Отвественность за вред, причиненный государственными органами

Актуальность темы

исследования. Концепция правового государства — важной составляющей модели нового общества, которое должно быть сформировано в России, предполагает упрочение юридической основы российского государства, укрепление законности и правопорядка, расширение демократии, улучшение деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, обеспечение охраны прав и свобод граждан России, юридических лиц. Определяющими взаимоотношения человека и власти выступают такие конституционные принципы как: приоритет прав и свобод человека, верховенство закона, взаимная ответственность человека и власти, судебная защита прав и свобод человека.

Существуют различные средства защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц от неправомерной деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Среди них значительная роль принадлежит гражданско-правовым нормам. Они не призваны регулировать отношения власти и подчинения. Гражданское законодательство устанавливает ответственность за вред, причиненный данными органами и их должностными лицами. Нормы института возмещения вреда призваны прежде всего защищать имущественные права граждан и юридических лиц. Вместе с тем ответственность государства (муниципального образования) за действия своих органов и должностных лиц основана на принципе защиты как личных, так и общественных интересов, является одной из гарантий демократии. Установление ответственности не только отдельного лица, но и государства (муниципального образования) является одним из направлений правовой идеологии государства на современном этапе, положительно влияет на формирование правосознания, особенно обыденного, правовую психологию населения. Наконец, эти нормы, выступают важным фактором укрепления правовой основы деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц.

Степень научной разработанности. Отечественная юридическая наука всегда уделяла внимание проблеме возмещения вреда, причиненного незаконной властной деятельностью. Прежде всего, это такие авторы как Абдуллаев М. И., Андреев Ю. Н., Бакунин С. Н., Баранов В. А., Безлепкин Б. Т., Бойцова Л. В., Васьковский Е. В., Вильнянский С. И., Владимирова В. В., Гуссаковский П. Н., Добровольская Т. Н., Ивачев И. Л., Иоффе О. С., Короткова О. И., Кошаева Т. О., Кошкин В. И., Кряжевских К. П., Кудинов О. А., Лазарев Л. В., Лазаревский Н. Н., Матвеев Г. К., Мацкевич А. В., Мейер Д. И., Минаков И. А., Муравский В. Ф., Новицкий И. Б., Ойгензихт В. А., Победоносцев К. П., Репьев Г. А., Толстой Ю. К., Тютрюмов И. М., Шалумова Н. Э., Шершеневич Г. Ф. и многие другие.

Объект исследования — общественные отношения, которые возникают в связи с причинением вреда гражданам и юридическим лицам в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе издания ими акта, не соответствующего закону или иному правовому акту.

Предмет исследования — правовое регулирование отношений по возмещению вреда, причиненного гражданам и юридическим лицам в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, нормативно-правовое регулирование оснований и условий ответственности за вред, причиненный судебно-следственными органами.

Цель исследования заключается в уяснении системы правового регулирования отношений по возмещению вреда, причиненного гражданам и юридическим лицам в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, на основе анализа законодательства, литературы, судебной и прокурорской практики, а также в разработке научно обоснованных рекомендаций по совершенствованию российского законодательства в рассматриваемой сфере.

Для достижения указанной цели предстояло решить следующие задачи:

— исследовать понятие и сущность ответственности (гражданско-правовой, за причинение вреда, а также за вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления и их должностными лицами);

— изучить развитие института ответственности за вредоносную властную деятельность;

— проанализировать условия данного вида ответственности и в особенности понятие и сущность незаконности действия (бездействия) в современный период;

— разработать условия и пути дальнейшего совершенствования законодательства России, которое регламентирует отношения по возмещению вреда, причиненного незаконной властной деятельностью, либо непосредственно связанные с ними.

Методами исследования являются формально-логический, исторический, сравнительно-правовой, системно-структурный и статистический методы научного познания.

Структура работы. По структуре работа состоит из введения, двух глав объединяющих шесть параграфов, заключения и библиографического списка.

1. Понятие и условия гражданско-правовой ответственности за вред причиненный властью

1.1 История становления гражданско-правовой ответственности за вред причиненный государственными органами и их должностными лицами

В российском законодательстве гражданско-правовая ответственность судей, высших чиновников по искам лиц, пострадавших от их служебных действий, впервые была введена при царствовании Петра I. Пострадавшим позволялось «в партикулярных обидах бить челом» на должностных лиц и «искать с них судом, где надлежит» Карнович Е. Русские чиновники в былое и настоящее время. Текст] // Классика российской цивилистики. — М., Статут. 2000. — С. 294. Данное положение после смерти Петра I было отменено.

Впоследствии вопросы гражданско-правовой ответственности за вред, причиненный в сфере уголовной и административной юрисдикции, регулировались другими нормативно-правовыми актами: Уложением о наказаниях уголовных и исправительных 1845, 1885 гг. Уложение о наказаниях уголовных и исправительных. [Текст] // Российское законодательство Х-ХХ в. Т. 6. / Под ред. Чистякова О. И. — М. Юридическая литература. 1984. — С. 86., Законами гражданскими от 21 марта 1851 г. Тютрюмов И. М. Законы гражданские с разъяснениями Правительствующего Сената и комментариями русских юристов. [Текст]// Книга четвертая. Свод Законов гражданских (т. X, ч. I). — М., Статут. 2004. — С. 672. Эти правовые акты регулировали вопросы возмещения вреда, причиненного судьями, чиновниками полиции, гражданскими прокурорами и их товарищами.

Гражданско-правовая ответственность судей наступала за совершение следующих незаконных действий:

1) за осуществление умышленного правосудия «из корыстных или иных личных видов»;

2) за неумышленное нарушение закона, если подсудимый подвергнут наказанию того же рода, которое он должен был понести, но по степени выше или ниже, чем предусмотрено законом; если неправильное решение последовало из-за ошибки, допущенной судьей, или неправильного, по недоразумению, толкования закона.

Таким образом, гражданско-правовая ответственность судей наступала за их любые неправильные действия, то есть когда закон был изложен точно и ясно, а неправильность могла быть объяснена причинами, лежащими вне категории чисто судейского толкования законов.

Проведенный анализ литературных источников позволяет сделать вывод о том, что судьи подлежали гражданско-правовой ответственности, если в их действиях были злой умысел или пристрастие, а также если они неправильно толковали ясно изложенные законы. Потерпевший мог претендовать на возмещение ущерба в том случае, если им были предприняты все средства отмены неправильного решения путем обжалования незаконных действий судей.

Гражданско-правовая ответственность судебных следователей наступала в случаях:

1) несвоевременного снятия допроса обвиняемого;

2) замедленности в производстве следствия;

3) принуждения обвиняемого к признанию вины или свидетеля к показаниям при помощи незаконных средств.

Чиновники полиции подвергались гражданско-правовой ответственности в случае, если они при исполнении приговора подвергли заведомо или по неосмотрительности наказанию другое лицо или же наказали невиновного свыше меры, определенной законом.

Порядок возмещения вреда заключался в следующем.

Потерпевший должен был получить разрешение на рассмотрение иска, который подавался в гражданский департамент Судебной палаты. Судебная палата, рассмотрев иск, в случае положительного решения направляла копию просьбы истца ответчику для получения от него объяснений. В случае отказа в иске потерпевший не мог обжаловать решение Судебной палаты и Сената. Просьба истца разрешалась в открытом заседании. В случае признания правомерности просьбы Судебная палата или Сенат назначали окружной суд, в который заявитель мог обратиться с иском. Следует согласиться с точным высказыванием Н. Н. Лазаревского о том, что «существующая постановка гражданских исков, основанная на преступлениях должности, сводится к выдержанному отказу в правосудии» Лазаревский Н. Н. Объяснительная записка к проекту третьей книги Устава гражданского судопроизводства [Текст]. — М., Спарк. 1995. — С. 582.

Впоследствии законодатель принял ряд нормативно-правовых актов, регламентирующих возмещение вреда, причиненного гражданину правоохранительными органами Безлепкин Б. Т. Возмещение вреда, причиненного гражданину в уголовном судопроизводстве [Текст]. — М., Юридическая литература. 1981. — С. 28.

В частности, был принят Закон от 1 мая 1900 г., установивший, что расходы по возвращению в прежние места жительства ссыльнокаторжных, признанных судебной властью невинно осужденными, а также их семейств возмещались казной Гуссаковский П. Н. Вознаграждение за вред, причиненный недозволенными деяниями [Текст] // Классика российской цивилистики. — М., Статут. 1999. — С. 50−60.

Не остается без внимания законодателя проблема регулирования компенсации морального вреда. Так, в ст. 26 Устава уголовного судопроизводства предусматривалось «восстановление чести и прав осужденного во всякое время, несмотря ни на протечение давности, ни на смерть осужденного» Российское законодательство Х — ХХ веков. Т. 8 [Текст]/ Под ред. Виленского Б. В. — М., Юридическая литература. 1991. — С. 98.

Более того, как показал проведенный анализ литературных источников, на протяжении долгого времени оставалось несовершенным и законодательство о компенсации материального и морального урона пострадавшим гражданам.

Принципиально новые подходы к проблеме возмещения вреда, причиненного правоохранительными органами, появились в период реабилитации незаконно репрессированных после XX съезда КПСС.

Спецификой правового регулирования возмещения вреда и восстановления прав реабилитированных в этот период явилась его крайняя фрагментарность. Это проявлялось в том, что нормы, регулирующие вопросы возмещения вреда, были закреплены в различных нормативно-правовых актах и содержали мало связанные друг с другом, отрывочные положения. Кроме того, большинство этих актов носило ведомственный характер. Четко не разграничивались случаи возмещения ущерба в зависимости от сферы деятельности различных правоохранительных органов. Не дифференцировалась компенсация вреда, являющегося следствием необоснованного осуждения, содержания под стражей, и вреда, нанесенного действиями должностных лиц судебно-следственного аппарата, не связанными с уголовно-процессуальными актами. Все это создавало существенные затруднения для практических работников Мацкевич А. В. Особенности реализации юридической ответственности государственных органов в современной России [Текст]// Уголовно-исполнительная система: право, экономика, управление. — 2006. — № 3. — С. 17.

Следует отметить, что нормативно-правовые акты, действовавшие в тот период, ограничивали обязанность государственного учреждения возмещать вред, причиненный его служащими. Согласно ст. 407 ГК РСФСР 1922 г. государственный орган может быть ответствен за деликт только в случаях, специально предусмотренных законом, которые имели чрезвычайно узкое применение.

Профессор Т. Н. Добровольская и профессор С. И. Вильнянский высказывали предложения об изменении ст. 407 ГК РСФСР 1922 г. Добровольская Т. Н. К вопросу о возмещении вреда, причиненного неосновательным привлечением к уголовной ответственности и осуждением [Текст]// Ученые записки ВИЮН. — Вып. 10. — М., Юридическая литература. 1959. — С. 183−205; Вильнянский С. И. О кодификации советского гражданского права. [Текст] // Научная конференция по вопросам кодификации советского законодательства (Тезисы докладов). — Харьков., 1957. — № 1. — С.53.

Профессор Ю. К. Толстой предложил установить ответственность государственных органов за причинение вреда административными актами на союзном уровне и возражал против оставления его на усмотрение отдельных республик Толстой Ю. К. О теоретических основах кодификации гражданского законодательства [Текст]// Правоведение. — 1957. — № 1. — С. 53.

В дальнейшем в проект Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик было введено положение о том, что условия и пределы ответственности государственных органов за ущерб, причиненный неправильными служебными действиями их должностных лиц в сфере административного управления и судебной деятельности, устанавливаются законодательством СССР и союзных республик. Данное положение фактически соответствовало правилу ст. 407 ГК РСФСР 1922 г.

Проект встретил критику в юридической литературе, в связи с этим была высказана точка зрения об установлении общего принципа ответственности государственных органов за имущественный вред, причиненный неправильным выполнением должностными лицами административных функций. Государственные органы должны нести ответственность за вред, причиненный неправильными служебными действиями служащих в сфере административного управления и судебной деятельности, в соответствии с общими принципами гражданского права, за исключением случаев, предусмотренных законодательством СССР Антимонов Б., Флейшиц Е. Проект Основ гражданского законодательства [Текст]// Сов. государство и право. — 1960. — № 8. — С. 6−7; Иоффе О. С. О проекте Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик [Текст]// Сов. государство и право. — 1961. — № 2. — С. 101.

Статья 89 Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик установила, что за ущерб, нанесенный неправильными служебными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и судов, эти органы несут ответственность имущественного характера в случаях и пределах, определенных специальным законом.

Однако такое решение проблемы ответственности государственных органов за вред, причиненный неправильными действиями их должностных лиц, вызвало много критических замечаний в юридической литературе.

В целом все точки зрения по проблеме возмещения вреда, причиненного правоохранительными органами, можно объединить двумя подходами. В соответствии с первым подходом, предлагалось применять общие правила о возмещении вреда, понесенного гражданами, причиненного как в сфере административного управления, так и в сфере уголовного судопроизводства Калмыков Ю. Х. Конституция СССР и правоприменительная практика [Текст]// Сов. юстиция. — 1966. — № 17. — С.11.

Согласно другому подходу следовало сохранить дифференциацию в регулировании в зависимости от сферы государственно-правовой деятельности и издать специальный закон, регулирующий отношения по возмещению вреда, причиненного в результате неправомерного привлечения к уголовной ответственности и осуждения Добровольская Т. Н. Возмещение материального ущерба, причиненного незаконными действиями должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда [Текст]// Проблемы правового статуса личности в уголовном процессе. — Саратов., 1981. — С. 75−77.

Представители обоих подходов высказали единое мнение о необходимости признания в качестве надлежащего ответчика государства, а не государственного органа, действиями которого потерпевшему причинены имущественный или моральный вред.

Значительную роль в разрешении проблемы ответственности за вред, причиненный правоохранительными органами, сыграла ч. 3 ст. 58 Конституции СССР от 7 октября 1977 г., в соответствии с которой граждане СССР имели право на возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей. Таким образом, законодатель установил общее право предъявления иска о возмещении ущерба. Однако указанная выше конституционная норма на данном этапе не имела практического применения, так как отсутствовал механизм защиты интересов граждан, пострадавших от неправомерных актов власти в сфере правосудия.

Важными в теоретическом и практическом отношениях нормативными актами, устранившими пробелы правового регулирования в области возмещения вреда, явились Указ Президиума Верховного Совета СССР от 18 мая 1981 г. «О возмещении ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей» и Положение «О порядке возмещения ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда» Ведомости Верховного Совета СССР. — 1981. — № 44. — Ст. 1184.

В соответствии с этими нормативными актами вред, причиненный гражданину СССР незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей в области административного управления, возмещается на общих основаниях. В этих нормативных актах обязанность возмещения вреда, причиненного правоохранительными органами, была возложена на казну. Кроме того, впервые получил признание принцип ответственности государства независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда за ущерб, причиненный гражданину незаконным осуждением, незаконным привлечением к уголовной ответственности, незаконным применением в качестве меры пресечения заключения под стражу, незаконным наложением административного взыскания в виде исправительных работ или ареста.

Эти правила получили закрепление в ст. 1070 ГК РФ, устанавливающей ответственность за вред, причиненный незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда. Единственным отличием является дополнительное основание возмещения вреда — незаконное применение в качестве меры пресечения подписки о невыезде.

1.2 Субъекты ответственность за вред причиненный органами власти

Проблема гражданско-правовой (имущественной) ответственности государства тесно связана с определением его статуса как участника гражданско-правовых отношений. Как известно, действующее гражданское законодательство исходит из принципа множественности субъектов, имеющих статус «государства». К ним пунктом 1 статьи 124 ГК РФ отнесены Российская Федерация и ее субъекты (составляющие вместе с муниципальными образованиями категорию «публично — правовых образований»). Каждый из этих публично — правовых субъектов является самостоятельным собственником своего имущества (п. 2 ст. 212, статьи 214 и 215 ГК РФ), в связи с чем, в частности, исключается и его имущественная ответственность по обязательствам других публично — правовых образований (пункты 4 и 5 ст. 126 ГК РФ). Данное положение предопределяет как необходимость участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях, так и выступление в них на равных началах с другими, частными собственниками — гражданами и юридическими лицами (п. 1 ст. 124 ГК РФ), являющимися обычными субъектами гражданского права. Указанное равенство также составляет один из основополагающих частноправовых принципов, определяющих гражданско-правовой статус государства и других публично-правовых образований (субъектов) в российском правопорядке.

Поскольку собственниками соответствующего имущества и, следовательно, субъектами гражданских правоотношений законом признаются именно перечисленные публично — правовые образования как целое, возникает вопрос о том, кто вправе выступать от их имени в имущественном (гражданском) обороте. Согласно пункту 1 статьи 125 ГК РФ от имени этих субъектов в гражданских правоотношениях выступают органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Категория компетенции связана с установлением публично — правового статуса соответствующего органа государственной (публичной) власти и потому не является гражданско-правовой и не определяется актами гражданского законодательства. Она устанавливается нормами публичного (конституционного и административного) права, причем лишь теми его актами, которые специально определяют публично-правовой статус соответствующих органов государства (Законом о правительстве, положениями о конкретных министерствах и ведомствах и т. п.).

Из этого следует, что понятие органов государственной власти, или государственных органов (органов местного самоуправления применительно к муниципальным образованиям), используемое в статье 125 ГК РФ, не тождественно понятию органов юридического лица (хотя к гражданско-правовому статусу публично-правовых образований по общему правилу пункта 2 статьи 124 ГК РФ и применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в гражданско-правовых отношениях). Органы юридического лица в соответствии с пунктом 1 статьи 53 ГК РФ во всех случаях представляют собой лишь часть юридического лица, не имеющую самостоятельной правосубъектности (а потому и взаимоотношения такого органа со своим юридическим лицом не могут строиться на началах представительства, как это имеет место в некоторых зарубежных правопорядках — например, п. 2 параграфа 26 и параграф 28 Германского гражданского уложения). Государственные органы в ряде случаев также не наделяются гражданской правосубъектностью, причем даже несмотря на свой высокий государственно-правовой статус, ибо выполнение их функций не требует непосредственного участия в гражданско-правовых имущественных отношениях (например, не являются юридическими лицами Федеральное Собрание Российской Федерации или федеральное правительство).

Однако во многих случаях органы государственной власти одновременно имеют и самостоятельную гражданскую правосубъектность, будучи госбюджетными учреждениями — юридическими лицами с ограниченным вещным правом на имеющееся у них имущество (например, Министерство финансов Российской Федерации). В таких ситуациях появляется еще один вопрос: каким образом разграничить случаи выступления в обороте публично — правовых образований в целом и выступающих от их имени органов, которые хотя и не являются собственниками закрепленного за ними имущества, но обладают ограниченными вещными правами на него и вследствие этого приобретают статус юридических лиц (как правило, учреждений) — самостоятельных участников гражданских правоотношений? Нередко именно от решения этого вопроса зависит определение субъектного состава соответствующего правоотношения (является ли его стороной публично — правовое образование в целом либо только созданное им юридическое лицо) и затем — определение субъекта имущественной ответственности.

Ведь государство, как и другие публично-правовые образования, в силу пункта 3 статьи 126 ГК РФ либо вообще не отвечает по обязательствам своих юридических лиц (прежде всего унитарных предприятий), либо несет по ним только субсидиарную ответственность (если речь идет о бюджетных учреждениях или казенных предприятиях). С другой стороны, и сами эти юридические лица не отвечают своим имуществом по долгам создавшего их публично — правового образования (п. 2 ст. 126 ГК РФ), что и потребовало разграничения имущества, на которое можно обратить взыскание по долгам государства или по долгам созданного им унитарного предприятия или учреждения (п. 1 ст. 126 ГК РФ). При этом ответственность имуществом соответствующей казны (абз. второй п. 4 ст. 214 и абз. второй п. 3 ст. 215 ГК РФ), то есть «не распределенным» между отдельными юридическими лицами на ограниченном вещном праве государственным или муниципальным имуществом, в таких случаях предопределяет выступление от имени публично — правового образования его финансового органа (министерства, департамента, управления или отдела финансов), если только иное прямо не предусмотрено законодательством (ст. 1071 и п. 3 ст. 125 ГК РФ). На этом основании можно сделать вывод о наличии именно у финансовых органов публичной власти своего рода «общей компетенции» в сфере имущественной ответственности публично — правовых образований либо участия последних в имущественном обороте своими финансовыми (бюджетными) средствами (например, при эмиссии от своего имени облигаций или иных ценных бумаг, выдаче гарантий или поручительств и т. п.) Баранов В. А., Приженникова А. Н. Актуальные вопросы исполнения решений судов об удовлетворении исков к казне Российской Федерации [Текст]// Арбитражный и гражданский процесс. — 2007. — № 4. — С. 19.

В деликтных правоотношениях этот вопрос обычно решается проще. Если причинение вреда стало результатом осуществления властных (публично — правовых) полномочий того или иного государственного органа либо должностного лица, ответственность за него в силу закона имуществом своей казны несет соответствующее публично — правовое образование в целом (ст. ст. 1069−1071 ГК РФ). Если же речь идет об «обычном» причинении вреда, например возникшем в результате наезда на пешехода автомобиля, принадлежащего государственному органу (юридическому лицу), то имущественная ответственность за него возлагается на непосредственного причинителя — соответствующее юридическое лицо (в данном случае — на владельца автомобиля).

Иногда, впрочем, бывает непросто определить, обладает ли государственная (госбюджетная) организация правами юридического лица. Это, в частности, касается войсковых частей, самостоятельных подразделений крупных государственных вузов и некоторых других учреждений. Так, в практике до сих пор встречаются договоры, в том числе кредитные, заключенные с военно-строительными организациями, не обладающими правами юридического лица («отдельными монтажными ротами» или батальонами, «управлениями начальника работ» и т. д.) и не имеющими полномочий на заключение соответствующих договоров от имени юридических лиц, в состав которых они входят. Разумеется, такие «договоры» не порождают тех гражданско-правовых последствий, на которые рассчитывали их участники. С другой стороны, факультеты и другие обособленные подразделения государственных высших учебных заведений, обладающие правами юридического лица, иногда пытаются скрыть свою правосубъектность (и обособленное имущество) за юридической личностью своего вуза. Такие ситуации разрешаются в зависимости от наличия или отсутствия государственной регистрации соответствующей организации в качестве юридического лица и содержания ее учредительных документов, обычно так или иначе отражающих ее самостоятельный или иной гражданско-правовой статус.

Изложенные ранее общие положения о гражданской правосубъектности и имущественной ответственности государства (и других публично-правовых образований) по своим гражданско-правовым обязательствам, к сожалению, не всегда с должной степенью четкости воплощаются в других (помимо ГК РФ) законодательных и подзаконных актах. При этом противоречивые или сомнительные положения этих актов связаны как с некомпетентностью их разработчиков, так и с непрекращающимися попытками прямого нормативного закрепления за публично-правовыми образованиями определенных преимуществ и льгот, отсутствующих у других участников гражданского оборота.

Не менее серьезные вопросы возникают и при попытках применения субсидиарной ответственности государства по долгам своих учреждений (п. 2 ст. 120 ГК РФ). Публично-правовое (финансовое) регулирование, необоснованно вторгаясь и в эту, по сути чуждую для него область гражданско-правовых отношений, тоже закрепляет здесь различные привилегии и преимущества в охране государственных (публичных) интересов, пренебрегая частноправовой природой регулируемых отношений, основанных на равенстве и автономии воли их участников (абз. первый п. 1 ст. 2 ГК РФ).

Во-первых, это касается содержания и исполнения гражданско-правовых договоров, заключенных бюджетным учреждением. Действующий Бюджетный кодекс установил, что при уменьшении объема бюджетных средств, выделенных учреждению для финансирования заключенных им договоров, оно и «другая сторона подобного договора» должны согласовать новые сроки и другие его условия, причем контрагент вправе потребовать от бюджетного учреждения возмещения лишь реальных убытков, но не упущенной выгоды, возникшей в результате изменения условий соответствующего договора (п. 4 ст. 161). Тем самым сторона «подобного договора», например энергоснабжающая организация, ставится в заведомо неблагоприятные условия, связанные с возможностью принудительного пересмотра условий заключенного ею договора и ограничением имущественной ответственности контрагента (а тем самым — и учредившего его государства как субъекта субсидиарной ответственности по его долгам). Нет нужды подробно говорить о противоречии этих правил принципу свободы договора и другим основополагающим началам гражданско-правового регулирования. Ясно, что такая ситуация устанавливается государством в целях ограничения или исключения собственной имущественной ответственности, что нарушает основополагающий принцип равенства его с другими участниками гражданских правоотношений.

Во-вторых, Бюджетный кодекс установил в статье 239 «иммунитет бюджетов», допускающий обращение взыскания на бюджетные средства только по судебным решениям и только в случаях деликтных обязательств (статьи 1069, 1070 ГК РФ), а также по искам бюджетных учреждений о «возмещении в размере недофинансирования». Тем самым сделана еще одна попытка исключить возможность обращения взыскания на эти средства по правилам о субсидиарной ответственности собственника по долгам своего учреждения (кстати, вовсе не требующей для своей реализации обязательного судебного решения — п. 1 ст. 399 ГК РФ).

Наконец, в-третьих, пункт 3 статьи 161 Бюджетного кодекса в прямом противоречии с пунктом 2 статьи 298 ГК РФ требует от бюджетного учреждения составления и утверждения в вышестоящем органе единой сметы доходов и расходов, включающей как доходы, получаемые учреждением из бюджета и государственных внебюджетных фондов, так и доходы от осуществления разрешенной ему предпринимательской деятельности. Впоследствии это положение также дает основания для исключения или ограничения субсидиарной ответственности государства — учредителя по долгам своего учреждения, ибо появляется возможность обратить взыскание по таким долгам, чаще всего образовавшимся в результате «недофинансирования» (например, перед энергоснабжающими организациями), то есть по вине государства, на имущество, полученное учреждением от разрешенной ему предпринимательской деятельности.

Между тем в соответствии с гражданским законодательством такое имущество принадлежит учреждению на самостоятельном вещном праве, не являющемся правом оперативного управления (и потому подлежащем отдельному бухгалтерскому учету), и с рассматриваемых позиций должно служить для удовлетворения требований кредиторов учреждения по обязательствам, образовавшимся в результате указанной предпринимательской деятельности. Его серьезное уменьшение по основаниям, установленным изложенными выше правилами Бюджетного кодекса (к сожалению, так или иначе обычно поддерживаемым и арбитражно-судебной практикой Кряжевских К. П. Ответственность казенных предприятий и учреждений [Текст] // Законодательство. — 2000. — № 12. — С. 12−13.), представляет угрозу имущественным интересам таких кредиторов — контрагентов бюджетного учреждения, а также лишает практического смысла рассуждения об особом характере вещного права учреждения на доходы и имущество, полученные в результате ведения разрешенной ему предпринимательской деятельности Гражданское право. Часть вторая: учебник [Текст]/ Отв. ред. Мозолин В. П. М., Юристъ. 2004. — С. 606−609.

Такими способами государство пытается прямо или косвенно ограничить свою имущественную ответственность в сравнении с ответственностью иных, обычных участников оборота. В этой связи нельзя не отметить и другую тенденцию современного отечественного финансового законодательства, к сожалению подтверждающую сказанное. Однако разумное ограничение законодателя в этих ежегодно принимаемых законах приобрело совершенно иной смысл. Министерство финансов Российской Федерации уже в своих письмах от 16 октября и от 27 ноября 1997 г. указывало, что «возмещение морального и материального ущерба, причиненного следственными и судебными органами, не предусмотрено в составе расходов федерального бюджета на 1997 год, утвержденных соответствующим законом», и на этом основании требовало от судов «конкретизировать» в своих решениях «источник выплаты в зависимости от нанесшего ущерб субъекта… например, за счет финансирования органов внутренних дел либо за счет финансирования органов прокуратуры», игнорируя положения статьи 53 Конституции Российской Федерации и статьи 1071 ГК РФ Ивачев И. Л. Возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц (конституционно-правовой аспект) [Текст]// Государственная власть и местное самоуправление. — 2005. — № 8. — С. 17.

Теперь уже любые законы и нормативные акты, «не обеспеченные источниками финансирования» либо «противоречащие» названным законам о федеральном бюджете, просто «не подлежат исполнению». Следовательно, закон о бюджете стал у нас своего рода «суперзаконом», подлинной «экономической конституцией», имеющей силу едва ли не большую, чем настоящая Конституция, ибо прежде, чем применять любой закон или подзаконный нормативный акт, следует убедиться в его полном соответствии закону о бюджете (то есть в полной обеспеченности бюджетным финансированием), а вовсе не Конституции или иным законам.

Иными словами, отсутствие бюджетных средств становится безусловным основанием к отмене любых обязательств государства, хотя в гражданском праве, как давно известно, отсутствие у должника необходимых денежных средств никогда не являлось и не могло стать основанием освобождения его от ответственности (п. 3 ст. 401 ГК РФ). Это само собой разумеющееся для обычного участника имущественного оборота правило по сути парализуется, а федеральное государство, используя законодательные возможности публичной власти, вновь поставило себя в привилегированное положение, нарушив принцип равенства в отношении других участников гражданского оборота (п. 1 ст. 124 ГК РФ).

Вряд ли, конечно, это обстоятельство можно считать значительным успехом в деле охраны государственных (публичных) интересов. Ведь наученные опытом разумные участники нормального имущественного оборота, в том числе, разумеется, и иностранные инвесторы, при таком положении просто постараются не иметь с государством или его юридическими лицами (учреждениями) никаких дел и тем самым могут привести его к достаточно затруднительной ситуации. Развитые правопорядки и собственный исторический опыт показывают, что государство и другие публично — правовые образования всегда относились и должны относиться к числу наиболее надежных партнеров в имущественных отношениях. Не случайно население всегда предпочитало делать вложения (инвестиции) именно в государственные ценные бумаги. Действующее гражданское законодательство и пытается вести публично — правовые образования по этому «цивилизованному пути», тогда как финансовое законодательство в погоне за кажущимся, сиюминутным результатом постоянно сбивает с него, вольно или невольно формируя отрицательный «имидж» для этих участников гражданского оборота, который неизбежно и неблагоприятно повлияет на их реальное имущественное положение. Поэтому кардинальное изменение складывающейся здесь ситуации, в том числе с помощью законодательных мер, представляется насущно необходимым.

В юридической литературе сложилось мнение, что среди общих условий деликтной ответственности за вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления и их должностными лицами, наибольшей спецификой обладает вина.

Одна половина ученых единодушно считает, что условие о необходимости установления вины государственных органов является необходимым условием ответственности за незаконные акты власти, кроме случаев, прямо предусмотренных законом (п. 1 ст. 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Другая половина авторов указывает, что установление вины непосредственных причинителей в указанном специальном деликте не имеет обязательного значения. По мнению А. П. Сергеева, «виновными должны предполагаться любые действия государственных и муниципальных органов и их должностных лиц, если они являются незаконными. Это следует из того, что в данном случае вред причиняется не фактическим, а юридическим действием, незаконность которого обычно уже сама по себе свидетельствует о наличии вины того лица, которое его совершало».

В ходе рассмотрения вопроса мы пришли к выводу о том, что большинство исследователей не совсем верно представляют, о какой именно вине ведут речь в данном случае. Не способствует установлению истины и несовершенство юридических конструкций норм Гражданского кодекса Российской Федерации, регулирующих данные отношения.

Как указано в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 25 января 2001 г. № 1-П, наличие вины — общепризнанный принцип юридической ответственности во всех отраслях права, и всякое исключение из него должно быть выражено прямо и недвусмысленно, т. е. закреплено непосредственно Собрание законодательства РФ. — 2001. — № 7. — Ст. 700. Исходя из этого, в гражданском законодательстве предусмотрены субъективные основания ответственности за причиненный вред, а для случаев, когда таким основанием является вина, решен вопрос о бремени ее доказывания.

Нам представляется, что авторы просто забывают общее положение об ответственности за деликт, в соответствии с которым лицо, причинившее вред, освобождается от возмещения вреда, если докажет, что вред причинен не по его вине, т. е. вина причинителя презюмируется. Совершенно отсутствуют основания утверждать, что нормы рассматриваемого нами специального деликта что-либо меняют в данном правиле. Они явно не обязывают потерпевшего доказывать то обстоятельство, что негативные последствия возникли по вине государственного органа. Наоборот, это государственный орган должен доказать, что его незаконные действия не повлекли тех негативных последствий, требование о возмещении которых заявлено.

Ошибочное понимание возникло, скорее всего, в результате сравнения цивилистических конструкций ответственности с уголовно-правовыми. Во втором случае абсолютно очевидно, что имеется в виду вина в совершении преступного деяния. Однако в деликтных правоотношениях в качестве условия ответственности выступает вина иного рода. А именно — вина в причинении вреда.

Таким образом, видимо, исследователи проблемы путают виновность как условие деликтной ответственности с виновностью в нарушении норм иных отраслей права, которая выявляется в ходе рассмотрения вопроса о противоправности. Ведь доказательство незаконности действий (бездействия), повлекших причинение вреда, является на практике первым вопросом, с необходимостью разрешения которого сталкиваются потерпевшие.

Из п. 3 ст. 1064 Гражданского кодекса Российской Федерации, ст. 1069 и ст. 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации вытекает, что действия, причинившие вред, должны быть неправомерными (незаконными). Бессмысленно затевать тяжбу с государством, не удостоверившись в нарушении законодательства при совершении соответствующих действий (воздержании от них). Практически это означает, что для возмещения вреда, причиненного действиями (бездействием) власти, нет оснований, если не установлена противоправность соответствующих действий (бездействия), хотя бы они и привели к уменьшению объема чьих-либо имущественных прав.

Однако противоправность как основание деликтной ответственности государства обусловливается нарушением норм иных отраслей права, нежели гражданское Кудинов О. А. Обязательства вследствие причинения вреда и неосновательного обогащения: юридический комментарий [Текст] - М., Городец. 2006. — С. 192. Признание действий (бездействия) незаконными может осуществляться в рамках уголовного или административного судопроизводства. На данные правоотношения нормы о распределении бремени доказывания, установленные положениями о деликтной ответственности, не распространяются. Такое положение обусловлено особой природой актов власти. Ведь речь идет о действиях органов власти или их должностных лиц, которые не только имеют односторонне обязательный, властный характер, но и по самой своей природе нередко затрагивают чью-либо имущественную сферу. Незаконными эти действия становятся лишь при их совершении без полномочий либо с их превышением или при злоупотреблении ими.

Таким образом, в рассматриваемом специальном деликте наибольшей спецификой обладает такое условие, как противоправность.

По нашему мнению, признание действий (бездействия) незаконными выражается в установлении нарушения государственным органом норм какой-либо из отраслей права — административного, государственного, финансового и т. п. и, следовательно, в установлении его вины. Именно в данном случае справедливо приведенное нами ранее высказывание А. П. Сергеева. Эту вину в совершении незаконного деяния следует устанавливать в надлежащем юрисдикционном процессе.

Мы считаем, что именно эту вину (как условие противоправности) многие авторы путают либо отождествляют с виной в деликтных правоотношениях. Выступая за установление безвиновной ответственности государства, они приводят доводы о том, как сложно, а зачастую невозможно потерпевшему доказать виновность государственных органов. При более детальном рассмотрении можно установить, что в данном случае речь идет именно о доказывании противоправности деяний причинителей.

Вместе с тем и даже в такой ситуации нельзя вести речь о том, что имеет место отступление от принципа «генерального деликта», предполагающего доказывание отсутствия противоправности причинителем вреда.

Чаще всего это установление происходит в порядке административного производства. В данном случае нормы Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации Собрание законодательства РФ. — 2002. — № 46. — Ст. 4532. разрешают вопрос о распределении обязанности по доказыванию не в пользу государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц. Именно они обязаны доказать законность своих действий (бездействия), оспариваемых решений. В уголовном процессе виновность в нарушении норм законодательства доказывают правоохранительные органы. Разумеется, потерпевшему придется приложить ряд усилий для доказывания противоправности, однако утверждать, что это бремя полностью ложится на его плечи, не совсем верно.

В дальнейшем, после установления противоправности, начинается рассмотрение собственно вопроса о возмещении вреда, причиненного такими незаконными действиями.

Таким образом, по сути своей иск по ст. 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации приобретает вид своеобразного института — гражданский иск в административном или уголовном процессе.

Разумеется, не всегда потерпевшие, выдвигая требования о возмещении вреда, предварительно обжалуют в суд действия (бездействие) причинителей вреда в порядке административного производства, чтобы обеспечить заранее доказательство противоправности их деяния. Однако именно вопрос о законности решений или действий (бездействия) ответчика разрешает суд в первую очередь, что по сути своей представляет собой именно такое обжалование и должно строиться, по нашему мнению, на общих основаниях административного судопроизводства.

Таким образом, если авторы имеют в виду отказ от необходимости выявления вины причинителя в нарушении норм законодательства, устанавливаемой при рассмотрении вопроса о противоправности, то такая позиция фактически сводится к требованию об установлении ответственности государства за любые действия его органов (не обязательно незаконные), причиняющие вред потерпевшим. Такой подход противоречит положениям Конституции Российской Федерации и неправомерен по сути своей.

Полномочия, которыми наделяются органы власти и их должностные лица, не могут быть ограничены таким образом, чтобы их осуществление не влекло уменьшения объема чьих-либо имущественных прав, не приводило к умалению чьей-либо имущественной сферы. «Власть не может быть создана и существовать только для раздачи наград и пряников. Закон возлагает на органы власти и их должностных лиц определенные обязанности (от уборки мусора до введения и взимания налогов) и дает им для исполнения этих обязанностей определенные права (полномочия). Исполнение органами власти (органами местного самоуправления, должностными лицами) своих обязанностей в пределах предоставленных полномочий правомерно, в том числе и в отношении последствий таких действий. Каким ни покажется это на первый взгляд одиозным, но можно сказать, что в известном смысле — строго в рамках предоставленных полномочий — органы власти всегда управомочены «на причинение вреда» Гражданское право: в 2 Т. Том II. Полутом 2: [Текст] учебник (издание второе, переработанное и дополненное) / Под ред. Суханова Е. А. — М., Волтерс Клувер. 2005. — С. 104−105; Ермолинская Т. Исполнение во вред // ЭЖ-Юрист. — 2007. — № 5. — С. 5.

Именно о такого рода вине идет речь в п. 2 ст. 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации, устанавливающей, что вред, причиненный при осуществлении правосудия, возмещается в случае, если вина судьи установлена приговором, вступившим в законную силу.

В данной норме мы сталкивается с «предустановленным доказательством» противоправности. Абсолютно очевидно, что приговор устанавливает вину судьи в совершении незаконного действия (вынесения заведомо неправосудного решения, халатности) и не затрагивает вопрос о вине в возникновении негативных последствий.

Рассмотрение спора о возмещении вреда в дальнейшем строится на общих условиях деликтной ответственности и не исключает возможности доказывания ответчиком отсутствия его вины в возникновении вреда. Однако же при наличии явно выраженной причинной связи доказать подобное в большинстве своем невозможно, а установленная в п. 2 ст. 1064 Гражданского кодекса Российской Федерации презумпция вины приобретает вид неопровержимой. Поэтому, на наш взгляд, ратовать за установление абсолютно безвиновной ответственности вообще не имеет смысла.

Чтобы понять нашу точку зрения, следует рассмотреть имеющиеся в юридической литературе теории, касающиеся презумпции вины.

Г. Ф. Шершеневич указывал, что презумпция вины может создавать ответственность без вины, не предусмотренную ни законом, ни договором, и, наоборот, безответственность при наличии вины обязанного лица Шершеневич Г. Ф. Учебник русского гражданского права [Текст]. — М., Статут. 2005. — С. 654.

Прежде чем начать выяснять, оказывает ли презумпция вины какое-либо влияние на возникновение случаев возложения ответственности без вины, необходимо выяснить, что такое презумпция.

Презумпция вины — это, во-первых, предположительное знание о наличии или отсутствии психического отношения субъекта гражданского права к своим действиям и обусловленным ими последствиям, обозначаемого понятием «вина», а во-вторых, это правовое предположение.

Правовой характер презумпции вины означает закрепление ее существования в объективном праве и обязанность правоприменительных органов руководствоваться ею. Презумпция вины обязательно должна быть применена в случае ее неопровержения.

В российской, советской и зарубежной юридической литературе по вопросу опровержимости и неопровержимости презумпции высказывались различные мнения. Признание существования неопровержимых презумпций было свойственно теории зарубежного и российского дореволюционного гражданского права.

В советской цивилистической литературе существование неопровержимых презумпций допускал, в частности, Л. А. Лунц, который указывал, что ответственность банка за выбор своих служащих основана на общей презумпции, не допускающей опровержения, так как банк имеет возможность выбирать своих служащих Новицкий И. Б., Лунц Л. А. Общее учение об обязательстве [Текст]. — М., Юридическая литература. 1950. — С. 354. Этот случай, по его мнению, аналогичен случаям ответственности нанимателей, господ по французскому гражданскому праву, где презумпция вины нанимателя (банка) неопровержима.

Однако в советской юридической литературе высказывалось противоположное мнение — гражданское право знает презумпции, но оно не знает неопровержимых презумпций Матвеев Г. К. Основания гражданско-правовой ответственности [Текст]. — М., Юрлитиздат. 1970. — С. 267; Иоффе О. С., Шаргородский М. Д. Вопросы теории права [Текст]. — М., Юридическая литература. 1961. — С. 265; Ойгензихт В. А. Презумпции в советском гражданском праве [Текст]. — Душанбе., 1976. — С. 103.

Как говорилось выше, презумпция вообще — это предположение факта или вывод из этого предположения, то есть неустойчивое, условное знание о наличии или отсутствии факта. Но если это неустойчивое знание, то оно всегда может быть заменено на более устойчивое путем доказывания. Всякое относительное знание, то есть относительная истина, может при соответствующих условиях стать абсолютной истиной. Поэтому, естественно, любое предположение в принципе может быть опровергнуто.

Но можно ли данное рассуждение безоговорочно применить к правовым предположениям? Думается, что нет. Ведь неопровержимость презумпции в праве не означает того, что данное правовое предположение вообще опровергнуть невозможно. Опровергнуть его можно, но это не будет иметь никакого юридического значения. Доказательство обратного просто не будет приниматься судом во внимание. В этом смысле неопровержимые презумпции вообще могут иметь место.