Особенности конституционно-правового статуса политической партии

1. Общая характеристика политической партии как юридического лица

1.1 Понятие и признаки политической партии как юридического лица

1.2 Основные права и обязанности политической партии как юридического лица

2. Основные направления правового регулирования деятельности политической партии как юридического лица

2.1 Особенности регулирования текущей хозяйственной деятельности политической партии

2.2 Проблемы финансирования политических партий в избирательном процессе

2.3 Иные проблемы правового регулирования деятельности политической партии как юридического лица Заключение

Библиографический список

Актуальность темы исследования связана с тем, что возможности партий завоевать публичную власть в значительной степени зависят от возможности хозяйственной деятельности, от доступа к финансовым ресурсам. Эта проблема обострилась в современных условиях политической борьбы, ориентированных на использование дорогостоящих методов и средств, в результате чего фактор финансирования чрезвычайно сильно влияет на исходные возможности партий, на результаты выборов и развитие партийной системы в целом. Вместе с тем, не представляется излишне категоричным утверждение о том, что финансирование способно самым серьезным образом исказить сущность свободных справедливых выборов и иных демократических институтов. Кроме того, на практике финансирование политических партий и выборов нередко приобретает характер «политических инвестиций» и является одной из причин развития политической коррупции, олигархизации и криминализации власти, опасность которых трудно переоценить. К сожалению, России не удалось избежать этих проблем.

В этих условиях необходима разработка системы комплексного правового регулирования прав и обязанностей политических партий как юридических лиц, системы регулирования хозяйственной деятельности и финансирования партий, гарантирующая справедливые условия политической конкуренции и реальное осуществление демократических принципов. Совершенствование правовой базы невозможно без всестороннего научного анализа действующего законодательства в сфере статуса партии как юридического лица и практики его применения, теоретических основ правовой регламентации финансирования партий с учетом отечественного и зарубежного опыта правового регулирования, и российских условий.

Степень научной разработанности темы. В российской юридической литературе анализу правовых проблем в сфере статуса политической партии как юридического лица уделяется определенное внимание. Различные его аспекты, значение регулирования партийных финансов и материального обеспечения избирательных кампаний нашли свое отражение в работах С. А. Авакьяна, В. Б. Евдокимова, А. И. Ковлера, В. И. Лысенко, М. Н. Марченко, А. А, Мшпина, А. Е. Постникова, В. А. Туманова, В. Е. Чиркина и других отечественных ученых. Имеются и диссертационные исследования, связанные с финансированием партий (А.Р.Байрамов, А.В.Теперик).

Среди работ, на которые опирался автор, и которые имели особое значение для раскрытия темы исследования, можно назвать работы Е. И. Колюшина, исследования В. Н. Даниленко, а также работы специалистов по «праву партий» В. В. Лапаевой и Ю. А. Юдина. Вместе с тем, в большинстве отечественных исследований вопросы финансирования партий рассматриваются лишь в связи с их участием в выборах.

В зарубежных странах вопросам партийного финансирования посвящено значительное число специальных юридических и политологических исследований. Используя в работе опыт конституционного развития других стран, автор обращался к исследованиям Г. Александера, Г-Армина, К. фон Бейме, М. Дюверже, Х-Палтиела, М. Пинто-Душински, ЛХайдла, К. Хессе, Р. Эббихгаузена и других зарубежных исследователей.

Цели и задачи исследования. Цель исследования состоит в комплексном анализе конституционно-правового регулирования статуса политической партии как юридического лица и вытекающих из него правовых и функциональных обязанностей. Для достижения указанной цели сделана попытка решить следующие задачи:

1) проанализировать понятие и признаки политической партии как юридического лица;

2) рассмотреть основные права и обязанности политической партии как юридического лица;

3) выделить и исследовать основные модели финансирования партий, предложить критерии оптимальной модели правового регулирования в этой сфере;

4) охарактеризовать способы правовой регламентации различных аспектов финансирования текущей партийной деятельности, финансово-хозяйственной деятельности партий в России, определить иерархию действующих правовых источников и соотношение методов регулирования;

5) исследовать законодательные положения об источниках финансирования партий, допустимых размерах пожертвований и иных поступлений;

6) оценить эффективность института контроля за соблюдением законодательства о финансировании партий путем анализа правового статуса и деятельности контролирующих органов, форм и объектов финансового контроля;

7) рассмотреть основания и порядок привлечения партий к юридической ответственности за нарушение указанного законодательства.

В работе использовались общенаучные и специальные методы исследования: исторический, метод системного анализа и статистический метод, формально-юридический, сравнительно-правовой, социально-правовой (политологический).

Объектом исследования являются общественные отношения в сфере регулирования статуса политической партии как юридического лица и вытекающих из него правовых и функциональных обязанностей. Предмет исследования — нормативно-правовые акты и научные источники в указанной сфере.

Научная новизна. Настоящая работа представляет собой комплексное конституционно-правовое исследование прав и обязанностей политической партии как юридического лица, охватывающее в этой связи основные проблемы правового регулирования хозяйственной деятельности и финансирования политических партий в России. В работе рассматриваются не только вопросы правового регулирования избирательных кампаний, но и финансирования текущей партийной деятельности, контроля за соблюдением законодательства о финансировании партий и ответственности за его нарушения, сформулированы имеющие значительный элемент новизны положения, актуальные практические выводы и рекомендации.

