Развитие и становление территориального общественного самоуправления в РФ

В настоящее время одной из основополагающих задач, которая обусловлена дальнейшим развитием России как демократического государства, является становление гражданского общества. Важным условием развития местного самоуправления как эффективного инструмента практического воплощения принципа народовластия в нашей стране является непосредственное участие населения в осуществлении местного само-управления. Решающее значение для становления полноценного местного самоуправления имеет самоорганизация населения для решения вопросов своей жизнедеятельности и благополучия территории проживания. Выразителем интересов и инициатив населения может стать Территориальное общественное самоуправление (ТОС) — форма самоорганизации населения по месту жительства.

Актуальность ТОС, прежде всего, исходит из потребности граждан в обустройстве своего места жительства. Создание комфортных условий проживания влечет за собой проявление социальной активности населения, побуждает к реализации собственных инициатив. Эту возможность дают законодательство о местном самоуправлении и муниципальные правовые акты, которые предоставляют широкие права населению в осуществлении ТОС, в определении его структуры, целей и задач, содержания деятельности. В настоящее время ТОС в той или иной степени осуществляется в 64 субъектах Российской Федерации, являясь значимым ресурсом для решения проблем муниципальных образований, в том числе через привлечение внебюджетных средств, развитие социального взаимодействия и добровольческого движения.

Проблемы ТОС рассматривались в работах Г. В. Атаманчука, Н. С. Бондаря, В. Д. Нечаева, С. П. Патрушева и др. Правовой аспект функционирования рассматриваемого института отражен в трудах И. В. Бабичева, С. А. Васильева, Г. Г. Маркарян, Е. В. Раздъяконовой, О. Л. Савранской, А. А. Сергеева и др. Анализ ТОС в контексте формирования гражданского общества представлен в работах многих социологов. Наиболее целостный анализ перспектив института ТОС осуществлен в работах И. В. Мерсияновой. Анализ эффективности ТОС представлен в монографиях и учебных пособиях А. А. Васильева. Однако большая часть информации о территориальном общественном самоуправлении представлена в СМИ, к таким публикациям можно отнести работы А. Ф. Малого, Т. Д. Румянцевой, Л. Б. Румянцева, В. С. Садкова, Г. В. Тюрина и др.

Объектом исследования является институт территориального общественного самоуправления.

Предмет исследования — процесс развития территориального общественного самоуправления в Российской Федерации.

Цель работы — изучить процесс развития и становления ТОС в Российской Федерации, выявить проблемы и оценить перспективы развития данного института.

Задачами курсовой работы являются:

1. Определение понятия ТОС.

2. Изучение процесса развития и становления ТОС в России.

3. Раскрытие основных проблем ТОС.

Теоретическую основу составляют работы отечественных и зарубежных ученых, которые рассматривают проблемы развития территориального общественного самоуправления в современной России.

Использовались методы: анализ учебной и методической литературы, публикаций в СМИ по интересующей нас проблеме; анализ существующей нормативно-правовой базы в области ТОС; изучение опыта развития ТОС в России на примере СФО.

1. Развитие и становление территориального общественного самоуправления в Российской Федерации

общественный самоуправление территориальный

1.1 Становление территориального общественного самоуправления в России

Участие в общественной жизни в течение долгого времени во многих странах считается ключевым элементом демократии и фундаментальным проявлением гражданского общества, важнейшим фактором политической и социальной жизни.

В России территориальное общественное самоуправление (ТОС) создается в рамках Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и, в соответствии с которым, определяется как «самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования (территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территориях) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления».

Сущность территориального общественного самоуправления заключается в самостоятельной реализации населением собственных инициатив в сфере благоустройства территории своего проживания, удовлетворения социально-бытовых потребностей, определения социального и экономического развития территории. Эта форма самоуправления возникает там, где есть инициатива граждан.

Общественное самоуправление, в той или иной степени и форме, неформально существовало на протяжении последних трехсот лет отечественной истории, но находилось в прямой зависимости от формы и методов осуществляемого государственного управления. Поэтому становление и развитие ТОС в России рассматривается в контексте развития местного самоуправления, виды, характер и масштабы которого менялись в результате исторического развития.

Так, в советский этап система управления отличалась чрезмерной централизацией государственной власти, командно-административным управлением, постоянным господством исполнительных структур. В СССР на местном уровне функционировали особые общественные формирования, не являющиеся по существу общественными организациями. Однако, будучи максимально приближенными к повседневной жизни, они определялись в качестве элементов системы социалистического самоуправления народа. Такие территориальные органы общественной самодеятельности зачастую лишь имитировали деятельность, не оказывая какого-либо существенного влияния на решение вопросов местной жизни.

В середине 1970;х гг. эти институции получили название органов общественной самодеятельности. Их спектр был широк и включал сельские, уличные, квартальные и домовые комитеты, родительские комитеты, женские советы, советы при медицинских и культурно-просветительских учреждениях, добровольные народные дружины по охране общественного порядка.

К 1985 году в стране функционировало 652,7 тыс. уличных, квартальных, домовых, сельских и поселковых комитетов с числом участников 3382 тыс. человек; 390,1 тыс. родительских комитетов школ и детских учреждений, советов при культурно-просветительских и медицинских учреждениях, в которых участвовало 3049,1 тыс. человек; 850,6 тыс. добровольных народных дружин, товарищеских судов, добровольных пожарных дружин, охватывающих 18 786,1 тыс. человек.

