Организация делопроизводства по обращениям граждан в государственных учреждениях

Курсовая работа

Организация делопроизводства по обращениям граждан в государственных учреждениях

обращение гражданин делопроизводство Наряду с общим делопроизводством, объектом деятельности которого являются официальные документы, поступающие из организаций и направляемые в них, документы, создаваемые внутри организации, существует делопроизводство по обращениям граждан.

Граждане Российской Федерации, иностранные граждане, а также лица без гражданства, законно находящиеся на территории Российской Федерации, вправе лично или через своих представителей обращаться в органы государственной власти, органы местного самоуправления, к их должностным лицам, к руководителям предприятий, учреждений и общественных объединений, в компетенцию которых входит разрешение поставленных в обращениях вопросов.

Особое внимание уделяется работе с обращениями граждан в государственные учреждения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Обращения граждан выражаются как в письменной, так и в устной форме. В обращениях могут быть поставлены вопросы, касающиеся прав и законных интересов как автора обращения, так и других граждан или интересов всего общества. Обращения граждан следует рассматривать как важное средство осуществления и охраны прав личности.

Государственные учреждения Российской Федерации с каждым годом совершенствуют деятельность, касающуюся работы с обращениями граждан. Будущее работы с обращениями граждан и организаций сегодня видится в новом контексте развития демократии на основе телекоммуникаций, инноваций в сфере предоставления электронных услуг, создания системы «электронного правительства».

В 2006 году вступил в силу Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 2 мая 2006 года № 59-Ф3, который регулирует правоотношения, связанные с реализацией гражданином РФ закрепленного за ним конституционного право на обращение в государственные органы и органы самоуправления, а также устанавливает порядок обращения граждан в государственные органы, органы самоуправления и к должностным лицам.

Актуальность данной темы обусловливается необходимостью построения государством качественной работы с обращениями граждан в соответствии с нормами федерального закона.

Государственные учреждения Российской Федерации должны обеспечивать всем гражданам необходимые условия для осуществления конституционных прав, вносить в письмах и в устной форме предложения об их деятельности, критиковать недостатки в работе, обращаться с заявлениями, обжаловать действия должностных день, государственных и общественных органов.

Законодательство Российской Федерации предписывает, что государственные и общественные органы, их руководители должны принимать и в соответствии с их компетенцией в установленные сроки рассматривать предложения, заявления и жалобы граждан, давать на них ответы и принимать необходимые меры.

Объектом курсового исследования является работа с обращениями граждан в государственных учреждениях.

Предметом данного исследования является организация делопроизводства по обращениям граждан в государственных учреждениях.

Целью данной курсовой работы является изучение организации работы с обращениями граждан в государственных учреждениях в условиях информатизации общества.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

— изучить сущностные особенности термина обращение граждан;

— проанализировать становление и развитие отечественного делопроизводства по работе с обращениями граждан;

— проанализировать нормативно-методические документы, регламентирующие делопроизводство с обращениями граждан в Российской Федерации;

— изучить организацию делопроизводства по обращениям граждан в государственных учреждениях России.

Курсовая работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованной литературы.

1. Обращения граждан в государственных учреждениях: общая характеристика

Функционирование и развитие любого демократического государства должно основываться на принципе верховенства закона, строгого его соблюдения всеми государственными органами, должностными лицами и гражданами, а также дальнейшего укрепления гарантий прав личности и их охраны. Конституция Российской Федерации закрепила обязанность государства в лице его органов создавать необходимые юридические и организационные условия для реализации прав, свобод и законных интересов граждан.

Одной из форм взаимодействия граждан с публичными структурами является их обращение в органы государственной власти, органы местного самоуправления и к должностным лицам. Граждане обращаются в публичные органы по различным вопросам как личного, так и общественного характера. Обращения могут быть вызваны неудовлетворенностью граждан процессами государственного управления, необходимостью в получении определенного государственного содействия, а также в защите и восстановлении нарушенных прав и свобод.

От того, насколько четко будет регламентирована, с токи зрения права, работа с обращениями граждан и насколько профессионально будет она осуществляться, во многом зависит решение проблемы реализации прав человека, а так же их защиты, своевременность принятых новых или корректировка уже действующих законодательных актов в нашей стране.

Обращения граждан являются важным средством реализации и охраны прав личности, укрепления связей государственного аппарата с населением, существенным источником информации, необходимой при решении текущих и перспективных вопросов развития современного государства.

Последовательное развитие и углубление демократических начал в жизни страны тесно связано и с расширением возможности граждан участвовать в управлении делами государства и общества, в том числе путем подачи письменного или устного обращения.

Являясь одной из форм участия граждан в управлении государством, обращения способствуют усилению контроля граждан за деятельностью государственных и общественных органов, борьбе с волокитой, бюрократизмом, коррупцией и другими недостатками в их работе.

1.1 Обращение граждан: понятие и классификация

ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» в п. 1. ст. 4 дает обобщенное понятие обращения гражданина.

Обращение гражданина — направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу письменные предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления и к должностному лицу.

В законе закреплены три вида обращений: предложение, заявление и жалоба и даны им определения.

Предложение — рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, по совершенствованию деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества.