Практическая значимость. Результаты настоящего исследования могут быть использованы для совершенствования действующей правовой базы, при разработке нормативных актов по вопросам прав и обязанностей политических партий как юридических лиц, финансирования партий и выборов, в правоприменительной деятельности государственных органов. Содержащиеся в работе выводы и рекомендации актуальны для политических партий, избирательных блоков, кандидатов, жертвователей, средств массовой информации и других участников избирательного процесса.

1. Общая характеристика политической партии как юридического лица

1.1 Понятие и признаки политической партии как юридического лица

Определение основных понятий является важным этапом любого исследования. Это следует из универсальности естественного языка, предполагающей многозначность используемых слов, необходимости избежать неопределенности в суждениях и наиболее точно сделать выводы.

Политическая партия — это общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления. Политическая партия правомочна осуществлять не только прямую деятельность по достижению государственной власти, но и иную хозяйственную деятельность, установленную законодательством Российской Федерации. В собственности политической партии может находиться любое имущество, необходимое для обеспечения ее деятельности, предусмотренной настоящим Федеральным законом и уставом политической партии.

Именно данный имущественный аспект деятельности политической партии и проблемы финансирования являются ключевыми для понимания статуса политической партии как юридического лица.

Новый Закон о политических партиях устанавливает, что политическая партия как юридическое лицо является собственником имущества, в том числе имущества ее региональных отделений и иных структурных подразделений. Члены политической партии не имеют прав в отношении имущества политической партии. Региональные отделения и иные структурные подразделения с правами юридического лица (далее — зарегистрированные структурные подразделения) политической партии обладают правом оперативного управления имуществом, закрепленным за ними собственником, имеют самостоятельный баланс или смету. Имущество политической партии используется только для реализации целей и решения задач, предусмотренных уставом и программой политической партии.

Региональные отделения и иные зарегистрированные структурные подразделения политической партии отвечают по своим обязательствам находящимся в их распоряжении имуществом. При недостаточности указанного имущества субсидиарную ответственность по обязательствам регионального отделения или иного зарегистрированного структурного подразделения политической партии несет политическая партия. Ответственность за осуществление финансовой деятельности политической партии, ее региональных отделений и иных зарегистрированных структурных подразделений несут назначаемые в соответствии с уставом политической партии уполномоченные лица.

Денежные средства политической партии формируются за счет:

а) вступительных и членских взносов, если их уплата предусмотрена уставом политической партии;

б) средств федерального бюджета, предоставляемых в соответствии с настоящим Федеральным законом;

в) пожертвований;

г) поступлений от мероприятий, проводимых политической партией, ее региональными отделениями и иными структурными подразделениями, а также доходов от предпринимательской деятельности;

д) поступлений от гражданско-правовых сделок;

е) других не запрещенных законом поступлений.

В соответствии с гражданским законодательством к имуществу политической партии относятся вещи, принадлежащие ей на праве собственности или ином ограниченном вещном праве, включая денежные средства и ценные бумаги, имущественные права. Под источником пожертвований следует понимать лицо, осуществляющее финансирование партии путем безвозмездного предоставления средств в качестве пожертвования. Финансовой деятельностью, по смыслу закона о партиях, можно считать любую деятельность партии, связанную с получением денежных средств, иного имущества независимо от их источника.

При определении понятия финансирования партии необходимо учитывать, что оно не может сводиться к увеличению ее имущества в гражданско-правовом смысле. Партийная деятельность представляет собой, прежде всего, политическую борьбу. Результаты этой деятельности носят нематериальный характер и выражаются в численности членов партии, ее сторонников, полученных на выборах голосах избирателей и т. д. В политической жизни помимо партий участвует множество других субъектов (средства массовой информации, граждане и др.), чьи действия так или иначе оказывают влияние на эффективность функционирования партии, способствуют или препятствуют достижению ее целей. Естественно, что такие действия имеют определенную «материальную оболочку» и должны оцениваться как косвенное финансирование партийной деятельности в той мере, насколько они могут получить денежную оценку.

Указанное обстоятельство учитывается, например, в законодательстве ФРГ. Для целей правового регулирования Закон о партиях ФРГ использует понятие дохода партии, которым согласно § 26 закона признаются поступления, получаемые партией извне в деньгах или ценностях, имеющих денежное выражение, выгоды, полученные в результате освобождения партии от возникающих по общему правилу обязательств, а также средства на организацию собраний и мероприятий, которые прямо служат агитационным целям партии. При этом стоимость экономических благ, предоставляемых не в денежной форме, определяется ценами, уплачиваемыми в обычных деловых отношениях за аналогичные или сравнимые приобретения.

В зависимости от различных критериев выделяют внутреннее и внешнее, прямое и косвенное, целевое (специальное) и нецелевое (общее), публичное и частное партийное финансирование.