Несмотря на социальный эффект и широту выполняемых функций, органы общественной самодеятельности находились под партийным контролем и жестким руководством местных Советов народных депутатов и их исполкомов. Им были присущи недостатки, которые характеризовали и другие общественные формирования советского времени, — пассивность рядовых участников, формализм, заорганизованность.

Одним из результатов трансформационных процессов, начавшихся в России в конце 1980;х гг., стала институционализация различных форм местной самоорганизации населения. Появились такие формы общественной самодеятельности граждан — советы, комитеты самоуправления жителей микрорайонов, жилищных комплексов, посёлков. Моментом «рождения» комитетов ТОС нового образца можно считать лето 1988 г., местом — микрорайон Братеево г. Москвы. В нем произошли массовые экологические выступления, когда жители протестовали против строительства промышленной зоны в пойме р. Городня. Братеевцами были выставлены пикеты, перекрывшие путь строителям промышленной зоны, зашумели митинги. В итоге, как говорилось в СМИ, уже осенью был создан новый общественный орган — Комитет общественного самоуправления микрорайона, который разработал проект создания зоны отдыха на месте предполагаемых промышленных объектов. Комитет вывел тысячи людей на субботники по благоустройству микрорайона и воплощению в жизнь «зеленой» идеи.

Органы общественной самодеятельности на данном этапе развития осуществляли деятельность в различных сферах местной жизни. Их основными функциями являлись организаторская и воспитательная работа по месту жительства граждан, а также взаимодействие с местными органами государственной власти. Органы общественной самодеятельности избирались на общем собрании местными жителями и в своей деятельности были подотчетны избирателям и местным Советам.

Правовая основа ТОС была заложена Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 3.09.1985 года в «Положении об общих собраниях, сходах граждан по месту жительства в РСФСР». Данное Положение закрепило общие нормы о собраниях и сходах граждан. Это был первый документ, закрепляющий системный подход при организации общественного самоуправления по месту жительства. В полномочия собраний, сходов входило избрание органов общественной самодеятельности, выдвижение кандидатов в депутаты поселковых, сельских Советов. В соответствии со ст. 17 данного Положения решения общих собраний, сходов граждан принимаются открытым голосованием и обязательны для исполнения всеми жителями соответствующих населенных пунктов: микрорайонов, кварталов, улиц, жилых домов. Обязанности по их реализации, согласно ст. 18 Положения, были возложены на соответствующие исполкомы местных Советов.

Организация и деятельность различных комитетов регулировалась «Положением об общественных сельских, уличных, квартальных комитетах в населенных пунктах РСФСР», утвержденным Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 сентября 1985 года.

Конституционное закрепление данного института произошло в декабре 1990 года, когда во вторую часть ст. 145 Конституции СССР Законом СССР от 26.12.1990 года было внесено: «В системе местного самоуправления, кроме местных Советов народных депутатов, могут действовать в соответствии с законодательством республик органы ТОС, собрания граждан, иные формы непосредственной демократии».

Законом СССР 1990 года «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» органы ТОС наделялись властными полномочиями путём их передачи от местных Советов на постоянной основе. Закон СССР способствовал становлению института ТОС, декларировал его самостоятельность, освобождал от партийного влияния. Некоторые исследователи считали, что ТОС как первичные органы самоуправления населения формировался как институт политической борьбы с ячейками КПСС на уровне домовых комитетов.

Конституционное закрепление данного института на уровне РСФСР произошло в мае 1991 года при принятии поправок в ст. 138 Конституции РСФСР, которая была изложена в новой редакции. Теперь местное самоуправление в районах, городах, поселках, сельских населенных пунктах осуществляется населением через соответствующие местные Советы народных депутатов как главное звено системы местного самоуправления, органы ТОС населения, а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии, а ст. 144 устанавливала, что система органов ТОС, их компетенция, порядок организации деятельности регулируются законом.

Как институт общественного самоуправления, ТОС состоялся с принятием в 1991 году Закона Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации». Так, ст. 2 Закона устанавливала, что местное самоуправление осуществляется населением через представительные органы власти — местные Советы народных депутатов, соответствующие органы управления — местную администрацию, местные референдумы, собрания граждан, иные территориальные формы непосредственной демократии, а также органы ТОС населения. Данный закон образовал два правовых института ТОС — формы непосредственной демократии и органы ТОС.

В результате демократизации общества произошел своеобразный взрыв общественной активности: общественное мнение стало действенной силой, с которой были вынуждены считаться органы власти всех уровней. Появились новые формы действительной самодеятельности граждан, неформальные объединения и движения.

Закон «О местном самоуправлении в Российской Федерации» 1991 года можно назвать революционным в развитии ТОС, ему была полностью посвящена глава 10. В ней определены: правовой статус ТОС, система ТОС, порядок формирования его органов, их основные полномочия, основы деятельности.

Так, в статье 81 к компетенции общих собраний, конференций граждан были отнесены следующие вопросы:

— избрание органов ТОС населением и принятие положений (уставов) о них;

— утверждение программ деятельности ТОС по социально-экономическому развитию соответствующей территории и отчетов об их выполнении.

Статья 82 устанавливала порядок выборов органов ТОС, которые могли проводиться на общих собраниях или конференциях граждан по месту их жительства или на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании по избирательным участкам.

Статья 83 предусматривала, что органы ТОС могли наделяться правами юридического лица.

В области экономической деятельности органов ТОС широкие полномочия предоставляла статья 84:

— создавать в установленном порядке предприятия и организации, удовлетворяющие потребности населения в товарах и услугах;

— выступать заказчиком на выполнение работ по благоустройству территории и коммунальному обслуживанию населения, строительству и ремонту жилищного фонда, объектов социальной инфраструктуры с исполь-зованием средств местного бюджета и собственных финансовых ресурсов;

— кооперировать на добровольной основе средства населения, предприятий, учреждений и организаций для финансирования социальных программ;

— участвовать собственными ресурсами в создании и деятельности финансово-кредитных учреждений на акционерной или паевой основе.

Статья 96 гарантировала защиту прав органов ТОС в судебном порядке, а разногласия между органами ТОС и местными Советами, и местной администрацией могли разрешаться вышестоящими Советами.

Но применить все эти положения закона не удалось по той причине, что закон 1991 года создавался на совершенно иной конституционно-правовой основе и в значительной степени утратил свой потенциал. Во второй половине 1993 года полномочия Советов всех уровней были прекращены, что способствовало утрате функциональности и ТОС.

Современный этап становления ТОС начинается с момента принятия Конституции Российской Федерации 1993 года, что позволило создать принципиально новую правовую ситуацию, как в области местного самоуправления, так и для развития этого института: была определена его роль в осуществлении власти народа, статус органов местного самоуправления, их функции и основные полномочия, особенности взаимодействия с органами государственной власти, а также установлены правовые гарантии местного самоуправления. Однако Конституция РФ дает лишь общие принципы функционирования всей системы местного самоуправления, в то время как территориальное общественное самоуправление является одним из элементов системы местного самоуправления.

Федеральный закон 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» впервые в правовой системе страны дал определение ТОС как самоорганизации граждан по месту жительства на части территории муниципального образования для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения, и отнёс его регулирование к законодательству субъектов РФ и правовым актам местного самоуправления. Закон открыл возможность для формирования регионального и муниципального нормотворчества, положил начало созданию особого вида управления — муниципального.

Муниципальная реформа остро поставила проблему ТОС, оказалось, что не все муниципальные образования способны обеспечить правовое регулирование организации и деятельности ТОС. Предусмотренная правовой теорией привязка ТОС к муниципальной власти оказалась искусственной, их деятельность свелась к реализации права граждан на объединение", но право на ТОС в системе института муниципальной демократии, безусловно, входит в группу политических прав и свобод.

С 1995 года институализация ТОС осуществлялась законами субъектов РФ, и ТОС относилось к общественной составляющей местного самоуправления. С принятием Федерального закона от 6.10.2003. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» проявляются новые тенденции, как в правовом регулировании, так и в практическом развитии территориального общественного самоуправления. Статьей 27 данный закон напрямую регламентирует вопросы организации и деятельности территориального общественного самоуправления, в том числе точно определен правовой статус территориального общественного самоуправления; закрепляются полномочия органов ТОС: представление интересов жителей, обеспечение исполнение решений собраний граждан, осуществление хозяйственной деятельности по содержанию жилищного фонда, благоустройству территории и иной деятельности, направленной на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, право осуществлять правотворческую инициативу, но при этом, не являясь формой власти, не принимает общеобязательные решения, а осуществляет собственные инициативы в этих вопросах, направленные на решение конкретных задач в обеспечение собственной жизнедеятельности.

Формирование территориального общественного самоуправления продолжается и в настоящее время. В связи со вступлением в полную силу Федерального закона № 131 развитие ТОС является одним из важнейших направлений муниципальной реформы. Благодаря ТОС развиваются важнейшие элементы гражданского общества, повышается активность населения, реализуется принцип субсидиарности и осуществляется функция политической социализации.

Таким образом, ТОС — это форма непосредственного осуществления населением самоуправления на соответствующей территории и участия в местном самоуправлении. Как одна из разновидностей и производных народовластия является важным фактором его становления и развития. В процессе исторического развития менялись его виды, характер и масштабы.

1.2 Организация территориальных общественных самоуправлений

Итак, территориальное общественное самоуправление является одной из форм местного самоуправления. Среди различных форм самоорганизации населения — ТОС является самой массовой. Эта форма исключительно гибкая и максимально приближенная к населению. С точки зрения, закрепленных прав в Конституции, ТОС является механизмом реализации двух конституционных прав граждан: на объединение и проведение собрания по месту жительства с целью защиты общих интересов населения на конкретной территории.

ТОС является одним из важных элементов системы местного самоуправления и формой осуществления непосредственной демократии рекомендательного характера.

ТОС осуществляется в поселениях непосредственно населением посредством проведения собраний и конференций граждан, а также посредством создания на них органов ТОС.

Процедура создания ТОС предусматривает следующие действия:

— объединение граждан в инициативную группу для подготовки проекта устава ТОС, подготовки и проведения собрания (конференции) жителей соответствующей территории по вопросу учреждения ТОС;

— проведение собрания (конференции) и принятие решений об учреждении ТОС, утверждении его устава, избрании органов ТОС;

— регистрация устава ТОС уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего поселения.

ТОС считается учрежденным с момента регистрации устава территориального общественного самоуправления уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего поселения.

Порядок регистрации устава ТОС определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа. ТОС в соответствии с его уставом может являться юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации. В уставе ТОС определяются:

— территория, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление;

— цели, задачи, формы и основные направления деятельности территориального общественного самоуправления;

— порядок формирования, прекращения полномочий, права и обязанности, срок полномочий органов территориального общественного самоуправления;

— порядок принятия решений;

— порядок приобретения имущества, а также порядок пользования и распоряжения указанным имуществом и финансовыми средствами;

— порядок прекращения осуществления территориального общественного самоуправления.

При этом ч. 10 ст. 27 Закона органам местного самоуправления запрещено устанавливать дополнительные требования к уставу ТОС.

Органы ТОС избираются на собраниях или конференциях граждан, проживающих на соответствующей территории. Примерный план мероприятий по подготовке и проведения конференции по месту жительства представлен в Приложении 1.

Собрание граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления считается правомочным, если в нем принимают участие не менее половины жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста.

Конференция граждан по вопросам организации и осуществления ТОС считается правомочной, если в ней принимают участие не менее двух третей избранных на собраниях граждан делегатов, представляющих не менее половины жителей соответствующей территории, достигших шестнадца-тилетнего возраста.

В ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» к исключительным полномочиям собрания, конференции граждан, осуществляющих территориальное общественное самоуправление, относятся:

— установление структуры органов территориального общественного самоуправления;

— принятие устава территориального общественного самоуправления, внесение в него изменений и дополнений;

— избрание органов территориального общественного самоуправления;

— определение основных направлений деятельности территориального общественного самоуправления;

— утверждение сметы доходов и расходов территориального общественного самоуправления и отчета о ее исполнении;

— рассмотрение и утверждение отчетов о деятельности органов территориального общественного самоуправления.

Органы ТОС осуществляют следующие полномочия:

— представляют интересы населения, проживающего на соответствующей территории;

— обеспечивают исполнение решений, принятых на собраниях и конференциях граждан;

— могут осуществлять хозяйственную деятельность по содержанию жилищного фонда, благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории, как за счет средств указанных граждан, так и на основании договора между органами территориального общественного самоуправления и органами местного самоуправления с использованием средств местного бюджета;

— вправе вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов, подлежащие обязательному рассмотрению этими органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено принятие указанных актов.

В отличие от других форм самоорганизации населения органы ТОС имеют в соответствии с вышеназванным законом, право вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов (решений Совета, постановлений главы администрации муниципального образования и другие), которые подлежат обязательному рассмотрению соответствующими органами и должностными лицами местного самоуправления.

ТОС есть базовый элемент общественной структуры, тесно связанный партнерскими отношениями с административной властью, гражданским обществом и бизнесом; основной целью деятельности является повышение качества жизни граждан, построение развитого гражданского общества, а не только решение вопросов местного значения; функциональное распределение и взаимодополнение управленческих усилий административной власти и гражданского общества. Однако необходимо подчеркнуть, что процесс формирования рассматриваемого института еще не завершён, развитие ТОС идет слабо и неравномерно. Поэтому необходимо закрепление и поощрение активности территориальных сообществ в рамках ТОС. Речь идет о создании институциональных механизмов взаимодействия ТОС и органов власти, совокупность которых образует институциональную инфраструктуру территориального общественного самоуправления. Опираясь на исследования И. В. Мерсияновой, которая выделила факторы, оказывающие непосредственное влияние на развитие института ТОС в РФ, на рисунке 1 графически представлены экономические, политико-правовые, информационно — идеологические, научно-образовательные, коммуникативные институциональ-ные механизмы развития ТОС.

Преимущество территориального общественного самоуправления по сравнению с другими формами самоорганизации населения заключается в том, что оно может иметь статус юридического лица и в этом качестве привлекать на решение местных вопросов как средства жителей, бизнес-структур, общественных и других организаций соответствующей территории (на добровольной основе), так и средства местного бюджета (на основе договора с органами местного самоуправления). При этом возрастает уровень обеспечения гражданского контроля за эффективным и рациональным расходованием средств, направленных на решение местных вопросов.

Рисунок 1 — Модель инфраструктуры ТОС Таким образом, ТОС — это форма самоорганизации граждан для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения на части территории поселения, т. е. в подъезде многоквартирного жилого дома; многоквартирном жилом доме; группе жилых домов; жилом микрорайоне; сельском населенном пункте, не являющемся поселением и иной территории проживания граждан.

ТОС прошло довольно серьезный путь становления, в разных регионах страны оно развивалось по разному, и на данный момент приняло разнообразные формы. ТОС дает возможность заинтересованным гражданам участвовать в решении вопросов местного значения, при этом важнейшим условием их успешной реализации и учёта интересов населения в решении вопросов местного значения выступает активная общественная позиция населения, готовность взять на себя общественную ответственность и самостоятельно осуществлять местное самоуправление на своей территории.

2. Практика организации территориального общественного самоуправления в Российской Федерации

2.1 Деятельность территориального общественного самоуправления в муниципальных образованиях Сибирского федерального округа

В настоящее время территориальное общественное самоуправление осуществляется во всех федеральных округах за исключением Республики Ингушетии и Чеченской Республики (табл. 1).

Таблица 1 — Территориальное общественное самоуправление в РФ

На основании данных можно сделать вывод, что количество зарегистрированных уставов ТОС в России достаточно велико, лидером по численности является Южный федеральный округ, затем Центральный и Приволжский федеральные округа. По количеству органов ТОС, являющихся юридическими лицами следует отметить Сибирский и Южный федеральные округа. Вместе с тем, органов ТОС, имеющих статус юридического лица, гораздо меньше, чем фактически зарегистрированных, что свидетельствует о незанятости органов ТОС в предпринимательской деятельности.

Чаще всего ТОС образуется на территориях микрорайонов, кварталов, улиц, дворов, а в домах и отдельных подъездах избираются уполномоченные выборные лица ТОС — старшие по домам и старшие по подъездам. Например, в Новосибирске к середине 2008 года насчитывалось 115 советов микрорайонов, а на территории осуществления ТОС проживало 82% горожан. Также в этом городе насчитывается 562 уличных комитета, 189 домовых комитетов, 5527 старших по дому и 10 499 старших по подъезду. Подобные системы органов и выборных лиц ТОС сложились в Краснодаре, Твери, Барнауле, Омске, Кемерово, Сургуте и других городах, а их основы были заложены еще в конце 1980;х годов. Однако существенным признаком дифференциации нынешних систем ТОС в муниципалитетах является статус ТОС — как юридических лиц или без этого статуса.

В настоящее время в СФО 3868 муниципальных образований поселенческого уровня (77 городских округов, 262 городских поселения, 3529 сельских поселений). ТОС осуществляется во всех субъектах Федерации округа, но охватывает только часть — 591 (15,3%) муниципальных образований поселенческого уровня. Из них городских округов — 24 (31%), городских поселений — 48 (18,3%), сельских поселений — 519 (1,7%).

В Омской области ТОС осуществляется во всех городских округах, городских и сельских поселениях. В Иркутской области муниципальные образования поселенческого уровня, где осуществляется ТОС, составляют 18% от их общего количества, в республиках Алтай, Тыва, Хакасия, Алтайском, Красноярском краях, Кемеровской, Новосибирской, Томской областях — от 1 до 10%, Республике Бурятия и Забайкальском крае — менее 1%.

Общее количество единиц ТОС — 11 757 (Кемеровская область — 7571, Омская область — 2254, Томская область — 1154, Алтайский край — 403, Новосибирская область — 135, Иркутская область — 125, Республика Хакасия — 45, Республика Тыва — 40, Красноярский край — 13, Забайкальский край — 8, Республика Бурятия — 7, Республика Алтай — 2).

Сведения об организации территориального общественного самоуправления в муниципальных образованиях Сибирского федерального округа представлены в Приложении 2.

Благодаря особому вниманию органов государственной власти, органов местного самоуправления, региональных советов муниципальных образований Кемеровской, Омской и Томской областей к вопросам развития территориального общественного самоуправления, в названных регионах создана система организации этой формы участия населения в местном самоуправлении и обеспечения деятельности ТОС. Вопросы ТОС регулярно обсуждаются на совещаниях координационных и совещательных органов по развитию местного самоуправления, образованных при высших должностных лицах субъектов Федерации, органов местного самоуправления, региональных советов муниципальных образований. Положительный опыт ТОС обобщается и распространяется среди муниципальных образований, органам местного самоуправления, гражданам оказывается методическая и практическая помощь в их создании. Так, например, Правительством Омской области, совместно с региональным советом муниципальных образований, общественными и научными организациями осуществляется издание сборников информационно-методических материалов об опыте ТОС. В 2008;2009 г. проведено 80 семинаров с выездом в муниципальные образования области, в работе которых приняли участие 12 тысяч представителей ТОС. В 2008 г. организовано и продолжается обучение на базе Омского государственного технического университета руководителей органов ТОС (в 2008 обучено 52 чел., в 2009 — 32).

Советом муниципальных образований Томской области и Томским областным общественным Фондом «Центр Общественного Развития» разработана и реализуется программа «Новая модель эффективного управления муниципальным образованием: качество жизни в наших руках», одной из целей которой является вовлечение населения в территориальное общественное самоуправление. Организаторами программы проводятся семинары в муниципальных образованиях, распространяются модельные правовые акты, опыт ТОС обобщается и публикуется в Вестнике Совета. По инициативе Совета и с участием его представителей вопрос о мерах по созданию, развитию и финансовой поддержке органов ТОС в целях успешного решения задач по модернизации экономики жилищно-коммунального хозяйства рассмотрен в 2008 г. на заседании комиссии по вопросам местного самоуправления правового комитета Государственной Думы Томской области.

Советом муниципальных образований Кемеровской области издана и направлена руководителям органов местного самоуправления брошюра серии Полезная книжка «Территориальное общественное самоуправление. Опыт работы», в которой освещена практика территориального общественного самоуправления 4 муниципальных образований области, содержатся модельные правовые акты, регулирующие вопросы организации и деятельности ТОС. Также налажен обмен опытом работы по организации ТОС с муниципальными образованиями Томской области.

В Омской, Кемеровской, Томской областях представительными органами муниципальных образований, где действует ТОС или в ближайшее время планируется его создание, в полном объеме урегулированы вопросы организации и деятельности ТОС, отнесенные ФЗ № 131 к компетенции органов местного самоуправления. В частности, приняты акты о порядке организации и осуществления ТОС, регистрации уполномоченным органом местного самоуправления устава ТОС, об условиях и порядке выделения ТОС средств из местного бюджета, утверждении по предложениям граждан границ территорий, на которых осуществляется ТОС.

В других регионах (республики Алтай, Бурятия, Тыва, Хакасия, Алтайский, Забайкальский, Красноярский края, Иркутская, Новосибирская области) органами государственной власти, органами местного самоуправления, советами муниципальных образований проводятся лишь отдельные мероприятия. Они малоэффективны, так как в основном носят информационно-консультативный характер, осуществляются органами государственной власти, органами местного самоуправления разрознено и в целом никем не координируются, несмотря на наличие координационных и совещательных органов по развитию местного самоуправления при высших должностных лицах субъектов Федерации. Кроме того, в некоторых субъектах Федерации (республики Алтай, Бурятия, Тыва, Хакасия, Алтайский, Забайкальский края), где подавляющее большинство муниципальных образований являются дотационными, на развитии территориального общественного самоуправления негативно сказывается отсутствие средств местных бюджетов на финансовую поддержку деятельности ТОС и поощрение активистов.

Анализ практики территориального общественного самоуправления показал, что ТОС в основном реализуется в городских округах (9020 ТОС в 24 из 77 городских округов). В других муниципальных образованиях поселенческого уровня эта форма участия граждан в местном самоуправлении менее развита (1789 ТОС в 519 из 3529 сельских поселений, 938 ТОС в 48 из 262 городских поселений). Такая ситуация обусловлена гражданской активностью жителей крупных городов, большей степенью их информированности о правах на местное самоуправление, а также финансовой поддержкой деятельности ТОС из средств местных бюджетов, что проблематично для небольших городских и сельских поселений, в основном являющихся дотационными.

Наибольшее количество ТОС в городских округах Кемеровской (7481), Томской (1113) областей. В городских округах Алтайского края и Новосибирской области их более 100, республик Алтай, Бурятия, Хакасия, Забайкальского и Красноярского краев, Иркутской, Омской областей — десятки и единицы. В городских округах Республики Тыва ТОС отсутствует.

Наибольшее количество ТОС на уровне городских и сельских поселений в Омской области. Благодаря массовости мероприятий учебно-методического характера, проведенных в 2008;2009 годах органами государственной власти совместно с региональным советом муниципальных образований и Омским государственным техническим университетом непосредственно на местах, в сельских поселениях области образовано 1380 ТОС, городских — 798.

В других регионах округа количество ТОС на уровне городских и сельских поселений незначительно, либо оно вообще отсутствует.

В качестве юридических лиц в организационно-правовой форме некоммерческой организации зарегистрировано 202 из 11 757 ТОС (в городских округах — 140 (70%), городских поселениях — 34 (16,8%), сельских поселениях — 28 (13,2%). Наибольшее количество ТОС, обладающих правами юридического лица, в Республике Тыва, Алтайском крае, Омской, Новосибирской областях (от 11 до 83). В остальных субъектах Федерации округа их единицы (от 1 до 5). Незначительное количество ТОС — юридических лиц обусловлено сложностью процедуры государственной регистрации, отсутствием у органов ТОС желания и средств на выполнение обязанностей, возникающих с приобретением статуса юридического лица (организация и ведение бухгалтерского учета, представление налоговой и иной отчетности).

Деятельность органов ТОС осуществляется посредством их активного участия в проводимых органами местного самоуправления мероприятиях, работе координационных и совещательных органов, созданных при главах муниципальных образований, а также посредством обращений к органам и должностным лицам местного самоуправления по решению вопросов местного значения и финансовой поддержки деятельности ТОС. Так, например, в Новосибирской, Томской областях представители органов ТОС принимают активное участие в заседаниях профильных комиссий, комитетов, штабов, создаваемых при органах местного самоуправления по подготовке проектов программ (планов) развития поселений, проведению различного рода мероприятий. В г. Барнауле Алтайского края руководители органов ТОС входят в состав Координационного совета по развитию территориального общественного самоуправления при главе города, в г. Новосибирске и г. Черемхово Иркутской области — принимают участие в заседаниях городских представительных органов, совещаниях административного, общественного и других советов при главах городов.

В интересах граждан органами ТОС направлено в органы местного самоуправления около 7 тыс. обращений, в т. ч. принятых на собраниях граждан. Из них удовлетворено — 5,1 тыс., находятся в стадии рассмотрения — 1,6 тыс. В удовлетворении 245 обращений отказано ввиду отсутствия у органов местного самоуправления полномочий по решению вопросов обращений, либо недостатка средств в местных бюджетах для финансовой поддержки деятельности органов ТОС.

Сведения об обращениях органов ТОС в органы местного самоуправления, а также об их участии в нормотворческой деятельности показаны в Приложении 3. Наибольшее количество обращений органов ТОС к органам местного самоуправления в Новосибирской (более 3,5 тыс.) и Омской (1,2 тыс.) областях, в других субъектах Федерации округа — десятки и единицы. Обращения в основном касаются вопросов благоустройства территорий, ремонта дорог, жилых домов, проведения культурно-массовых мероприятий, поощрения активистов ТОС, финансирования организуемых органами ТОС мероприятий.

Большинство органов ТОС (8993 — 76,5% от общего количества) осуществляют хозяйственную деятельность (Приложение 4). Являясь активными помощниками органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения, они реализуют инициативы граждан, направленные на удовлетворение их социально-бытовых потребностей. Так, в республиках Бурятия, Хакасия, Алтайском, Красноярском краях, Иркутской, Кемеровской, Новосибирской, Омской, Томской областях органы ТОС активно осуществляют деятельность по благоустройству и озеленению территорий, оборудованию детских и спортивных площадок, мест массового отдыха граждан. С участием граждан ими регулярно проводятся акции «Зеленый дворик», «Чистый дворик» и другие аналогичные мероприятия.

Хозяйственная деятельность органов ТОС требует финансовых и материальных ресурсов. Основным источником являются средства граждан (добровольные взносы и пожертвования). Органы местного самоуправления также вправе осуществлять финансовую поддержку деятельности ТОС (ст. 27 ФЗ № 131). Так, в городах Новосибирск, Иркутск, Омск приняты и реализуются муниципальные программы развития территориального общественного самоуправления, предусматривающие финансовую поддержку деятельности ТОС, систему поощрения победителей конкурсов, активных участников ТОС, в городах Абакан, Саяногорск Республики Хакасия, Братск, Черемхово Иркутской области проекты таких программ — в стадии разработки. Объемы финансирования программ из средств местных бюджетов в г. Омске — 335.5 млн руб., г. Новосибирске — 227,2 млн руб., г. Иркутске — 10,8 млн руб.

В муниципальных образованиях, не применяющих программно-целевой метод развития ТОС, органы местного самоуправления реализуют иные формы поддержки деятельности органов ТОС, в частности — приобретают за счет средств местных бюджетов и безвозмездно передают им мебель, хозяйственный инвентарь, средства связи, компьютеры и другую оргтехнику, оплачивают счета за аренду помещений и коммунальные услуги, поощряют активных участников ТОС и победителей различных конкурсов.

В небольших же городских и сельских поселениях такая помощь носит эпизодический характер по причине ограниченных возможностей местных бюджетов.

С учетом положений п. 8 ст. 27 ФЗ № 131 ТОС, зарегистрированное в качестве юридического лица — некоммерческой организации, может заключать с органами местного самоуправления договоры на выполнение работ, обеспечивающих решение вопросов местного значения, с финансированием за счет средств местных. Однако количество ТОС — юридических лиц в округе незначительно (202 — 1,7% от их общего числа) и практика осуществления ими договорных отношений с органами местного самоуправления имеется только в г. Братске Иркутской области. В названном муниципальном образовании действуют две некоммерческие организации: ТОС «Сухой», ТОС «Южный Падун».

В соответствии с законодательством ТОС, зарегистрированное в качестве юридического лица (некоммерческой организации), вправе осуществлять предпринимательскую деятельность в целях решения уставных задач. Такую деятельность осуществляют только 2 ТОС (по 1 в республиках Алтай и Хакасия).

Органы территориального общественного самоуправления вправе вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов, подлежащие обязательному рассмотрению этими органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено принятие указанных актов. Однако нормотворческая инициатива органов ТОС не имеет широкого распространения из-за недостаточного уровня правовой грамотности населения и зафиксирована только в Республике Бурятия, Забайкальском крае, Иркутской, Кемеровской областях. В названных субъектах Федерации органами ТОС подготовлено 38 проектов муниципальных правовых актов, из которых 24 приняты представительными органами муниципальных образований, 14 — отклонены, поскольку подготовлены органами ТОС без учета полномочий представительных органов муниципальных образований и возможностей местных бюджетов на их реализацию.

Анализ полноты правового регулирования органами местного самоуправления следующих вопросов: порядок организации и осуществления ТОС; границы территории, на которой осуществляется ТОС; порядок регистрации уполномоченным органом местного самоуправления устава ТОС; условия и порядок выделения ТОС необходимых средств из местного бюджета, показал, что в настоящее время в полном объеме соответствующие муниципальные правовые акты приняты в 591 муниципальном образовании, где действует ТОС, а также 389, где в ближайшее время планируется его организация (25,6% от общего количества муниципальных образований поселенческого уровня). В остальных 2879 муниципальных образованиях поселенческого уровня акты, регулирующие вопросы организации и деятельности ТОС, не приняты, — органы муниципальных образований объясняют их невостребованностью в связи с отсутствием инициатив населения по реализации этой формы общественного самоуправления.

Таким образом, на территориальное общественное самоуправление в нашей стране возлагаются большие надежды, поскольку именно эта форма участия населения в решении вопросов местного значения в состоянии охватить весь объём проблем, возникающих в муниципальных образованиях. А анализ практики организации территориального общественного самоуправления в СФО показал, что при достаточной правовой, методической и финансовой поддержке органы ТОС становятся действенными и эффективными центрами вовлечения населения в решение вопросов местного значения.

2.2 Основные проблемы организации территориальных общественных самоуправлений

Положительный опыт образования территориального общественного самоуправления доказывают, что население готово принимать участие в общественной жизни.

Однако, наряду с примерами положительного опыта, становление и развитие территориального общественного самоуправления происходит медленно. Учитывая важность и перспективность развития территориального общественного самоуправления, и основываясь на анализе практической деятельности ТОС в СФО, можно выделить основные проблемы тормозящие процесс организации и деятельности ТОС. К ним, в частности, относятся:

— непонимание, а нередко и ошибочное представление о самой сути ТОС, его чрезвычайной важности в деле демократических преобразований всего российского общества;

— сложности с юридической регистрацией ТОС;

— проблемы в разграничении полномочий между муниципальными органами власти и органов ТОС;

— недостаточная инициатива граждан в создании ТОС;

— различная степень активности комитетов ТОС на местах;

— ресурсная (в первую очередь — финансовая) необеспеченность деятельности органов ТОС;

— недостаточность материального стимулирования активистов ТОС;

— недостаточная правовая грамотность должностных лиц и работников органов местного самоуправления, руководителей и активистов территориального общественного самоуправления.

— слабая информированность населения о сущности, задачах и возможностях ТОС;

— несовершенство законодательной базы, отсутствие необходимых муниципальных правовых актов органов местного самоуправления, отсутствие правового регулирования организации и деятельности органов территориального общественного самоуправления. Эта проблема связана, в том числе и с необходимостью разработки органами местного самоуправления положения о территориальном общественном самоуправлении, без принятия которого деятельность органов территориального общественного самоуправления согласно действующему законодательству не является легитимной.

Одним из препятствий для создания и распространения ТОС является нехватка методического обеспечения, отсутствие системы обучения кадров, входящих в органы ТОС; неопределенность положения органов ТОС в системе местного самоуправления, неполное представление о финансовых основах ТОС и др.

Развитие местного самоуправления на всех его уровнях — один из важнейших вопросов как политической, так экономической и социальной жизни России в настоящий момент и в обозримом будущем. Поэтому необходимо повсеместно способствовать развитию местного самоуправления на самом близком к населению города уровне — уровне территориального общественного самоуправления.

Механизмы стимулирования активности граждан на уровне ТОС заключаются в следующем:

1. Проведение конкурсов на получение грантов для поддержки общественно-полезных проектов органов ТОС.

2. Информационно-методическое обеспечение.

3. Юридическая и консультационная поддержка.

4. Обучение представителей ТОС, например, путем подключения одного из ведущих вузов.

5. Разработка системы стимулирования активных участников ТОС: предоставления возможностей для профессионального и карьерного роста; статья в газете; рейтинг общественной активности граждан; компенсация расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг; полная или частичная оплата; призы и премии; награждение грамотами, благодарственными письмами и другие формы поддержки.

6. Создание газеты или приложения «Гражданские инициативы» к одной из местных газет.

7. Привлечение СМИ к партнерству с органами местного самоуправления, ТОС и бизнеса для развития демократии и гласности.

8. Организация встреч должностных лиц органов местного самоуправления с населением и представителями ТОС, организация личного приема граждан в микрорайонах ТОС.

9. Необходимо активизировать работу по обмену опытом между ТОСами: проведение тематических семинаров, круглых столов, конференций для представителей ТОС.

10. Привлечение к участию в мероприятиях по обеспечению сохранности жилищного фонда, санитарной очистке, благоустройству и озеленению территории муниципального образования.

11. Разработка и совершенствование правовой базы, регламентирующей деятельность ТОС.

12. Разработка и выполнение муниципальных целевых программ, обсуждения проблем развития территорий на общих собраниях (сходах), конференциях, обобщения поступивших предложений и доведения их до разработчиков программ.

13. Содействие участию ТОС в публичных слушаниях.

Развитие информационных технологий на уровне ТОС позволяет существенно расширить каналы, повысить качество взаимодействия местной власти и его активных граждан, и способствует укреплению гражданского общества, построенного на взаимопонимании и учете интересов каждой из сторон. Информационные технологии повышения гражданской активности на уровне ТОС включает:

— мероприятия информационной кампании: 1) информационные; 2) рабочие; 3) мероприятия развлекательного характера.

— ожидаемые результаты информационной кампании:

1) появление чувства сплоченности и понимания необходимости консолидации усилий власти и населения для решения городских проблем;

2) формирование у населения понимания того, что проблемы дома, квартала, района, города они могут и должны решать сами;

3) появление элементов личной свободы, осознание собственной социальной и экономической значимости;

4) формирование активной жизненной позиции, которая сменит безразличие, потребительское отношение и роль «жалобщика»;

5) получение гражданами опыта контроля за использованием средств, собираемых на благоустройство территорий и техническое обслуживание жилых домов МО.

— деятельность по созданию интернет-сайтов ТОС. С учетом поставленной Президентом задачи по информатизации управления, в регионах России наблюдается увеличение числа интернет-сайтов ТОС.

Интернет-сайты — это постоянный доступ жителей города к полной, объективной информации из жизни ТОС и городской политики в сфере ТОС, это постоянный контакт администрации МО с ТОС, обмен информацией, планами, обсуждение перспектив.

Таким образом, можно сделать вывод, что территориальное общественное самоуправление занимает весьма значительное место в системе местного самоуправления. И его дальнейшее развитие очень важно и перспективно.

Становление территориального общественного самоуправления в России — процесс длительный. Пока положено только начало этому процессу. Но как показывает практика, через ТОС, которое является для населения понятным, доступным и управляемым, — граждане приобщаются к демократическим ценностям и идеям, становятся ответственными как за свою судьбу, так и за жизнь общества соответствующей территории.