение обращения, предложенное С. А. Широбоковым. По его мнению, обращение — это волеизъявления индивида, выражающиеся в конкретных действиях, имеющих письменную или устную форму, соответствующую правилам, закрепленным в нормативно-правовых актах, направляемое в органы государства или органы местного самоуправления, в видах, необходимых для того, чтобы реализовать, предоставить защитить или восстановить права и свободы. Маслов, Б. В. Институт обращений граждан / Б. В. Маслов // Вестник Московского университета МВД России. — 2007. — № 7. — С. 13.

В литературе встречается точка зрения, согласно которой, государство рассматривает обращения граждан как важное средство реализации их конституционного права вскрывать недостатки в деятельности государственного аппарата, отдельных организаций, вносить предложения по совершенствованию их работы, принимать участие в восстановлении нарушенных прав и свобод, а также в обеспечении социальной справедливости. Подъячев, К. В. Обращения граждан во власть: функциональные особенности / К. В. Подъячев // Социологические исследования. — 2007. — № 5. — С. 138. Однако подобная точка зрения представляется неполной. В институте обращений граждан заложены гораздо большие возможности. В современных условиях в государстве демократическом (или стремящемся стать таковым) они могут стать не только средством правозащиты, но и формой реализации прав граждан на участие в управлении делами государства.

Исходя из этого можно утверждать, что институт обращений граждан в органы власти выполняет три функции. Правозащитная функция заключается в том, что обращения как юридический институт являются одним из средств защиты прав граждан: они позволяют предупредить правонарушение, а если оно уже совершено — устранить его последствия и восстановить нарушенное право. Правозащитная функция, вне всякого сомнения, является определяющей, центральной.

Информационная функция: обращения граждан являются ценнейшим источником аналитической информации, позволяющий уточнить приоритеты законотворческой деятельности, использовать новые подходы и креативные идеи для поиска решения наиболее актуальных социально-экономических проблем. Информационная функция института обращений, с точки зрения интересов отдельных граждан, не имеет большого значения. Почерпнет ли государственный орган из его обращения нужную для его работы информацию, положение данного гражданина никак не изменится. Но с точки зрения государственного управления данная функция исполняет важнейшую роль. Это и наглядный показатель общественных настроений, и свидетельство о наиболее острых проблемах, и индикатор доверия к власти.

Коммуникативная функция заключается в следующем: обращения граждан могут быть средством коммуникации между государством и гражданами, служить своего рода каналом воздействия, с помощью которого граждане получают возможность так или иначе воздействовать на властные решения, участвовать в процессе их принятия. Подъячев, К. В. Указ. Соч. — С. 139.

Таким образом, обращения граждан в совокупности регулирующих их правовых норм представляют собой сложный и достаточно разветвленный институт административного права. Этот правовой институт функционирует и служит эффективным средством демократизации общества, формирования правового государства, широким каналом участия граждан в управлении делами общества и государства.

1.2 Классификация обращений граждан Существуют две основные классификации обращений: по форме и по содержанию. Первая достаточно проста — обращения классифицируются в зависимости от формы их подачи. Таких форм существует три (что признано всеми правоведами и отражено в законодательстве): устная, письменная и электронная.

Правильный подход к устному обращению обеспечивает максимальную быстроту и законность его разрешения. По несложному вопросу гражданину гораздо проще обратиться именно с устным обращением, а должностному лицу порой целесообразно сразу же постараться дать на него ответ. Таким образом, приме-нение устных обращений способствует сокращению сроков их рассмотрения, устраняет переписку и бумажную волокиту и помогает более оперативно решить возникший вопрос. Устные обращения могут подразделяться на личные, поданные при личной встрече, и телефонные. Бородин, И.А. О праве граждан на обращения в защиту своих прав и свобод / И. А. Бородин // Военно-юридический журнал. — 2007. — № 8. — С. 12. Особой формой устных обращений можно признать и обращения, поданные в ходе телемостов высших руководителей государства и граждан. Подобная форма применяется в России, когда Президент РФ отвечал в прямом эфире на вопросы заданные по телефону, через Интернет и посредством телемостов.