Финансирование партии различается, например, по источнику получения финансовых ресурсов. Оно осуществляется из ее собственных, внутренних или из внешних финансовых источников. К внутренним источникам относят собственную предпринимательскую и иную хозяйственную деятельность партии, вступительные и членские взносы; к внешним — кредиты, государственные субсидии, пожертвования и т. п. Хотя такое деление по своей сути является экономическим, оно предполагает и различную правовую регламентацию. В отношении финансирования за счет внутренних источников обычно действует гражданско-правовой режим с определенными изъятиями в части осуществления партиями предпринимательской деятельности и положения партийного устава (например, устанавливающие размер и порядок уплаты членских взносов). Получение средств из внешних источников детально регулируется специальным законодательством, поскольку является одним из способов влияния на партию представителей частных интересов. Разграничение указанных источников давно существует во многих европейских странах и соответствует, как правило, делению партийных доходов на собственные и несобственные («чужие») средства. Такое деление приобретает особое значение в тех случаях, когда объем государственных субсидий, предоставляемых партиям, ставится в зависимость от суммы полученных ими собственных доходов.

Прямое финансирование партии заключается в предоставлении ей денежных средств с использованием наличных или безналичных денег. Косвенное финансирование партийной деятельности не связано с получением непосредственно партией денежных средств, а осуществляется, как правило, путем бесплатного (на льготных условиях) предоставления ей товаров, работ или услуг, в том числе ранее оплаченных другими лицами, либо их самостоятельной деятельности в поддержку партии, направленной на достижение ее целей.

Формами косвенного финансирования являются: предоставление бесплатного эфирного времени и печатных площадей, мест для размещения информационных, агитационных плакатов и других печатных материалов, налоговых льгот. Косвенно поддержка партий может осуществляться также через финансирование созданных партией фондов, средств массовой информации, партийных молодежных и аналогичных организаций, которые содействуют достижению целей партии (проводят социологические исследования, пропаганду партийных программ среди соответствующих социальных групп и т. п.) и нередко оплачивают многие по существу партийные мероприятия.

Деление на косвенное и прямое финансирование в значительной мере условно. Жертвователь может перечислить денежные средства непосредственно на счет партии, которая их самостоятельно израсходует. Тот же результат будет достигнут в случае, если по просьбе партии он оплатит какое-нибудь партийное мероприятие непосредственному исполнителю или проведет его самостоятельно. Однако в этих случаях различны возможности субъектов финансирования: для государственных органов и жертвователей — по контролю за целевым использованием средств, соблюдением предписаний закона в финансовой сфере, для партий — по планированию расходов, оперативности распоряжения средствами.

Целевое (специальное) финансирование партии заключается в выделении ей денежных средств, иных финансовых (материальных) ресурсов для использования в качестве средства достижения конкретной цели, обеспечения определенных видов партийной деятельности. В случае общего (нецелевого) финансирования предоставление средств не обусловлено использованием их на какие-либо определенные цели. Иногда употребляется термин финансирование текущей деятельности партий" чтобы отграничить финансирование общепартийной работы от материального обеспечения избирательных кампаний, иных особых партийных мероприятий. В этом случае речь не идет о правах партии по распоряжению полученными средствами.

Нецелевое финансирование предоставляет партии «пространство для маневра», возможность самостоятельно определять направления своих расходов, тактику и стратегию предвыборной борьбы, гибко и оперативно перераспределять средства, хотя при этом возрастает опасность их использования на цели, не предусмотренные законом.

Целевое финансирование, ограничивая правомочия партии по распоряжению полученными средствами, в большей степени позволяет контролировать их использование, финансировать только наиболее значимые статьи партийных расходов, например, избирательные кампании. Это имеет особое значение для государственного финансирования, основанного отчасти на признании того факта, что партии выполняют важные общественно-полезные функции. При этом различные виды партийной деятельности нельзя признать одинаково полезными и в равной степени требующими государственной поддержки.

В большинстве стран правомочия партий по распоряжению средствами так или иначе ограничиваются исходя из их особого публично-правового статуса и специальной правоспособности. Аналогичная норма закреплена в российском законодательстве: «имущество политической партии используется только для реализации целей и решения задач, предусмотренных уставом и программой политической партии» (закон о партиях, ст. 28, п. З).

Конкретные цели, на которые расходуются полученные партией средства, могут устанавливаться в законе или определяться лицом, предоставляющим средства. Российское законодательство о выборах предусматривает, например, что все средства, поступающие в избирательные фонды партий, могут расходоваться исключительно на оплату расходов, непосредственно связанных с проведением избирательной кампании.

В соответствии с Гражданским Кодексом Российской Федерации (далее ГК РФ) пожертвование имущества может быть осуществлено с условием его использования по определенному назначению. При этом жертвователь вправе потребовать возврата пожертвования, если оно используется не по целевому назначению (ст.582). Жертвователь вправе определить назначение пожертвованного имущества в рамках закона. Если пожертвование все же оказалось обусловлено использованием его на цели, противоречащие закону или положениям партийного устава, партия обязана возвратить соответствующее имущество жертвователю.

Однако для конституционного регулирования важнее определить, на какие цели партии получают бюджетные средства. В соответствии с принципом целевого характера бюджетных средств (БК РФ, ст.38) они выделяются в распоряжение конкретных получателей с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.

В большинстве государств, включая Россию, институт государственного финансирования партий связан с выборами. Государственная поддержка может предоставляться в ходе избирательной кампании, например, путем перечисления в избирательные фонды бюджетных средств, которые будут использованы партией для оплаты предвыборных расходов.