Особое место занимают предложения, направленные на изменение законодательства. Такие предложения изучаются, обобщаются, рассматриваются соответствующими структурными подразделениями и должны учитываться в процессе нормотворческой деятельности.

Заявление — просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, сообщение о недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, критика деятельности этих органов и должностных лиц.

С заявлением, к примеру, в государственный орган может обратиться гражданин, нуждающийся в финансовой поддержке на дорогостоящее лечение ребенка. Граждане могут просить изменить или добавить маршрут автобуса, заняться благоустройством придомовой территории и т. п.

Жалоба — просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов прав, свобод или законных интересов других лиц.

Например: жалоба жильцов об отсутствии водоснабжения многоквартирного жилого дома.

При рассмотрении жалобы в административном порядке должностное лицо, принимая решение по жалобе на акты управления, проверяет их не только на соответствие требованиям законности, но и целесообразности. При рассмотрении жалобы в судебном порядке судья проверяет их только на соответствие требованиям законности.

В специальных нормативно-правовых актах, законодательстве субъектов и на практике предусмотрены следующие виды обращений:

Ходатайство — письменное обращение граждан с просьбой о признании за ним определенного статуса, прав, свобод, гарантий, льгот с представлением документов их подтверждающих.

Петиция — вид коллективного обращения граждан к органам государственной или муниципальной власти с целью принятия по ним решения по вопросу, имеющему значение для всего или части населения муниципального образования или региона.

В Российской Федерации разрабатывался Проект Федерального закона «О петициях в Российской Федерации», расценивающий петицию именно как народную правотворческую инициативу, как требующее ответа органа государственной власти коллективное обращение, направленное на их понуждение совершить определенное действие в интересах широкого или неограниченного круга лиц, либо воздержаться от совершения определенного действия для предотвращения нарушения прав широкого или неограниченного круга лиц. Однако до настоящего времени такой закон не принят. Только законодательство субъектов РФ содержит такой вид обращений как петиция и закрепляет особый порядок работы с таким обращением.

По форме подачи обращения бывают:

— Устные, в том числе, когда гражданин обращается на личном приеме, по телефону, on-line или на публичных мероприятиях. Закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» не регулирует порядок рассмотрения обращений по телефонам горячей линии и Интернет конференциям с участием Президента РФ, Председателя Правительства и других высших должностных лиц Российской Федерации и ее субъектов.

— Письменные, поданные с помощью традиционного почтового отправления, по факсимильной связи, телеграммой, фельдъегерской службой, электронные, при помощи СМИ.

По числу лиц, направивших обращение:

— единоличные;

— коллективные.

В базовом федеральном законе понятие коллективного обращения не дается, но закреплена возможность подачи обращения группой лиц. В инструкциях различных органов государственной власти, определяющих порядок работы с обращениями граждан, даны различные определения коллективных обращений.

Коллективное обращение — это обращение двух или более граждан в письменной форме, содержащее частный интерес, либо обращение, принятое на митинге или собрании, имеющее общественный интерес.

Коллективное обращение — обращение двух и более граждан по общему для них вопросу, а также обращение, принятое на митинге или собрании путем голосования (подписанное инициаторами коллективного обращения) или путем сбора подписей.

В ведомственных инструкциях закреплены виды обращений, встречающиеся на практике. Отнесение таких обращений к тому или иному виду меняет порядок работы с таким обращением. К таким видам обращений относятся: первичное, повторное, аналогичное, анонимное, многократное, некорректное по содержанию или изложению, заведомо ложное обращение и др.

По причинам, послужившим основанием для подачи обращения:

— гражданская инициатива, направленная на улучшение государственного управления, восполнения пробелов правового регулирования,

— выявленные недостатки в качестве и порядке осуществления государственной власти,

— получение необходимой информации,

— получение государственных услуг,

— реализация прав и свобод,

— признание за гражданином определенного статуса,

— нарушение прав и свобод граждан,

— препятствия к реализации прав и свобод,

— незаконное привлечение к ответственности,

— необходимость проведения общественных реформ или изменения нормативного регулирования,

— обозначение своего мнения и др.

Одной из интересных, но нормативно не закрепленных видов обращений является открытое письмо.

Открытое письмо — специфический вид обращения к определенным властным структурам в прессе (в настоящее время в сети Интернет), предназначенный для широкой огласки. С ними выступает гражданин или группа лиц, не обладающие властными полномочиями (работники науки, культуры, представители мелкого, среднего и крупного бизнеса др. категории граждан) с целью повлиять на общественные процессы или публично значимые, по их мнению, ситуации. Такими обращениями осуществляется попытка публично обозначить возникшую проблему не только перед системой государственного управления, но и перед общественностью. Публикуются с подписями отдельных участников или групп, в которые они объединены.

Открытые письма пользуются популярностью среди населения. Они позволяют гражданам свободно в масштабах всей страны говорить о проблемах, не обращаясь непосредственно к властным структурам. Однако в большинстве случаев откликаются на открытые письма обычные граждане. Так как данный вид обращений не получил законодательного закрепления, нет никаких гарантий, что гражданин получит ответ по существу поставленных вопросов, законодательством не закреплена ответственность за бездействие со стороны адресата открытого письма. На наш взгляд необходимо включить открытое письмо в обязательный общефедеральный список видов обращений граждан.

В настоящее время существует специальный сайт в интернете, на который граждане могут отправлять свои открытые письма15.

Круг вопросов, по которым граждане пишут открытые достаточно широкий. Большой общественный резонанс вызвали реформы, проводимые в сфере российского образования. К министру образования, Председателю Правительства и Президенту РФ обращались педагоги как общего среднего образования, так и высшего образования, родители, высказывая несогласие с введением и проведением ЕГЭ и по другим актуальным для них вопросам в сфере образования.

1.2 Деятельность государственных учреждений по работе с обращениями граждан

В статье 33 Конституции Российской Федерации установлено: «Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления».

Государственные учреждения Российской Федерации должны обеспечивать всем гражданам необходимые условия для осуществления конституционных прав, вносить в письмах и в устной форме предложения об их деятельности, критиковать недостатки в работе, обращаться с заявлениями, обжаловать действия должностных лиц, государственных и общественных органов.

Законодательство Российской Федерации предписывает, что государственные и общественные органы, их руководители обязаны принимать и в соответствии с их компетенцией в установленные сроки рассматривать предложения, заявления и жалобы граждан, давать на них ответы и принимать необходимые меры.

Государственные и общественные органы, предприятия, учреждения, организации, их руководители, другие должностные лица обязаны систематически анализировать и обобщать предложения, заявления, жалобы, содержащиеся в них критические замечания с целью своевременного выявления и устранения причин, порождающих нарушения прав и охраняемых законом интересов граждан, совершенствования работы государственных органов, предприятий, учреждений и организаций.

Основным нормативным актом, регулирующим работу с обращениями граждан, является в настоящее время Федеральный закон от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

Организация работы с обращениями граждан является важнейшей государственной функцией.

Основанием для начала оказания государственной услуги является личное обращение гражданина с сопроводительным документом из других государственных органов для рассмотрения по поручению.

В учреждениях создаются специальные отделы по работе с обращениями граждан, делопроизводство по устным и письменным обращением ведется отдельно от других видов делопроизводства.

Все поступившие обращения подлежат обязательной регистрации не позднее трех дней со дня их поступления с записью в журнале регистрации обращений граждан.

В последнее время активно используются электронные обращения, которые граждане могут оставлять на официальных сайтах государственных учреждений Российской Федерации. Электронное обращение так же, как и письменное, должно содержать все необходимые реквизиты. На анонимные обращения не будет дан ответ. Электронные сообщения распечатываются и передаются в отдел по работе с обращениями граждан для дальнейшей работы.

В целях оперативного и эффективного рассмотрения обращений граждан проводится их личный прием руководителями государственных органов и уполномоченными на то лицами. Информация о месте приема, а также установленных для приема днях доводится до сведения граждан обычно путем размещения информационной витрины возле приемной или на официальном сайте государственного учреждения. Возможна предварительная запись на прием. Преимущественным правом внеочередного приема пользуются беременные женщины, граждане с малолетними детьми, льготники, ветераны.

Важное значение для укрепления партнерства государства и общества получила такая востребованная форма рассмотрения обращений населения, как прямая линия в телеэфире с руководителем страны.

В настоящее время в стране сложилась целостная, институционально оформленная система рассмотрения обращений граждан в федеральных и региональных органах власти и управления.

Специальные структурные подразделения по работе с обращениями граждан имеются в Администрации Президента Российской Федерации, в Правительстве Российской Федерации, в Государственной Думе и в Совете Федерации, в федеральных министерствах и ведомствах и в их территориальных подразделениях. Аналогичная ситуация в региональных органах власти и управления и в органах муниципального самоуправления.

В целях совершенствования организации обращений граждан предлагается повысить, где это необходимо, статус подразделений, занимающихся организаций обращений, поднять престиж этих подразделений путем должного материального и морального стимулирования работников, обеспечения современной оргтехникой, средствами связи и другим оборудованием. Важно также обеспечить в необходимых случаях проверку фактов, изложенных в обращениях, с участием авторов. Особое внимание обращается на повышение доступности для населения органов, к которым направляются обращения.

Большое внимание уделяется повышению эффективности и прозрачности диалога органов власти и населения на основе укрепления взаимодействия с общественными палатами, общественными советами, отраслевыми, региональными общественными организациями, объединяющими граждан по профессиональному, социальному или иному статусу.

В последнее десятилетие в России активно формируется новое правовое государство, и в этих условиях работа с обращениями граждан в органах государственной власти должна быть направлена на достижении «информационной открытости» деятельности государственных структур и совершенствование диалога гражданина и государства. Вопросы организации работы с обращениями граждан в органах государственной власти в настоящее время приобретают в связи с этим особую актуальность по причине все более широкого распространения новейших информационных и коммуникационных технологий, когда в перспективе «предусматривается обеспечить возможность регистрации поступивших обращений заявителей в системе электронного документооборота соответствующего федерального органа исполнительной власти… и автоматического формирования выписки из электронного журнала регистрации и контроля за обращениями заявителей…».

Коренные изменения в отношения «гражданин — государство» внесло формирование «электронного правительства», которое способно оказать квалифицированную помощь гражданам через систему информационно-справочной поддержки взаимодействия граждан с государственными органами и предоставления государственных услуг на основе многофункциональных центров.

1.3 История развития отечественного делопроизводства по обращениям граждан в государственных учреждениях

Работа с обращениями граждан и её законодательное регулирование прошли эволюционный путь становления и развития, соответствующий этапам отечественного делопроизводства.

В истории делопроизводства России выделяются 2 периода:

история дореволюционного делопроизводства и делопроизводство в советскую эпоху.

Делопроизводство дореволюционной России включает 3 этапа развития, каждый из которых получил своё название по центральным органам управления соответствующего периода:

— приказное делопроизводство (XVI-XVII вв.)

— коллежское делопроизводство (XVIII в.)

— министерское делопроизводство (XIX — нач. XX в.)

Государственное делопроизводство советской эпохи начинается в октябре 1917 г. и заканчивается в декабре 1991 г.

В приказном делопроизводстве частные лица посылали в государственные учреждения челобитные.

В коллежском делопроизводстве челобитные стали называть прошениями.

Официально-деловой стиль формировался на протяжении нескольких веков, и большое значение в его развитии имел период 17−18 вв., связанный с формированием приказного делопроизводства и с деятельностью Петра I.

Среди многочисленных и разнообразных по своей социальной значимости, по сфере использования и по своим формальным особенностям деловых документов 17 века особо привлекают внимание челобитные. Так назывались в 16−17 вв. всякого рода прошения, заявления, жалобы на имя царя, членов его семьи, патриарха, феодала.

Как показывают памятники письменности 14−16 вв., слово «челобитная» появляется в московской деловой письменности в последней четверти 15 в., заменяя употреблявшийся до этого термин «жалобница», имевший более узкое значение (акт, содержащий жалобу).

Челобитные Московской Руси представляют собой интерес, так как с одной стороны, отражают традиционную приказную стихию, а с другой — отличаются широтой охвата действительности, тематическим разнообразием и включением в свою сферу элементов живой разговорной речи. Если говорить о содержании челобитных, то, по-видимому, нет такой стороны русской жизни 17 в., которой бы не касался этот документ. Просили о приеме на службу, об освобождении от нее по старости или увечью, о служебном перемещении, писали челобитные с просьбой о суде по кражам и грабежам, нарушениям договоров, невыплате долгов. Широкий охват русской действительности 17 в., богатство бытовыми подробностями обеспечивают разнообразие лексического фонда челобитных.

Челобитная в 17 в. — многофункциональный документ. Термин «челобитная» являлся в 17 в. Родовым наименованием определенной группы актов (прошений, официальных заявлений, жалоб, доносов) по «государеву слову и делу».

Официально-деловой характер челобитных обусловлен прежде всего тем, что по законам того времени всякое обращение в правительственные органы адресовалось на имя царя-самодержца; известную роль играло и то, что челобитные на имя царя составлялись в земских избах, где сосредоточивалось управление «посадской общиной», т. е. в органах, стоящих на грани правительственных и частных учреждений.

Челобитные являются частно-деловыми актами, так как они в подавляющем своем большинстве связаны с интересами определенного лица, касаются взаимоотношений между отдельными членами общества: это исковые челобитные, просьбы о суде, пересуде, перенесении судебного дела в другой орган, о предоставлении льгот, откупов, о приеме на службу или освобождении от нее, о пожалованиях за службу, о разрешении обмена поместьями и т. д.

Все указанные выше разновидности челобитных — обычные документы частно-управленческой переписки между феодалом — землевладельцем (царем, вотчинником или помещиком, представителями белого и черного духовенства), предпринимателем-промышленником или купцом и их «людьми» (крестьянами, ремесленниками, работниками, старостами, приказчиками и др.

В период коллежского делопроизводства наименование вида документа — «челобитная» — не изменилось. Значительным изменениям подверглась форма их написания. В 1723 г. Петр I издал указ «О форме суда», который во многом изменил правила составления челобитных. Указ предписывал, чтобы титул царя указывался только один раз в начале челобитной, а сама просьба излагалась по пунктам. Это облегчало изучение содержания челобитных и формулирование решений об их исполнении, которые проставлялись на полях против каждого пункта.

В период министерского делопроизводства письменные обращения частных лиц в государственные учреждения были названы «просительские дела и бумаги». В их состав входили прошения, жалобы и отзывы. В прошениях излагались просьбы. Их было несколько видов:

— тяжебные (о праве собственности и владения);

— исковые (о договорах, вознаграждениях за убытки, обиды);

— встречные (с предъявлением обратного иска по взаимному соглашению);

— доносы (о преступлениях, злоупотреблениях или проступках) и т. п.

Жалобами назывались обращения, подаваемые тяжущимися сторонами в высшие учреждения на решения или действия низших учреждений.

Отзывы подавались высшему в уголовном судопроизводстве учреждению с жалобой на приговоры низшей судебной инстанции.

В учреждениях XIX в. сложился определенный порядок составления документов. Во многом он регламентировался законодательством. Законами устанавливались определенные правила составления прошений, жалоб и отзывов. В документе выделялись следующие части: заглавие, содержание, подпись, скрепа, «особенные пометки», бланковые и «конвертные надписи». Каждая часть должна была быть соответствующим образом оформлена. В прошениях, жалобах, отзывах обозначался адресат. Наименование разновидностей документов — «прошение», «жалоба», «донос», подаваемых должностным лицам, обозначалось вместе с указанием автора.

Изложение содержания прошений, жалоб, отзывов предоставлялось по пунктам, в первом из которых указывалась причина написания документа, а в последующих излагалось само дело. В конце формулировалась просьба.

Каждое прошение подписывалось особо. Подпись на прошениях, жалобах и отзывах, подаваемых в присутственное место, разбивалась по одному слову или по несколько слов под каждым пунктом. Подпись на прошениях и жалобах, подаваемых на имя императора и составляемых без разделения текста на пункты, ставилась в конце документа.

Просительские документы писались на гербовой бумаге. Срок исполнения документов колебался от двух до шести недель, но иногда достигал и шести месяцев.

На всем протяжении дореволюционного периода процессу составления и оформления прошений уделялось постоянное внимание, о чем свидетельствует увеличивающееся количество законодательных актов, распоряжений, инструкций, определяющих как форму просительских документов, так и порядок работы с ними. Например, в «Положении о письмоводстве и делопроизводстве в военном ведомстве», утвержденном в 1911 г., для ускорения исполнения документов предписывалось все жалобы направлять тем лицам, от которых зависело решение вопроса.

Работа с гражданами всегда была одним из действенных средств надзора государства за деятельностью государственного аппарата и должностных лиц. Известно, что руководитель Советского государства В. И. Ленин уделял работе органов государственной власти с заявлениями и жалобами большое внимание. По его инициативе было принято постановление VI Всероссийским съездом советов, состоявшимся 6−9 ноября 1918 г. «О точном соблюдении законов», провозгласившее право каждого гражданина обжаловать действие любого должностного лица, волокиту или иные ущемления их законных требований.

В мае 1919 г. Наркоматом Государственного контроля были изданы два постановления, определившие порядок приема и работы с устными и письменными заявлениями и жалобами трудящихся. В постановлениях установлен формуляр жалобы: фамилия, имя, отчество, адрес, точное наименование лиц или учреждения, на действия которых подается жалоба, обстоятельства, послужившие основанием для жалобы, перечень доказательств и свидетелей, подтверждающих ее.

Специальный декрет правительства установил инстанционный порядок подачи и рассмотрения жалоб. В соответствии с этим порядком с жалобой на действие учреждения или должностного лица следовало обращаться в вышестоящую организацию.

Данные нормативные документы впервые на территории всей страны законодательно закрепили организацию работы с жалобами и заявлениями граждан, которая предусматривала обязательное рассмотрение всех обращений, необходимость обобщения, а также проведения анализа по поступившим вопросам.

В начале 1930;х гг. порядок работы с жалобами и заявлениями трудящихся был закреплен в постановлениях ВЦИК СССР и РСФСР. Были закреплены сроки рассмотрения жалоб: в краевых органах в срок не свыше месяца со дня подачи жалобы, а жалобы красноармейцев — не свыше 15 дней, в районных и городских органах соответственно не позже — 20 и 7 дней.

В 1968 г. вышел Указ высшего законодательного органа Президиума Верховного Совета СССР. В Указе дается определение обращения граждан в государственные и общественные органы как важного средства осуществления и охраны прав личности, укрепления связей государственного аппарата с населением, существенного источника информации, необходимой при решении текущих и перспективных вопросов государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства.

Государственные и общественные органы, предприятия, учреждения, организации, а также их руководители и другие должностные лица обязывались принимать в соответствии со своими полномочиями в установленные сроки рассматривать предложения, заявления и жалобы граждан, давать на них ответы и принимать необходимые меры. В случае подачи документа не по назначению его следовало в пятидневный срок направить в соответствующее учреждение, а заявителя известить, что его обращение направлено по назначению.

Руководители всех учреждений обязывались проводить личный прием граждан. Дни и часы приема устанавливались в удобное для населения время.

Указ устанавливал конкретные сроки рассмотрения данной категории документов: заявления и жалобы разрешаются в срок до одного месяца со дня поступления, а не требующие дополнительного изучения и проверки — безотлагательно, но не позднее 15 календарных дней.

В развитие Указа 1968 г. Верховный Совет РСФСР принял постановление «О порядке рассмотрения писем депутатов Верховного Совета РСФСР», которое возложила личную ответственность за своевременное рассмотрение и правильное разрешение вопросов, поставленных в письмах депутатов Верховного Совета РСФСР, на руководителей государственных и общественных органов, предприятий и учреждений.

В связи с принятием Конституции 1977 г. Президиум Верховного Совета СССР 4 марта 1980 г. утвердил новую редакцию Указа «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан».

В соответствии с п. 19 этого Указа Совет Министров СССР 13 октября 1981 г. принял постановление «О порядке ведения делопроизводства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан в государственных органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях». Данное постановление явилось основанием для разработки «Типового положения о ведении делопроизводства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан в государственных органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях», утвержденного 30 ноября 1981 г. Положение устанавливало правила ведения делопроизводства по обращениям граждан. Оно обязывало министерства, ведомства СССР и Советы Министров союзных республик обеспечить на его основе разработку и утверждение положений о ведении делопроизводства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан в соответствующих государственных органах и организациях с учетом особенностей их деятельности. Это «Типовое положение» с изменениями действует и сейчас.

В период перестройки был принят закон¹⁴, который предусматривал возможность обжалования в суд любых действий должностного лица, за исключением тех, которые специально регламентированы уголовным, гражданским, административным и другим законодательством, а также действий, связанных с обеспечением обороноспособности страны и государственной безопасности. С выходом этого закона в суд могли быть обжалованы действия, единолично осуществленные должностными лицами от своего имени или от имени представляемого органа.

Решение не рассматривать анонимные письма было принято постановлением Президиума Верховного Совета СССР в феврале 1988 г. в дополнение ст. 1 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 12.04.1968 «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан». Анонимным письмом считается письменное обращение гражданина, не имеющее подписи автора с указанием фамилии, имени, отчества и данных о его местожительстве, работы или учебы. Обращение, не содержащее этих сведений, рассмотрению не подлежит.

Таким образом, в первые годы Советской власти были приняты правовые акты, заложившие принципы работы с обращениями граждан. Огромное значение для этого периода играет Указ 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан», который подвел итог более чем 30 — летнему опыту работы с данной категорией документов. Он отменил все изданные ранее постановления, вобрал в себя уже разработанные и провозглашенные принципы работы государственных учреждений с этой категорией документов, а также расширил некоторые из них и дополнил рядом новых норм. Указ был отредактирован в 1980 году и действовал до принятия Федерального Закона от 02.05.2006 № 59 «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Это еще раз подчеркивает его значимость.

Краткий обзор государственного регулирования работы с обращениями граждан в государственные организации свидетельствует о том, что государство прилагает значительные усилия для ее нормализации.

Это направление законодательного регулирования нашло свое развитие в Российской Федерации. Каждый гражданин, живущий в РФ, может обратиться в государственные органы власти и управления, организацию любой формы собственности, партии и общественные организации, письменно или устно для того, чтобы выразить свое мнение о каких-либо сторонах жизнедеятельности государства и общества. Это могут быть критические замечания или предложения об их совершенствовании. Гражданин может также направить обращения по поводу своих личных проблем. Это право провозглашено принятой 22 ноября 1991 г. Верховным Советом РСФСР Декларацией прав и свобод человека и гражданина, где сказано: «Граждане РСФСР имеют право направлять личные и коллективные обращения в государственные органы и должностным лицам, которые в пределах своей компетенции обязаны рассмотреть эти обращения, принять по ним решения и дать мотивированный ответ в установленный законом срок»¹⁵, а затем закреплено в Основном законе Российской Федерации — Конституции, принятой 12 декабря 1993 г.

В статье 33 Конституции говориться: «Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления». Статья 46 гласит: «решения или действия (или бездействие) органов государственной власти и местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд», а ст. 59 указано на то, что «каждый имеет право на возмещение государственного вреда, причиненного законными действиями (или бездействием) органов государственной власти или должностных лиц»¹⁶.

Дума РФ несколько раз обращалась к проектам нового закона о рассмотрении обращений граждан, но то закон не получал одобрение в самой Думе, то не утверждался Советом Федерации или не проходил регистрацию и не подписывался президентом. В связи с этим все организации страны по сегодняшний день свою работу с обращениями населения строили на основании Указа Президиума Верховного Совета СССР 1968 г. В связи с длительностью подготовки общероссийского закона практически все субъекты Федерации издали свои законы о работе с обращениями населения. Так, в частности, Московская городская дума 18 июня 1997 г. приняла закон г. Москвы «Об обращениях граждан».

Лишь 21 апреля 2006 г. Государственная дума приняла Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», который был одобрен Советом Федерации 26 апреля 2006 г., подписан Президентом РФ 2 мая 2006 г. и вступил в силу со 2 ноября 2006 г.

Закон устанавливает порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами и распространяется на иностранных граждан и лиц без гражданства. В нем прописана вся технология работы с обращениями граждан (Приложение 1). В отличие от Указа Президиума Верховного Совета СССР в новом законе выделены ст. «Права гражданина при рассмотрении обращения» и «Гарантии безопасности гражданина в связи с его обращением». На основании этого закона субъекты РФ приняли свои нормативные акты¹⁷.

С выходом Закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» Указ Президиума Верховного Совета СССР 1968 г. и все указы о внесении в него изменений и дополнений признаются недействующими.

В заключение данной главы хотелось бы отметить следующее — институт обращений граждан в России имеет богатейшую историческую традицию. Впервые он был законодательно закреплён ещё в XV в. Разумеется, большую часть своей истории российское государство было авторитарным, поэтому и институт обращений носит оттенок «челобитья» — мольбы низшего к высшему «снизойти к убожеству». В современном Российском демократическом государстве необходим принципиально иной — партнерский — подход к регулированию вопросов, связанных с обращениями граждан. Тот огромный опыт работы с обращениями и законодательно — нормативный материал, который был накоплен в предшествующие годы, может оказаться чрезвычайно полезным при совершенствовании новой нормативно-правовой базы работы с обращениями граждан в современной России.

2. Организация делопроизводства с обращениями граждан в государственных учреждениях как предметная область исследования

Порядок рассмотрения обращений граждан — это урегулированная процессуальными нормами деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц, направленная на рассмотрение и разрешение предложений, заявлений, жалоб и других обращений граждан.

Результаты юридических действий на каждой стадии производства по обращениям порождают новые правовые последствия, влекущее дальнейшее процессуальное движение материалов.

Производство по обращениям граждан характеризуется «эстафетой субъектов, работающих с обращениями» при смене стадий. Одни работники осуществляют первичный прием и регистрацию обращений граждан, другие их рассматривают, третьи осуществляют контроль над производством по обращениям граждан.

В производстве по обращениям граждан можно выделить следующие стадии:

1. Стадия подачи, приема, регистрации обращения и направления обращения на рассмотрение.

2. Стадия рассмотрения обращения.

3. Стадия принятия и исполнения решения.

4. Стадия контроля и проверки исполнения принятых решений, анализа и обобщения обращений граждан.

5. Стадия обжалования решения, принятого по обращению (факультативная).

2.1 Прием и регистрация обращений граждан

Основанием для начала первой стадии является:

Поступление письменного обращения гражданина (граждан) в орган государственной власти или местного самоуправления или к должностному лицу (включая обращения в форме электронного документа).

Передача обращений граждан осуществляется различными способами:

доставлено непосредственно гражданином; через почтовое отделение; с использованием телеграфной связи; с использованием факсимильной связи; с использованием Интернет-узла соответствующего органа; электронной почтой; фельдъегерской службой; донесенное гражданином устно при личном приеме; переданное на публичном мероприятии; переданное через СМИ и др.

Ст. 7 ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» закрепляет ряд обязательных требований к письменному обращению гражданина.

Гражданин в своем письменном обращении в обязательном порядке указывает:

1. Адресата обращения:

? наименование государственного органа

? органа местного самоуправления,

? фамилию, имя, отчество соответствующего должностного лица,

? либо должность соответствующего лица.

2. Фамилию, имя, отчество (последнее — при наличии).

3. Почтовый адрес, по которому должны быть направлены ответ или уведомление о переадресации обращения.

4. Излагает суть предложения, заявления или жалобы,

5. Ставит личную подпись и дата.

6. В некоторых законах субъектов предусмотрено указать контактный телефон гражданина.

Обращение излагается гражданином в произвольной форме (оно может быть написано как от руки, так и распечатано на принтере). Единственным требованием здесь выступает, тот факт, что суть обращения должна быть понятна адресату.

Гражданин может приложить к своему обращению документы и материалы либо их копии, например: материалы фотои киносъемки, звукои видеозаписи, информационных баз и банков данных, квитанции, документы, подтверждающие статус гражданина или его родных и близких.

Направление обращения через информационные системы общего пользования.

Обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу по информационным системам общего пользования, подлежит рассмотрению в порядке, установленном Федеральным законом.

Для приема обращений граждан в форме электронного документа применяется специализированное программное обеспечение, предусматривающее заполнение заявителем реквизитов, необходимых для работы с обращениями.

В обращении гражданин в обязательном порядке указывает свои фамилию, имя, отчество (последнее — при наличии), адрес электронной почты, если ответ должен быть направлен в форме электронного документа, и почтовый адрес, если ответ должен быть направлен в письменной форме.

Основание для отказа в рассмотрении Интернет-обращения:

а) указание автором недействительных сведений о себе и / или адреса для ответа;

б) поступление дубликата уже принятого электронного сообщения;

в) некорректность содержания электронного сообщения19.

Гражданин (как правило), направляет письменное обращение непосредственно в тот государственный орган, орган местного самоуправления или к тому должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов.

Законодательно не закреплена обязанность для гражданина направлять обращение строго по компетенции. Все поступившие в соответствующие органы публичной власти письменные обращения, невзирая на их подведомственность, способ их доставки, передачи или создания подлежат обязательному приему, регистрации с последующей проверкой и при необходимости переадресацией по подведомственности.

Если обращение и адресуется на имя руководителя государственного органа, органа местного самоуправления или конкретного должностного лица, сам руководитель не всегда будет непосредственно заниматься разрешением обращения, удовлетворением указанных в обращении требований, устранением указанных в нем нарушений и т. д. Для этого создаются специальные структурные подразделения по работе с обращениями граждан. Такое положение дел не является нарушением прав граждан на обращение, что подтвердил и Конституционный Суд Российской Федерации в своем решении.

Получив обращение гражданина, сотрудник подразделения публичного органа, ответственный за прием таких обращений:

1. Проверяет правильность адресования и целостность упаковки корреспонденции, возвращает на почту невскрытыми ошибочно поступившие (не по адресу) письма;

2. Проводит сверку реестров на корреспонденцию, поступившую фельдъегерской связью;

3. Получив обращение, вызывающее подозрение не вскрывая конверт, сообщает об этом своему руководителю;

4. Вскрывает конверты, проверяет наличие в них документов (разорванные документы подклеиваются), к тексту письма прилагает конверт;

5. Отделяет от письма, вложенное в него подлинные документы (при

необходимости с них снимает копии);

6. Документы прилагаются к обращению, об этом делается отметка в учетной карточке обращения;

7. При приеме письменного обращения непосредственно от гражданина, по его просьбе ставит на копии обращения штамп о принятии обращения с указанием даты его поступления, занимаемой должности, фамилии и инициалов лица, принявшего обращение.

8. Принимает меры по сохранности конверта поступившего обращения. Данный конверт хранится вместе с обращением в течение всего периода его рассмотрения, потом уничтожается. Причем конверты обращений, ответ по которым не дается (не имеющие информации об адресе и некорректные по содержанию) не уничтожаются, а хранятся вместе с обращениями в накопительном деле. Это позволяет установить адреса отправителя, дату и временя отправления и получения обращения и в других необходимых случаях.

На данной стадии могут быть составлены следующие акты:

? Акт «о подозрительном предмете в конверте».

? Акт «об отсутствии в конверте упоминаемых автором документов, неполного

перечня документов, если есть опись приложенных документов",

? Акт «если сам текст обращения и вложенные документы испорчены» и др.

При обнаружении отсутствия документов или других нарушений, если невозможно их оперативное устранение (мятые, подмоченные, рваные), составляется акт, один экземпляр которого направляется отправителю, другой — приобщается к поступившему документу.

В случае выявления опасных или подозрительных вложений в конверт (пакет) работа с письменным обращением приостанавливается до выяснения обстоятельств и принятия соответствующего решения руководством.

Следующим этапом работы с обращением на первой стадии является его регистрация.

Письменное обращение подлежит обязательной регистрации в течение трех дней с момента поступления в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу.

При подаче обращения лично, обращение регистрируется в присутствии гражданина, о чем выдается талон установленного образца, а по просьбе гражданина ставится отметка на копии обращения.

Письменные обращения граждан, полученные во время личного приема должностными лицами публичного органа, должны быть переданы в соответствующий отдел не позднее следующего рабочего дня.

В законе не указано, имеются в виду календарные дни или рабочие при назначении сроков для совершения должностными лицами определенных действий. В некоторых инструкциях, регламентирующих порядок рассмотрения обращений, данные вопросы урегулированы.

Например: В случае поступления обращений граждан в выходные или праздничные дни регистрация производится в первый рабочий день после выходных или праздничных дней.

При дальнейшей работе сотрудник изучает текст обращения и заносит в особую учетную форму — регистрационную карточку перечень необходимых данных, определенных в инструкциях и регламентах органов, работающих с обращениями. Все дальнейшие «перемещения» обращения и информация о его рассмотрении фиксируются в учетной форме, что позволяет отслеживать его движение и в любой момент дать гражданину справку о ходе рассмотрения его обращения.

На данной стадии предусмотрена подготовка проекта резолюции, который может содержать: фамилии и инициалы лиц, которым дается поручение, порядок и срок исполнения, подпись руководителя органа исполнительной власти с расшифровкой и датой, а также ссылку на регистрационный номер прилагаемого обращения. Резолюция может состоять из нескольких частей, предписывающих каждому исполнителю самостоятельное действие, порядок и срок исполнения поручения.

Законом не регулируется ситуация, когда обращение поступает на иностранном языке.

Инструкции органов государственной власти и законодательство субъектов устанавливают правила работы с такими обращениями.

· Обращения на иностранном языке незамедлительно передаются для перевода соответствующим структурам.

· Обращение на иностранном языке регистрируется после его перевода на русский язык; входящий номер и дата проставляются на день окончания перевода и поступления ее в отдел обработки документов. Дальнейшая работа с документом происходит в соответствии с порядком прохождения входящей корреспонденции.

· В случае, если обращение написано на иностранном языке или точечно-рельефным шрифтом слепых, срок рассмотрения обращения увеличивается на время, необходимое для перевода.

Направлять гражданину уведомление о приеме и регистрации обращения в ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» не предусмотрено. В случае если в Интернет-обращении заявителем указан адрес электронной почты, по этому адресу направляется уведомление о приеме обращения или об отказе в рассмотрении (с обоснованием причин отказа). Зарегистрированные обращения предаются для дальнейшего анализа, содержащейся в них информации на рассмотрение компетентным лицам на этом заканчивается первая стадия и начинается вторая стадия производства по обращениям граждан.

Рассмотрение обращения по существу — действия уполномоченных на то должностных или иных лиц, направленные на проверку фактов, изложенных в обращении, установление обоснованности содержащихся в них просьб, требований и соображений и принятие решения по обращению.

Детали рассмотрения обращений подробно прописаны в инструкциях и административных регламентах по рассмотрению обращений граждан тех или иных органов государственной власти, местного самоуправления с учетом специфики данного органа и сферы в которой осуществляется государственное управление.

Государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо обеспечивает объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения