Основные классификации выборных лиц

Основные классификации выборных лиц

Введение

Вопрос о раскрытии сложных понятий, носящих сложный многоаспектный характер, нередко разрешается путем осуществления логических действий над ними. В логике существует ряд логических действий над понятиями, позволяющих раскрыть объем понятия, глубже познать явление в целом [1, с. 15]. Одно из таких логических действий — деление. Полагаем, что осуществление названного логического действия применительно к сложной системной категории «выборные лица» для формулирования классификаций выборных лиц в целях настоящего исследования является достаточно насущным его шагом.

Основная часть Для его осуществления остановимся прежде всего на анализе имеющего место в правовой науке в настоящее время перечня классификаций служащих, к числу которых относятся и выборные лица. В связи с этим следует отметить, что в научном мире существует как широкое видение подобных классификаций, так и достаточно узкое их понимание. Так, к примеру, российский исследователь Д. Н. Бахрах предлагает развернутую классификацию служащих и считает, что исходя из признака «кто финансирует служащих, кому они подчинены, в чьих интересах действуют, можно различать служащих следующих организаций: 1) государственных; 2) муниципальных; 3) частных; 4) международных; 5) других государств» [2, с. 13]. Сходную правовую позицию занимает и другой российский исследователь Ю. Н. Старилов, который утверждает, что «в зависимости от того, какую должность служащие занимают или в какой организации они исполняют обязанности и осуществляют функции, можно выделить следующие виды этой категории работников: 1) служащие государственных органов; 2) служащие государственных учреждений, предприятий, организаций и объединений; 3) муниципальные служащие (служащие, занимающие должности в органах местного самоуправления); 4) служащие негосударственных организаций; 5) служащие общественных объединений; 6) служащие органов управления международных, иностранных и смешанных организаций» [3, с. 19].

В отличие от указанных выше, по нашему мнению, достаточно широких классификаций, в юридической науке существует и другое, более узкое видение логического деления категории «служащие» на виды. В наиболее конкретизированном виде оно представлено мнением все того же профессора Ю. Н. Старилова, который считает, что в настоящее время «возникла необходимость установления двух понятий (соответственно двух категорий) должностного лица: 1) публичное должностное лицо — должностное лицо, совершающее внешние властные полномочия и функции публичного характера и работающее в органах государственной власти и управления, в органах местного самоуправления, в государственных или муниципальных учреждениях либо состоящее на военной службе (в Вооруженных Силах РФ), а также на службе в других войсках и воинских формированиях РФ; 2) обычное должностное лицо — лицо, выполняющее управленческие функции на государственном или муниципальном предприятии, в коммерческой или некоммерческой организации, не являющейся государственным органом, органом местного самоуправления, государственным или муниципальным учреждением. Иными словами, последний — это служащий, осуществляющий внутренние управленческие функции в коммерческих организациях независимо от форм собственности и в некоммерческих организациях» [4, с. 379]. Важно отметить, что подобное лаконичное мнение в целом поддерживает еще один российский автор В. М. Манохин, который вполне обоснованно замечает, что «начинать классификацию должностей следует, видимо, исходя из видов службы, разделения ее на государственную службу и службу негосударственную (гражданскую). В таком случае все должности на службе в масштабе общества и государства разделяются на две группы: должности государственные и должности негосударственные (гражданские)» [5, с. 32]. Таким образом, несмотря на многообразие мнений относительно оснований деления и соответственно видов служащих, существующее в настоящее время в правовой науке, полагаем все же, что указанные правовые позиции допустимо привести к указанному выше единому знаменателю и подразделить рассматриваемых в настоящей работе выборных служащих на должностных лиц государственной и частной сфер, осуществляющих свою деятельность на основании факта выборов.

Важно отметить, что, в свою очередь, служащие государственной сферы в правовой науке также подразделяются на виды. По нашему мнению, одной из наиболее удачных подобных классификаций является классификация, разработанная белорусским исследователем профессором А. Н. Крамником. Данный ученый считает, что «служба в государственном секторе — это профессиональная деятельность в государственной организации служащих по занимаемой ими должности, направленная на осуществление задач и функций государственного органа, организации и в целом задач и функций государства… Служба в государственном секторе по своему характеру не одинакова. В этой связи ее можно разделить на два вида: 1) государственную службу; 2) в государственных учреждениях (организациях) службу» [6, с. 243−249]. Полагаем, что из данного тезиса следует, что должностные лица указанных видов службы в государственном секторе являются соответственно государственными служащими и служащими государственных организаций (предприятий, учреждений), а категория «служащий государственного сектора» соизмеряется с данными терминами в качестве рода и вида. Следует при этом отметить, что выборными служащими государственной сферы в нашем государстве являются Президент Республики Беларусь, шесть судей Конституционного Суда Республики Беларусь, депутаты Палаты представителей и члены Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь, депутаты местных Советов депутатов, выборные лица органов территориального общественного самоуправления, выборные служащие государственных предприятий, учреждений, организаций (например, заведующие кафедрами, деканы факультетов учреждений образования).

Между тем рассматриваемое логическое действие — деление — может быть осуществлено и применительно к видовому для вышеуказанной классификации понятию «государственный служащий». Это связано с тем, что система государственной службы в нашем государстве подразделяется на два вида: «гражданскую» государственную службу — ее проходят государственные служащие — и «милитаризованную» государственную службу, которую проходят военнослужащие, лица начальствующего и рядового состава органов внутренних дел, органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям, органов финансовых расследований Комитета государственного контроля Республики Беларусь" [7, с. 35], что позволяет нам подразделить всех белорусских государственных служащих на гражданских и милитаризованных. Необходимо при этом отметить, что перечень гражданских государственных служащих в нашем государстве установлен Законом Республики Беларусь от 14 июня 2003 года № 204-З «О государственной службе в Республике Беларусь» [8], действие которого распространяется на лиц, занимающих в установленном законодательством порядке государственные должности в Палате представителей и Совете Республики Национального собрания Республики Беларусь и их секретариатах, Правительстве Республики Беларусь и его Аппарате, Конституционном Суде Республики Беларусь и его Секретариате, Верховном Суде Республики Беларусь, Высшем Хозяйственном Суде Республики Беларусь, иных общих и хозяйственных судах и их аппаратах, Администрации Президента Республики Беларусь, Государственном секретариате Совета Безопасности Республики Беларусь, Управлении делами Президента Республики Беларусь, иных государственных органах, непосредственно обеспечивающих деятельность Президента Республики Беларусь, органах Комитета государственного контроля Республики Беларусь, органах прокуратуры Республики Беларусь, Национальном банке Республики Беларусь, Центральной комиссии Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов и ее аппарате, министерствах, иных республиканских органах государственного управления, их территориальных подразделениях, дипломатических представительствах, консульских учреждениях и миссиях Республики Беларусь, местных Советах депутатов и их аппаратах, исполнительных и распорядительных органах и их аппаратах, государственных нотариальных конторах, таможенных органах, иных государственных органах и приравненных к ним в соответствии с законодательством государственных организациях; наделенных соответствующими полномочиями; выполняющих служебные обязанности за денежное вознаграждение из средств республиканского или местных бюджетов. В связи с вышеизложенным нельзя также не отметить и тот факт, что в белорусском законодательстве существует и другой, внешне в значительной мере сходный с понятием «государственный служащий», однако отличный от него по своему внутреннему содержанию термин — «государственные должностные лица», под которым в Законе Республики Беларусь от 20 июля 2006 года «О борьбе с коррупцией» № 165-З законодатель понимает: 1) Президента Республики Беларусь; 2) депутатов Палаты представителей и членов Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь, осуществляющих свои полномочия на профессиональной основе; 3) депутатов местных Советов депутатов, осуществляющих свои полномочия на профессиональной основе; 4) иных государственных служащих, лиц, занимающих должности в государственных организациях, Вооруженных Силах Республики Беларусь, других войсках и воинских формированиях нашего государства. Помимо прочего, указанный Закон к государственным должностным лицам приравнивает: 1) членов Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь, осуществляющих свои полномочия на непрофессиональной основе; 2) депутатов местных Советов депутатов, осуществляющих свои полномочия на непрофессиональной основе; 3) граждан, зарегистрированных в установленном порядке кандидатами в Президенты Республики Беларусь, депутаты Палаты представителей и члены Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь, члены местных Советов депутатов; 4) лиц негосударственных организаций, постоянно или временно либо по специальному полномочию занимающих должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных, административно-хозяйственных функций; 5) лиц, уполномоченных в установленном порядке на совершение юридически значимых действий; 6) представителей общественности при выполнении обязанностей по охране общественного порядка, борьбе с правонарушениями, отправлению правосудия; 7) государственных служащих, не относящихся в соответствии с законодательством к должностным лицам, осуществляющим деятельность, связанную с непосредственным удовлетворением нужд, запросов и потребностей населения; 8) иных лиц государственного органа или государственной организации, не относящихся в соответствии с законодательством к государственным служащим, осуществляющим деятельность, связанную с непосредственным удовлетворением нужд, запросов и потребностей населения. Следовательно, выборные служащие государственной сферы могут быть подразделены на выборных служащих, которые осуществляют свои полномочия в государственной сфере и при этом: 1) являются государственными служащими; 2) не являются таковыми.

Представляется, что здесь же, в целях соблюдения комплексности исследования существующих в правовой науке классификаций служащих государственной сферы, в качестве примера достаточно распространенной в юридической науке правовой позиции (применимой в некоторой степени и к выборным служащим) необходимо указать и мнение, согласно которому все «служащие публичной службы разделяются: I. По роли в реализации функций органа: 1) руководители; 2) специалисты; 3) вспомогательный (технический) персонал. II. По выполняемым функциям: 1) собственно публичные служащие; 2) технический и вспомогательный персонал. Публичные государственные служащие разделяются по наличию полномочий по совершению действий, вызывающих определенные юридические последствия: 1) должностные лица (в том числе представители власти); 2) оперативный (основной) состав» [10, с. 31−32].

Между тем логика рассуждений настоящего исследования продвигает его дальше и приводит нас к необходимости рассмотрения оснований деления и видов служащих не только государственной, но и частной сферы деятельности — более обширной и многовариантной по сравнению с государственной. В связи с этим в первую очередь представляется необходимым привести ставшую уже классической классификацию В. М. Манохина, который считает, что службу в негосударственных организациях целесообразно подразделять на: «1) службу в органах общественных объединений; 2) службу в частных организациях (предприятиях и учреждениях); 3) службу в кооперативах; 4) службу в руководящих органах политических партий» [5, с. 276−285]. Ясно, что подобное логическое деление распространяется как на службу в негосударственных организациях, так и на лиц, ее несущих, — служащих частной сферы. Мы в целом поддерживаем данную правовую позицию, поскольку, несмотря на все многообразие негосударственных объединений, как правило, существующих в любом демократическом и правовом государстве, условно «все добровольные объединения можно разделить на четыре группы: коммерческие объединения (товарищества, акционерные общества и др.), которые ставят своей целью извлечение прибыли; некоммерческие общественные объединения, которые ставят своей целью какие-либо общественные блага (профсоюзы, объединения женщин и др.); некоммерческие объединения, отражающие частные некоммерческие интересы своих членов (общества рыболовов, филателистов, нумизматов, объединения верующих и др.); общественно-хозяйственные объединения (разные формы кооперативов), занимающие промежуточное положение между коммерческими и некоммерческими объединениями» [11, с. 332]. На этом основании мы считаем, что служащих подобных объединений частной сферы в наиболее общем виде целесообразно подразделять на: 1) служащих частных коммерческих объединений; 2) служащих частных некоммерческих объединений; 3) служащих частных общественно-хозяйственных объединений. При этом, разумеется, следует учитывать, что данная классификация служащих частной сферы в полной мере распространяется и на рассматриваемых в настоящей работе служащих, осуществляющих свою деятельность на основании факта выборов (выборных служащих). Это связано с тем, что в указанных добровольных объединениях кроме конференций, съездов их представителей существует и «постоянно действующий орган, который направляет деятельность объединения в соответствии с его уставными задачами в промежутках между собраниями (съездами). В очень небольших объединениях (например, в кооперативах с числом членов менее 10) таким органом и одновременно должностным лицом является председатель кооператива. Это единоличный руководитель. В объединениях с большим числом участников создается коллегиальный руководящий орган — комитет (например, центральный комитет в партии), правление (в кооперативе), совет директоров, наблюдательный совет (в акционерном обществе) и др. Любой член (участник) объединения может быть избран председателем, членом коллегиального органа» [11, с. 348−350]. Таковы основные классификации служащих государственной и частной сфер, существующие в настоящее время в правовой науке.

Что же касается белорусского законодательства, то в нем на современном этапе его развития в соответствии с частью 4 статьи 4 Уголовного кодекса Республики Беларусь выделяются следующие виды должностных лиц: 1) представитель власти (полагаем, здесь в целях настоящего исследования следует подчеркнуть, что «представители власти — это прежде всего представители законодательной власти (депутаты Палаты представителей и члены Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь), депутаты местных Советов депутатов. К представителям власти также относятся государственные служащие, имеющие право в пределах своей компетенции отдавать распоряжения или приказы и принимать решения относительно не подчиненных им по службе» [13, с. 15]; 2) представитель общественности; 3) лицо, выполняющее организационно-распорядительные обязанности; 4) лицо, выполняющее административно-хозяйственные обязанности; 5) лицо, уполномоченное на совершение юридически значимых действий; 6) должностное лицо иностранного государства или международной организации. Помимо того, белорусский законодатель в рамках указанного правового акта выделяет также и категорию, называемую «должностные лица, занимающие ответственное положение», и включает в нее: 1) Президента Республики Беларусь, Председателя Палаты представителей и Председателя Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь, Премьер-министра Республики Беларусь и их заместителей; 2) руководителей государственных органов, непосредственно подчиненных или подотчетных Президенту, Парламенту, Правительству Республики Беларусь, и их заместителей; 3) руководителей местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов и их заместителей; 4) судей; 5) прокуроров областей, города Минска, прокуроров районов (городов), межрайонных и приравненных к ним прокуроров и их заместителей; 6) начальников следственных подразделений, органов дознания и их заместителей, следователей; 7) руководителей органов государственного контроля, внутренних дел, государственной безопасности, финансовых расследований, таможенных, налоговых органов и их заместителей.

Таким образом, проведенный в рамках настоящего исследования анализ оснований деления и видов служащих государственной и частной сфер, существующих в настоящее время как в сфере белорусского законодательства, так и в правовой науке, позволяет, по нашему мнению, сделать вывод о том, что, с одной стороны, существенной особенностью отечественной легальной классификации должностных лиц является тот факт, что белорусским законодателем утверждена единая классификация должностных лиц (сфера ее действия, разумеется, охватывает и выборных лиц), в которой «понятием „должностные лица“ объединяются лица, властные полномочия которых принципиально отличаются» [14, с. 52], однако при этом не указывается основание данного логического действия-деления, что, безусловно, не способствует единообразному ее применению на практике. С другой стороны, и юридическая наука на современном этапе своего развития все еще не выработала универсального (мультиотраслевого) комплекса возможных классификаций выборных лиц, необходимого для оптимизации действующего белорусского законодательства в указанной сфере и, следовательно, для полноценного его применения.

Поэтому в свете вышеизложенного, считаем, что в деятельности выборных служащих как государственной, так и частной сферы имеет определенный смысл их подразделение на выборных служащих, осуществляющих свою деятельность на: 1) коллегиальной основе (в составе постоянно действующего выборного органа); 2) единоличной основе. Значительную роль играет также и «разделение должностей по масштабам действия — на типовые и индивидуальные. Первых, т. е. повторяющихся, однородных и многочисленных, большинство во всех государственных и негосударственных организациях. Вторые утверждаются в единственном числе» [5, с. 33]. Следовательно, в зависимости от масштаба деятельности рассматриваемых в настоящей работе выборных служащих их допустимо подразделить на: 1) выборных служащих, занимающих типовые должности: а) в частной сфере; б) в государственной сфере; 2) выборных служащих, занимающих персонифицированные должности: а) в частной сфере; б) в государственной сфере. Представляется, что имеет право на существование и другая предлагаемая нами классификация выборных служащих, согласно которой они могут быть подразделены в зависимости от характера реализации их полномочий на выборных служащих, осуществляющих свою деятельность: 1) на возмездной основе; 2) на безвозмездной основе. Полагаем уместным выведение в основу логического деления выборных служащих на виды и темпорального критерия, согласно которому указанных лиц допустимо, по нашему мнению, разделить на выборных служащих, осуществляющих свою деятельность на срочной и бессрочной основе соответственно. Разумеется, последние две классификации могут быть применимы как к выборным служащим государственной, так и частной сферы. В отношении же лиц, избранных в состав органов представительной власти (вида выборных служащих государственной сферы), на наш взгляд, существенное значение имеет и классификация, в соответствии с которой весь спектр данных выборных лиц может быть разделен между лицами, реализующими свои полномочия представителя на: 1) профессиональной основе; 2) без отрыва от основной своей трудовой деятельности. Кроме того, разграничение полномочий рассматриваемых выборных лиц органов представительной власти допустимо проводить и по оси географической и, следовательно, целесообразно разграничивать лиц, избранных в состав органов представительной власти: 1) республиканского уровня; 2) местного уровня. Таким образом, по нашему мнению, должен выглядеть каталог основных классификаций выборных лиц, однако, разумеется, мы не претендуем на его исключительность и считаем его открытым.

служащий государственный

1. Любушкина, В. П. Практическое руководство к решению задач по логике: учеб. пособие / В. П. Любушкина, С. А. Любушкин; Иркут. гос. ун-т. — Иркутск, 1997. — 137 с.

2. Бахрах, Д. Н. Государственная служба России / Д. Н. Бахрах. — М.: Проспект, 2007. — 148 с.

3. Старилов, Ю. Н. Государственная служба в Российской Федерации (теоретико-правовое исслед.): дис. … д-ра юрид. наук: 12.00.02 / Ю. Н. Старилов. — Воронеж, 1996. — 238 с. + Прил. (С. 239−478).

4. Старилов, Ю. Н. Служебное право: учеб. / Ю. Н. Старилов. — М.: БЕК, 1996. — 683 с.

5. Манохин, В. М. Служба и служащий в Российской Федерации. Правовое регулирование / В. М. Манохин. — М.: Юристъ, 1997. — 295 с.

6. Крамник, А. Н. Административное право Республики Беларусь / А. Н. Крамник. — Минск: Тесей, 2008. — Ч. 1: Управленческое право. — 672 с.

7. Комментарий к Трудовому кодексу Республики Беларусь: по состоянию на 10 июня 2008 г. / Г. Ф. Асоскова [и др.]; под общ. ред. Г. А. Василевича. — 4-е изд., перераб. и доп. — Минск: Амалфея, 2008. — 1231 с.

8. О государственной службе в Республике Беларусь: Закон Респ. Беларусь, 14 июня 2003 г., № 204-З: в ред. Закона Респ. Беларусь от 2 июня 2009 г. // КонсультантПлюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. — Минск, 2009.

9. О борьбе с коррупцией: Закон Респ. Беларусь, 20 июля 2006 г., № 165-З: в ред. Закона Респ. Беларусь от 21 июля 2008 г. // КонсультантПлюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. — Минск, 2008.

10. Чаннов, С. Е. Правовой статус должностного лица органов государственной власти и местного самоуправления: дис. … канд. юрид. наук: 12.00.02 / С. Е. Чаннов. — Саратов, 2000. — 172 с.

11. Чиркин, В. Е. Публичное управление: учеб. для вузов / В. Е. Чиркин. — М.: Юристъ, 2004. — 473 с.

12. Уголовный кодекс Республики Беларусь: принят Палатой представителей 2 июня 1999 г.: одобр. Советом Респ. 24 июня 1999 г.: текст по состоянию на 21 янв. 2006 г. — Минск: Амалфея, 2008. — 346 с.

13. Комментарий к Уголовному кодексу Республики Беларусь / Н. Ф. Ахраменка [и др.]; под общ. ред. А. В. Баркова. — Минск: Тесей, 2003. — 1198 с.

14. Мах, И. И. Государственная служба в Республике Беларусь: учеб.-метод. комплекс / И. И. Мах, О. И. Чуприс, Т. Н. Шадова; Белорус. гос. ун-т, Фак. упр. и соц. технологий. — Минск: ФУСТ БГУ, 2003. — 116 с.