Бюджетные средства выделяются также после дня голосования для компенсации партийных затрат по подготовке и проведению избирательных кампаний. При этом трудно признать целевое назначение этих средств. Суммы государственных субсидий, превышающие избирательные расходы партии, кандидата, следует, безусловно, отнести к общему финансированию. Нельзя согласиться с тем, что «частичное возмещение избирательных расходов является специальным финансированием», если партия вправе израсходовать эти средства по своему усмотрению. Немецкие ученые справедливо отмечают, что в действительности это лишь форма нецелевого государственного финансирования, которую следует выделить из контекста выборов. Не случайно эти вопросы регулируются как в ФРГ, так и в России в двух разных законах — в законе о партиях и в законе о выборах.

В зависимости от статуса субъектов, предоставляющих партии финансовые и иные материальные ресурсы, выделяют частное и публичное финансирование. Публичное финансирование может осуществляться за счет государства или муниципальных образований. При этом партии получают материальную поддержку прежде всего за счет бюджетных и иных финансовых (материальных) ресурсов государства, государственных учреждений и организаций. В федеративных государствах, к которым относится и Россия, государственное финансирование может осуществляться федерацией или субъектом федерации. Муниципальное финансирование производится за счет средств местного бюджета, муниципальных учреждений и организаций.

Средства налогоплательщиков, используемые для финансирования партий, могут также аккумулироваться не в бюджете соответствующего уровня, а в отдельном целевом денежном фонде. Так, в США кандидаты в президенты двух ведущих партий могут получить средства из единого фонда по проведению выборов, который формируется из особых налоговых отчислений. Каждый налогоплательщик вправе сделать отметку в декларации о направлении в указанный фонд 1 доллара взимаемых с него налогов.

Частное (негосударственное) финансирование — предоставление партии средств частными лицами — осуществляется за счет членских взносов, доходов от собственной хозяйственной деятельности, пожертвований, кредитов и прочих поступлений от гражданско-правовых сделок. Частное финансирование может иметь возмездный или безвозмездный характер. По субъектному составу (финансовым источникам) различается финансирование партии юридическими лицами и гражданами.

Частное финансирование партий дает возможность гражданам осуществить свои права на свободу политического выражения, материально поддержать носителей определенных идеологических взглядов. Внесение взноса в пользу той или иной партии или кандидата можно рассматривать как своего рода политическую декларацию. В случае частного финансирования общество само решает" работу каких партий следует «оплачивать из своего кармана».

Однако едва ли такое суждение обоснованно. Указанная положительная оценка будет справедлива в отношении финансирования за счет членских взносов, которое как исторически, так и с конституционно-теоретической точки зрения более всего согласуется с демократическими принципами деятельности партий, ибо не связано со сферой частных интересов и свободно от финансового влияния государства. Общее число плательщиков и сумм взносов позволяют выяснить мобилизационные возможности партии, степень партийной общности и тесноту связей партии с обществом в целом. Участие членов общественной организации, которой является любая политическая партия, в создании ее имущественной базы рассматривалось в качестве обязательного признака советскими исследователями.

Партии могут также совершать собственные инициативные действия по формированию своего имущества, то есть обладают определенной свободой в сфере гражданского оборота. Поступления от собственной предпринимательской и иной экономической деятельности относятся к категории собственных доходов партии. Она также в известной мере обеспечивает формирование собственной финансовой базы партии, ее самостоятельности и независимости. Тем не менее, широкая хозяйственная деятельность партий едва ли оправданна.

Правоспособность партии в части осуществления предпринимательской деятельности в большинстве стран законодательно существенно ограничивается, что связано с их особым публично-правовым статусом и политическим характером деятельности. По общему правилу им разрешено заниматься деятельностью, которая непосредственно связана с их уставными целями и задачами, хотя законодательство, как правило, предметно не определяет те направления предпринимательской деятельности партий, которые соответствуют их уставным целям.

Подобные ограничения направлены на решение нескольких проблем. Они призваны не допустить фактического превращения политических партий в коммерческие организации. Предпринимательская деятельность партий, не связанная с их политической деятельностью, негативно сказывается на выполнении ими своих функций в политической сфере и способна «уменьшить их роль как политических организаций», ибо политические цели и извлечение прибыли находятся в известном противоречии.

В этом случае возрастает опасность тайного финансирования партии со стороны финансово-промышленного капитала и других групп особых интересов. Увеличение объема сведений и материалов, подлежащих проверке, уже снижает эффективность работы контролирующих органов. Даже в условиях ограничения предпринимательской деятельности партий широкое распространение получила регулярная реклама в партийных печатных изданиях (как правило, малоэффективная), оплата издательских, полиграфических и прочих работ и услуг по договорам с партийными фондами, образовательными учреждениями или исследовательскими центрами, в том числе по завышенным расценкам, и т. п. Учитывая, что партиям нередко предоставляются налоговые льготы, нельзя исключить организацию под видом партии коммерческого предприятия, что влечет за собой потерю доходов бюджета.

Частные пожертвования со стороны граждан и юридических лиц требуют самостоятельной оценки. В отличие от пожертвований граждан, возможность участия юридических лиц в финансировании партий, в особенности их избирательных кампаний, подвергается в литературе довольно жесткой критике, которая в целом представляется обоснованнойПрежде всего, речь идет о крупных пожертвованиях коммерческих организаций. Основной легальной целью их деятельности является извлечение прибыли. Это позволяет предположить, что пожертвование от корпорации, особенно крупное, в действительности рассчитано на получение прямой или косвенной выгоды, будь то лоббирование интересов конкретной компании или отрасли в целом.

В отличие от государства и граждан крупные частные инвесторы не только могут, но и хотят «вложить в политику» значительные денежные средства. Потребность в денежных средствах, пишет Х. Палтиел, может привести политиков к тому, что они будут относиться с большим вниманием к интересам и запросам лиц, которые оказывают им финансовую поддержку, а не своих избирателей. В свою очередь, те, кто предоставляют такую помощь, могут прямо или косвенно стремиться получить разного рода «большее внимание».

Корпорации располагают финансовыми ресурсами, несопоставимо большими даже по сравнению с весьма состоятельными гражданами. Поэтому их чрезмерные денежные вложения в избирательную кампанию, сопровождающиеся активной политической рекламой, способны исказить результаты волеизъявления избирателей. Кроме того, с экономической точки зрения пожертвования организаций представляют собой финансирование со стороны ее членов или учредителей. В этой связи возможность отдельных граждан оказывать поддержку партии непосредственно от своего имени и через созданные ими юридические лица (объединения) в известной степени не согласуется с принципом равноправия граждан.

Некоторые исследователи указывают, что без пожертвований юридических лиц партии едва ли смогут обойтись. Однако фактически речь идет о значении для партий не частного финансирования, а финансового обеспечения в целом, которого всегда оказывалось недостаточно.

Поэтому можно лишь признать, что, предоставляя средства, корпорации поддерживают партии как традиционные демократические институты, которые выполняют важные общественно-политические функции, увеличивают возможности их работы с избирателями, содействуют активизации политических дискуссий и более широкому участию граждан в политической жизни. В то же время это утверждение в каждом конкретной случае зависит от того, на какие цели расходуются полученные партией средства.

Некоммерческие организации также имеют специфические цели деятельности, закрепляемые в уставе. В том случае, если уставные цели организации специфичны (благотворительные, религиозные) и не связаны с политической деятельностью, ее участие в финансировании политических партий представляется нелогичным. Напротив, различные общественные объединения, преследующие цели политического просвещения, пропаганды определенных политических взглядов и т. п., могут с полным правом в установленных законом формах и пределах финансировать партии и выборы.

Что касается пожертвований граждан, то здесь затруднительно выделить какие-либо критерии их допустимости, пригодные для правового регулирования. Пожертвование может осуществляться гражданином как с целью материально поддержать политическую организацию, программу которой он разделяет, так и с целью получить определенные выгоды (место в партийном списке и т. п.). Оптимальными являются небольшие пожертвования, осуществляемые без намерения получить какие-либо выгоды, незначительные работы (услуги) для партии со стороны ее членов или сторонников, которые можно оценить аналогично членским взносам.

Представляется, что в целом правовое регулирование должно быть направлено на закрепление такой модели смешанного финансирования партий, которая бы исключала крайности, по возможности устраняла недостатки государственного и частного финансирования, равно и взаимно усиливала их положительное влияние. То есть наиболее предпочтительной является сбалансированная модель партийного финансирования с разумным сочетанием публичного и частного финансирования.

Однако национальные особенности оказывают существенное влияние как на содержание законодательных предписаний, так и на практику их реализации и эффективность соответствующих систем правовой регламентации партийного финансирования в целом. Поэтому вопросы о том, оправдывает ли значение партий различные формы их государственного финансирования, что можно рассматривать как приемлемую государственную поддержку, способствующую развитию демократии, какими должны быть лимиты на пожертвования и партийные расходы, будут по разному решаться в зависимости от конкретных условий отдельных стран, положения партий в политико-правовой системе государства.

1.2 Основные права и обязанности политической партии как юридического лица

Закон о политических партиях устанавливает ряд общих прав и обязанностей политической партии как юридического лица. Политическая партия как юридическое лицо в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, вправе:

а) свободно распространять информацию о своей деятельности, пропагандировать свои взгляды, цели и задачи;

б) участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления в порядке и объеме, установленных настоящим Федеральным законом и иными законами;

в) участвовать в выборах и референдумах в соответствии с законодательством Российской Федерации;

г) создавать региональные, местные и первичные отделения, в том числе с правами юридического лица, принимать решения об их реорганизации и ликвидации;

д) организовывать и проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирования и иные публичные мероприятия;

е) учреждать издательства, информационные агентства, полиграфические предприятия, средства массовой информации и образовательные учреждения дополнительного образования взрослых;

ж) пользоваться на равных условиях государственными и муниципальными средствами массовой информации;

з) создавать объединения и союзы с другими политическими партиями и иными общественными объединениями без образования юридического лица;

и) защищать свои права и представлять законные интересы своих членов;

к) устанавливать и поддерживать международные связи с политическими партиями и иными общественными объединениями иностранных государств, вступать в международные союзы и ассоциации;

л) осуществлять предпринимательскую деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации и уставом политической партии.

Длительное время политические партии существовали де-факто, а конституционное право и иные отрасли права не имели специальных правовых норм, которыми бы опосредовались те или иные направления их деятельности, в том числе финансовой. Однако примерно с 1950;60 годов финансово-хозяйственная деятельность партий становится предметом детальной правовой регламентации. Обращение законодателя к проблеме финансирования партий вызывалось, как правило, финансовыми злоупотреблениями и связанными с ними политическими скандалами. Во многих странах политическая коррупция, тесно связанная с организованной преступностью, оказалась распространена настолько широко, что уже разрушительным образом действует на внутренние демократические процессы. Участие в финансировании партий и выборов представителей преступного мира, влияние иностранного капитала (особенно в развивающихся странах) обострили проблему обеспечения национальной безопасности и государственного суверенитета, решение которой можно рассматривать как одну из задач правового регулирования.

Последнее направлено «на материальное обеспечение многообразной деятельности партий, содействие эффективному выполнению ими своей общественной роли, на оздоровление политической жизни путем пресечения политической коррупции», а также создание справедливых условий политической конкуренции между различными партиями и кандидатами, развитие демократии, не искаженной денежными вливаниями в политический процесс, реализацию политических прав и свобод граждан.

Своеобразие национальных условий, расстановка политических сил, влияние исторических и политических традиций, сложность и объемность задачи разработки правового статуса партий и длительность процесса правовой институционализации обусловили значительное разнообразие форм и способов правовой регламентации финансирования партий.

Правовые нормы, регламентирующие хозяйственную деятельность и финансирование партий, содержатся в различных правовых источниках и отраслях национального права: основном законе (конституции) государства, законе о партиях, избирательном законодательстве, законе о финансировании партий или выборов, решениях высших судебных инстанций. При этом регулирование финансовой деятельности партий посредством принятия конституций, законов и вынесения судебных решений относится к внешнему методу регламентации. Внутренний метод регулирования осуществляется самими партиями через их центральные и местные руководящие органы. Вместе с тем действие локальных партийных актов в финансовой сфере ограничено. В уставе политической партии, предусматриваются, как правило, порядок формирования специальных органов, ответственных за финансовые вопросы, порядок уплаты и размеры членских взносов, распределение полученных бюджетных средств.

К одному из способов законодательной регламентации финансирования партий можно также отнести регулирование в рамках общего нормативного акта, устанавливающего порядок формирования и деятельности представительного органа. Представляется, однако, что вид специального нормативного акта, в котором решаются вопросы финансирования партий, не имеет принципиального значения. На это указывает во многом совпадение в различных актах характера содержащихся нормативных предписаний и объектов правового регулирования. И в законах о партиях, и в избирательном законодательстве закрепляются перечень запрещенных источников финансирования, устанавливаются прямые или косвенные ограничения расходов партий и кандидатов, лимиты пожертвований граждан и юридических лиц, формы контроля и финансовой отчетности, обеспечивающие прозрачность партийных финансов и ответственность за нарушение законодательства о финансировании.

Правовое регулирование финансирования политических партий специальным законодательством не является исчерпывающим. Участие партий, как юридических лиц, в имущественном обороте регламентируется также гражданским законодательством, нормы которого имеют общий характер, и образуют своего рода фон специального правового регулирования их финансовой деятельности. Учет этих норм и их соотношение с предписаниями специальных законов имеют принципиальное значение, тем более что в данном случае нередко используются различные методы правового регулирования (публично-правовой и частноправовой).

Налоговое законодательство, наряду с общими вопросами налогообложения партий как организаций, нередко регламентирует порядок и условия предоставления им налоговых льгот. Большое значение имеют нормы уголовного и административного законодательства, устанавливающие соответствующие виды юридической ответственности за финансовые правонарушения. Таким образом, как справедливо отмечает ЮА. Юдин, «характерной становится тенденция к комплексному регулированию финансовой деятельности политических партии».

Непосредственное значение для регламентации финансовой деятельности политических партий имеет судебная практика. Речь идет, прежде всего, о решениях органов конституционного правосудия и верховных судов. Высшие судебные инстанции, как, например, Федеральный Конституционный Суд ФРГ, Конституционный Совет Франции, Верховный Суд США рассматривали конституционность лимитов пожертвований, расходов на выборы и государственных субсидий, процентных порогов для доступа партий к государственному финансированию и т. п. При этом в некоторых случаях эти органы фактически формулировали новые нормы права.

В России акты, регулирующие партийное финансирование, начали приниматься с начала 1990;х годов. С устранением монополии КГКС, закреплением в законодательстве принципов политического плюрализма стали формироваться многочисленные политические общественные объединения. Вместе с тем, финансирование политических партий в течение длительного времени не являлось предметом специального правового регулирования. Ряд норм о финансировании партий содержал Закон СССР от 9 октября 1990 года № 1708−1 «Об общественных объединениях». Закон предусматривал исключительно частное финансирование деятельности партий и устанавливал запрет их государственного финансирования, за исключением избирательных кампаний в соответствии с законодательством о выборах (ст. 5,18).

С принятием в 1993 г. Конституции Российской Федерации конституционной основой правового статуса политических партий стали несколько ее статей, закрепляющих возможность деятельности различных партий (многопартийность) и их равноправие (ст. 13,30). Хотя конституционный уровень не предполагает детального регулирования всех аспектов деятельности партий, в том числе финансовой, Конституция России могла бы содержать более содержательные формулировки относительно регламентации партийного финансирования, прежде всего государственного. Действующие конституционные положения в полной мере распространяются на финансирование партий. Однако они могут быть произвольно истолкованы законодателем.

В силу различных, главным образом субъективных, обстоятельств после принятия Конституции российский законодатель пошел по пути правовой регламентации лишь финансирования избирательных кампаний политических партий в законодательстве о выборах. В силу федеративного устройства в соответствии с пунктом в) статьи 71, пунктом б) части 1 статьи 72 Конституции России принималось федеральное и региональное законодательство о выборах, в рамках которого и регулировался указанный вопрос.

В 1994 году был принят Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», а в 1995 году Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», в соответствии с которыми проводились выборы депутатов Государственной Думы второго созыва. В 1997 году предмет регулирования федерального законодательства был расширен и принят Федеральный закон от 19 сентября 1997 года Ш 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее — Федеральный закон о гарантиях избирательных прав граждан 1997 г.) — В последующем в него вносились изменения и дополнения, из которых наиболее многочисленные — Федеральным законом от 30 марта 1999 года № 55-ФЗ. В субъектах Федерации принимались соответствующие законы о выборах депутатов законодательного органа государственной власти, главы администрации (высшего органа исполнительной власти) субъекта Федерации, представительного органа местного самоуправления.

В отношении финансового обеспечения текущей деятельности партий действовало несколько норм Федерального закона от 19.05.1995 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях». Так, политическим общественным объединениям запрещалось получать финансовую и иную материальную помощь на деятельность, связанную с их участием в выборах, от иностранных государств, граждан и организаций <�ст.31). Федеральный закон фактически допускал финансирование политических партий и общественных движений из-за рубежа, при условии, что средства не перечислялись в избирательный фонд, в то время как Закон СССР содержал более жесткий запрет получения любой материальной помощи из иностранных источников. В статье 29 Федерального закона предусматривалось обнародование только отчета об использовании своего имущества, а по Закону СССР партии должны были ежегодно публиковать свои бюджеты. Эффективность такого правового регулирования, особенно в части контроля, была чрезвычайно низка.

В 1995 году Государственная Дума приняла закон «О политических партиях», который включал главу, посвященную финансированию партий. Однако закон не был одобрен Советом Федерации. В этих условиях для устранения давно существовавшего пробела в законодательстве был разработан проект закона о финансировании политической деятельности, но соответствующий закон также не был принят.

Последний этап эволюции российского законодательства о финансировании и хозяйственной деятельности партий как юридических лиц связан с принятием Федерального закона от 11.07.2001 № 95-ФЗ «О политических партиях», который предусматривает довольно подробную регламентацию финансово-хозяйственной деятельности партий, закрепляя при этом некоторые новые принципы их отношений с государством (бюджетное финансирование их текущей деятельности пропорционально успехам на выборах, финансовая отчетность и др.). Однако финансирование избирательных кампаний партий продолжает регулироваться законодательством о выборах.

Поскольку оно является составной частью финансирования выборов, то логично его регулирование в избирательном законодательстве.

Финансирование текущей финансовой деятельности партий регулируется нормами различных отраслей права и законодательства. Так, их участие в имущественном обороте регламентируется ГК РФ, Федеральным законом от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» и другими актами гражданского законодательства. Являясь юридическими лицами, партии уплачивают различные налоги и сборы, устанавливаемые налоговым законодательством. Как организации, получающие бюджетные средства, они подпадают под действие Бюджетного кодекса Российской Федерации (статьи 152, 162).

Важное значение имеют также акты Конституционного Суда РФ и судебная практика. В частности речь идет об определении Конституционного Суда от 2 ноября 2000 года, в котором Суд фактически сформулировал свою позицию по вопросу конституционности процентного барьера для доступа партий к государственному финансированию, непосредственно связав ее с содержанием своего Постановления от 17 ноября 1998 года № 26-П, В силу многочисленности нормативно-правовых актов, несовершенства законодательной техники и недостаточной системности принимаемого законодательства имеются некоторые несоответствия нормативных предписаний различных актов, регулирующих отношения по поводу финансовой деятельности и имущества партий. Для правильного выбора подлежащих применению правовых норм и определения их юридической силы необходимо определить иерархию соответствующих нормативных актов, а в ряде случаев разграничить сферу их действия. Прежде всего, речь идет о соотношении законодательства о партиях, норм ГК РФ, других актов гражданского и избирательного законодательства. Применительно к соотношению федерального и регионального законодательства о выборах можно говорить о довольно сложной и неоднозначно решаемой в теории конституционно-правовой коллизии.

Нормы ГК РФ устраняют коллизию закона о партиях и актов гражданского законодательства. Согласно ст. 117 ГК РФ особенности правового положения общественных организаций, как участников гражданско-правовых отношений, определяются законом. В данном случае это Федеральный закон «Об общественных объединениях», предусматривающий принятие закона о партиях, которые являются одним из видов общественных организаций (ст. 12.2). В свою очередь положения избирательного законодательства имеют большую юридическую силу по сравнению с нормами «партийного права» в соответствии с принципом приоритета специальной нормы перед общей.

Кроме того, в большинстве случаев нормы гражданского и избирательного законодательства имеют собственную область применения, что связано с использованием различных методов правового регулирования. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ, рассматривая дело о признании несоответствующими ГК РФ отдельных положений инструкции избирательной комиссии субъекта Федерации указала, что «отношения, связанные с реализацией избирательных прав граждан, носят публично-правовой характер и не относятся к регулируемым гражданским законодательством отношениям, основанным на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников». 2 Таким образом, в случае противоречия частноправовых и публично-правовых норм, регулирующих финансирование партий, должны применяться, прежде всего, последние.

Имеющаяся в литературе критика указанного вывода представляется во многом безосновательной. Так, А. В. Демин пишет, что утверждать заранее какой-либо безусловный приоритет норм публичного права, в данном случае избирательного и финансового, перед частноправовыми некорректно.

Юридическая сила нормативных актов и соответственно содержащихся в них правовых норм определяется не отраслевой принадлежностью, а их формально-родовыми юридическими признаками. Нормы, закрепленные в Конституции, обладают высшей юридической силой. Однако иные нормы конституционного права, содержащиеся в федеральных законах, равнозначны по юридической силе законодательно установленным нормам других отраслей, включая и частноправовые.

Эти аргументы не учитывают, что приоритет публично-правовых норм перед частноправовыми основан на прямом указании закона (ГК РФ, ст.2), исключающего действие последних к отношениям власти и подчинения. На это обстоятельство и сослался суд в указанном определении. Частноправовые нормы при этом, если и подлежат применению, то лишь в субсидиарном порядке. Например, в ходе выборов для создания избирательного фонда заключается гражданско-правовой договор банковского счета. Однако обязательность открытия счета, исключающая автономию воли, как для партии, так и для кредитной организации, ограничивает гражданско-правовое регулирование целого ряда отношений по поводу средств избирательного фонда, хотя и не устраняет его полностью.

В этой связи законодательство необходимо дополнить нормой следующего содержания: «гражданское законодательство применяется к отношениям, возникающим при финансировании избирательных кампаний в части, не противоречащей законодательству о выборах». Но поскольку такая норма пока отсутствует, целесообразно более подробно рассмотреть использование публично-правового и частноправового методов регулирования в действующем законодательстве.

Однако в литературе справедливо отмечается, что отсюда не следует вывод об отсутствии особых (институциональных) способов юридического воздействия, не тождественных модификациям единого метода правового регулирования. Речь идет, прежде всего, о выделении двух главных методов регулирования — публично-правового и частноправового, определяющих «общее юридическое положение субъектов соответствующей отрасли, их правовой статус». Этот критерий используется в действующем законодательстве (ГК РФ, ст. 2) и обоснованно применяется для деления права на две соответствующих правовых подсистемы. Разграничение публичного и частного права должно проводиться, с учетом устойчивости формальной стороны в праве, в зависимости от способа (метода) построения и регулирования юридических отношений субъектов: централизации (на началах субординации субъектов) или децентрализации (на началах координации субъектов). В нашем случае этот критерий будет единственно возможным, поскольку речь идет о регулировании имущественных отношений партии как юридического лица.

Исторически частноправовое регулирование финансовой деятельности партий как юридических лиц возникло гораздо раньше публично-правового. Как институт гражданского общества политические партии длительное время считались исключительно частными организациями и в этом качестве являлись объектом и субъектом преимущественно частного права. Но с начала 20 века партии становятся «объектом публично-правового регулирования и в настоящее время являются преимущественно публично-правовым институтом», хотя правильнее говорить об использовании как частноправового, так и публично-правового методов регулирования партийного финансирования.

Это, однако, не означает, что регламентация финансирования избирательных кампаний осуществляется только избирательным и финансовым правом. Публично-правовое регулирование не исключает и широкое использование гражданско-правовых норм при финансировании выборов. Необходимо, однако, четко разграничивать правоотношения партий с государством в лице его органов и иными субъектами (контрагентами по договорам, жертвователями, другими партиями, входящими в избирательный блок), особенно в случаях совпадения объекта регулирования.

Таким образом, в ходе выборов существует довольно большая группа частноправовых отношений. Кроме партии в качестве одной из сторон здесь выступает, как правило, жертвователь или лицо, выполняющее предвыборную работу, оказывающее услугу. Гражданско-правовое отношение возникает, в частности, в тех случаях, когда субъекты не только равноправны, обладают имущественной самостоятельностью, но вправе вступать в договорные отношения по своему усмотрению. При этом гражданско-правовые начала порой существенно ограничиваются нормами избирательного права, которые предусматривают определенные изъятия в применении гражданско-правовых институтов. Так, ГК РФ закрепляет принцип свободы договора и определения его условий по усмотрению сторон (ст. 1, 421), в то время как Федеральный закон о выборах депутатов Государственной Думы ограничивает партию в выборе контрагента по договору, запрещая заключать его с иностранными гражданами и юридическими лицами, лицами без гражданства, а также выполнение юридическими лицами предвыборных работ, оказание услуг бесплатно либо по необоснованно заниженным (завышенным) расценкам (ст. 11,69). Предметом договора с оплатой из избирательного фонда могут быть только товары, работы, услуги, непосредственно связанные с проведением избирательной кампании (Федеральный закон о выборах депутатов Государственной Думы, ст. 66, п.8).