Миграционная политика Европейского Союза

Миграционная политика Европейского Союза

1. Теоретико-правовые основы миграционной политики Европейского Союза

1.1 Миграционная ситуация в Европейском Союзе

Миграционная ситуация представляет собой совокупность факторов, обусловленных въездом, пребыванием, транзитным проездом и выездом иностранных граждан и лиц без гражданства, оказывающих влияние на социально-экономическую и демографическую ситуацию, внутриполитическое и внешнеполитическое положение и национальную безопасность принимающего государства. Иными словами, миграционная ситуация есть соотношение двух процессов, имеющих место в государстве, — миграции и интеграции.

Следует отметить, что Европа не всегда была притягательна для мигрантов. Как указывает К. А. Шапиев, контрастная смена миграционного образа стран Западной Европы обязана глубоким послевоенным изменениям. Среди них — отказ от военных методов решения межгосударственных противоречий, улучшение политического климата и стабильности в Европе в 60−70-е годы (новая «восточная политика» ФРГ, Хельсинкский процесс и т. д.), демократические преобразования в Германии, Италии, Испании и др. странах, строительство социально ориентированных государств, обновление промышленного потенциала, рост благосостояния населения и производства товаров народного потребления.

Важнейшим фактором устойчивости межгосударственных отношений в Западной Европе, ускорения торгово-экономического и промышленного развития, расширения национальных рынков труда, становления и последующего развития общего, а позже и единого, рынка стала западноевропейская интеграция. Началом этого процесса стало образование межправительственной региональной организации — Европейского объединения угля и стали (1951 г.), которое явилось существенным воплощением плана двух крупных французских политиков: комиссара по планированию Французской Республики Ж. Монне и министра иностранных дел Р. Шумана. Первыми участниками ЕОУС стали Франция, Германия, страны Бенилюкс и Италия. Сложным вопросом европейской интеграции было учреждение наднационального уровня публичной власти, что предполагало добровольное ограничение государственного суверенитета стран-участниц. Эта проблема ныне известна под названием «коммунитарного метода» — в отличие от «межправительственного метода», принятого в международных (межправительственных) организациях. Данный метод основан на традиционных формах дипломатии и сотрудничества стран без всяческого ограничения их самостоятельности, суверенитета.

Последующие десятилетия подтвердили правильность стратегической линии западных стран. Интеграция охватила все сферы жизни, в том числе экономику, промышленность, образование, региональную политику, финансы, сельское хозяйство, сферу юстиции и другие отрасли. Сегодня Европейский союз как важнейший игрок на мировой политической и экономической арене доказывает преимущества объединения потенциалов стран в решении различных проблем. Демографические, экономические ресурсы Европейского союза еще больше возросли с вхождением в него Польши, Чехии, Словакии, Словении, Мальты, Кипра, Венгрии, Эстонии, Литвы и Латвии.

Развитие промышленного и экономического потенциала западноевропейских стран в послевоенное время способствовало сокращению безработицы, повышению уровня занятости местного населения. И все это в сжатые сроки, в немалой степени благодаря плану госсекретаря США Дж. Маршалла, предусматривающего послевоенное восстановление и возрождение экономики западноевропейских стран, укрепления их денежных систем, развитие международной торговли. Правительство США оплачивало американским экспортерам стоимость товаров, предназначенных западноевропейским странам. Реализация «Плана Маршалла» содействовала стабилизации и консолидации европейской политики, преодолению экономических последствий и кризиса торгово-финансовой системы западного мира. Другим последствием «Плана Маршалла» явилось широкое внедрение американских методов организации производства и повышения производительности труда.

В настоящее время Европейский Союз, особое межгосударственное образование, ежегодно принимает большое количество мигрантов, въезжающих в страны-члены Союза с различными целями и на различные сроки.

Современная миграционная система, сложившаяся в Европе, отличается тесными экономическими, культурными, политическими, географическими связями между «центральными» странами, что и позволяет определить ее как единую миграционную систему. Она характеризуется многообразием миграционных потоков, их разнонаправленностью, появлением новых стран иммиграции и подключением новых стран — поставщиков мигрантов, формированием нового вектора миграции «Восток — Запад», который пришел на смену доминировавшему еще недавно вектору «Юг — Север». В Европейской миграционной системе центрами притяжения рабочей силы выступают страны Западной, Северной, Восточной и Южной Европы.

Сегодня население Европейского союза составляет более 500 миллионов человек, 43 миллиона из которых родились за пределами стран в него входящих, причем основным центром миграционных потоков в течение последнего столетия в Европе была и остается Германия, в которой за это время осело более 10,1 миллиона мигрантов. Ее население является третьим в мире (после Соединенных Штатов Америки и Российской Федерации) по числу входящих в него мигрантов. Далее следуют Франция (6,5 млн. мигрантов) и Великобритания (5,6 млн.). Испания (4,8 млн.) расположилась на шестом месте в данном рейтинге. Довольно большую часть населения составляют выходцы из других государств и в Швейцарии (1,7 млн.), Нидерландах (1,6 млн.), Австрии (1,3 млн.), Швеции (1,1 млн.), Греции (1 млн.).

В современный период во многих европейских странах миграционный прирост стал основным фактором изменения численности населения. За 1960;2005 годы чистая миграция (включая корректировки численности населения по данным переписей, регистров населения и т. п.) обеспечила прирост населения Европы — 25 более чем на 21 миллион человек. С начала нового тысячелетия миграция обеспечивает более ¾ общего прироста населения Евросоюза. Анализ динамики естественного прироста свидетельствует о том, что она неуклонно снижалась начиная с середины 1960;х годов, сократившись к 2003 году до 106 тысяч человек. Затем она вновь стала возрастать, достигнув в 2008 году 595 тысяч человек. В 2004;2010 годах величина естественного прироста в 4−5 раз превышала значение 2003 года, хотя на фоне резко увеличившегося миграционного прироста этот рост не выглядел столь существенным. Несмотря на некоторые колебания, тенденция снижения естественного прироста устойчива и долговременна. В этих условиях миграция, безусловно, играет решающую роль в изменении численности населения Европейского Союза.

Таким образом, начиная с 90-х годов прошлого века миграционный прирост стал решающим фактором роста населения (ЕС-27), обеспечивая не менее половины, а в отдельные годы и свыше 80% общего прироста численности его совокупного населения. В ближайшие годы роль международной миграции в изменении численности и состава населения ЕС-27 еще больше возрастет. Согласно недавним прогнозным расчетам Евростата, численность населения ЕС-27 без миграционного прироста (при нулевом сальдо миграции) начнет сокращаться уже в ближайшие годы, а при сохранении миграционного прироста — через несколько десятилетий.

В базе данных Евростата представлены результаты расчетов предположительной численности населения ЕС-27 по двум вариантам: с учетом миграционного прироста и при его отсутствии (нулевом сальдо миграции по всем возрастно-половым группам). В первом случае при реализации описанных выше предположений относительно рождаемости и смертности численность населения ЕC-27 продолжит устойчиво возрастать до 2040 года, но затем, не превысив уровня 526 миллионов человек, начнет постепенно сокращаться и снизится до 517 миллионов человек в 2060 году.

Если же ЕС прекратил бы увеличивать свое население в результате миграционного обмена с другими странами мира уже начиная с 2010 года, его численность, достигнув наибольшего значения уже в ближайшие годы — 502 миллионов человек в 2015 году, — стала бы быстро сокращаться, опустившись к концу прогнозного периода до уровня конца 1960;х годов — 431 миллиона человек. Различия в численности населения по двум вариантам прогнозных расчетов будут ежегодно увеличиваться — до 86 миллионов человек в 2060 году, что составляет почти 17% от численности населения по варианту прогноза с учетом сохранения миграционного прироста.

Среди стран происхождения мигрантов, получивших гражданство ЕС, лидируют Марокко (67 тыс.), Турция (49,9 тыс.), Эквадор (45,2), Индия (34,7 тыс.), Колумбия (27,5 тыс.). В тройку стран ЕС-лидеров по предоставлению гражданства вошли Великобритания (195 тыс.), Франция (143 тыс.) и Испания (124 тыс.), которая впервые опередила Германию по этому показателю.

Основным видом миграции относительно Европейского Союза является трудовая миграция. При этом, являясь важнейшим каналом притока иностранцев в страны Западной Европы, она носит легальный и нелегальный характер. Первая осуществляется на основании национального законодательства страны въезда, регулируется национальными приоритетами и интересами местного рынка труда. Вторая означает различные нарушения правил въезда (в частности, нелегальный переход государственной границы; пересечение пунктов пропуска через государственную границу по частично или полностью поддельным документам), регистрации, проживания (например, нарушение сроков разрешенного пребывания) и трудоустройства (в частности, занятие запрещенными видами труда) иностранных граждан и лиц без гражданства.

Экономические мигранты в ЕС — это преимущественно выходцы из Алжира, Марокко, Туниса, Китая, Ирака, Ирана, Турции, Пакистана, Индии, некоторых стран Латинской Америки. Мигранты все больше влияют на рынки труда стран Евросоюза. Въезд трудовых мигрантов в страны ЕС осуществляется на основе их законодательства. Наглядным примером этому служат Дания, Финляндия, Франция, Греция, Люксембург, Португалия и Великобритания, регулирующие допуск граждан третьих стран в целях оплачиваемой работы чаще всего на основе закона об иммиграции. Австрия, Бельгия, Германия, Ирландия, Нидерланды, Испания и Швеция — законы о порядке въезда иностранцев в целях проживания и о занятости иностранцев. Прием трудовых мигрантов, например, в целях оплачиваемой работы также регулируется на основе различных принципов, схем и механизмов. Важнейшим документом трудового мигранта является вид на жительство. В странах ЕС существуют различные виды этого документа. Например, Дания, Ирландия, Люксембург и Великобритания выдают только один его тип. Все другие страны — два и более типов, включая временный и постоянный вид на жительство. Получение постоянного вида на жительство все страны Евросоюза связывают с определенным сроком легального проживания иностранцев. Например, в Финляндии он составляет 2 года, в Греции — 5 лет. Существенно различаются процедуры выдачи вида на жительство, разрешения на трудоустройство, а также категории иностранцев, которым не требуется разрешение на трудоустройство.

Миграционная политика стран Евросоюза, пытаясь реагировать на запросы рынка труда, применяет различные схемы. Но в целом — это ограничительная политика. В последние годы предпочтение отдается специалистам в области медицины, информационных технологий и некоторых других сфер. Что же касается неквалифицированного труда, то многим мигрантам легальный въезд закрыт, поскольку они не обладают необходимой для большинства принимающих стран квалификацией. Но все же страны Евросоюза вынуждены принимать неквалифицированных мигрантов (сезонные рабочие в сельском хозяйстве, разнорабочие на транспорте, в строительстве, промышленности, домохозяйки, разносчики, уборщики и т. д.).

1.2 Становление и развитие миграционной политики Европейского Союза

Под миграционной политикой можно понимать комплекс законодательных, организационных и иных мер, направленных на регулирование миграционных потоков в национальных интересах. Регулированию могут подвергаться въезд и выезд из страны, процедуры предоставления гражданства и иных статусов, процесс использования иностранной рабочей силы, процедуры предоставления социальной защиты мигрантам, вопросы предоставления убежища.

Государственная миграционная политика стран — членов Евросоюза реализуется на различных уровнях: в виде межгосударственного взаимодействия, на национальном уровне в виде внутренней миграционной политики, на наднациональном уровне с частичным ослаблением государственного суверенитета и делегированием ряда полномочий институционализированным субъектам миграционной политики ЕС. Государственная миграционная политика в рамках ЕС реализуется так же при влиянии транснациональных процессов, не предполагающих нарушения государственного суверенитета.

В настоящее время в Европе можно выделить четыре модели миграционной политики.

Имперская модель предполагает, что все члены нации являются объектами единой власти или единого правителя. Ни одно из современных либеральных государств не относится к этому типу, за исключением, возможно, Великобритании, которая до принятия Национального акта 1981 г. формально руководствовалась данным принципом. Российская, Австро-Венгерская и Оттоманская империи — исторические представители этого типа.

Этническая модель национальную принадлежность основывает на общности исторических корней или общности судьбы, проявляющейся в едином языке, культуре и в принадлежности к единой этнической общности. По определению этот тип исключает иммигрантов с самобытной культурой и иными родовыми корнями из числа полноправных членов нации. Германия, по крайней мере до последнего времени, была самым характерным представителем этого типа. Это проявлялось в отказе немцев наделять гражданским статусом тех, кто не имел хотя бы одного родителя с немецким происхождением. Принятие в гражданство предполагало здесь абсолютную ассимиляцию, не допускающую никаких уступок. И тем не менее большое количество иммигрантов получило статус граждан прямо во время пересечения немецкой границы. Это так называемые Aussiedler, потомки немецких переселенцев, отправившихся в свое время на восток Европы в поисках счастья. Отношение к ним немецких властей особенно ярко иллюстрирует важность «закона происхождения» в этой стране.

Республиканская модель определяет статус преимущественно принадлежностью к политическому сообществу. Переселенцы становятся полноправными гражданами страны, если они принимают ее политические установления. К гражданству здесь относятся как к предпосылке, способствующей интеграции в сообщество, а не как к результату этого процесса (как это происходит в этнической модели). С некоторыми оговорками к этому типу можно отнести, прежде всего, Францию. Республиканский принцип наиболее заметно отражен в «законе почвы», который дарует гражданство любому младенцу, родившемуся на французской земле. Благодаря этому же закону иммигранты иностранного происхождения могут получить гражданство относительно легко.

Подобная политика основана на убеждении о том, что французская национальная культура обладает безграничными способностями ассимилировать мигрантов. Под ассимиляцией подразумевается ситуация, когда иностранное происхождение граждан невозможно определить, разве только по каким-либо антропологическим признакам или по фамилии, и эти граждане не должны причислять себя к каким-либо этнонациональным сообществам за пределами страны проживания. Именно поэтому во Франции долгое время отсутствовала какая-либо политика по отношению к меньшинствам, как, собственно, и правам меньшинств. Однако события последних лет показали, что у данной модели существуют существенные сложности.

Мультикультурная модель основана на идее о том, что культурные различия внутри обществ — допустимое явление. Иммигранты здесь являются полноправными пользователями системы образования, участниками рынка труда и жилья, а также полноправными участниками демократического процесса принятия решений. Для этой модели приоритетной задачей является достижение равенства перед законом, и здесь практически все средства хороши. Во многом это обеспечивается с помощью несложных законов о гражданстве, но государства, придерживающиеся этой модели, могут и непосредственно уравнивать приезжих иностранцев и местное население в политических и гражданских правах. В Нидерландах, например, наделяют местным избирательным правом неевропейских граждан, которые легально проживают в стране более пяти лет. Однако право голосовать и выставлять себя в качестве кандидата на национальных выборах остается все-таки исключительной привилегией граждан этой страны. Здесь проводится, кроме того, конкретная политика, нацеленная на интеграцию иммигрантов и их детей, где под интеграцией понимается обеспечение равного доступа к ресурсной и институциональной системе.

Эта политика не имеет ничего общего с ассимиляцией, напротив, создаются все условия для институционализации иммигрантской культуры и религии. Эту политику и можно назвать политикой интеграции (состояние интеграции можно определить как ситуацию, когда иммигранты и их потомки занимают в обществе те же позиции, что и коренное гражданское население, учитывая такие параметры сравнения, как возраст, пол, уровень образования и т. п.).

Следует отметить, что политика современных европейских государств в рамках Союза ориентирована на формирование миграционной политики, способствующей легальной миграции и ограничивающей нелегальные перемещения лиц, на упрощение правил въезда на территории государств — членов ЕС высококвалифицированных специалистов и ученых, на интеграцию всех проживающих там мигрантов, а также на создание единого правового поля по урегулированию вопросов миграции, интеграции и этнического многообразия.

В то же время каждое из государств имеет собственные внутренние проблемы, связанные с миграцией, и сосредоточено на поиске путей их разрешения. Многообразие данных проблем обусловлено в числе прочего культурными и историческими факторами. Так, для Франции наиболее острыми остаются вопросы «исламизации приезжего населения» и взаимоотношений с бывшими колониями, ставшие причиной осторожного подхода Франции к единообразной общеевропейской политике гармонизации миграционных потоков внутри ЕС. Испания, Италия и Португалия в свою очередь озабочены борьбой со всеми формами нарастающей нелегальной миграции. Однако с точки зрения ЕС при всех особенностях каждого государства нет такой проблемы, которая являлась бы сугубо «французской», «немецкой» или «испанской»: все трудности государств — членов ЕС являются общеевропейскими, соответственно, разрабатывать методы их решения необходимо также на общеевропейском уровне.

Рассмотрим для примера некоторые особенности становления миграционного законодательства и миграционной политики на примере Германии. Путь формирования нынешнего миграционного законодательства Германии был очень непрямым: от игнорирования миграции как социального явления, нуждающегося в правовом регулировании, до признания необходимости всеобщей интеграции мигрантов посредством управления потоками миграции, понимаемого как важнейшая государственная задача.

Первым нормативным актом этой отрасли законодательства стал Закон об иностранцах от 28 апреля 1965 года, принятый на основании п. 3 ч. 1 § 73 Основного Закона — Конституции Германии, определившей, что федеральные власти обладают исключительной компетенцией на законодательное регулирование вопросов миграции в страну. Закон этот был достаточно объемным: он состоял из 55 параграфов и устанавливал порядок выдачи разрешений на работу и проживание в стране иностранцам, желающим работать на территории Германии. Вместе с тем ряд важных вопросов правового регулирования миграции не нашел в нем отражения. В частности, не был регламентирован порядок выдачи вида на жительство для других групп приезжего населения.

В начале 80-х годов прошлого века в этот Закон были внесены изменения, ужесточившие условия нахождения в стране иностранцев. Но уже в 90-х годах прошлого столетия наметилось смягчение миграционной политики в Германии, правительство выступило с заявлением о том, что ограничение права на убежище недопустимо, а равно озвучило инициативу по типу зеленой карты (Green Card) о привлечении в страну специалистов в области информатики. В связи с этим в упомянутый выше Закон были внесены новые существенные изменения, но это не помогло выправить ситуацию с мигрантами. Отсутствие в Законе уже в новой редакции четкого разграничения в статусе высококвалифицированных специалистов и неквалифицированных рабочих, чрезвычайно ограничительное понимание в законе права на пребывание в связи с учебой в германских вузах, непреодолимые подчас препятствия на пути воссоединения семей и т. д. требовали новых мер со стороны германского законодателя. Такой мерой стало принятие 30 июля 2004 года нового Закона о пребывании иностранцев в ФРГ, обозначившего основные категории вида на жительство для мигрантов: разрешение на постоянное жительство (оседлость) в Германии (Niederlassungserlaubnis) и разрешение на временное пребывание (Aufenthaltserlaubnis). Кроме того, мигранту может быть выдана виза, которая в зависимости от цели прибытия в страну, указанной в ходатайстве о выдаче визы, соответствует одному из видов на жительство, упомянутых выше (§ 6 — 9 Закона от 30 июля 2004 г.). После объединения обеих частей Германии в 1990 году в стране усилилась иммиграция из стран СНГ и других государств Восточной Европы. На их примере деление мигрантов на группы выглядит особенно наглядно.

Первую группу мигрантов образуют этнические немцы, получившие статус переселенцев (Aussiedler) или поздних переселенцев (Spataussiedler). Большинство из них составляют российские немцы, предки которых были приглашены Екатериной Второй в Россию для освоения заволжских степей (Wolgadeutschen). Вопросом о возвращении этнических немцев на их историческую родину германские власти вынуждены были заняться сразу после окончания Второй мировой войны. Уже 19 мая 1953 года, через четыре года после образования ФРГ, был принят Федеральный закон об изгнанниках и беженцах. Полной реализации этого Закона в отношении поволжских и иных российских немцев в течение почти сорока лет упорно сопротивлялась советская власть, проводившая курс на их насильственную ассимиляцию. Поэтому вскоре после объединения обеих частей Германии 21 декабря 1992 года был принят Федеральный закон об урегулировании последствий войны (Heimkehrgesetz), которым подтверждалось право этнических немцев и членов их семей на возвращение в Германию. В результате ст. 116 Основного закона ФРГ была изменена в том смысле, что впредь немцем является каждый, кто обладает германским гражданством или является изгнанником, беженцем с территорий, принадлежавших немецкому народу по состоянию на 31 декабря 1937 года, а равно членом семьи указанных лиц. Этот Закон стал правовой базой для приема указанной группы переселенцев. В частности, он устанавливал, что лица, родившиеся до 1 января 1993 года, принадлежащие к немецкому народу и претерпевшие гонения или иной ущерб из-за принадлежности к немецкому народу, обладающие достаточным знанием немецкого языка, имеют право на переселение в Германию в статусе позднего переселенца.

Следующую группу мигрантов по законодательству Германии образуют гуманитарные беженцы, получившие вид на жительство в Германии на основе специального Федерального закона от 22 июля 1980 года «О мероприятиях, проводимых в рамках гуманитарной помощи беженцам». Значение этого Закона заметно возросло с начала 90-х годов прошлого столетия, когда на его базе в качестве гуманитарных беженцев въехало около 200 тысяч мигрантов еврейского происхождения из стран СНГ, из них около 80 тысяч были интегрированы в еврейские общины. Тогдашний канцлер Германии Гельмут Коль стоял у начала самого крупного потока гуманитарных беженцев в эту страну, настаивая на усилении еврейских общин в Германии ради возрождения еврейской жизни в Германии и осознания немцами исторической вины Германии за геноцид еврейского населения СССР и Восточной Европы во время Второй мировой войны. Реально эта цель Закона достигнута не была, поскольку менее половины этих беженцев были интегрированы в еврейскую жизнь через еврейские общины, остальные остались как бы вне ее. Поэтому 31 декабря 2004 года данный Закон прекратил свое существование. Все вопросы прибытия мигрантов и их интеграции в немецкую жизнь стали регулироваться принятым пятью месяцами раньше Законом о миграции от 30 июля 2004 года, полное название которого «О противодействии и ограничении миграции и о регулировании пребывания и интеграции граждан Европейского союза и иностранцев».

Третью группу мигрантов составляют лица, прибывшие по линии воссоединения семей. Эта разновидность мигрантов появилась в Германии сравнительно недавно со вступлением в силу Закона от 30 июля 2004 года о миграции (Zuwanderungsgesetz). Согласно § 27 данного Закона различаются несколько видов воссоединения семей: воссоединение супругов, воссоединение родителей и детей, воссоединение родителей в возрасте старше 65 лет с иными членами семьи. В последнем случае нельзя не отметить демократичность решения вопроса германским законодателем. Как верно указывает Ольга Гулина, автор статьи в журнале «Сравнительное конституционное обозрение», последний случай воссоединения семей нетипичен для законодательства стран Европейского союза. Так, в противовес испанской практике, немецкие миграционные органы в порядке исключения допускают воссоединение с ядром семьи пасынков, совершеннолетних детей, свекра и свекрови, тестя и тещи, а равно отдельно живущих одиноких родственников второй и третьей линии, а также деверя и золовки.

Четвертую группу составляют трудовые мигранты. Данные статистики показывают, что выходцы из России среди высококвалифицированных специалистов (§ 19 Закона от 30 июля 2004 года о миграции) и «создателей рабочих мест» (§ 21 того же Закона) не составляют большинства, которое прочно занято американцами и канадцами, но они зато лидирует по численности среди своих коллег из других стран, ежегодно приезжающих, а Германию (почти 40%).

Пятой группой мигрантов являются студенты и учащиеся, которых в Германии в настоящее время порядка 60 тысяч человек. Среди них самая многочисленная студенческая община — китайцы (7,2% от общего числа иностранных студентов в Германии). На долю россиян приходится 4,7% от общего числа.

Авторы статьи в журнале «Правовая политика и правовая жизнь» А. Ю. Саломатин и К. А. Манцерев относят Германию к странам новой миграции — государствам Старого Света, где иммиграция приобрела массовый характер только во второй половине XX века. В этих странах государство всегда осознавалось как более или менее моноэтническое образование, ввиду чего иммиграционная политика долгое время носила ограничительный характер, однако последний в значительной степени нивелировался массовым привлечением рабочей силы в страну. Это в самой большой степени относится к Германии.

Нежесткий по большому счету характер миграционного законодательства Германии, хорошие условия жизни и прежде всего всесторонняя социальная поддержка граждан страны со стороны государства породили у мигрантов чрезмерные иллюзии и вызвали к жизни такую систему приезда иммигрантов, как так называемое воссоединение семей. Это не только усиливало приток новых иммигрантов (не всегда по роду занятий нужных Германии), но, что менее приемлемо, стимулировало мигрантов к тому, чтобы оставаться в стране пребывания, что далеко не всегда отвечало и отвечает интересам последней. В стране росли голоса протеста против мигрантов, не желавших ассимилироваться и сохранявших свой уклад жизни, зачастую неприемлемый для немцев и резко противоречивший их укладу и культуре. Соглашения о временном въезде гастарбайтеров потерпели полный крах.

Если вначале в 50 — 70 годы XX века миграционная политика в Германии носила характер мягкой, но все-таки принудительной ассимиляции, то к концу этого века немцы поняли ее бесперспективность и сменили политику ассимиляции мигрантов на политику их интеграции, основанную на германских гражданских ценностях. Предполагается, что эта цель будет достигнута посредством прохождения мигрантами специальных интеграционных курсов, посещение которых вменяется им в обязанность новым Законом о миграции от 30 июля 2004 года, вступившим в силу с 1 января 2005 года. Таким образом, произошла смена политики принудительной ассимиляции на политику интеграции, основанную на общеевропейских гражданских ценностях. Очевидно, что в реформировании нуждались не только сложившиеся национальные модели управления миграционной политикой, но и общий наднациональный подход к управлению вопросами миграции в ЕС, это обусловлено необходимостью поддержания стабильного экономического и социального развития данного региона.

Составными частями современной миграционной политики ЕС являются: интенсификация борьбы с нелегальной миграцией; поддержка и стимулирование легальной миграции; позиционирование иммиграции как важного элемента отношений ЕС со странами происхождения и транзита иммигрантов; интеграция постоянно проживающих иммигрантов в общество принимающего государства-члена ЕС.

В процессе развития ЕС его государства пришли к выводу, что решение проблем правового регулирования миграционной политики требует комплексного подхода. На Брюссельском заседании Европейского Совета 4 ноября 2004 г. была принята Гаагская программа по стратегии ЕС в области правового регулирования миграционной политики. Задача Гаагской программы, принятой на Брюссельском заседании Европейского совета 4 ноября 2004 года, — усилить совместные возможности ЕС и его государств-членов в обеспечении основных прав, минимальных процедурных стандартов и доступа к юридической защите; предоставлении защиты в соответствии с Женевской конвенцией 1951 года и другими международными договорами; регулировании потоков миграции и контроле внешних границ ЕС; борьбе с организованной приграничной преступностью и подавлении угрозы терроризма; реализации потенциала Европола и Евроюста; дальнейшем прогрессе в вопросах взаимного признания судебных решений и сертификатов как в гражданских, так и в уголовных делах; устранении правовых и процессуальных препятствий при рассмотрении гражданских и семейных дел, последствия которых могут выходить за пределы национальных границ.

2. Отношения Европейского Союза и Российской Федерации в сфере миграционной политики

2.1 Проблемы и направления совершенствования миграционной политики Российской Федерации

В современных условиях миграционная политика становится одним из приоритетных направлений в политической и экономической деятельности РФ, поэтому от законодательной и исполнительной власти требуются взвешенные и обоснованные решения в сфере миграции, способные позитивно повлиять на миграционную ситуацию и содействовать развитию территорий. Сложность и многоаспектность миграционных проблем диктует необходимость создания четких правовых и организационных механизмов регулирования миграционных потоков.

В настоящее время все больше ученых Российской Федерации указывают на необходимость совершенствования применяемых государством мер в сфере управления миграцией населения. Очевидно, что принятие в последние годы значительного количества правовых актов, регулирующих данную сферу правоотношений, не позволило адаптировать миграционные потоки в стране применительно к государственным стратегическим интересам.

Высказываются серьезные претензии не только к миграционной политике в целом, но и к миграционному законодательству. 26 января 2012 г. на расширенном заседании коллегии Федеральной миграционной службы России В. В. Путин отметил: «Накопившиеся здесь проблемы, риски волнуют наше общество, порой вызывают открытое раздражение». В своих статьях, посвященных анализу проблем национальной, социальной и миграционной политики, он указал на необходимость повышения качества миграционной политики государства. «Потребуется „умная“ миграционная политика, построенная на четких требованиях и критериях, исключающая потенциальные этнокультурные и другие риски. Нужно будет обеспечить миграционный приток на уровне порядка 300 тысяч человек в год. В первую очередь за счет привлечения на постоянное жительство в Россию наших соотечественников, проживающих в ближнем и дальнем зарубежье, квалифицированных иностранных специалистов, перспективной молодежи».

Миграционная политика РФ действительно нуждается в корректировке, однако, при работе над ее совершенствованием, России необходимо исходить не из ни на чем не основанных амбициях, а из экономических и политических реалий. Безусловно, миграция в РФ — это прежде всего трудовая миграция. Сегодня перед Россией стоит непростая задача модернизации экономики, более того — ее инновационного развития. Важное место в этом процессе отводится малому и среднему бизнесу, где труд мигрантов становится важным фактором экономического развития за счет пополнения трудовыми ресурсами этого сектора экономики. В структуре экономики и занятости к 2020;му году роль бизнеса должна вырасти с 15% до 60%. Но эта задача невыполнима без привлечения мигрантов и не только высококвалифицированных. Для высококвалифицированных работников-мигрантов привлекательность России вызывает огромные сомнения. Россия нуждается, прежде всего, в привлечении трудовых мигрантов рабочих специальностей. При этом такие мигранты ни коим образом не отнимают рабочие места у граждан РФ, поскольку существующий в РФ уровень безработицы связан не только с отсутствием рабочих мест, но и с (в значительной части) элементарным нежеланием работать.

Таким образом, на сегодняшний день нужно обратить внимание на регулирование потоков трудовой миграции, прежде всего, из стран СНГ.

2.2 Особенности отношений ЕС и России в сфере миграции: взаимодействие и влияние

В последние годы вопрос гармонизации миграционной политики все чаще поднимается на форумах ЕС. Главными общими чертами современной миграционной политики в рамках ЕС являются следующие тенденции: уничтожение барьеров на пути миграции внутри Европейского союза граждан ЕС и граждан других развитых стран; создание барьеров на пути иммиграции и движения внутри ЕС граждан третьих развивающихся стран.

В настоящее время государственные органы и население стран ЕС столкнулись с целым рядом очень серьезных проблем, от решения которых в определенной степени зависит будущее Европейского союза и которые требуют правового регулирования. К таким проблемам нужно отнести:

1) отсутствие единого определения понятия «мигрант». Так, в одних странах (Германии и странах Южной Европы) в первую очередь при определении гражданства мигранта принимают во внимание его национальность. Главную роль при этом играют доказательства его происхождения от той или иной этнической группы (принцип jus sanguinis). В то же время, например, Франция и Великобритания при определении гражданства лица первоочередное значение придают месту его рождения (принцип jus solis);

2) неразработанность унифицированной правовой базы по обеспечению статуса иностранцев. Речь идет о приезжающих в шенгенские государства на долгосрочный (более трех месяцев) период или постоянно в них проживающих;

3) малые полномочия Европейского союза в сфере контроля за передвижением людей по территории Союза и отсутствие единого механизма реагирования на угрозы иммиграции. До сих пор существовали лишь системы договоров между странами внутри и вне ЕС;

4) слабое функционирование системы регулирования иммиграционных потоков. Они из эпизодического явления превращаются в ЕС в постоянный фактор;

5) недостаточная степень адаптированности к современным условиям правовой базы. Данный вопрос касается нелегальных иммигрантов и беженцев;

6) несовершенство законодательства и мер по адаптации иммигрантов. Этот вопрос имеет отношение к условиям труда, быта и культуры страны их пребывания.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что в начале XXI века миграция становится главным аспектом европейской безопасности. Опыт, накопленный в Европе в этой сфере, несомненно, может быть использован при разработке российской миграционной политики.

Необходимо отметить, что кроме того, что РФ может заимствовать опыт регулирования миграционных процессов в ЕС, РФ и ЕС осуществляют взаимодействие в сфере миграции.

Первым документом, регулирующим миграционный вопрос между ЕС и Россией, было Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между Российской Федерацией и Европейскими сообществами и их государствами-членами (СПС), подписанное в 1994 г. и вступившее в силу в 1997 г. Это соглашение учреждало так называемое «стратегическое партнерство» между Европейским союзом и Россией, под девизом которого происходило дальнейшее развитие взаимоотношений. Несмотря на то, что СПС не содержит раздела, посвященного сотрудничеству в области правосудия и внутренних дел, оно включает положения о четырех мерах в данной сфере. Во-первых, это предотвращение «незаконных видов деятельности» путем возвращения нелегальных мигрантов в государства их происхождения. Во-вторых, это так называемая «адаптация национального законодательства», что представляет собой весьма сомнительное положение, поскольку не совсем ясно, относится ли это к приведению в соответствие российских норм нормам ЕС. В-третьих, это включение социальных мер, таких, как обучение рабочего персонала. И наконец, СПС предполагает наличие положений по вопросам визовой политики. В частности, это касается бизнесменов, рабочего персонала и лиц, осуществляющих трансграничную торговлю, которые могут рассчитывать на упрощенную процедуру выдачи визы.

Следующим документом, регулирующим состояние миграционного вопроса между Россией и ЕС, является Общая стратегия ЕС в отношении России. Созданный благодаря Амстердамскому договору этот инструмент мягкого права устанавливает приоритеты взаимодействий ЕС с третьими странами, в данном случае с Россией. В ответ Россия разработала свою умеренную стратегию в отношении Евросоюза. Общая стратегия впервые наметила заключение соглашения между ЕС и Россией по вопросам реадмиссии. В отношении визовой политики Стратегия призывает Россию применять уже существующие в ЕС механизмы, а также привести в соответствие положениям документов ЕС закрепленные в российском законодательстве стандарты. Кроме того, сотрудничество в сфере безопасности документов составляет одну их ключевых реформ технического характера, необходимых для либерализации диалога между Россией и Евросоюзом по визовым вопросам.

В настоящее время одним из первостепенных направлений модернизации отношений России и ЕС является разработка совместных действий в области миграционной политики. Глобализация мировой экономики, развитие отношений между странами и риски, связанные с дестабилизацией политической жизни, требуют улучшения управления миграционными потоками и их адаптации к нуждам рынков занятости и к социальной и экономической ситуации в странах назначения. Поэтому тематика миграции является важной составной частью сотрудничества «Россия — ЕС» в рамках Общего пространства свободы, безопасности и правосудия.

Значительным шагом в развитии механизмов противодействия нелегальной миграции стало подписание Россией и ЕС в 2006 г. Соглашения о реадмиссии, вступившее в силу 1 июня 2007 г. В соответствии с ним Стороны договорились принимать обратно своих граждан, незаконно находящихся на территории России и государств — членов ЕС. С 1 июня 2010 г. эта процедура действует в отношении граждан третьих стран и лиц без гражданства. В целях эффективной имплементации Соглашения Россия и страны — члены ЕС работают над заключением соответствующих двусторонних исполнительных протоколов, а в рамках Совместного комитета «Россия — ЕС» по реадмиссии Стороны принимают рекомендации по практическому применению Соглашения.

В 2006 г. были установлены контакты между Пограничной службой ФСБ России и Европейским агентством по вопросам управления оперативным сотрудничеством на внешних границах государств — членов ЕС (FRONTEX). Взаимодействие обоих ведомств осуществляется на основе Правил процедуры установления оперативного сотрудничества и соответствующего Плана совместных действий. В частности, российские представители принимали участие в ряде операций, координируемых Агентством.

Принимая во внимание необходимость наращивания дальнейшего взаимодействия в области миграции, в мае 2011 г. Россия и ЕС запустили диалог высокого уровня по вопросам миграции и договорились о параметрах этого нового формата сотрудничества. Диалог будет включать в себя регулярный обмен мнениями по актуальным проблемам законной миграции, предоставления убежища, иных форм международной защиты, а также борьбы с нелегальной миграцией и торговлей людьми. Государства — члены ЕС и Россия связаны обязательствами ОБСЕ «постепенно упрощать и гибко управлять процедурами выезда и въезда» и «рассмотреть возможности взаимной отмены въездных виз на основе соглашений между ними». Они признают, что «более свободное передвижение и контакты между их гражданами важны в контексте защиты и продвижения прав человека и основных свобод». На этой основе ЕС и Россия преследуют общую цель — безвизовые краткосрочные поездки их граждан. На саммите «Россия — ЕС» в мае 2003 г. они договорились «изучить условия для безвизовых поездок в качестве долгосрочной перспективы», а затем, в «дорожной карте» по Общему пространству свободы, безопасности и правосудия, принятой в мае 2005 г., «продолжать и активизировать визовый диалог на экспертном и политическом уровнях».

С учетом постоянного роста контактов и деловых связей между людьми важное значение имеет вопрос либерализации визового режима между Российской Федерацией и Европейским союзом.

Начало этому процессу положило заключение в 2006 г. Соглашения «Россия — ЕС» об упрощении выдачи виз, которое предусматривает облегченный порядок получения виз (на основании письменного обращения принимающей стороны) ряду категорий лиц, а именно: предпринимателям; членам официальных делегаций; водителям, осуществляющим международные пассажирские и грузовые перевозки; членам поездных, рефрижераторных и локомотивных бригад; лицам, участвующим в научной, культурной или творческой деятельности; участникам международных спортивных мероприятий и сопровождающим их в профессиональном статусе лицам; школьникам, студентам, аспирантам и сопровождающим их преподавателям; близким родственникам (супругам, детям, родителям, бабушкам и дедушкам, внукам) лиц, законно проживающих на территории России или государства — члена ЕС; журналистам; участникам официальных программ обмена между породненными городами; лицам, посещающим воинские и гражданские захоронения.

При этом отдельные категории лиц (члены официальных делегаций; предприниматели; водители; члены поездных бригад; лица, участвующие в научной, культурной и творческой деятельности; участники международных спортивных мероприятий; журналисты; участники официальных программ обмена между породненными городами) имеют право на получение годовой многократной визы при условии, что им в течение предыдущего года выдавалась и была использована или хотя бы одна однократная виза, или многократной визы сроком действия от 2 до 5 лет, если в течение предшествующего 2-летнего периода они использовали годовую многократную визу. Кроме того, членам национальных и региональных правительств и парламентов, конституционных и верховных судов, супругам и детям младше 21 года (либо находящимся на иждивении) граждан России или ЕС оформляются многократные визы сроком действия до пяти лет, даже если они обращаются за визой впервые. Обладатели дипломатических паспортов могут въезжать в Россию и ЕС, выезжать, а также следовать транзитом без виз.

В отношении всех граждан России и ЕС установлены максимальный срок принятия решений по запросам в оформлении виз — 10 календарных дней, а также размер консульского сбора — 35 евро (при получении визы в срочном порядке — 70 евро). От уплаты консульского сбора освобождаются близкие родственники; члены официальных делегаций, национальных и региональных правительств и парламентов, конституционных и верховных судов; школьники, студенты, аспиранты и сопровождающие их преподаватели; инвалиды и лица, которые при необходимости их сопровождают; лица, подтвердившие необходимость осуществления поездки гуманитарного характера; участники молодежных международных спортивных мероприятий и сопровождающие их; лица, участвующие в научной, культурной или творческой деятельности, а также участники официальных программ обмена между породненными городами.

Предусмотренные Соглашением льготы касаются только краткосрочных поездок, то есть с суммарным сроком пребывания не более 90 дней в течение каждого периода в 180 дней. Контроль за выполнением Соглашения осуществляется в рамках специально созданного для этого Совместного комитета. В целях единообразного применения сторонами норм данного документа ими утверждены Совместные рекомендации по применению Соглашения. Соглашение в целом выполняется успешно, а возникающие проблемы обсуждаются на заседаниях Совместного комитета. Например, некоторые консульские загранучреждения стран ЕС требуют от обращающихся за визой российских граждан представлять избыточный перечень документов; вынуждают их получать визы через т.н. визовые (аутсорсинговые) центры, не предоставляя альтернативы прямого обращения в консульство; крайне редко оформляют многократные визы сроком действия 5 лет, иногда требуя наличия двух использованных годовых шенгенских виз вместо предусмотренной Соглашением одной, причем в большинстве случаев — виз конкретной (своей) страны. В целях дальнейшего упрощения режима трансграничного передвижения граждан в апреле 2011 г. Россия и Евросоюз приступили к переговорам по внесению изменений в данное Соглашение. Модернизация Соглашения позволит, в частности, расширить категории лиц, которым выдаются многократные визы сроком действия до пяти лет, и перечень лиц, освобождаемых от уплаты консульских сборов.

Основной и конечной задачей взаимодействия между Россией и ЕС в данном направлении является переход к безвизовому режиму взаимных краткосрочных поездок. Именно в этих целях в 2007 году был запущен безвизовый диалог «Россия — ЕС», который проводился в рамках четырех тематических блоков: защищенность документов, включая биометрию; незаконная миграция, включая реадмиссию; общественный порядок и безопасность; внешние сношения. В марте 2010 г. завершилась исследовательская стадия безвизового диалога. Прошедшие экспертные консультации позволили в конструктивном ключе обсудить законодательную и административную практики в ЕС и России в охватываемых тематическими блоками областях. В 2010 году Россия подготовила проект Соглашения об отмене визовых требований для граждан России и ЕС.

В 2010 году Россия и ЕС вышли на оперативную стадию безвизового диалога. Стороны приступили к выработке перечня «Совместных шагов» для перехода к безвизовому режиму между Россией и ЕС. Реализация «Совместных шагов» откроет возможность для незамедлительной разработки и заключения Соглашения об отмене визовых требований для граждан Российской Федерации и Европейского союза. Таким образом, намечена стратегия сотрудничества России и ЕС, которая в дальнейшем требует разработку стратегических задач для достижения эффективного действия в сфере миграционной политики.

Вопрос об отмене визового режима для российских граждан на протяжении последних лет неоднократно поднимался представителями России. При этом европейская сторона постоянно меняла свое отношение к данному делу, то обещая сделать все возможное для отмены виз в кратчайшие сроки, то заявляя о нереальности подобного шага в течение ближайших 15 лет.

В целом, следует отметить, что в мире накопилось множество проблем в связи с интенсивным перемещением людей, углублением процессов глобализации. И это вызывает необходимость усиления межгосударственной координации в интересах эффективного использования экономических, социальных и культурных преимуществ, которые несет в себе международная миграция. К настоящему моменту сложилось мнение: нет ни одной страны, которая могла бы решать самостоятельно свои миграционные проблемы без использования опыта других государств, двустороннего и многостороннего сотрудничества.

Библиографический список

1. Алехина М. «Третьи» лишние // Новые известия. 21.11.2012.

2. Балашова Т. Н. Проблемы развития миграционной политики Российской Федерации в сфере трудовой миграции на современном этапе // Миграционное право. 2013. № 2. С. 19.

3. Бирюков М. М. Европейское право до и после Лиссабонского договора. М., 2009. С. 107.

4. Богданов В. ОДКБ борется с незаконной миграцией // Российская газета. 14.02.2013.

5. Бышевский Ю. Ю. Уголовная ответственность за организацию незаконной миграции // URL: http://superinf.ru/view_helpstud.php? id=3960 (дата обращения: 01.11.2013).

6. Гудвин-Гилл Г. С. Статус беженца в международном праве. М., 2011.

7. Гулина О. Европейская система защиты прав человека // Современное конституционное обозрение. 2011. № 4. С. 74.

8. Гусейнов Р. С., Потоцкий Н. К. Совершенствование системы противодействия нелегальной миграции // «Черные дыры» в российском законодательстве // Юридический журнал. 2009. № 3. С. 470.

9. Джабаров В. М. Некоторые приоритеты миграционной политики // О состоянии миграционной политики в Российской Федерации и путях ее совершенствования // Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. 2012. № 6 (449). С. 5.

10. Зинченко Н. Н. Миграция населения: теория и практика международно-правового регулирования. М., 2009. С. 189.

11. Иванов А. Г. Миграционная политика ЕС и России: опыт политического анализа. М., 2009.

12. Итоги Круглого стола «Трудовая миграция в Россию: квота как инструмент миграционной политики и антикризисного регулирования» // [Электронный ресурс]. URL: http://do.gendocs.ru/docs/index-164 249.html (дата обращения: 31.10.2013).