Опека и попечительство

Аннотация

Данное исследование посвящено международному правовому регулированию отношений, возникающих в области опеки и попечительства.

Структура данной работы выглядит следующим образом.

Первый раздел отражает теоретические основы институтов опеки и попечительства, а также раскрывает некоторые особенности правового регулирования отношений по поводу установления опеки и попечительства, усложненных иностранным элементом.

Во втором разделе рассмотрена специфика различных форм устройства лиц, нуждающихся в особой заботе: характерные особенности опеки и попечительства, а также, как альтернативы, такой формы устройства граждан, как приемная семья.

Третий раздел посвящен особенностям рассмотрения споров в судах, в частности, в случае, если отношения, по поводу которых возникло разбирательство, осложнены иностранным элементом.

Работа выполнена печатным способом на 40 страницах с использованием 26 источников.

1. Понятийно-правовые основы института опеки и попечительства в МЧП

1.1 Опека и попечительство в праве Российской Федерации и зарубежных стран: понятие, основные характеристики

1.2 Коллизионные принципы об опеке и попечительстве в МЧП

1.3 Международно-правовое регулирование опеки и попечительства

2. Опека, попечительство как формы защиты прав несовершеннолетних и лиц, лишенных или ограниченных в дееспособности

2.1 Несовершеннолетние как субъекты опеки и попечительства в Российской Федерации: на примере Оренбургской области

2.2 Признание лиц недееспособными и ограниченными в дееспособности в зарубежных государствах

3. Особенности иных форм устройства несовершеннолетних

3.1 Некоторые показатели положения несовершеннолетних в Российской Федерации

3.2 Патронат как альтернативная форма семейного устройства Заключение Список используемых источников Приложения опека попечительство право несовершеннолетний

Современное международное частное право (далее — МЧП), в отличие от классического, оперирует новыми инструментами, требующими весьма серьезного анализа и изучения. Возникают новые специальные коллизионные правила, вызванные к жизни появлением новых или большей специализацией уже существовавших общественных отношений, например в сфере обращения ценных бумаг, культурных ценностей, экологической сфере или, к примеру, в области регулирования отношений при установлении опеки и попечительства.

Частноправовые отношения, осложненные иностранным элементом, в силу своей специфики требуют особых способов или методов регулирования. Наличие в отношениях, регулируемых международным частным правом, иностранного элемента приводит к так называемой коллизии, или столкновению двух или более правовых систем, нормы которых могут быть применены к этим отношениям. В разных правовых системах различные вопросы урегулированы по-разному, поэтому от выбора конкретной правовой системы зависит, каким образом будет урегулировано то или иное правоотношение.

Преодоление столкновений, или коллизий, осуществляется с помощью специальных норм, которые называются коллизионными. Основной целью и задачей этих норм является обеспечение решения одного вопроса: какое право подлежит применению в каждом конкретном случае.

В результате исторического развития науки международного частного права сложилось мнение о том, что коллизионная норма лишь указывает путь нахождения той правовой системы, которая должна урегулировать то или иное правоотношение. Это обстоятельство нередко вызывало споры по поводу природы коллизионной нормы, она — лишь техническое указание на правовую норму, подлежащую применению, или вместе с материально-правовой нормой она составляет определенное правило поведения. Для решения этих вопросов, на наш взгляд, целесообразно рассмотреть на примере какой-либо определенной сферы жизнедеятельности общества. В частности, в области опеки и попечительства. Выбор темы «Право, подлежащее применению при опеке и попечительстве» был обусловлен рядом причин. А именно, как отмечает профессор А. М. Нечаева, улучшение положения осиротевших детей относится к одной из острых проблем современной России. Российская Федерация, являясь правовым государством, призвано защищать своих граждан и обеспечивать им достойные условия жизни. Но, зачастую, лица, в силу возраста или определенного психического состояния, не способны самостоятельно защищать свои интересы, что, в свою очередь, приводит к нарушению их прав и свобод. На наш взгляд, такое положение дел не допустимо для демократического государства, коим является Российская Федерация (далее — РФ). В связи с этим предполагаем, что наиболее действенным решением данной ситуации станет совершенствование норм. Важно отметить, что не только нормы российского законодательства, но и правила, предусмотренные в международных договорах, должны преследовать единую цель — защита прав и интересов несовершеннолетних и недееспособных членов общества. Для этого необходимо достичь согласованности норм. В целом, этой задачей и обусловлена заявленная тема, которая заключается в определении права, а конкретнее правовых норм, подлежащих применению при разрешении вопросов, связанных с такими институтами цивилистической науки, как опека и попечительство.

Анализ источников правового регулирования отношений, в области опеки (попечительства) в России и за рубежом позволяет выявить недостатки правовой регламентации, а также выработку основных направлений ее развития в нашей стране.

Цель работы состоит в комплексном анализе гражданско-правового регулирования опеки и попечительства в Российской Федерации, а также постановке и решении теоретических и практических проблем в сфере разрешения вопросов защиты прав и представления интересов особой категории лиц (несовершеннолетних, недееспособных, ограниченных в дееспособности). Эта цель реализуется путем решения следующих задач:

— изучения понятий опеки и попечительства;

— исследование особенностей правового регулирования изучаемых институтов в РФ и в зарубежных государствах;

— исследовать сущность основных форм устройства несовершеннолетних и недееспособных граждан РФ;

— выявить теоретические и практические проблемы в исследуемой сфере и разработать предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации и возможности принятия каких-либо дополнительных соглашений между государствами в области регулирования отношений по установлению опеки и попечительства.

Среди трудов, посвященных теме выбора права, подлежащего применению при опеке и попечительстве, в целом, следует выделить работы М. М. Богуславского, С. Н. Лебедева, Е. В. Кабатовой, A. П. Сергеева, П. В. Крашенинникова, Н. И. Марышевой, К. Б. Ярошенко, М. В. Громоздиной, и др.

При написании курсовой работы использовались и публикации в периодических изданиях, посвященных рассматриваемому объекту исследования, таких авторов, как А. Гармаш, М. Аносова, А. М. Нечаевой, Т. Г. Воеводиной, Н. Лазаревой, Д. Косихина, и др.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере установления и (или) прекращения опеки и попечительства в РФ и в зарубежных странах.

Предметом исследования является нормы российского гражданского законодательства, определяющие порядок регулирования отношений в области опеки и попечительства, осложненных иностранным элементом, а также, нормы международных договоров и нормы законодательств иностранных государств, призванных осуществлять аналогичную функцию.

Методологической основой исследования являются совокупность различных научных методов, в частности общенаучных и философских: системного подхода, диалектического, комплексного, формально-логического, дедуктивного вывода, исследования причинно-следственных связей, и др.

Эмпирическую основу курсовой работы составляют материалы опубликованной в официальных источниках и неопубликованной судебной практики органов судебной системы РФ.

Теоретическая значимость настоящего исследования заключается в расширении теоретических знаний о возможном порядке регулирования отношений в области опеки и попечительства, в случае осложнения их иностранным элементом. Полученные результаты могут способствовать дальнейшим исследованиям проблем регулирования опеки и попечительства как в Российской Федерации, так и на международном уровне.

Структура работы обусловлена целями и задачами настоящего исследования и состоит из введения, трех разделов, заключения.

1. Понятийно-правовые основы института опеки и попечительства в МЧП

1.1 Опека и попечительство в праве Российской Федерации и зарубежных стран: понятие, основные характеристики

Гражданско-правовой институт опеки и попечительства представляет собой комплекс мер, направленных на охрану личных и имущественных прав недееспособных и ограниченно дееспособных лиц, а также лиц, которые в силу своего возраста не могут самостоятельно реализовывать принадлежащие им права и обязанности¹¹⁾ Гармаш, А., Аносов, М. Правовые основы замещающей семьи / А. Гармаш, М. Аносов // Эж-юрист. — 2012. — № 20. — С. 5.⁾.

Термин «опека» или «попечительство» в Российской Федерации используется законодателем в различных смысловых значениях. Это, во-первых, форма охраны прав и интересов гражданина (вид правовой помощи), во-вторых, это система правовых связей, правоотношений лиц, в-третьих, это институт законодательства.

Итак, опека (попечительство) — это одна из форм охраны прав и интересов тех граждан, которые не в состоянии самостоятельно осуществлять свои права и исполнять свои обязанности (недееспособных или не полностью дееспособных граждан, несовершеннолетних). Охрана прав и интересов гражданина при этом не всегда осуществляется с помощью физического перемещения подопечного в жилище опекуна (попечителя) или, наоборот, поселения опекуна к подопечному. Опека (попечительство) как форма охраны представляет собой определение судьбы гражданина, состоящее в прикреплении к нему лица, обязанного совершать фактические и юридические действия в пользу подопечного — как те, о которых сам подопечный просит, так и те, в которых он объективно нуждается.

Согласно статье 31 Гражданского кодекса РФ «опека и попечительство устанавливаются для защиты прав и интересов недееспособных или не полностью дееспособных граждан. Опека и попечительство над несовершеннолетними устанавливаются также в целях их воспитания».

В отличие от помещения в социальное или иное учреждение опека (попечительство) предполагает предоставление каждому подопечному индивидуального «помощника» (опекуна, попечителя). Ввиду того что опекун (попечитель) проводит с подопечным больше времени, уделяет ему больше внимания и заботы, преимущества данной формы совершенно очевидны¹¹⁾ Ястребова, А. Ю. Международно-правовые основы и направления межгосударственного сотрудничества по защите детей / А. Ю. Ястребова // Международное право и международные организации. — 2012. — № 2. — С. 34 — 43.⁾. В обязанности опекуна входят забота о развитии личности подопечного и представительство его в гражданских делах в соответствии в Гражданским кодексом РФ²²⁾ Гражданский кодекс Российской Федерации (Часть первая): федеральный закон от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 06.04.2011) // Собрание законодательства РФ. — 1994. — № 32. — Ст. 3301.⁾.

На современном этапе развития нашего общества, имеют место быть (известные ещё со времен царской России) безвозмездная опека (попечительство) и опека (попечительство) по договору об осуществлении опеки и попечительства (возмездная опека), по договору о приемной семье и по договору о патронатной семье³³⁾ Об опеке и попечительстве: федеральный закон от 24.04.2008 № 48-ФЗ (ред. от 02.07.2013) // Собрание законодательства РФ. — 2008. — № 17. — Ст. 1755.⁾. Безвозмездная опека — это форма устройства несовершеннолетних детей, не достигших возраста 14 лет, при которой назначенные опекуны безвозмездно совершают от имени опекаемых сделки и в их интересах все юридически значимые действия. Приемная семья и патронатное воспитание относятся к видам возмездной опеки. По аналогии вещей, опека по договору является возмездной формой устройства несовершеннолетних лиц, не достигших 14 лет, и недееспособных. При всех этих условиях опекуны и попечители обязаны действовать в интересах своих подопечных, а также отчитываться перед органами опеки и попечительства не позднее 1 февраля следующего года о сохранности имущества опекаемых.

Что же касается зарубежной практики, то, к примеру, в праве стран континентальной Европы опека назначается в отношении несовершеннолетних детей, потерявших родителей, или если родители лишены родительских прав либо дееспособности и не могут представлять несовершеннолетнего в имущественных и личных неимущественных отношениях. В праве Англии и США опека тесно связана с охраной ребенка, поскольку опекунами ребенка являются, прежде всего, родители, под охрану которых он попадает с момента рождения. В случае смерти родителей или лишения их дееспособности или же родительских прав, опекунами несовершеннолетнего назначаются лица, способные осуществлять эти функции¹¹⁾ Абрамова, Н., Гармаш, А., Косихин, Д. Об опеке и попечительстве / Н. Абрамова, А. Гармаш, Д. Косихин, // ЭЖ-Юрист. — 2012. — № 5. — с. 6.⁾. В Англии и США опекун приобретает статус доверительного собственника, чем и определяется круг его обязанностей, а также порядок их осуществления. Деятельность опекуна находится под надзором суда и семейного совета.

Таким образом, опека и попечительство, являясь формой устройства лиц, нуждающихся в дополнительной заботе, представляют собой не только комплекс мероприятий, направленных на реализацию прав граждан, но также, в большей степени, это правовой институт, который нуждается в должном правовом регулировании.

1.2 Коллизионные принципы об опеке и попечительстве в МЧП

Процесс создания коллизионных норм представляет собой целенаправленную деятельность людей: законодателя, ученых и практиков. Однако, при этом процессе создания норм, соответствующие лица обязаны руководствоваться определенными правилами, или же, своего рода, принципами.

В литературе по международному частному праву бытует мнение, о существовании определенных принципов, на основании которых и должно приниматься решение об установлении той или иной коллизионной привязки. Такие принципы было предложено именовать принципами формирования содержания коллизионных норм, или коллизионными принципами¹¹⁾ Международное частное право: в 2 т. / под ред. С. Н. Лебедева, Е. В. Кабатовой. — М.: Статут, 2011. — Т. 1. — С. 56.⁾.

Наиболее значимое признание назначения принципов можно найти в статье 38 Статута международного суда²²⁾ Статут Международного Суда: принят Организацией Объединенных Наций 26.06.1945 г., г. Сан-Франциско. ⁾, которая включает «общепризнанные принципы права цивилизованных народов» в число источников, к которым суд может прибегнуть при решении вопроса о применении или же воздержании от применения той или иной правовой нормы.

Прежде, чем перейти непосредственно к характеристике тех коллизионных принципов, которые присущи именно к категории отношений, составляющих институт опеки и попечительства, необходимо, на наш взгляд, рассказать немного и об общих принципах науки МЧП. Справедливости ради, отметим, что принципами изучаемой науки выступают не все общие принципы права.

В отличие от общих принципов права коллизионные принципы имеют специфическое применение, поскольку выходят за рамки одной правовой системы, что проявляется в следующем:

а) коллизионные принципы носят универсальный характер, то есть их следует выявлять, используя глобальный подход. Поэтому коллизионные принципы должны обеспечивать целостную связь между факторами, понятиями, законами и теориями различных правопорядков, а не только правопорядка страны законодателя или правоприменителя, и их нужно устанавливать на основе проверяемости практикой в различных государствах;

б) коллизионные принципы направлены на локализацию отношений сторон в том правопорядке, который наилучшим образом обеспечит реализацию прав и законных интересов всех сторон правоотношения¹¹⁾ Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части третьей: комментарий / под ред. Н. И. Марышевой, К. Б. Ярошенко. — М.: Инфра-М, 2010.⁾.

Итак, среди подобных общих принципов МЧП современниками выделяются такие основополагающие начала регулирования отношений, как, например: принцип наиболее тесной связи, предоставления определенных режимов, принцип взаимности, международной вежливости, принцип права на реторсии и так далее. Что же касается основных принципов МЧП, присущих именно отношениям, возникающим в области установления опеки (попечительства), то, согласно части 1 статьи 1199 Гражданского кодекса РФ²²⁾ Гражданский кодекс Российской Федерации (Часть третья): федеральный закон от 26.11.2001 № 146-ФЗ (ред. от 30.09.2013) // Собрание законодательства РФ. — 2001. — № 49. — Ст. 4552.⁾, — «Опека или попечительство над несовершеннолетними, недееспособными или ограниченными в дееспособности совершеннолетними лицами устанавливается и отменяется по личному закону лица, в отношении которого устанавливается либо отменяется опека или попечительство».

Таким образом, указанная норма содержит двустороннюю общую норму о том, что вопросы установления и отмены опеки и попечительства должны решаться на основе личного закона лица, над которым устанавливается опека (попечительство). Как отмечают авторы, это принципиально новый подход по сравнению с прежним законодательством: Кодекс о браке и семье, ранее регулировавший данные отношения, не содержал двусторонней коллизионной нормы вообще³³⁾ Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части третьей: комментарий (постатейный) / под ред. Н. И. Марышевой, К. Б. Ярошенко. — М.: Контракт, 2010. — С. 79.⁾. Данный правовой акт исходил из того, что опека (попечительство) над российскими гражданами, проживающими за границей, и иностранными гражданами, проживающими в России, должны были устанавливаться в соответствии с российским правом. Таким образом, в качестве базовой нормы предусматривалось правило, основанное на привязке к закону суда. Взгляд, согласно которому коллизионную норму необходимо толковать в соответствии с критериями закона суда, сложился ранее всех остальных и до сих пор широко разделяется в доктрине, законодательстве и судебной практике. Среди авторов, придерживавшихся этого взгляда, необходимо назвать немецкого коллизиониста Кана, французских юристов Бартэна, Батиффоля. Примером законодательного закрепления такого подхода к проблеме квалификации может служить одна из старейших европейских кодификаций норм международного частного права — ГК Испании 1899 г.: «Квалификация в целях определения применимой коллизионной нормы всегда производится согласно испанскому закону». Есть подобная норма и в российском праве (п. 1 ст. 1187 ГК РФ).

Переход к применению личного закона при установлении и прекращении опеки и попечительства соответствует современному подходу российского права к решению вопросов, относящихся к личному статусу физического лица, на основе его личного закона как обеспечивающего наиболее тесную связь между лицом и соответствующей правовой системой. Необходимо отметить, что данный подход не полностью совпадает с теми правилами, которые предусмотрены в международных договорах, заключенных с Россией. В частности, разница части 1 статьи 1199 Гражданского кодекса РФ и положениями международных договоров заключается в том, что практически все двусторонние договоры, касающиеся вопросов опеки и попечительства, исходят из привязки к праву страны гражданства физического лица, над которым устанавливается опека, а не к его личному закону¹¹⁾ О правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам: Минская конвенция. — 22.01.1993 г., г. Минск // Режим доступа: http://www.consultant.ru.⁾. Привязка к стране гражданства определяет как компетенцию органов, правомочных устанавливать опеку и попечительство, так и применимое право.

Если обратиться к законодательству других государств, то, можно отметить, что, к примеру, в Румынии основная коллизионная привязка — закон компетентного учреждения¹¹⁾ Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации. Часть третья: учебно-практический комментарий (постатейный) / Е. Н. Абрамова, Н. Н. Аверчекно, В. В. Грачев. — М.: Проспект, 2011. — С. 168.⁾. А, например, в Квебеке законодательство устанавливает, что «надзор над совершеннолетними и опека над несовершеннолетними регулируются правом домицилия лица, в отношении которого установлен надзор или опека»²²⁾ Воеводина, Т. Г. Исполнение Конвенции о гражданско-правовых аспектах международного похищения детей / Т. Г. Воеводина // Законность. — 2013. — № 7.⁾. В Кыргызской Республике опека и попечительство определяются статьей 1183 Гражданского кодекса. В частности, согласно указанной норме, в данном государстве, при определении права, подлежащего применению, могут быть использованы такие коллизионные привязки, как:

1) Право страны суда;

2) Личный закон лица;

3) Право Кыргызской Республики;

4) Право учреждения.

В ряде государств коллизионное регулирование опеки и попечительства осуществляется посредством определенного набора коллизионных норм: «Условия возникновения и прекращения опеки над несовершеннолетними определяется правопорядком государства, гражданином которого является несовершеннолетний. Опека в целом распространяется на несовершеннолетнего и его имущество, где бы оно ни находилось³³⁾ Постатейный комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части третьей: комментарий / под ред. П. В. Крашенинникова. — М.: Статут, 2011.⁾. Обязанность принять на себя и осуществлять опеку над несовершеннолетним определяется правопорядком государства, гражданином которого является опекун. Правоотношения между опекуном и его опекаемым регулируются правом государства, в котором находится суд или орган, назначивший опекуна».

Что же касается российского законодательства, то в нашем государстве проблема выбора применимого права решается в гражданско-правовом порядке при помощи некой условной совокупности коллизионных норм¹¹⁾ Гражданский кодекс Российской Федерации (Часть третья): федеральный закон от 26.11.2001 № 146-ФЗ (ред. от 30.09.2013) // Собрание законодательства РФ. — 2001. — № 49. — Ст. 4552.⁾. Основная коллизионная привязка — личный закон опекаемого и подопечного. Законодатель предусмотрел сочетание нескольких видов коллизионных привязок:

1) Закон страны компетентности учреждения;

2) Личный закон опекуна (попечителя);

3) Закон страны места регистрации акта;

4) Российское право, если оно наиболее благоприятно для подопечного (опекаемого).

1.3 Международно-правовое регулирование опеки и попечительства

Задачи правового регулирования отношений в сфере опеки и попечительства, по мнению Л. Ю. Михеевой, состоят в том, чтобы:

1) закрепить правовое положение лиц, нуждающихся в социальной защите;

2) установить обязанности соответствующих органов государственной власти и управления по обеспечению интересов указанной категории лиц;

3) предусмотреть систему льгот и гарантий для тех лиц, которые добровольно взяли на себя заботу о других гражданах;

4) обеспечить контроль за соблюдением прав и интересов подопечных граждан.

Итак, согласно сложившейся правовой практике, отношения в сфере опеки и попечительства регулируются нормами международного права. В соответствии с пунктом 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации (далее — Конституция РФ) «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора»¹¹⁾ Конституция Российской Федерации. Принята Всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных ФКЗ РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // Российская газета. — 1993. — 25 декабря.⁾. Отсюда следует, что роль международных договоров весьма значима при регулировании частноправовых отношений, осложненных иностранным элементом: материально-правовой метод регулирования в теории международного частного права предполагает обращение в первую очередь именно к международным договорам²²⁾ Международное частное право: в 2 т. / под ред. С. Н. Лебедева, Е. В. Кабатовой. — М.: Статут, 2011. — Т. 1. — С. 56.⁾.

Нормы, так или иначе регулирующие институт опеки и попечительства, содержатся и в таких правовых актах как:

1) Гражданский кодекс РФ: часть 1 и часть 3;

2) Семейный кодекс РФ;

3) Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации»;

4) Федеральный закон «Об опеке и попечительстве» и так далее.

Отдельные вопросы опеки и попечительства над несовершеннолетними решаются такими международными договорами, как Гаагские конвенции об урегулировании опеки над несовершеннолетними (1902 г.) и обеспечении дееспособности совершеннолетних и попечительстве над ними (1905 г.), которые содержат унифицированные коллизионные нормы. Учреждение опеки и попечительства определяется в соответствии с национальным законом подопечного. Опека или попечительство в отношении иностранца, находящегося на территории данного государства, может быть учреждена, только если закон страны, гражданство которой имеет несовершеннолетний иностранец, не сохраняет за собой исключительное право учреждения опеки и попечительства над своими гражданами. Правоотношения между опекуном и попечителем регулируются национальным законом подопечного.

В настоящее время действует Гаагская конвенция о компетентных органах и праве, применяемом по делам о защите несовершеннолетних (1961 г.) — в вопросах опеки и попечительства по отношению к несовершеннолетним компетентны в основном органы государства обычного места жительства несовершеннолетнего, которые при разрешении соответствующих дел применяют свое собственное право. В итальянском законодательстве установлено, что защита несовершеннолетних во всех случаях регулируются Гаагской конвенцией 1961 года.

Положения Конвенции применяются также к лицам, считающимся несовершеннолетними только в соответствии с их национальным законом, и к лицам, обычное место жительства которых находится за пределами территории договаривающихся государств. Компетенция швейцарских судебных и административных органов, применимое право, вопросы признания иностранных решений и мер регулируются в части защиты несовершеннолетних Гаагской конвенцией 1961 г. Конвенция применяется по аналогии к лицам, являющимся несовершеннолетними только по швейцарскому праву, и к лицам, не имеющим места обычного пребывания ни в одном из участвующих в Конвенции государств. Также, немаловажную роль при регулировании отношений в области опеки и попечительства играет Минская Конвенция 1993 года¹¹⁾ Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части третьей: комментарий / под ред. Н. И. Марышевой, К. Б. Ярошенко. — М.: Инфра-М, 2010. — Режим доступа: http://www.consultant.ru.⁾.

Безусловно, это далеко не весь перечень нормативных правовых актов, направленных на регулирование отношений по установлению и прекращению опеки и попечительства в международном частном праве²²⁾ Международное частное право: учебник / М. М. Богуславский. — М.: Юристъ, 2008. — С. 358.⁾.

В целом, можно сказать, опека (попечительство) являясь формой устройства несовершеннолетних лиц и лиц, нуждающихся в особой заботе ввиду определенного психического расстройства, представляет собой комплексный институт не только российского законодательства, которое находит свое отражение в Гражданском кодексе РФ, но и представляет собой институт международного частного права. И, безусловно, определяя весь объем прав, интересов и свобод, международные договоры призваны регулировать и, в большей степени, защищать права лиц, нуждающихся в, так называемой, дополнительной правовой защите.

2. Опека, попечительство как формы защиты прав несовершеннолетних и лиц, лишенных или ограниченных в дееспособности

2.1 Несовершеннолетние как субъекты опеки и попечительства в Российской Федерации: на примере Оренбургской области

Ранее мы отмечали, что опека и попечительство, как институты цивилистической науки, представляют собой комплекс мер, направленных на защиту личных и имущественных прав недееспособных или ограниченных в дееспособности лиц. Для семейного же права эти институты имеют значение, если опека устанавливается над лицом, не достигшим 14-летнего возраста, а попечительство — при установлении над лицом, не достигшим 18-летнего возраста. В семейном праве опека и попечительство представляют собой совокупность отдельных норм, направленных на охрану личных и имущественных прав и интересов несовершеннолетних.

Опека и попечительство над несовершеннолетними направлены на защиту интересов детей в различных сферах общественной жизни и поэтому регулируются рядом законодательных и иных нормативных правовых актов¹¹⁾ Гармаш, А., Аносов, М. Правовые основы замещающей семьи / А. Гармаш, М. Аносов // Эж-юрист. — 2012. — № 20. — С. 6. ⁾.

1) На основании статьи 145 Семейного кодекса Российской Федерации опека или попечительство устанавливаются над детьми, оставшимися без попечения родителей, в целях их содержания, воспитания и образования, а также для защиты их прав и интересов. Согласно статье 121 Семейного кодекса Российской Федерации защита прав и интересов детей в случаях смерти родителей, лишения их родительских прав, ограничения их в родительских правах, признания родителей недееспособными, болезни родителей, длительного отсутствия родителей, уклонения родителей от воспитания детей или от защиты их прав и интересов, в том числе при отказе родителей взять своих детей из образовательных организаций, медицинских организаций, организаций, оказывающих социальные услуги, или аналогичных организаций, при создании действиями или бездействием родителей условий, представляющих угрозу жизни или здоровью ребенка либо препятствующих их нормальному воспитанию и развитию, а также в других случаях отсутствия родительского попечения возлагается на органы опеки и попечительства. Применение подобного правила зачастую находит свое отражение и в актах судебных органов. Например, Нижегородский областной суд в своем определении № 33−6813/08 от 28.10.2008 г., определяет о необходимости защиты прав и интересов недееспособных граждан соответствующими органами опеки и попечительства, в случае, если указанная защита прав не исходит от опекунов¹¹⁾ Определение Нижегородского областного суда № 33−6813/08 от 28.10.2008. — Режим доступа: http://www.consultant.ru.⁾.

2) Законом определен широкий круг обязанностей указанных органов. Среди них можно выделить обязанности по выявлению, учету и устройству детей, оставшихся без попечения родителей или нуждающихся в государственной защите, по устройству детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, под опеку (попечительство) граждан, в приемную семью, на воспитание патронатному воспитателю, на усыновление (удочерение), по осуществлению надзора за деятельностью опекунов и попечителей, по осуществлению защиты прав и охраняемых законом интересов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей и т. д.

По законодательству, действовавшему до 3 июля 2013 года, органами опеки и попечительства являлись только органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Органы местного самоуправления муниципальных образований, на территории которых отсутствовали органы по опеке и попечительству, образованные органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, могли наделяться законом субъекта Российской Федерации полномочиями по опеке и попечительству¹¹⁾ Ястребова, А. Ю. Международно-правовые основы и направления межгосударственного сотрудничества по защите детей / А. Ю. Ястребова // Международное право и международные организации. — 2012. — № 2. — С. 34 — 43.⁾.

В соответствии с федеральным законодательством в Оренбургской области приняты и действуют Закон Оренбургской области от 06.03.1998 № 256/76-ОЗ «Об организации работы органов опеки и попечительства Оренбургской области» и Закон Оренбургской области от 26.11.2007 № 1731/357-IV-ОЗ «О наделении городских округов и муниципальных районов государственными полномочиями Оренбургской области по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству над несовершеннолетними».

Согласно этим законам полномочия по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, осуществляет орган исполнительной власти Оренбургской области в сфере образования. Органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов наделены государственными полномочиями органов опеки и попечительства. Перечень этих полномочий приведен в тексте Закона.

Федеральным законом от 02.07.2013 № 167-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», вступившим в силу 3 июля 2013 года, в Федеральный закон «Об опеке и попечительстве», другие законодательные акты внесены изменения, согласно которым органами опеки и попечительства являются не только органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, но и органы местного самоуправления в том случае, если эти органы наделены законом субъекта Российской Федерации полномочиями по опеке и попечительству.

Наделение органов местного самоуправления статусом органа опеки и попечительства повысит уровень организованности и ответственности работников муниципалитетов при осуществлении функций, направленных на защиту интересов детей.

Основания к установлению опеки и попечительство в отношении несовершеннолетних предусмотрены Семейным кодексом Российской Федерации и Гражданским кодексом Российской Федерации.

Опекун или попечитель назначается с их согласия или по их заявлению в письменной форме органом опеки и попечительства по месту жительства лица, нуждающегося в установлении над ним опеки и попечительства, в течение месяца с момента, когда указанному органу стало известно о необходимости установления опеки или попечительства над таким лицом.

3) Если в указанный срок не представляется возможным решить вопрос о назначении опекуна или попечителя, то исполнение обязанностей опекуна или попечителя временно возлагается на орган опеки и попечительства по месту выявления лица, нуждающегося в установлении над ним опеки или попечительства. Основанием возникновения отношений между опекуном или попечителем и подопечным является акт органа опеки и попечительства (постановление главы местной администрации) о назначении опекуна или попечителя. Использование подобного постулата прослеживается и в судебных решениях органов правосудия различных уровней. В частности, в апелляционном определении Московский городской суд определил о невозможности оставления лица, нуждающегося в дополнительной защите, без опекуна и о временном возложении на органы опеки и попечительства обязанностей по защите и по представлению интересов указанных лиц¹¹⁾ Апелляционное определение Московского городского суда № 10−2211 от 29.04.2013. — Режим доступа: http://www.consultant.ru.⁾.

Согласно Закону Оренбургской области от 09.11.2004 № 1533/259-III-ОЗ «О порядке и размерах выплат денежных средств опекунам (попечителям) на содержание ребенка» размер денежных средств, выплачиваемых опекунам (попечителям) на содержание ребенка, индексируется в соответствии с законом Оренбургской области об областном бюджете на очередной финансовый год.

Статьей 21 Закона Оренбургской области от 18.12.2012 № 11 314/363-V-ОЗ «Об областном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» установлен размер денежных выплат опекунам (попечителям), приемным родителям, патронатным воспитателям на содержание ребенка в сумме 5000 рублей.

Законодательные акты в сфере опеки и попечительства определяют также круг лиц, которые не могут быть назначены опекунами (попечителями), устанавливают права и обязанности опекунов (попечителей) и права опекаемых, содержат иные положения, направленные на создание условий для содержания, воспитания и образования детей и защиту их интересов¹¹⁾ Нечаева, А. М. О Федеральном законе «Об опеке и попечительстве» / А. М. Нечаева // Законы России: опыт, анализ, практика. — 2009. — № 7. — С. 87.⁾.

На основании вышеизложенного, хотелось бы отметить то обстоятельство, что институт опеки и попечительства находит свою регламентацию не только в правовых актах международного уровня, в национальном законодательстве, но и поддерживается региональным законодательством. В частности, Оренбургская область является тому примером. На наш взгляд, данный факт позволяет говорить о значимости регулируемых отношений, а также о необходимости более тщательного согласования норм права всех трех уровней, во избежание коллизий при разрешении споров в данной области.

2.2 Признание лиц недееспособными и ограниченными в дееспособности в зарубежных государствах

На современном этапе развития правовых наук всё больше возрастает интерес изучения правовых институтов общества, имеющих наибольшую значимость как среди населения одного государства, так и на уровне международных отношений¹¹⁾ Гармаш, А., Косихин, Д., Лазарева, Н. Приемная семья — альтернативная форма опеки / А. Гармаш, Д. Косихин, Н. Лазарева // Юрист. — 2012. — № 15. — С. 56.⁾. Этот интерес носит всесторонний характер и распространяется на многие подобные институты, в том числе и на институт гражданской дееспособности физических лиц, совершенствование которого имеет важное значение для повышения гарантий обеспечения, охраны и защиты субъективных прав и законных интересов как иностранных граждан, проживающих на территории РФ, так и российских граждан, находящихся в различных государствах современного мира.

Как мы ранее отмечали, в настоящее время правовая регламентация дееспособности и ее ограничения в зарубежных странах осуществляется преимущественно на уровне законов, как кодифицированных, так и не кодифицированных, причем нормы, составляющие рассматриваемый институт, находят свое закрепление в различных разделах законодательства, что объясняется существенным различием доктринальных и легальных подходов к построению системы частного права в целом и гражданского законодательства в частности, но основания признания гражданина недееспособным в большинстве случаев совпадают.

К подобного рода основаниям, в первую очередь, относятся психические заболевания (слабоумие, душевная болезнь, психическое расстройство, умственное расстройство и так далее), если характер и тяжесть такого заболевания лишают гражданина возможности отдавать отчет в своих действиях и руководить ими. Так, например, в статье 104 Гражданского уложения Германии закреплено, что недееспособным является лицо, «находящееся в состоянии болезненного расстройства психической деятельности, исключающего свободу волеизъявления, если это состояние по своей природе не является временным».

При этом наличие психического расстройства ставится в один ряд с некоторыми другими заболеваниями и физическими дефектами гражданина: «…если совершеннолетний вследствие психической болезни, телесных повреждений, умственного или психического расстройства не в состоянии самостоятельно (полностью или частично) вести свои дела, суд по делам опеки назначает ему попечителя», причем подать заявление о назначении попечителя может непосредственно гражданин, страдающий соответствующими недугами. Дела такого рода отнесены к ведению специальных судов по делам опеки, наделенных прерогативой возбуждать их по собственной инициативе. Для Гражданского уложения Германии характерна тщательная регламентация практически всех вопросов, возникающих в связи с назначением попечителя и осуществлением им своих функций, включая такие непривычные для российского права правомочия, как право давать согласие на стерилизацию подопечного.

Во Франции же, к примеру, в настоящее время в соответствии со статьей 490 Гражданского кодекса Франции в тех случаях, когда «психическое состояние лица ухудшилось в результате его болезни или увечья или старческой немощи… или в случае ухудшения физического состояния, если оно препятствует волеизъявлению и нормальному обеспечению его интересов», к гражданину применяется один из предусмотренных законом режимов правовой защиты — опека, попечительство или охрана правосудием.

В некоторых странах возможность признания недееспособным предусматривается не только для совершеннолетних, но и для несовершеннолетних граждан. Так, например, Гражданский кодекс Польши устанавливает возможность полного лишения дееспособности лица, которому исполнилось 13 лет, если в результате «душевной болезни, умственной недоразвитости или иного психического расстройства или ввиду алкоголизма или наркомании лицо не в состоянии руководить своим поведением».

Аналогичные положения закреплены и в болгарском Законе о лицах и семье 1949 г., предусматривающем необходимость пересмотра ранее вынесенного решения о признании несовершеннолетнего лица недееспособным по достижении им возраста 18 лет. Если «состояние таких лиц будет не настолько тяжелым, чтобы ставить их под полное запрещение, то они ставятся под частичное запрещение, то есть ограничиваются в гражданской дееспособности частично».

Некоторое смешение понятий при разграничении дееспособности несовершеннолетних и совершеннолетних граждан прослеживается в гражданском законодательстве Алжира, в соответствии с которым ребенок, не достигший возраста 16 лет, считается «лишенным рассудительности», а «человек, не обладающий рассудительностью вследствие молодости или в связи со слабоумием, не имеет права самостоятельно осуществлять свои гражданские права».

Что же касается ограничения дееспособности совершеннолетних лиц, то такая возможность предусмотрена в большинстве современных государств, причем соответствующие положения закрепляются не только в гражданских кодексах, но и в специальных законах и других нормативных актах. Легальные подходы к определению оснований для признания гражданина ограниченно дееспособным во многом совпадают, но нередко отличаются и определенным своеобразием. Традиционно в качестве таких оснований практически повсеместно рассматривается злоупотребление спиртными напитками, наркотическими средствами и токсикомания, которые не всегда должны быть сопряжены с тяжелым материальным положением семьи гражданина, страдающего таким пристрастием, как, например, это установлено в Гражданском кодексе Монголии.

В Германии основаниями ограничения дееспособности могут также служить «телесные повреждения», в качестве которых рассматриваются глухота, крайняя близорукость, слепота, паралич и прочие недуги, затрудняющие или делающие невозможным нормальную социализацию гражданина. Физические недостатки гражданина (в том числе, как отмечалось, «старческая немощь») имеют правовое значение и во Франции, где, в частности, глухонемой, не умеющий писать, может принять дарение только через попечителя.

В современных правовых системах можно обнаружить и некоторые другие основания для ограничения дееспособности. Наиболее обширный перечень таких оснований содержит Гражданский кодекс Филиппин, относящий к ним душевное расстройство, слабоумие, глухонемоту, назначение наказания, расточительство, зависимое положение в семье, иностранное подданство и несостоятельность¹¹⁾ Кнороз, А. И. Прекращение опеки над детьми несовершеннолетних родителей / А. И. Кнороз // Семейное и жилищное право. — 2012. — № 4. — С. 22.⁾.

Законодательство некоторых стран предусматривает ограничение дееспособности и для лиц, ведущих «распутный или расточительный образ жизни», однако гораздо чаще в качестве такого основания рассматривается чрезмерное увлечение гражданина азартными играми, которое в последние годы получило широкое распространение во многих государствах.

Предусматриваемые подавляющим большинством современных государств ограничение дееспособности и признание граждан недееспособными, как правило, сопровождаются институтами опеки и попечительства, но даже в странах, активно использующих данные институты, до настоящего времени не сложилось единого подхода к их законодательной регламентации. К примеру, Гражданский кодекс Эстонии, в котором они вообще не разграничиваются, вследствие чего опека может быть установлена как над ограниченно дееспособными, так и недееспособными лицами. Определенное смешение рассматриваемых институтов характерно и для законодательства Франции, а в Германии, как уже отмечалось, гражданам, признанным недееспособными, назначается попечитель, а не опекун.

Таким образом, можно говорить о значительном многообразии законодательных подходов к определению оснований и последствий признания гражданина недееспособным или ограниченно дееспособным в современных зарубежных странах. Подобное многообразие, на наш взгляд, в случае возникновения спора не позволит в должной степени эффективно разрешить вопрос, ввиду расхождения понятий, используемых правовыми системами различных государств. Предполагаем наиболее действенным способом считать принятие единого акта международного уровня, который нашел бы признание во всех государствах мира.

3. Особенности иных форм устройства несовершеннолетних

3.1 Некоторые показатели положения несовершеннолетних в Российской Федерации

Как отмечает А. Ю. Ястребова, традиционно во многих подотраслях и институтах международного права именно дети считаются одной из самых уязвимых категорий.

Сегодня проблемы защиты ребенка в частности и детства в целом приобретают особое значение и в межгосударственных отношениях, и в национально-правовом регулировании. Доклад ООН 2010 г. об осуществлении целей в области развития, сформулированных в Декларации тысячелетия, определяет как физические, так и общесоциальные факторы, говорящие о крайнем неблагополучии детей и семей на глобальном уровне. Так, каждый четвертый ребенок в возрасте до 5 лет в развивающихся странах по-прежнему не добирает в весе, что связано с проблемами неполноценного питания, нехваткой продовольствия, отсутствием качественных продуктов, низким качеством питьевой воды, плохим уходом за детьми, слабой инфраструктурой в области санитарии и медицинского обслуживания¹¹⁾ Гармаш, А., Аносов, М. Правовые основы замещающей семьи / А. Гармаш, М. Аносов // Эж-юрист. — 2012. — № 20. — С. 6.⁾.

К категории детей, нуждающихся в особой заботе государства, относятся дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, дети с ограниченными возможностями здоровья, включая детей-инвалидов и ВИЧ-инфицированных детей. Обеспечение равных возможностей для этих групп детей базируется на принципе недискриминации.

Согласно данным, приведенным на сайте Интернет-проекта Министерства образования и науки РФ, в 2012 году число детей, оставшихся без попечения родителей, составило 74 724 ребенка. К примеру, в 2011 году этот показатель был на отметке 82 177; в 2010 году — 93 806 детей; в 2009 — 106 716. Как видно из приведенной статистики, число детей оставшихся без попечения родителей из года в год сокращается¹¹⁾ Количество детей, оставшихся без попечения родителей, выявленных в 2012 году. — Режим доступа: http://www.usynovite.ru; 05.11.2013 г. ⁾. Подобная положительная тенденция заключается еще и в том, что показатель 2012 года является наиболее низким за последние 16 лет!

Активная государственная политика, направленная на стимулирование граждан к семейному устройству детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, привела к значительному сокращению числа детей, воспитывающихся в учреждениях интернатного типа. Вместе с тем существенно изменился контингент детей в учреждениях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей: около 70 процентов — дети подросткового возраста, 33 процента — дети с ограниченными возможностями здоровья, 40 процентов — дети, имеющие братьев и сестер. При существующей системе материального и нематериального стимулирования граждан таких детей сложно передать в семьи (Приложение, А и Приложение Б)²²⁾ Кнороз, А. И. Прекращение опеки над детьми несовершеннолетних родителей / А. И. Кнороз // Семейное и жилищное право. — 2012. — № 4. — С. 23.⁾.

Российские ученые-правоведы указывают, что «небольшой жизненный опыт, зависимость от родителей или иных законных представителей приводят к тому, что несовершеннолетний не имеет реальной возможности защищать свои права столь же эффективно, как это может делать взрослый человек. Отсюда, следовательно, возникает необходимость повышенной, по сравнению с другими субъектами права, правовой защиты законных интересов несовершеннолетних» можно сказать, что эта же идея присуща современным принципам и нормам международного права, которые ориентированы на защиту прав детей, именно с учетом их особо зависимого от семьи и общества состояния. Всеобщая Декларация прав человека 1948 г. в ч. 2 ст. 25 гласит: «Материнство и младенчество дают право на особое попечение и помощь. Все дети, родившиеся в браке или вне брака, должны пользоваться одинаковой социальной защитой». Статья 24 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г. устанавливает право каждого ребенка без какой-либо дискриминации на такие меры защиты, которые требуются в его положении как малолетнего со стороны его семьи, общества и государства. В этой же статье закреплено право ребенка на регистрацию его рождения и получение им имени, а также на приобретение гражданства.

Часть 3 ст. 10 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. также требует от государств-участников принятия особых мер охраны и помощи в отношении всех детей и подростков без всякой дискриминации, в том числе и по признаку семейного происхождения. Так, дети и подростки должны быть защищены от экономической и социальной эксплуатации; применение их труда в нравственно или физически вредных для них областях должно быть запрещено.