Конечно, не всегда и не по всем вопросам целесообразно устное обращение. Тогда граждане могут подать письменное обращение. Такие жалобы обычно пересылаются по почте, телеграфу, вручаются через бюро жалоб или лично, через секретариат и т. п.

Также следует отметить такую специфическую форму подачи обращений, как публикация в печати материалов, связанных с предложениями, заявлениями, жалобами. Впервые подобная норма была зафиксирована в п. 11 Указа Президиума ВС СССР «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. № 2534-VII (утратил силу) // Ведомости Верховного Совета СССР. — 1968. — № 17. — Ст. 144. Этот Указ впервые признал публикации в прессе обращениями. В действующем Федеральном законе этой нормы уже нет, что, вполне оправданно. Публикации в прессе лишены одного важного признака обращения — адресата. Они обращены «к народу», то есть ни к кому конкретно, следовательно, нельзя требовать, что бы какой то орган или должностное лицо их рассматривали. Кроме того, нет гарантии, что газету, в которой «обращение» было опубликовано, прочтет именно то должностное лицо, которое по компетенции должно его рассматривать.

В принципе по форме подачи можно выде-лить так называемые «смешанные» или «устно-письменные» обращения — вы-полненные в письменном виде, но поданные на личном приёме, а не прислан-ные по почте.

Для приема обращений граждан в форме электронных сообщений (интернет-обращений), как правило, применяется специализированное программное обеспечение, предусматривающее заполнение заявителем реквизитов, необходимых для работы с обращениями и для письменного ответа, и, в случае незаполнения указанных реквизитов, информирующее заявителя о невозможности принять его обращение. Адрес электронной почты автора и электронная цифровая подпись являются дополнительной информацией. В случае если в интернет-обращении заявителем указан адрес электронной почты, по этому адресу направляется уведомление о приеме обращения или об отказе в рассмотрении (с обоснованием причин отказа), после чего обращение распечатывается, и дальнейшая работа с ним ведется как с письменным обращением. Надыгина, Е. В. Электронное обращение граждан как атрибут современного государства / Е. В. Надыгина // Инновации в государстве и праве России: Материалы Международной научно-практической конференции. — Нижний Новгород, 2009. — № 2. — С. 338.

В зависимости от содержания, ст. 4 Закона № 59 различает три вида обращений: предложение, заявление, обращение.

В работах большинства исследователей приводится большее количество разновидностей обращений. В действиях граждан по защите своих прав реализуется одновременно и частный и публичный интерес, если обращения граждан понимаются как правозащитные, действия Н. А. Ямольская разделяла их на три разновидности, каждой из которых соответствует определенный вид обращений граждан: профилактические действия (цель их не в установлении нарушений, а в создании лучших условий для реализации права), их формой являются предложения; сигнальные действия (их цель — устранение не нарушений, а возможности их совершения, предупреждение нарушений), характерная форма — письма-сигналы. защитные действия (цель — защита уже нарушенных прав, устранение последствий нарушения), характерная форма — жалобы. Нудельман, В. Я. Обращение граждан в органы публичной власти как институт гражданского общества: понятие, сущность, содержание / В. Я. Нудельман // Юридическая мысль. — 2010. — № 3. — С. 49.

Подобный подход представляется оптимальным в качестве базы для систематизации и классификации обращений граждан по содержанию. Он дает возможность «привязать» любую разновидность обращений к трем формам «правозащитных» действий.

Однако основными и наиболее распространенными видами обращений граждан являются, те, которые названы в Законе № 59 — ФЗ.

Предложение — это рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества (ст. 4 Закона № 59 — ФЗ).

Предложение не связано с нарушением прав и с реализацией каких-либо прав заявителя, оно направлено на внесение изменений в существующий порядок. Предложения могут быть самыми различными по содержанию. Внося предложение, гражданин не преследует личной цели, не стремится защитить свои права от нарушений, а пытается непосредственно воздействовать не принятие решений государственной или муниципальной властью. Это включает, в частности, право, индивидуально и совместно с другими, представлять в правительственные органы и учреждения, а также в организации, занимающиеся ведением государственных дел, критические замечания и предложения относительно улучшения их деятельности и привлекать внимание к любому аспекту их работы, который может затруднять или сдерживать поощрение, защиту и осуществление прав человека и основных свобод. Плотников, А. А. Понятие и сущность конституционного права граждан на обращения / А. А. Плотников // Актуальные проблемы правовой науки: материалы международной научно-практической конференции. — Архангельск, 2011. -№ 5. — С. 137.

Заявление — просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц (ст. 4 Закона № 59 — ФЗ).

Такой вид обращения как заявление, может преследовать одну из двух целей: «позитивную» или «негативную». Позитивной целью является просьба оказать содействие заявителю или иным лицам в реализации каких-либо конституционных прав или свобод. К «негативной» цели относится сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц. Примерами позитивного заявления могут служить: заявление о бракосочетании в органы ЗаГС, заявление о создании юридического лица в органы налоговой службы. «Негативным» заявлением будет заявление в органы прокуратуры о нарушении законодательства или прав и свобод гражданина в государственных органах или органах местного самоуправления.

Как показывает практика, наиболее часто встречающимся видом обращений являются жалобы граждан. Жалоба в соответствии со ст. 4 Закона № 59 — ФЗ это просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.

Для уяснения юридических свойств и процедур разрешения следует отметить, что все жалобы граждан делятся на: административные, т. е. рассматриваемые во внесудебном, в административном порядке; судебные, рассматриваемые судами в процессе осуществления правосудия в порядке уголовного, гражданского административного или конституционного судопроизводства. Иными словами, второй тип — это обращения граждан в суд, решения по которым принимаются на основе норм процессуального законодательства. К этому типу обращений относятся и жалобы, рассматриваемые конституционными (уставными) судами. Попов, Л. Л. Административное право России: учебник / Л. Л. Попов, Ю. И. Мигачев, С. В. Тихомиров. — М.: «Проспект», 2010. — С. 186.

Среди административных жалоб по правовым признакам различаются общая и специальная. Основания и порядок производства по специальным жалобам устанавливаются специальными нормами, содержащимися в других актах. Право на общую административную жалобу сейчас фактически является абсолютным, неограниченным, неотчуждаемым правом гражданина. Каждый дееспособный человек может подать ее по любому значимому для него поводу, в любое время.

Существует еще одна классификация обращений — по субъекту: индивидуальные и коллективные. Индивидуальные обращения подписываются одним лицом — заявителем. Коллективным может быть признано лишь обращение двух и более граждан одновременно и совокупно, в том числе обращения, принятые на митингах и собраниях. Выделяются также петиции — коллективные обращения граждан в органы власти города о необходимости проведения общественных реформ или частичного изменения местного законодательства. Лыскова, Е. И. Право граждан на обращение в суд и юридические методы его защиты / Е. И. Лыскова // Государство и право. — 2008. — № 11. — С. 111.

Принятые в ряде субъектов РФ законы об обращениях граждан рассматривают также такие обращения, как: ходатайства — письменные обращения граждан с просьбой о признании за физическими или юридическими лицами определенного статуса, прав, свобод; повторные обращения — обращения, поступившие от одного и того же лица (группы лиц) по одному и тому же вопросу, если со времени подачи первого обращения истек установленный федеральным и краевым законодательством для рассмотрения данного обращения; анонимные обращения — обращения, не содержащие сведений о личности обратившихся граждан, а именно: фамилии, имени, отчества, данных о месте жительства, работы или учебы.

Однако следует отметить, что анонимные обращения или письма-сигналы, по своей сути направлены на уведомление властей о каком-либо нарушении закона (или подзаконного акта) — совершенном или могущем совершиться, об ущемлении прав других граждан, не имеющих прямого отношения к заявителю. Письма сигналы, таким образом, вообще не связаны с личностью заявителя, и поэтому в соответствии с п. 1 ст. 7, п. 1 ст. 11 Закона № 59 — ФЗ не подлежат рассмотрению, за исключением случаев, когда в них «содержатся сведения о подготавливаемом, совершаемом, совершенном противоправном деянии, а так же о лице, его подготавливающем, совершающем или совершившем».

Таким образом, основными видами обращений граждан, используемыми в законодательстве и в отечественной юридической литературе являются предложение, заявление и жалоба. Классификация обращений граждан имеет огромное значение для практики, поскольку специфические виды обращений требуют и особой процедуры рассмотрения.

2. Порядок рассмотрения обращения граждан Российской Федерации

2.1 Особенности административного порядка рассмотрения обращений граждан В деятельности любого органа государственной власти и органа местного самоуправления особое место занимает работа с обращениями граждан.

Кроме Закона № 59 — ФЗ, порядку работы с обращениями граждан и их приему посвящен XII раздел Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти (далее Типовой регламент). О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти: Постановление Правительства РФ от 28.07.2005 г. № 452 (ред. от 27.12.2012 г.) // СЗ РФ. — 2005. — № 31. — Ст. 3233. В этом разделе закреплена также новая форма представления обращений граждан: электронные обращения или интернет-обращения. До принятия этого документа обращения граждан принимались исключительно в письменной или устной формах.

В соответствии со ст. 1 Закона № 59 — ФЗ порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами, и на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений иностранных граждан и лиц без гражданства, за исключением случаев, установленных международным договором Российской Федерации или федеральным законом.

Основное предназначение Закона № 59 — ФЗ заключается в закреплении требований к составлению обращений и порядка их рассмотрения государственными органами и органами местного самоуправления. В первую очередь следует отметить, что граждане реализуют право на обращение свободно и добровольно. Осуществление гражданами права на обращение не должно нарушать права и свободы других лиц. Купреев, С. С. Административное право и защита прав и свобод человека и гражданина в современный период / С. С. Купреев // Административное право и процесс. — 2011. — № 9. — С.17.

В соответствии со ст. 7 Закона № 59 гражданин в своем письменном обращении в обязательном порядке указывает либо наименование государственного органа или органа местного самоуправления, в которые направляет письменное обращение, либо фамилию, имя, отчество соответствующего должностного лица, а также свои фамилию, имя, отчество, почтовый адрес, по которому должны быть направлены ответ, уведомление о переадресации обращения, излагает суть предложения, заявления или жалобы, ставит личную подпись и дату. В случае необходимости в подтверждение своих доводов гражданин прилагает к письменному обращению документы и материалы либо их копии.

К тексту обращений граждан предъявляются всего два требования:

1. Обращение не должно содержать нецензурные или оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи. Подобные обращения остаются без ответа, а получивший их орган или должностное лицо имеет право на ответное послание гражданину о недопустимости подобного поведения.

2. Текст обращения должен поддаваться прочтению. В ином случае на него просто физически невозможно будет дать ответ. А если фамилия и почтовый адрес тоже окажутся неразборчивыми, то гражданину не смогут сообщить о возникших трудностях. Князев, С. Д. Институт обращений граждан в фокусе административных процедур / С. Д. Князев, О. В. Хабибулина // Академический юридический журнал. — 2008. — № 3. — С. 56.

Гражданин направляет письменное обращение непосредственно в тот государственный орган, орган местного самоуправления или тому должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов (ст. 8 Закона № 59 — ФЗ). Однако, согласно п. 3 ст. 8 Закона № 59 — ФЗ неправильно направленное обращение все равно в итоге будет переслано «правильному» адресату, при этом срок рассмотрения документа будет исчисляться с даты его получения в органе, уполномоченном на подготовку ответа.

Кроме того, необходимо отметить, что если гражданин неоднократно обращался с одним и тем же обращением, на которое ему многократно давались письменные ответы, то на очередное послание, не содержащее новых сведений, доводов или обстоятельств, государственный орган или орган местного самоуправления имеет право прислать уведомление о полном прекращении переписки с ним по вопросу, содержащемуся в этих обращениях. Это означает, что по иным вопросам данный орган не имеет права игнорировать обращения настойчивого гражданина (ст. 11 Закона № 59 — ФЗ).

Общий список прав гражданина при рассмотрении его обращения зафиксирован в ст. 5 Закона № 59 — ФЗ: представление дополнительных документов и материалов либо наоборот — обращение с просьбой об их истребовании; ознакомление с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую законом тайну; получение письменного ответа по существу поставленных в обращении вопросов и уведомление о переадресации обращения; обращение с жалобой на принятое по обращению решение или на действие (бездействие) в связи с рассмотрением обращения в административном и (или) судебном порядке; направление заявления о прекращении рассмотрения обращения.

К гарантиям безопасности гражданина относятся: запрещение его преследования в связи с направлением обращения, содержащего критику деятельности государственных органов или органов местного самоуправления, а также неразглашение сведений, содержащихся в обращении, без согласия гражданина. Лошкарев, А. В. Гарантии законности при рассмотрении обращений граждан в административном порядке / А. В. Лошкарев // Проблемы теории и юридической практики в России. — 2008. — № 4. — С. 107.

К сожалению, в действующем Законе № 59 — ФЗ подробно не описываются правила ведения делопроизводства по обращениям граждан, а также не указывается орган, который должен утвердить такие правила. Указанный закон содержит только основные положения, регламентирующие порядок такой работы. Рассмотрим наиболее важные из них.

Письменное обращение подлежит обязательной регистрации в течение трех дней с момента поступления в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу (п. 2 ст. 8 Закона № 59 — ФЗ, п. 12.1.1 Типового регламента).

Письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения (с возможностью его продления не более чем на 30 дней с обязательным уведомлением гражданина о таком продлении) (ст. 12 Закона № 59 — ФЗ, ст. 12.2 Типового регламента).

Рассмотрение обращений граждан, по мнению законодателя, должно производиться исключительно на безвозмездной основе, т. е. бесплатно (ст. 2 Закона № 59 — ФЗ). Исключение составляют обращения, содержащие заведомо ложные сведения. Расходы, понесенные в связи с их рассмотрением, могут быть взысканы с гражданина, но только по решению суда (ст. 16 Закона № 59 — ФЗ).

Ответ на обращение гражданина, не зависимо от того, получено ли оно в письменном виде или по электронной почте, или же через интернет-приемную, всегда дается в письменном виде по существу поставленных в обращении вопросов, и отправляется по почтовому адресу, который указал заявитель (п. 4 ст. 10 и п. 3 ст. 7 Закона № 59 — ФЗ).

В случае, если ответ по существу поставленного в обращении вопроса не может быть дан без разглашения сведений, составляющих государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, гражданину, направившему обращение, сообщается о невозможности дать ответ по существу поставленного в нем вопроса в связи с недопустимостью разглашения указанных сведений (ст. 11 Закона № 59 — ФЗ).

Обращение, в котором обжалуется судебное решение, в течение семи дней со дня регистрации возвращается гражданину, направившему обращение, с разъяснением порядка обжалования данного судебного решения. Маслов, Б. В. Реализация материально-правового содержания института обращений граждан в нормах административного права / Б. В. Маслов // Вестник Московского университета МВД России. — 2007. — № 9. — С. 48.

Личный прием граждан в государственных органах, органах местного самоуправления проводится их руководителями и уполномоченными на то лицами. Информация о месте приема, а также об установленных для приема днях и часах доводится до сведения граждан. При личном приеме гражданин предъявляет документ, удостоверяющий его личность (ст. 13 Закона № 59 — ФЗ).

Содержание устного обращения заносится в карточку личного приема гражданина. В случае, если изложенные в устном обращении факты и обстоятельства являются очевидными и не требуют дополнительной проверки, ответ на обращение с согласия гражданина может быть дан устно в ходе личного приема, о чем делается запись в карточке личного приема гражданина. В остальных случаях дается письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов. Попов, И. Е. Порядок рассмотрения обращений граждан в органы власти: особенности правового регулирования / И. Е. Попов // Правоохранительные органы: теория и практика. — 2009. — № 1. — С. 69.

В случае, если в обращении содержатся вопросы, решение которых не входит в компетенцию данных государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, гражданину дается разъяснение, куда и в каком порядке ему следует обратиться. В ходе личного приема гражданину может быть отказано в дальнейшем рассмотрении обращения, если ему ранее был дан ответ по существу поставленных в обращении вопросов.

Закон № 59-ФЗ предусматривает для субъектов РФ возможность детализации своих положений региональными законами и иными нормативными актами. Изменение норм федерального закона на региональном уровне допускается только в сторону увеличения прав и дополнения гарантий граждан и ни в коем случае не в сторону их ущемления.

Лица, виновные в нарушении Закона № 59 — ФЗ, несут ответственность, предусмотренную законодательством РФ. В частности, нарушение установленного законодательством РФ порядка рассмотрения обращений граждан должностными лицами государственных органов и органов местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных ст. 5.39, 5.63 КоАП РФ влечет наложение административного штрафа в размере от пяти тысяч до десяти тысяч рублей. Кодекс РФ об административных правонарушениях: Федеральный закон от 30.12.2001 г. № 195-ФЗ (ред. от 30.12.2012 г.) // СЗ РФ. — 2002. — № 1 (ч. 1). — Ст. 1.

Таким образом, граждане, обращаясь в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам, вступают с ними в определённые отношения, и эти отношения со всей очевидностью являются ничем иным как административно-правовыми отношениями. Вместе с тем, при защите публично-правового интереса — восстановления законности, нельзя забывать и о частных интересах лица, обратившегося в полномочный орган. Поэтому главной целью процесса рассмотрения обращения гражданина по существу должно стать восстановление прежнего положения, нарушенного теми или иными неправомерными действиями или решениями органа государственной власти или местного самоуправления. К сожалению, эта задача не всегда решается на практике, поскольку законодательство, регла-ментирующее право граждан на обращения, не содержит такого требования.

2.2 Судебное обжалование незаконных действий (бездействий), решений нарушающих права и свободы граждан Судебный надзор за законностью административной деятельности представляет собой вид государственного контроля. Его специфика состоит в том, что проверяется только законность властных актов, действий и бездействия субъектов власти. Проверку проводит орган правосудия при рассмотрении конкретных дел по жалобам и искам граждан.

Рассмотрение судами жалоб граждан на акты должностных лиц и органов исполнительной власти — это административная юстиция или правосудие по административным делам. Административная юстиция в Российской Федерации характеризуется следующими особенностями: это решение спора между гражданином и субъектом власти о законности действий последнего; споры решаются обычными судами (общей юрисдикции, арбитражными); порядок рассмотрения дел регламентируется нормами ГПК РФ Гражданский процессуальный кодекс РФ: Федеральный закон от 14.11.2002 г. № 138-ФЗ (ред. от 14.06.2012 г.) // СЗ РФ. — 2002. — № 46. — Ст. 4532. и АПК РФ Арбитражный процессуальный кодекс РФ: Федеральный закон от 24.07.2002 г. № 95-ФЗ (ред. от 30.12.2012 г.) // СЗ РФ. — 2002. — № 30. — Ст. 3012.

В настоящее время нужно выделять два варианта судебного обжалования: по общему праву и на основе специальных норм.

Обжалование по общему праву в суды общей юрисдикции регламентируется Законом РФ от 27.04.1993 г. №" 4866−1 (далее Закон № 4866−1). Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан: Закон РФ от 27.04.1993 г. № 4866−1 (ред. от 09.02.2009 г.) // РГ. — 1993. — № 89. — 12 мая. В соответствии с этим Законом каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями или решениями государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий, общественных объединений, должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы.

К действиям (бездействиям), решениям государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений и должностных лиц, государственных служащих, которые могут быть обжалованы в суд, относятся коллегиальные и единоличные действия (бездействия), решения, в том числе представление официальной информации, ставшей основанием для совершения действий (принятия решений), в результате которых: нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод; незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности (ст. 2 Закона № 4866−1).

В соответствии со ст. 3 Закона №" 4866−1 суды рассматривают жалобы на любые действия (решения), нарушающие права и свободы граждан, кроме: действий (решений), проверка которых отнесена законодательством к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации; действий (решений), в отношении которых законодательством предусмотрен иной порядок судебного обжалования.

Гражданин вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, учреждению, предприятию или объединению, общественному объединению, должностному лицу, государственному служащему. Головацкая, М.В. К вопросу о порядке рассмотрения обращений граждан / М. В. Головацкая // Юрист. — 2007. — № 5. — С. 11.

Вышестоящие в порядке подчиненности орган, объединение, должностное лицо обязаны рассмотреть жалобу в месячный срок. Если гражданину в удовлетворении жалобы отказано или он не получил ответа в течение месяца со дня ее подачи, он вправе обратиться с жалобой в суд.

Жалоба может быть подана гражданином, права которого нарушены, или его представителем, а также по просьбе гражданина надлежаще уполномоченным представителем общественной организации, трудового коллектива. Жалоба подается по усмотрению гражданина либо в суд по месту его жительства, либо в суд по месту нахождения органа, объединения, должностного лица, государственного служащего.

Приняв жалобу к рассмотрению, суд по просьбе гражданина или по своей инициативе вправе приостановить исполнение обжалуемого действия (решения). Подача жалобы оплачивается государственной пошлиной в установленном размере. Суд может освободить гражданина от уплаты пошлины или уменьшить ее размер. Кравченко, В. В. Право граждан РФ на обращение (правовое регулирование и практика реализации) / В. В. Кравченко // Государственная власть и местное самоуправление. — 2010. — № 4. — С. 8.

Для обращения в суд установлены следующие сроки (ст. 5 Закона № 4866−1): три месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его права; один месяц со дня получения гражданином письменного уведомления об отказе вышестоящего органа, объединения, должностного лица в удовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее письменный ответ. Пропущенный по уважительной причине срок подачи жалобы может быть восстановлен судом.

На государственные органы, органы местного самоуправления, учреждения, предприятия и их объединения, общественные объединения, на должностных лиц, государственных служащих, действия (решения) которых обжалуются гражданином, возлагается процессуальная обязанность документально доказать законность обжалуемых действий (решений); гражданин освобождается от обязанности доказывать незаконность обжалуемых действий (решений), но обязан доказать факт нарушения своих прав и свобод (ст. 6 Закона № 4866−1).

По результатам рассмотрения жалобы суд выносит решение. Установив обоснованность жалобы, суд признает обжалуемое действие (решение) незаконным (если оно приводит к указанным в статье 2 Закона № 4866−1 последствиям), обязывает удовлетворить требование гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы.

Установив обоснованность жалобы, суд определяет ответственность государственного органа, органа местного самоуправления, учреждения, предприятия или объединения, общественного объединения или должностного лица, государственного служащего за действия (решения), приведшие к нарушению прав и свобод гражданина. Савосина, Н.Г. О некоторых аспектах правового регулирования права граждан на обращение в органы государственной власти / Н. Г. Савосина // Государственная власть и местное самоуправление. — 2010. — № 9. — С. 24.

Ответственность может быть возложена как на тех, чьи действия (решения) признаны незаконными, так и на тех, кем представлена информация, ставшая основанием для незаконных действий (решений), указанных в ст. 2 Закона № 4866−1.

Убытки, моральный вред, нанесенные гражданину признанными незаконными действиями (решениями), а также представлением искаженной информации, возмещаются в установленном Гражданским кодексом Российской Федерации Гражданский Кодекс РФ (часть первая): Федеральный закон от 30.11.1994 г. № 51-ФЗ (ред. от 30.12.2012 г.) // СЗ РФ. — 1994. № 32. — Ст. 3301. порядке.

Если обжалуемое действие (решение) суд признает законным, не нарушающим прав и свобод гражданина, он отказывает в удовлетворении жалобы.

Решение суда, вступившее в законную силу, обязательно для всех государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений, должностных лиц, государственных служащих и граждан и подлежит исполнению на всей территории Российской Федерации.

Решение суда направляется соответствующему органу, объединению или должностному лицу, государственному служащему, а также гражданину не позднее десяти дней после вступления решения в законную силу.

Об исполнении решения должно быть сообщено суду и гражданину не позднее чем в месячный срок со дня получения решения суда. В случае неисполнения решения суд принимает меры, предусмотренные законодательством Российской Федерации (ст. 8 Закона № 4866−1).

В Высшем Арбитражном Суде РФ, федеральных окружных арбитражных судах, судах субъектов РФ специально образуются коллегии по рассмотрению споров, вытекающих из административно-правовых отношений. Они рассматривают жалобы граждан, имеющих статус индивидуального предпринимателя, и организаций на действия субъектов власти. В частности, арбитражным судам подведомственны экономические споры о нарушении прав собственника, отказе в государственной регистрации, взыскании штрафов, признании недействительными ненормативных актов государственных органов, возмещении убытков, несостоятельности (банкротстве). Головацкая, М. В. Указ. Соч. — С. 12.

Судебное обжалование на основе специальных норм — исключение из судебного обжалования по общему праву. В установленных специальными нормами случаях жалобы тоже направляется в суд, но процедуры их подачи и рассмотрения отличаются некоторым своеобразием.

Примером специальной судебной жалобы может быть обжалование по ч. 1 ст. 31 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Дуы Федерального Собрания Российской Федерации» О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: Федеральный закон от 18.05.2005 г. № 51-ФЗ (ред. от 02.05.2012 г.) // СЗ РФ. — 2005. — № 21. — Ст. 1919., на основании которой решения и действия (бездействие) Центральной избирательной комиссии РФ и ее должностных лиц могут быть обжалованы в Верховный Суд РФ.

Специальные жалобы в арбитражные суды согласно АПК РФ подаются, если федеральным законом установлен для определенной категории дел досудебный (претензионный) порядок урегулирования споров. В таких случаях суд может принять дело к производству, если соблюдена процедура досудебного рассмотрения разногласий.

Граждане могут обращаться в Конституционный Суд РФ в соответствии с Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации» О Конституционном Суде Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 г. № 1-ФКЗ (ред. от 25.12.2012 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации (далее — СЗ РФ). — 1994. — № 13. — Ст. 1447., которым урегулированы особенности рассмотрения дел по жалобам на нарушения конституционных прав и свобод граждан. Правом на обращение в Конституционный Суд РФ с индивидуальной или коллективной жалобой обладают граждане, чьи права и свободы нарушаются законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, и объединения граждан. По итогам рассмотрения такой жалобой Конституционный Суд РФ принимает одно из следующих решений (ст. 87 Закона от 21.07.1994 г. № 1-ФКЗ): о признании закона либо отдельных его положений соответствующими Конституции РФ; о признании закона либо отдельных его положений не соответствующими Конституции РФ.

В случае, если Конституционный Суд РФ признал закон, применяемый в конкретном деле, не соответствующим Конституции РФ, данное дело во всяком случае подлежит пересмотру компетентным органом в обычном порядке.

Постановления Конституционного Суда РФ подлежат незамедлительному опубликованию в официальных изданиях органов государственной власти Российской Федерации, а также субъектов РФ, которых они касаются.

Таким образом, судебный порядок разрешения обращений граждан (жалоб) является надежным способом охраны и защиты прав граждан, особенно в тех случаях, когда их права и интересы нарушаются неправомерными действиями (бездействиями, решениями субъектов власти. Это обусловлено тем, что дела рассматриваются свободными от ведомственных влияний и интересов судьями, которые независимы и подчиняются только Конституции Российской Федерации и федеральному закону.

Заключение

По итогам настоящего исследования следует сделать необходимые выводы.

Под обращением гражданина понимается направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления.

Обращения граждан являются формой непосредственного управления делами государства и одним из способов контроля над публичным управлением, осуществляемым государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами.